Trên thực tế, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở một số nước do mô hình tổ chức phù hợp đã dẫn tới những thành công trong hoạt động giải quyết KN, KKHC như Hoa Kỳ, canađa, Pháp.... Với lý do trên, việc tham khảo các mô hình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính (tài phán hành chính) ở một số nước trên thế giới sẽ có những tác dụng nhất định cho việc sửa đổi Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tố tụng hành chính cũng như sửa đổi một bước căn bản
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 15 phương thức giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính nhằm tiến tới ổn định các vấn đề XH trong cả nước.
a. Cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ
Hầu hết các nước trên thế giới hiện nay đều có cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ, theo đó cơ quan cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định của cơ quan cấp dưới liên quan đến khiếu nại. Ở Anh, Mỹ, Úc, Canada... có các tổ chức hành chính phi tố tụng hoặc các “cơ quan” nằm trong các bộ có nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại hành chính của người dân. Quyết định giải quyết của các “cơ quan” này có thể bị khởi kiện tại toà án tư pháp nhưng trên thực tế, phần lớn các tranh chấp tìm ra được giải pháp trong giai đoạn hành chính mà không phải đưa ra kiện tụng trước toà.
Tuy nhiên, cơ chế này mang lại những kết quả khác nhau: Một mặt, nó không tốn kém và có thể nhanh chóng. Song, kinh nghiệm cho thấy, cơ quan cấp trên có xu hướng đồng tình với quyết định của cơ quan cấp dưới, chẳng hạn ở Anh, năm 2005, 77% số đơn khiếu nại nội bộ về quyền tiếp cận thông tin bị bác bỏ hoàn toàn.
b. Cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại
Một số quốc gia thành lập cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại như: Thanh tra Quốc hội; Cao ủy viên; các cơ quan chuyên biệt về một lĩnh vực; hoặc cơ quan dạng bán tòa án.
Hiện tại có khoảng 100 nước đã thành lập Thanh tra Quốc hội. Cơ quan này được thành lập để bổ sung cho các cơ quan xét xử thông thường, với hình thức tổ chức đa dạng:
- Mô hình “cổ điển” của Thanh tra Quốc hội có thể thấy ở các nước Bắc Âu và một số nước khác như Ba Lan, Hà Lan, Tây Ban Nha và Nam Mỹ.
- Ở Hungary có mô hình Thanh tra nhân quyền,
- Ở Trung Mỹ chỉ thành lập các Ủy ban nhân quyền. Còn tại các khu vực các nước nói tiếng Pháp, có thể thấy mô hình Thanh tra Quốc hội có chức năng trung gian. Có các Thanh tra Quốc hội ở cấp quốc gia, cấp vùng và địa phương.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 16 Tuy nhiên, dù theo hình thức nào thì Thanh tra Quốc hội đều có đặc điểm chung là đều là các thiết chế dân chủ dựa trên sự thừa nhận các quyền của các cá nhân và nguyên tắc pháp quyền. Thanh tra Quốc hội thường không có thẩm quyền ra các quyết định bắt buộc, nhưng các kiến nghị của họ có ảnh hưởng lớn và được tuân thủ.
Một xu hướng ngày càng phổ biến trên thế giới là thành lập các cơ quan chuyên trách một lĩnh vực, trong đó có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đó. Điều này xuất phát từ sự can thiệp ngày càng nhiều của các cơ quan công quyền vào các hoạt động kinh tế - xã hội đã thúc đẩy những nước này tạo ra nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính. Nhiều tổ chức với nhiều tên gọi khác nhau như các ban, uỷ ban... có thẩm quyền giải quyết trong giai đoạn đầu các tranh chấp nảy sinh giữa công dân (hay người bị quản lý) với các cơ quan hành chính nhà nước.
Trong khi đó, ở nhiều nước lại thành lập Ủy ban Thông tin là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoặc cơ quan độc lập thuộc chính phủ, hoặc là một cơ quan hoàn toàn độc lập. Năm 2006, có 22 nước thành lập cơ quan dạng này. Ở một số nước như Pháp, Canada, cơ quan này có thẩm quyền tương tự như Thanh tra Quốc hội. Ở Slovenia, Serbia, Ireland, Liên hiệp Anh, Ủy ban thông tin có quyền ban hành các quyết định có tính bắt buộc, trừ một số ít trường hợp.
Ở Úc có Tài phán Phúc tra hành chính (Administrative Appeals Tribunal- AAT) có thẩm quyền xem xét lại các quyết định của các cơ quan hành chính dựa trên sự kiện, luật, chính sách và có thể ra quyết định mới bác bỏ, sửa đổi hoặc đồng ý với quyết định ban đầu của cơ quan hành chính.
Tựu chung, dù theo mô hình nào, để cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính hoạt động hiệu quả, cần có những yếu tố nhất định. Trước hết, cơ quan này cần được độc lập, độc lập ngay từ lúc thành lập, tức là phải do cơ quan lập pháp thành lập hoặc phê chuẩn và bổ nhiệm với một quy trình minh bạch, thành viên phải là những người có uy tín về đạo đức, chuyên môn, không vướng víu về quyền lợi; có ngân sách hoạt động không do Chính phủ kiểm soát, văn phòng
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 17 riêng. Bên cạnh đó,cơ quan này cần có những quyền lực thực tế như điều tra các đơn khiếu nại, triệu tập nhân chứng, thẩm vấn, và quan trọng là có quyền buộc các cơ quan công quyền phải làm hay không làm điều gì, ví dụ như phải cung cấp thông tin, dữ liệu; có thẩm quyền bác bỏ khiếu nại. Về mặt thủ tục,cần có những quy định bảo đảm cho việc thuận tiện, nhanh chóng và ít tốn kém cho người khiếu nại. Điều này nhằm bảo đảm mọi thành viên trong xã hội có điều kiện tiếp cận, từ đó khuyến khích họ thực thi quyền của mình.
c. Tòa án
Hiện nay trên thế giới có một số mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính bởi tòa án gồm mô hình Pháp, mô hình hỗn hợp và mô hình Anh-Mỹ.
- Mô hình Pháp Là giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính như ở Pháp và một số nước khác. Các toà án hành chính độc lập hoàn toàn với các toà án tư pháp (toà án thường). Hệ thống tòa hành chính Pháp xuất hiện theo Luật ngày 24/8/1790 và Sắc lệnh năm 1794. Luật đã tuyên bố về sự phân chia giữa quyền lực hành chính và quyền lực tư pháp. Mô hình Pháp từ chối việc giao cho các toà án thường khả năng xét xử các cơ quan hành chính bởi nó sẽ làm lẫn lộn giữa hai ngành hành chính và tư pháp.
Một số nước châu Âu lục địa như Thuỵ Điển, Hy Lạp... cũng theo hệ thống này. Mô hình Pháp có ưu điểm: đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi được thực hiện và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại toà án. Đối với cơ quan hành chính, tính chuyên nghiệp của toà án hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một toà án chuyên trách được đánh giá cao do có sự hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung. Tuy nhiên, trong hệ thống của Pháp, có khá nhiều tranh chấp về thẩm quyền giữa toà án hành chính và toà án tư pháp do có những điểm không thống nhất về thẩm quyền xét xử. Nhiều văn bản liên quan đến pháp nhân công quyền đã trao thẩm quyền cho Toà án tư pháp cả về những vụ việc kiện về lạm quyền hoặc bồi thường thiệt hại. Chẳng hạn,
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 18 Luật ngày 31/12/1957 đã trao thẩm quyền cho toà án tư pháp xét xử các vụ việc bồi thường thiệt hại do các xe cộ của cơ quan nhà nước gây ra. Hoặc Pháp lệnh ngày 01/12/1986 và Luật ngày 6/7/1987 liên quan đến quyền tự do cạnh tranh, Đạo luật ngày 02/8/1989 liên quan đến Uỷ ban Chứng khoán đã giao các tranh chấp loại này cho Toà án phúc thẩm Paris xét xử.
- Mô hình hỗn hợp Là mô hình trao quyền xét xử về tính hợp pháp cho toà án hành chính, còn thẩm quyền xét xử các vụ việc đòi bồi thường trong lĩnh vực hợp đồng lại thuộc về toà tư pháp như ở Đức, Ý, Hà Lan, Lucxămbua, Phần Lan. Về ưu điểm: sự phân chia thẩm quyền giữa hai ngành tài phán mang tính hợp lý hơn do: Cơ sở lý luận của nó là khi cơ quan hành chính hành động đơn thuần như một cá nhân thực hiện chẳng hạn, việc quản lý các hoạt động công nghiệp và thương mại, ký kết các hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho người nào đó thì phải được xem xét như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc về toà án tư pháp. Ngược lại, khi cơ quan hành chính hành động với tư cách một pháp nhân công quyền, khi nó thực hiện những ưu thế của quyền lực công, như quyền lập quy, ban hành các văn bản bắt buộc thi hành thì việc kiểm tra tính hợp pháp của nó phải thuộc về cơ quan tài phán hành chính. Tuy nhiên, hệ thống này cũng tồn tại những nhược điểm nhất định: sự phân chia thẩm quyền giữa khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện về bồi thường đã tạo ra không ít khó khăn. Chẳng hạn, khi trách nhiệm của cơ quan hành chính không phải xuất phát từ một hành vi thực tế mà lại xuất phát từ một văn bản trái pháp luật. Trong trường hợp này, việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản đó thuộc về cơ quan tài phán hành chính trong khi việc quyết định mức bồi thường lại thuộc về cơ quan tài phán tư pháp. Như vậy, theo hệ thống này, hai loại khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường là không rõ ràng, rành mạch.
- Mô hình Anh-Mỹ: Các quốc gia theo hệ thống pháp luật Anh- Mỹ, các quốc gia châu Phi như Sênegan, Bờ Biển Ngà… lại trao thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính cho các toà tư pháp.Về hình thức, mô hình giải quyết
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 19 khiếu nại này đơn giản nên có nhiều ưu điểm do nó tạo sự gần gũi giữa toà án và những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến toà án tư pháp nên về bản chất của tư pháp nó bảo đảm tính khách quan của hoạt động xét xử hành chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, khi các toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà không biết đến nhu cầu quản lý công và không am hiểu về hoạt động hành chính công thì đây lại là một khó khăn cho việc bảo đảm quyền, lợi ích của nhà nước - là những lợi ích chung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm thực hiện. Ngược lại, để bảo vệ những ưu quyền của mình, cơ quan nhà nước sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án trong các vụ việc khiếu kiện hành chính. Trong xu hướng Nhà nước ngày càng can thiệp nhiều hơn vào lĩnh vực kinh tế - xã hội, pháp luật nhiều nước theo mô hình Anh-Mỹ đã thành lập trong cơ quan tài phán tư pháp bộ phận với các thẩm phán chuyên xét xử các tranh chấp hành chính như ở Tây Ban Nha đã lập ra các “phân toà hành chính” trong các Toà án tư pháp. Ở Sênêgan và Bờ Biển Ngà cũng đã lập ra một toà án cao cấp trong đó có phân toà chuyên xét xử về hành chính và có thẩm quyền kép: xét xử các khiếu kiện về tính hợp pháp của văn bản hành chính thông qua con đường tố tụng lạm quyền (le recour pour excès de pouvoir) và xét xử các khiếu kiện chống lại các quyết định của các toà án cấp dưới, bằng con đường phá án (giám đốc thẩm). Như vậy, trong nhóm các nước này xuất hiện các thẩm phán chuyên xét xử hành chính ngay trong lòng các toà án tư pháp. Mô hình này có xu hướng gần gũi với hệ thống giải quyết khiếu nại hỗn hợp. Hiện nay có nhiều quan điểm về việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở Anh quốc so với Pháp và các nước theo hệ thống hỗn hợp như Đức, Ý nhanh chóng và hiệu quả hơn.
Tuy nhiên, việc giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay ở mọi quốc gia còn tùy thuộc thể chế chính trị-hành chính đó mang tính dân chủ thực sự không, có vì con người hay không. Bởi bất kỳ nhà nước nào nếu không xây dựng được những thiết chế dân chủ thì mọi cơ quan thiết lập ra đều không thể đại diện cho bất kỳ quyền lợi nào của người dân khi quyền và lợi ích của họ
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 20 bị nhà nước xâm hại.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 21