5. Bố cục đề tài
2.2. Thẩm quyền thu hồi đất
Pháp luật Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới có một số điểm khác biệt chẳng hạn nhƣ về thẩm quyền thu hồi đất. Đơn cử nhƣ Ở Trung Quốc “chỉ Chính Phủ
và chính quyền cấp tỉnh mới có thẩm quyền thu hồi đất”. Theo đó, Chính phủ có thẩm
quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác, dƣới hạn mức này, chính quyền cấp tỉnh ra quyết định thu hồi đất.49
Thẩm quyền thu hồi dựa trên diện tích đất bị thu hồi, còn Luật Đất đai Việt Nam căn cứ xác định thẩm quyền thu hồi dựa vào chủ thể bị thu hồi.
Theo quan điểm của ngƣời viết thì thẩm quyền thu hồi đất theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành phù hợp hơn. Bởi vì nhiều lý do sau: đa số diện tích đất thu hồi là ở khu vực thành thị và chủ yếu là đất ở với diện tích tuơng đối nhỏ, nếu quy định hạn mức bằng ha thì rất khó khăn cho việc áp dụng. nên lấy tiêu chí là dựa vào chủ thể có đất bị thu hồi sẽ dễ dàng hơn.
Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 chƣa có một quy định nào điều chỉnh thẩm quyền thu hồi giữa các cấp mà chỉ quy định một cách khái quát “Cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì cũng có thẩm quyền thu hồi đất đó”.50 Thẩm quyền thu hồi đất đƣợc pháp luật hiện hành quy định một cách chi tiết, có sự phân công và phân nhiệm rõ ràng giữa thẩm quyền thu hồi đất của 02 cấp là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện.51
- Theo đó:
+ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài (trừ trƣờng hợp thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện).
+ Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cƣ, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài thuộc đối tƣợng đƣợc mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam.
48 Điều 13 Hiến pháp Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 1982 (sửa đổi, bổ sung năm 1988, 1993)
49 TS. Nguyễn Quang Tuyến, ThS. Nguyễn Ngọc Minh, Pháp luật về bồi thƣờng, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất, Tạp chí Luật học số 10/2010, tr.4 và tr. 5
50 Điều 15 Luật Đất đai năm 1987
Lƣu ý: Cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền thu hồi đất quy định tại Điều 44
Luật Đất đai năm 2003 không đƣợc uỷ quyền cho cơ quan khác hoặc cho cấp dƣới thực hiện việc thu hồi đất, nghĩa là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không đƣợc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định thu hồi đất thuộc thẩm quyền của mình.52
Nhƣ vậy, căn cứ dùng để phân chia thẩm quyền thu hồi đất của cấp tỉnh và cấp huyện là chủ thể có đất bị thu hồi là cá nhân, tổ chức hay hộ gia đình. Tùy theo chủ thể bị thu hồi, mức độ phức tạp của dự án mà thẩm quyền đó sẽ thuộc về UBND cấp tỉnh hay UBND cấp huyện. Trƣờng hợp thuộc thẩm quyền UBND cấp tỉnh thực hiện thu hồi bao giờ khó khăn, phức tạp chẳng hạn nhƣ liên quan từ hai địa giới hành chính trở lên, thu hồi đất đã giao cho cơ sở tôn giáo… đòi hỏi cao hơn về trình độ, năng lực cán bộ làm công tác trong quá trình giải quyết. Điển hình nhƣ trƣờng hợp thu hồi đất của “cơ sở tôn giáo”, đây là chủ thể mà việc thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn bởi vì nếu không giải quyết khéo léo, hợp lý thì sẽ dẫn đến tình trạng khiếu nại, khiếu kiện và tạo điều kiện thuận lợi cho các thế lực thù địch chống phá, chia rẽ làm mất đoàn kết dân tộc.
Mặt khác, so với cấp tỉnh thì cấp huyện là cấp hành chính địa phƣơng, gần với dân, dễ dàng nắm thông tin đất đai ở địa phƣơng mình trực tiếp quản lý. Vì vậy, giao thẩm quyền thu hồi đất cho UBND cấp huyện trong trƣờng hợp thu hồi đất của những chủ thể thƣờng xuyên sinh sống, làm ăn ổn định lâu dài ở địa phƣơng nhƣ cá nhân, hộ gia đình sẽ giúp việc giải quyết công việc đƣợc nhanh chóng và đạt hiệu quả cao hơn.
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ban hành vẫn tiếp tục khẳng định thẩm quyền thu hồi đất thực hiện theo quy định tại Điều 44 Luật Đất đai năm 2003 và quy định “Trường hợp thu hồi đất để giao, cho thuê đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài mà trên khu đất bị thu hồi có hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng hoặc có cả tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, quyết định thu hồi toàn bộ diện tích đất. Căn cứ vào quyết định thu hồi toàn bộ diện tích đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi diện tích đất cụ thể đối với từng hộ gia đình, cá nhân”.53
Nghị định 69/2009/NĐ-CP quy định về thẩm quyền thu hồi đất nhƣ sau: “Trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất thì Ủy
52 Khoản 3 Điều 44 Luật Đất đai năm 2003
ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Trong thời hạn không quá 05 ngày làm việc, kể từ ngày Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài và giao đất, cho thuê đất theo dự án cho chủ đầu tư trong cùng một quyết định”.54
Lƣu ý: Thẩm quyền thu hồi đất theo quy định của pháp luật hoàn toàn khác
nhau, không trùng nhau về chủ thể bị thu hồi. Về nguyên tắc, UBND cấp huyện là cấp dƣới trực thuộc cấp trên, chịu sự lãnh đạo, quản lý của cấp trên nhƣng khi ra quyết định thu hồi thì UBND cấp tỉnh phải dựa theo lịch làm việc của UBND cấp huyện “Trong thời hạn không quá 05 ngày làm việc, kể từ ngày UBND cấp huyện quyết định
thu hồi đất, UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với chủ thể thuộc thẩm quyền của mình”. Đây là điểm bất cập, cần phải đƣợc xem xét, điều chỉnh.
Trƣớc đây, Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định: “Trường hợp thu hồi khu đất
vừa có thửa đất thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, vừa thuộc thẩm quyền Ủy ban nhân dân cấp huyện thì trong trường hợp này Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ ra quyết định thu hồi chung đối với toàn bộ thửa đất và sau đó ra quyết định thu hồi đối với từng thửa đất thuộc thẩm quyền của mình, sau đó trong thời hạn không quá mười lăm (15) ngày, kể từ ngày nhận được quyết định thu hồi chung của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi từng thửa đất thuộc thẩm quyền thu hồi của mình”.55
Việc Ủy ban nhân dân tỉnh ra quyết định thu hồi chung toàn bộ khu đất nhƣ quy định trên đã vô tình vi phạm thẩm quyền thu hồi đất mà Luật Đất đai năm 2003 quy định, vì Ủy ban nhân dân tỉnh không có thẩm quyền thu hồi đất của cá nhân, hộ gia đình.
Quy định của Luật Đất đai năm 2003 đáp ứng đƣợc nhu cầu của thực tiễn. Nếu không có sự phân chia thẩm quyền trong quá trình thu hồi đất thì công việc sẽ không chuyên môn và khoa học, gây khó khăn trong quá trình áp dụng, tạo nên tình trạng tập trung quyền lực quá lớn vào Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, quyết định từ thu hồi đất tới giao đất, từ giá đất tính bồi thƣờng tới giá đất tính giá trị quyền sử dụng đất mà nhà đầu tƣ phải nộp gây nguy cơ rất lớn về tham nhũng.
Đối với sự phân cấp thẩm quyền thu hồi đất nhƣ trên cho thấy, văn bản quy phạm pháp luật hay bất kỳ văn bản hành chính nào khác, các cơ quan có thẩm quyền
54 Khoản 2 Điều 31 Nghị định 69/2009/NĐ-CP
cần ban hành những quy định cụ thể để các chủ thể dễ dàng hơn trong việc áp dụng vào thực tiễn, giúp cho việc thu hồi đƣợc thực hiện nhanh chóng và hiệu quả. Chẳng hạn, khi không đồng ý với quyết định trong quá trình thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ, nếu ngƣời bị thu hồi đất muốn khiếu nại thì biết đƣợc thẩm quyền ra quyết định thu hồi là cấp nào để tiến hành khiếu nại đúng luật, đúng thẩm quyền.
Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 vẫn giữ nguyên quy định giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện ra quyết định thu hồi đất và thay đổi cơ chế ủy quyền trong quá trình ra quyết định thu hồi.56Về mặt chủ thể, dự thảo đã quy định chi tiết hơn bằng phƣơng pháp liệt kê cụ thể các đối tƣợng bị thu hồi ngoài tổ chức, cơ sở tôn giáo, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài nhƣ trƣớc mà còn liệt kê cụ thể tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài bao gồm tổ chức nƣớc ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài và quy định thêm trƣờng hợp thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phƣờng, thị trấn, trừ trƣờng hợp thuộc thẩm quyền cấp huyện. Trƣờng hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tƣợng thuộc thẩm quyền thu hồi của dân cấp tỉnh và cấp huyện thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất. Dự thảo thừa nhận cơ chế “ủy quyền”.
Thêm vào đó, cấp huyện không quản lý hồ sơ địa chính của những chủ thể thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh gây khó khăn cho công tác xét tính pháp lý, trích lục bản đồ.