Các thể thức tín dụng điều chỉnh cơ cấu và một số giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng - Nguyễn Liên Phương

Tiểu luận "Các thể thức tín dụng điều chỉnh cơ cấu và một số giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng - Nguyễn Liên Phương".

mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tháng sáu năm 1944, tại Bretton Woods, bang New Hampshire- Mỹ, đứng trớc phần thắng tất yếu của phe đồng minh trong Chiến tranh thế giới thứ hai, 44 quốc gia đã thống nhất khai sinh ra Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu (IBRD), ngày nay quen thuộc với tên gọi Nhóm Ngân hàng Thế giới (WB) nhằm thiết lập nên những quy tắc của một trật tự kinh tế mới cho thời kỳ hậu chiến Một loạt tổ chức kinh tế quốc tế đa phơng mà trong đó hai tổ chức nói trên có vị thế ít tổ chức nào sánh kịp đã đóng vai trò điều phối nhiều mặt đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của thế giới Trong thời kỳ này, vai trò ngày càng tăng của các nớc đang phát triển và sự tơng tác mạnh mẽ giữa các học thuyết kinh tế khác nhau làm nổi lên nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng đối với phát triển, mà đáng chú ý nhất là việc xác định vai trò tối u của nhà nớc và của thị trờng trong phát triển kinh tế, việc lựa chọn giữa các đờng lối tăng trởng kinh tế theo kiểu hớng nội, hớng ngoại hoặc hỗn hợp, về phơng thức huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tối u, và quá trình tự do hoá và hội nhập với bên ngoài Thời kỳ “Kỷ nguyên vàng” đánh dấu sự thắng thế của một chính phủ mạnh và hớng nội ở các quốc gia đang phát triển, cùng với sự phổ biến của học thuyết mang đậm tính chất của chủ nghĩa can thiệp kiểu Keynes.

Những năm cuối thập kỷ 70 đầu thập kỷ 80 chứng kiến nhiều bớc ngoặt mới trong quan hệ kinh tế quốc tế: hệ thống tiền tệ Bretton Woods sụp đổ, chấm dứt chế độ bản vị đô la; các cú sốc giá dầu và nợ nớc ngoài làm bộc lộ những điểm yếu nội tại của một loạt chính sách can thiệp của chính phủ, đa đến những khó khăn kinh tế lớn buộc nhiều nớc đang phát triển phải thực hiện điều chỉnh chính sách để giải toả những vớng mắc cơ

cấu, nhằm thích ứng tốt hơn với môi trờng quốc tế kém thuận lợi và hớng tới mục tiêu tăng trởng cao và bền vững Trong nỗ lực củng cố lý do tồn tại của mình, các tổ chức Bretton Woods (các IFI) đã nắm lấy cơ hội này để thực hiện hỗ trợ các nớc đang phát triển điều chỉnh chính sách vĩ mô và vi mô thông qua các khoản tín dụng hỗ trợ cho các chơng trình điều chỉnh cơ cấu trung hạn Dựa trên nền tảng của chủ nghĩa tân cổ điển coi nhà nớc và các chính sách can thiệp của nhà nớc là nguyên nhân gây ra những khó khăn kinh tế, các IFI chủ trơng hỗ trợ các nớc đang phát triển điều chỉnh cơ cấu (ĐCCC) theo hớng giảm bớt vai trò của nhà nớc, tăng cờng vai trò của thị tr-ờng và khu vực t nhân để giải quyết các khó khăn kinh tế bằng cách cho các nớc này vay những khoản tín dụng đi kèm điều kiện ĐCCC Đến cuối thập kỷ 80 đầu thập kỷ 90, sự sụp đổ của chủ nghĩa xa hội ở Liên Xô và Đông Âu và việc chuyển đổi sang kinh tế thị trờng của một loạt các nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung đã mở rộng thêm d địa hoạt động cho các khoản tín dụng ĐCCC Câu hỏi đặt ra là: có đúng là các IFI, điển hình là IMF và WB, với các sứ mạng đặc biệt và ảnh hởng mà không một tổ chức đa quốc gia nào có thể sánh kịp, đang trở thành những nguồn cố vấn chính sách sáng suốt và trợ thủ đắc lực cho các nớc đang phát triển trong quá trình tìm kiếm một mô hình phát triển hợp lý, hay chúng đơn thuần chỉ là những công cụ phổ biến kiểu kinh tế thị trờng và xây dựng một trật tự kinh tế quốc tế mới phù hợp với lợi ích của các nớc OECD, các cổ đông hùng mạnh nhất và đang chi phối mọi quyết định của các IFI ?

Bởi vì trên thực tế, từ giữa thập kỷ 80 đến nay đã và đang có hàng chục nớc đang phát triển, trong đó có Việt Nam đợc hởng những khoản tín dụng ĐCCC của các IFI, nhng tình trạng đói nghèo vẫn còn phổ biến, khủng hoảng kinh tế vẫn còn đều đặn xảy ra.

Chúng ta và nhiều nớc đang phát triển khác đã quen với việc hân hoan trớc những đánh giá lạc quan của các IFI về nền kinh tế nớc mình và ngợc lại, nhng chúng ta không nên quên rằng ngay trớc khi cuộc khủng hoảng nợ nổ ra ở Mêhicô vào năm 1982, mở đầu cho cuộc khủng hoảng tại

các nớc đang phát triển thì các IFI vẫn còn đa ra những dự báo rất lạc quan về nền kinh tế nớc này, tơng tự đối với cuộc khủng hoảng tài chính Châu á năm 1997 Và đó cũng mới chỉ là một ví dụ rất nhỏ trong những sai lầm của các IFI.

Việc đánh giá đợc tác dụng thực chất của các khoản tín dụng điều chỉnh cơ cấu đối với các nớc đang phát triển tỏ ra là yêu cầu hết sức cần thiết để rút ra những bài học bổ ích giúp các nớc có ý định yêu cầu các IFI hỗ trợ các khoản tín dụng ĐCCC để có các đối sách và bớc đi phù hợp trong quá trình thiết kế và thực hiện các chơng trình ĐCCC đi kèm các khoản tín dụng này.

Vào cuối thập kỷ 80 đầu thập kỷ 90, trong hoàn cảnh bị cấm vận kinh tế và chủ nghĩa xã hội sụp đổ ở Liên Xô và Đông Âu, Việt Nam đã xây dựng và thực hiện khá thành công một đợt cải cách sâu rộng Một vài năm sau đó, trong tiến trình đổi mới trong nớc, mở cửa và bình thờng hoá quan hệ với cộng đồng quốc tế, Việt Nam đã đợc WB và IMF hỗ trợ nhiều khoản tín dụng ĐCCC tơng ứng với một chơng trình ĐCCC đầu tiên từ 1994-1997, và một chơng trình thứ hai mà chúng ta đã thống nhất với hai tổ chức này vào đầu năm 2001 Các chơng trình này liên quan đến nhiều mặt của tiến trình đổi mới, đến phơng hớng, chiến lợc cải cách kinh tế và thể chế trớc đây và hiện nay, của quá trình hội nhập của ta với thế giới bên ngoài, nhng cho đến nay vẫn cha có tổng kết chính thức hoặc học thuật nào đánh giá kết quả về mặt định tính hoặc định lợng của các khoản tín dụng này Việc phân tích thực chất và tổng kết tác động của các khoản tín dụng này đối với các nớc đang phát triển nói chung và đối với Việt Nam nói riêng, vai trò của các IFI trong quá trình này đang trở thành vấn đề cấp bách có ý nghĩa thực tiễn lớn lao.

2 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Khoá luận này cố gắng giới thiệu tơng đối có hệ thống về các

khoản tín dụng ĐCCC, phân tích và tổng hợp ở mức khách quan nhất có thể tác động của các khoản tín dụng này đối với các nớc đang phát triển, đặc biệt là Việt Nam trên cơ sở đó rút ra những bài học cần thiết và kiến nghị những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng của các khoản tín dụng này trong thời gian tới.

3 Đối tợng nghiên cứu

Khoá luận này sẽ nghiên cứu các khoản tín dụng ĐCCC dành

cho các nớc đang phát triển của các IFI mà điển hình nh các công cụ SAF (Thể thức Điều chỉnh Cơ Cấu) /ESAF (Thể thức Điều chỉnh Cơ Cấu mở rộng), và hiện nay là PRGF (Thể thức tăng trởng và giảm nghèo) của IMF, SAL (khoản vay điều chỉnh cơ cấu)/SAC (Tín dụng điều chỉnh cơ cấu) và hiện nay là PRSC (Tín dụng hỗ trợ giảm nghèo) của WB mà đều có hình thức chung là các khoản tín dụng nhằm hỗ trợ cho các chơng trình ĐCCC Nói đến tác dụng của khoản tín dụng ĐCCC là phải nói đến những tác dụng mà chơng trình ĐCCC do khoản tín dụng này hỗ trợ đem lại, vì chính các chơng trình này mới là mục tiêu, tâm điểm mà các khoản tín dụng này h-ớng tới.

4 Phơng pháp nghiên cứu

Phơng pháp nghiên cứu là phơng pháp duy vật biện chứng, với

quan điểm khách quan toàn diện, lịch sử và cụ thể của triết học Mác-xít, các phơng pháp thống kê, phân tích, đối chiếu và tổng hợp của kinh tế học dựa trên các tài liệu của Việt Nam, IMF, WB, một số tài liệu của các nhà kinh tế học Pháp và Nhật (xem mục Tài liệu tham khảo).

Chơng I nguồn gốc và sự hình thành tín dụng điều chỉnh cơ cấu (ĐCCC)

1.1 Khái niệm Tín dụng ĐCCC

Khoá luận này xác định đối tợng nghiên cứu là các thể thức tín dụng ĐCCC chính do các tổ chức IMF và WB tài trợ cho các nớc đang phát triển, vì vậy sẽ không chỉ giới hạn ở định nghĩa về Thể Thức Tín dụng Điều

Chỉnh Cơ Cấu- Structural Adjustment Credit của WB mà thể thức tín dụng ĐCCC ở đây đợc hiểu là tất cả các khoản tín dụng mà WB và IMF tài trợ cho các nớc đang phát triển nhằm hỗ trợ cho các chơng trình hoặc chính sách cơ cấu lại nền kinh tế của các nớc này cho phù hợp với chính sách kinh tế vĩ mô của Chủ nghĩa tự do mới.

1.2.1 Suy thoái kinh tế tại các nớc đang phát triển

Từ cuối thập lỷ 70, chiều hớng tăng trởng kinh tế thực ở các nớc đang phát triển bắt đầu suy giảm đáng kể nh minh hoạ của Bảng 1.1 dới đây.

Bảng 1.1 Tăng trởng GDP và GDP theo đầu ngời của các nớc đang

phát triển, thời kỳ 1965-1992 (thay đổi % bình quân hàng năm).

GDP GDP ®Çu ngêi

GDP GDP ®Çu ngêi

GDP GDP ®Çu ngêiGDP thùc b×nh qu©n chung 6.5 3.9 5.4 3.2 2.8 0.9

1.2.2 Tác động của cuộc khủng hoảng dầu lửa và khủng hoảng nợ nớc ngoài.

Năm 1973, các nớc OPEC đã tăng giá dầu gấp 3 lần, làm giảm mạnh mức tăng trởng thực ở các nớc công nghiệp Đến năm 1979-1980, giá dầu một lần nữa lại tăng gấp 3, thực sự là cú sốc lớn góp phần đẩy các nớc công nghiệp vào thời kì suy thoái nghiêm trọng, kéo theo sự suy giảm tăng trởng mạnh mẽ ở các nớc đang phát triển.

Việc quay vòng khoản thu nhập đô la dầu mỏ khổng lồ qua hệ thống ngân hàng t nhân đã tạo điều kiện cho các đang phát triển tiếp cận một cách dễ dàng nguồn vốn trên các thị trờng tài chính quốc tế, phần nào giúp họ giảm bớt đợc tốc độ suy thoái kinh tế, nhng không bền vững Vào đầu những năm 80, các chính phủ bảo thủ lần lợt lên nắm quyền ở nhiều nớc công nghiệp lớn ở Anh, Đức và Mỹ đã thực thi chính sách chống lạm phát bằng các biện pháp thắt chặt tiền tệ, đẩy lãi suất danh nghĩa lên trên mức 10%, làm tăng số nợ nớc ngoài của các nớc đang phát triển Tình hình này cộng với tỉ lệ trao đổi thơng mại bất lợi cho những nớc xuất khẩu hàng hoá cơ bản (Bảng 1.2) và việc sử dụng không có hiệu quả nguồn vốn quốc tế đã đẩy nhiều nớc đang phát triển vào tình trạng không trả đợc nợ.

Bảng 1.2 Thay đổi trong tỉ lệ trao đổi thơng mại củacác nớc đang phát triển.

(thay đổi % hàng năm)

Giá hàng xuất khẩu

Hàng chế biếnLơng thựcPhi lơng thực

Kim loại và khoáng sảnNhiên liệu

Tỉ lệ trao đổi thơng mại

Các nền kinh tế thu nhập thấpCác nền kinh tế thu nhập trung bìnhTiểu Sahara Châu Phi

Đông áNam á

Châu Mỹ Latinh và vùng Ca-ri-be17 nền kinh tế mắc nợ nhiều

Nguồn : Mosley P., Jane Harrigan & John Toye (1995), Aid and Power: the World Bank and Policy-based Lending, Routledge Publisher, Londo

nmn, 1995- tr.7

Tuy nhiên, điều dễ nhận thấy là cuộc khủng hoảng giá dầu lửa này tác động đến các nớc đang phát triển có thu nhập thấp phải nhập khẩu dầu lửa và các nớc xuất khẩu dầu nhiều hơn là các nớc công nghiệp, kể cả những nớc phải nhập khẩu dầu Một trong những lý giải về sự khác biệt này là vai trò quan trọng của yếu tố thị trờng, và một số bài học về chính sách

kinh tế có thể đợc rút ra từ quá trình này Thứ nhất, việc các nớc công

nghiệp, điển hình của các nền kinh tế thị trờng, vợt qua đợc thách thức này khá dễ dàng cho thấy thị trờng có khả năng tự điều chỉnh cao trớc các cú

sốc kinh tế Thứ hai, các nớc xuất khẩu dầu lửa có nguồn lực lớn nhng mức

tăng trởng không cao vì nguồn lực đã không đợc phân bổ và sử dụng hiệu quả.

Không trả đợc nợ đúng hạn và đầy đủ, uy tín tín dụng giảm đã làm xói mòn đáng kể khả năng tiếp cận nguồn vốn quốc tế của các nớc đang

phát triển Khi cuộc khủng hoảng bùng phát năm 1982, nguồn tài trợ không u đãi bên ngoài bù đắp cho cán cân thanh toán đã giảm nhanh chóng, mức năm 1986 tụt xuống còn cha đến một phần mời mức năm 1980 : 5.2 tỉ USD so với 59.2 tỉ USD 1 Chính sách thắt chặt tài chính và tiền tệ của các nớc công nghiệp cũng làm giảm nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, đẩy các nớc đang phát triển, nhất là các nớc không có dầu lửa, lún sâu thêm vào suy thoái kinh tế Bảng thống kê dới đây cho thấy các cú sốc đối với nền kinh tế của các nớc đang phát triển không có dầu lửa2 trong giai đoạn 1980-1987.

Bảng 1.3 Các cú sốc đối với các nớc đang phát triển không có dầu lửa.

(thời kỳ 1980-1987)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987Thay đổi trong tỉ lệ trao

đổi thơng mại (%) -5.8 -4.0 -2.0 0.6 2.6 -2.3 -2.9 0.6Tăng GNP thực tế ở các

Lãi suất thực nớc ngoài (%)

1.9 16.1 18.3 15.0 10.6 15.0 7.7 -0.3Nguồn vốn bên ngoài

Thâm hụt cán cân vãng lai (% xuất khẩu hàng không và dịch vụ)

-16.5 -20.0 -17.2 -10.9 -6.3 -6.1 -1.8 1.0Nguồn: Chapelier G and Hamid Tabatai (1989), Stabilization, structural Adjustment and UNDP Policy, UNDP Policy Discussion Paper, New York

- tr 14

Tuy không phải là lý do duy nhất gây ra những khó khăn kinh tế của nhiều nớc đang phát triển, các cú sốc bên ngoài đã làm bộc lộ rõ hơn những yếu điểm và khiếm khuyết của từng nền kinh tế Cũng trong những điều kiện bất lợi nh vậy, nhng các chỉ số vĩ mô của nhiều nớc đang phát triển lại không bị xấu đi đáng kể, chứng tỏ các yếu tố bên trong có vai trò quan

1 Chapelier G and Hamid Tabatai (1989), Stabilization, structural Adjustment and UNDP Policy,

UNDP Policy Discussion Paper, New York

2 Gồm tất cả các nớc đang phát triển trừ các nớc OPEC

trọng trong việc đảm bảo khả năng thích ứng của quốc gia với những thay đổi bất lợi của môi trờng kinh tế bên ngoài Trong khi nêu cao nguyên tắc chủ quyền quốc gia, nhiều nớc đang phát triển, đặc biệt là những nớc đã từng là thuộc địa và những nớc phát triển đi sau, trong nhiều năm đã thực thi một chính sách mà có tác giả gọi là "chủ nghĩa dân tộc kinh tế 1” chủ tr-ơng chính phủ phải kiểm soát toàn bộ các hoạt động kinh tế bằng một loạt các quy định điều tiết thơng mại, đầu t và tiền tệ Nhiều nớc đang phát triển đã thực thi các chính sách không phù hợp, tạo nên những vớng mắc cơ cấu, điển hình là những bất hợp lý của hệ thống tỉ giá hối đoái, quản lý tín dụng không hiệu quả, hệ thống thuế phân biệt đối xử, chế độ thơng mại bảo hộ quá mức sản xuất trong nớc bằng các hàng rào quan thuế và phi quan thuế, và khu vực DNNN làm ăn thua lỗ Chính vì vậy, chủ nghĩa dân tộc về kinh tế và chính sách can thiệp sâu của nhà nớc vào nền kinh tế cũng bị coi là một trong những nguyên nhân dẫn đến thành tích kinh tế xấu đi của nhiều quốc gia đang phát triển.

Theo một tổng kết của IMF 2, trong 35 quốc gia đợc hỗ trợ để thực hiện 72 chơng trình SAF/ESAF và 31 chơng trình SAL/SAC trong những năm 80 và 90 3, trong một thời gian dài trớc khi thực hiện các chơng trình điều chỉnh đợc các IFI hỗ trợ, hầu hết các nớc này đều có những đặc điểm chung là tuy không bị khủng hoảng và mất ổn định kinh tế vĩ mô và tài chính nghiêm trọng, nhng lại có tỉ lệ tăng trởng GDP thấp, thu nhập đầu ngời giảm, lạm phát cao, thâm hụt ngân sách lớn (6%GDP) và vị thế kinh tế đối ngoại không vững chắc, với thâm hụt cán cân vãng lai bình quân là 12% GDP Các vớng mắc cơ cấu chính là về mặt tài chính: diện thuế hẹp, nguồn thu phụ thuộc nhiều vào thuế xuất nhập khẩu; quản lý tài chính kém; việc miễn giảm thuế tuỳ tiện, nhất là đối với các doanh nghiệp nhà nớc, trở thành hiện tợng khá phổ biến; vai trò của nhà nớc: sự can thiệp của nhà nớc

1 Mosley P., Jane Harrigan & John Toye (1995), Aid and Power: the World Bank and Policy-based

Lending, Routledge Publisher, London, 1995- tr 3

2 IMF, The ESAF at Ten Years: Economic Reform and Adjustment in Low-income Countries,

Washington D.C

3 Tên cụ thể của các nớc này đợc trình bày trong chơng 2

vào nền kinh tế ở mức khá cao, với doanh nghiệp nhà nớc (DNNN) đóng vai trò quan trọng ở nhiều nớc, kể cả trong những ngành kinh doanh thơng mại thuần tuý; tình trạng các doanh nghiệp nhà nớc kiểm soát giá cả là khá phổ biến(điển hình ở Mozambich và Tanzania) đối với hàng nông sản xuất khẩu, một số hàng nhập khẩu chủ chốt nh phân bón, các sản phẩm dầu, thực phẩm, và các mặt hàng lơng thực sản xuất trong nớc ; nhiều DNNN nhà nớc làm ăn thua lỗ hoặc không tạo ra nguồn tích luỹ để mở rộng vốn đầu t; một loạt nớc có đồng bản tệ đợc định giá quá cao và có chế độ ngoại hối và thơng mại mang tính hạn chế quá mức, với mức chệnh lệch tỉ giá chính thức và chợ đen lên đến 100%; nhà nớc thực hiện kiểm soát chặt chẽ lãi suất và phân bổ tín dụng bằng các công cụ trần và sàn tín dụng, hoặc giới hạn biên độ lãi suất, với kết quả là có niều nớc có lãi suất thực âm, nợ khó đòi ở mức cao, và nhiều ngân hàng mất khả năng thanh toán.

Những vớng mắc cơ cấu này đã góp phần làm chậm tốc độ tăng ởng, giảm hiệu quả kinh tế và khả năng thích ứng hữu hiệu của nền kinh tế trớc các cú sốc bất lợi bên ngoài So với các nớc đang phát triển không phải điều chỉnh, trong thời kì 1981-1985, thu nhập đầu ngời bình quân của các nớc phải điều chỉnh thấp hơn, tỉ lệ tiết kiệm chỉ bằng một nửa, thâm hụt ngân sách, nợ nớc ngoài và lạm phát cao hơn, hệ thống hối đoái méo mó hơn, tốc độ tăng dân số cao hơn các chỉ số xã hội (giáo dục, y tế và tuổi thọ) kém hơn, nh Bảng 1.4 minh hoạ Điều đó góp phần lý giải tại sao các nớc trên buộc phải thực hiện điều chỉnh chính sách kinh tế trong những năm 80 và 90.

tr-Bảng 1.4 Các chỉ số kinh tế và xã hội của các nớc phải điều chỉnh và các nớc đang phát triển không phải điều chỉnh, thời kì 1981-1985.

(đơn vị :% hàng năm)

điều chỉnh

Các nớc khôngphải điều chỉnh

Cân đối ngân sách(%GDP) -9.1 -6.8Tăng trởng kim nghạch xuất khẩu 1.7 4.4Tỉ lệ trả nợ (thực, % xuất khẩu và dịch vụ) 27.9 18.8

Tổng dự trữ(tính theo tháng nhập khẩu ) 2 4.7

Tuổi thọ bình quân(tính theo số năm) 51.5 59.7

Nguồn: IMF, The ESAF at Ten Years: Economic Reform and Adjustment in Low-income Countries, Washington D.C- tr 4

1.2.3 Sự can thiệp của IMF và WB

Theo Điều lệ và Hiến chơng khi thành lập, nhiệm vụ ban đầu của Ngân hàng Tái thiết và phát triển quốc tế (IBRD)1 là hỗ trợ quá trình tái thiết thời hậu chiến ở những vùng bị chiến tranh tàn phá và hỗ trợ phát triển kinh tế của các quốc gia hội viên thông qua các dự án đầu t, trong khi vai trò cơ bản của Quĩ tiền tệ quốc tế (IMF) là tạo điều kiện thuận lợi để ổn định cán cân thanh toán trong một hệ thống các tỉ giá hối đoái cố định nhng có thể điều chỉnh Tuy nhiên, trong những năm đầu tiên, cả hai tổ chức đều không có nguồn lực và kinh nghiệm để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ này Kế hoạch Marshall của Mỹ với tổng số tiền lên đến 13 tỉ USD, và những nỗ lực của nhân dân tại các nớc bị chiến tranh tàn phá đợc là các yếu tố chính mang lại sự thành công của công cuộc tái thiết Châu Âu Qui định về chức năng và nhiệm vụ của các tổ chức này khi thành lập không đề cập gì đến hoạt động hỗ trợ điều chỉnh sách.

Tuy nhiên, quãng thời gian hơn 50 năm đã chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ của 2 tổ chức này cả về lợng và chất Số quốc gia hội viên của mỗi tổ chức đã vợt quá con số 180, phạm vi chức năng và hình thức hoạt động có những biến đổi và đợc mở rộng đáng kể, biến chúng thành những tổ chức có ảnh hởng khá sâu sắc đến nền kinh tế thế giới và chính sách của nhiều quốc gia, nhất là các nớc đang phát triển.

IBRD và Nhóm Ngân hàng Thế giới

1 Sau này đợc mở rộng thành nhóm Ngân hàng thế giới (WB)

Từ nhiệm vụ chủ yếu là hỗ trợ tái thiết và phát triển các nền kinh tế ở châu Âu bị chiến tranh tàn phá( nhng đã không thực hiện đợc nh đề cập ở trên), theo thời gian IBRD- đã tự biến đổi thành một tổ chức phát triển đa phơng hùng mạnh với tên gọi " Nhóm Ngân hàng Thế giới" (WB), có mục tiêu chính là thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế thế giới với trọng tâm là hỗ trợ cho phát triển kinh tế ở các nớc nghèo và các nớc đang phát triển khác Hình thức hoạt động chủ yếu là tài trợ cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội theo các điều kiện u đãi, ở những vùng địa lý và lĩnh vực ở các nớc đang phát triển mà WB cho rằng "t nhân không muốn tham gia" Ngoài ra, WB còn mở rộng tổ chức, chức năng và phạm vi hoạt động của mình sang nhiều lĩnh vực khác.

Các cú sốc đối với nền kinh tế quốc tế nh đã đề cập ở trên đã xảy ra khi hoạt động chủ yếu của WB ở các nớc đang phát triển là cho vay theo dự án đang gặp phải một số vấn đề về hiệu quả Từ những thất bại của nhiều dự án phát triển, mà có tài liệu cho rằng lên đến 70% số dự án, các nhà kinh tế làm việc tại WB, những ngời bắt đầu có tiếng nói và ảnh hởng hơn trong tổ chức này, đã đa ra lập luận rằng, viện trợ theo dự án chỉ có tác dụng và hiệu quả trong một môi trờng thuận lợi về mặt thể chế và chính sách mà nhiều nớc đang phát triển, nhất là những nớc tiểu Sahara Châu phi, không đáp ứng đợc Trong điều kiện có những biến động bất lợi trong môi trờng kinh tế quốc tế bên ngoài, điển hình là các cú sốc dầu lửa, cuộc khủng hoảng nợ, tỉ lệ trao đổi thơng mại thay đổi bất lợi cho các nớc đang phát triển thì việc thiếu vắng các chính sách phù hợp giúp cho các nớc này thích ứng đợc với những điều kiện mới sẽ mang lại một số hậu quả nghiêm trọng đối với thành công của các dự án phát triển

Nh vậy, theo đánh giá của WB, thực tiễn khó khăn kinh tế của các ớc đang phát triển do những biến động bất lợi bên ngoài, cùng với những chính sách không phù hợp của họ đã làm giảm đáng kể hiệu quả của các hoạt động cho vay theo dự án của WB nói riêng, và tốc độ tăng trởng kinh tế ở nhiều nớc đang phát triển nói chung Hoạt động cho vay hỗ trợ cải cách

n-và điều chỉnh chính sách là cần thiết để xử lí tận gốc các vấn đề, nhằm giảm thiểu các khả năng tái hiện những khó khăn này trong tơng lai, giúp các nớc đang phát triển thích ứng tốt hơn với những biến động bất lợi bên ngoài, tạo đà cho phát triển bền vững Ngoài ra việc cho vay hỗ trợ chính sách có thể giúp WB đạt đợc một số mục đích quan trọng về chính trị, từ đó nâng vị thế và vai trò của WB từ một tổ chức tài trợ phát triển đa phơng đơn thuần thành một tổ chức có ảnh hởng đáng kể trong quá trình hình thành một trật tự kinh tế quốc tế mới.

Trớc hết, hoạt động cho vay hỗ trợ chính sách giúp WB tiếp cận và tác động đến quá trình xây dựng và hoạch định chính sách ở cấp cao nhất cũng nh ở các cấp thực hiện chính sách khác nhau ở nớc đang phát triển, tăng cờng ảnh hởng của WB trong tầng lớp lãnh đạo và các tổ chức ở những nớc này Đây là một đòn bẩy hữu hiệu giúp WB thực thi chính sách, đẩy mạnh hoạt động và tăng cờng ảnh hởng của mình ở nớc nhận tài trợ.

Hơn nữa, những điều kiện ràng buộc với hoạt động cho vay chính sách sẽ có tác dụng biến đổi thể chế kinh tế, và trên một mức độ nhất định, thể chế chính trị và xã hội của nớc nhận tài trợ, thúc đẩy quá trình biến đổi nền kinh tế của các nớc này theo hớng thị trờng trên cơ sở học thuyết kinh tế Tân cổ điển đang thịnh hành trong thập kỷ 80 Thành công trong nỗ lực này, theo đánh giá của WB , không những giúp tạo lập môi trờng thuận lợi để nâng cao hiệu quả của hoạt động tài trợ theo dự án của WB, mà còn giúp loại trừ nguồn gốc kinh niên của những khó khăn kinh tế và năng lực thích nghi kém của các nớc đang phát triển trớc những biến đổi bất lợi của môi trờng bên ngoài , là sự can thiệp thái quá của chính phủ vào các thị trờng Cuối cùng, điều mà WB không công nhận nhng lại rất quan trọng, là việc chuyển hoá các nền kinh tế của thế giới đang phát triển sang thể chế thị tr-ờng là phù hợp với lợi ích lâu dài của các nớc công nghiệp hội viên WB.

Nhằm mục đích trên, năm 1984, WB đã thiết lập chơng trình Khoản vay điều chỉnh cơ cấu (SAL), sau đợc đổi thành chơng trình tín dụng điều chỉnh cơ cấu (SAC), tập trung chủ yếu vào các nớc nghèo nhất đủ điều kiện

vay u đãi của IDA, và Khoản vay điều chỉnh cơ cấu ngành(SECAL), cung cấp những khoản tín dụng theo những điều kiện hết sức u đãi nhằm khuyến khích các nớc này tiến hành các biện pháp cải cách và điều chỉnh chính sách kinh tế theo hớng thị trờng trong toàn bộ nền kinh tế hoặc trong phạm vi một ngành kinh tế cụ thể.

Nhìn chung, thập kỷ 80 chứng kiến sự gia tăng mạnh của các hoạt động cho vay điều chỉnh cơ cấu của WB; từ mức khiêm tốn của năm 1980, cam kết cho vay điều chỉnh đã đạt kỷ lục 6.5 tỉ USD vào năm 1989, sau đó giảm xuống 5 tỉ USD trong các năm 1990 và 1991 Tính tổng cộng, các khoản vay SAL và SECAL đã chiếm bình quân 26% tổng giá trị hoạt động cho vay của Nhóm WB.

Quỹ tiền tệ quốc tế

Trong hơn 50 năm tồn tại và hoạt động, cùng với việc kéo dài thêm danh mục số quốc gia hội viên, Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) cũng đã có nhiều biến đổi theo hớng ngày càng mở rộng chức năng, phạm vi hoạt động và ảnh hởng của mình, gắn liền với những bớc ngoặt quan trọng trong lịch sử phát triển kinh tế quốc tế.

Từ khi thành lập đến đầu thập kỷ 70, IMF chủ yếu thực hiện chức năng cơ bản theo Hiến chơng Trên nền tảng hệ thống tỉ giá hối đoái cố định của Hệ thống Bretton Woods, IMF có nhiệm vụ hỗ trợ các nớc hội viên khắc phục những khó khăn tạm thời trong cán cân thanh toán mà nguyên nhân có thể là chủ quan hoặc khách quan, với điều kiện các nớc nhận hỗ trợ phải thực hiện chính sách tài chính và tiền tệ thắt chặt để giảm cầu mà ngời ta thờng gọi là các chính sách bình ổn kinh tế vĩ mô (macroeconomic stabilization policies) Có thể nói đây là một bớc chuyển

biến quan trọng đầu tiên trong họat đọng của IMF.

Chiều hớng giảm tăng trởng kinh tế thời kỳ đầu những năm 80 (Bảng 1.1) cộng với những yếu kém cơ cấu kinh niên đã làm cho nhiều nớc đang phát triển không kịp thích ứng với những thay đổi bất lợi của môi trờng bên ngoài Biện pháp đối phó bằng cách tăng cờng vay nợ nớc ngoài để bù đắp

cho cán cân thanh toán chỉ làm trầm trọng thêm tình hình, với kết quả là không những môi trờng vĩ mô của họ xấu đi, mà số nợ nớc ngoài của họ ngày càng tăng vợt quá khả năng thanh toán Nhiều nớc đứng trên bờ vực của sự vỡ nợ, hoặc phải tiến hành các chơng trình cơ cấu lại nợ dài đằng đẵng và tốn kém, ảnh hởng lớn đến tốc độ tăng trởng của họ.

Tình hình trên làm IMF nhận thấy rằng, cho dù các chơng trình hỗ trợ cán cân thanh toán của IMF có thành công đến mức nào, thâm hụt cán cân thanh toán vẫn tái diễn, có thể nhiều lần, ở chính những nớc thực hiện ch-ơng trình Trên quan điểm rằng khi các biện pháp chính sách bình ổn kinh tế vĩ mô ngắn hạn cha đủ để xử lí tận gốc các khó khăn kinh tế của các nớc đang phát triển, và việc xây dựng và thực hiện các cải cách lớn về chính sách và thể chế kinh tế, nhất là vai trò của chính phủ và các cơ chế khuyến khích sản xuất trở nên cần thiết, đòi hỏi thời gian dài hơn để thực hiện, IMF đã mở rộng hơn nữa phạm vi hoạt động của mình, từ hỗ trợ cán cân thanh toán ngắn hạn để bình ổn kinh tế vĩ mô, đến tham gia xử lý nợ cùng các n-ớc đang phát triển để giúp các nớc này khắc phục khủng hoảng và tiến tới hỗ trợ điều chỉnh chính sách trung hạn Bớc đi đầu tiên là vào năm 1974, khi IMF thiết lập Thể thức mở rộng của Quỹ (EFF) Vào giữa những năm 80, với yêu cầu phối hợp với WB trong nỗ lực hỗ trợ các nớc đang phát triển , nhất là các nớc có thu nhập thấp thực hiện điều chỉnh chính sách

IMF đã tiếp cận một cách thức hoạt động mới, hoạt động cho vay hỗ trợ

điều chỉnh cơ cấu, bằng việc thiết lập Thể thức điều chỉnh cơ cấu(SAF), có

mục tiêu khác hẳn với mục tiêu ban đầu của tổ chức này , và sử dụng nguồn tài trợ chính là khoản thu nhập từ việc bán vàng những năm trớc đó Một thời gian ngắn sau, SAF đã đợc tăng cờng bằng Thể thức điều chỉnh cơ cấu mở rộng (ESAF), với nguồn tài trợ từ nguồn của SAF và từ các khoản đóng

góp của một số quốc gia hội viên.

Mục tiêu chủ yếu của SAF/ESAF là thúc đẩy sự bền vững đối ngoại (external viability) và tăng trởng bằng cách giảm bớt những mất cân đối trong kinh tế đối ngoại, cải thiện việc huy động, phân bổ và sử dụng các

nguồn lực thông qua tự do hóa hệ thống thơng mại và thanh toán Các thể thức này có sức hấp dẫn lớn do chúng có nhiều điểm u việt hơn các thể thức hỗ trợ cán cân thanh toán truyền thống của IMF: thời gian dài hơn, mức hỗ trợ lớn hơn và u đãi hơn, trong khi vẫn đảm bảo việc giải ngân nhanh Từ năm 1982, các nớc đang phát triển đã trở thành khách hàng chính của IMF, với số lợng tín dụng ròng (tổng số vay IMF trừ đi tổng số trả cho IMF) là 6.9 tỉ USD năm 1982,11 tỉ USD năm 1983, 4.7 tỉ USD năm 1984 và 0.3 tỉ USD năm 1985 và đến năm 1986 lại có thêm 62 quốc gia có thu nhập thấp có đủ điều kiện vay theo SAF/ESAF Tuy nhiên, việc vay theo SAF/ESAF để thực hiện các chơng trình điều chỉnh cơ cấu phải tuân thủ một khung điều kiên ràng buộc, trong đó ngoài mục đích giúp các quốc gia điều chỉnh khắc phục khó khăn kinh tế, còn có việc tạo điều kiện cho các nớc này có nguồn lực hay tạo ra nguồn lực để trả đợc nợ cho IMF.

1.3 Tính chất và đặc điểm của các thể thức tín dụng ĐCCC

1.3.1 Tính chất và đặc điểm

 Khái niệm và nguồn gốc của các khoản tín dụng ĐCCC đã baohàm ý nghĩa về sự tác động của các thế lực bên ngoài vào nền kinh tế các n-ớc đi vay Sở dĩ các nớc này đợc hởng tín dụng là để họ tuân thủ nhng điều chỉnh nhất định theo đánh giá của các tổ chức cấp tín dụng Vậy nên chúng ta có thể khẳng định ngay một tính chất cơ bản của các khoản tín dụng ĐCCC là đây là các khoản tín dụng có điều kiện, mà cụ thể ở đây là các điều kiện về một chính sách kinh tế phải theo đuổi Nói cách khác, các nớc đang phát triển chỉ đợc cấp các khoản tín dụng này với điều kiện là chính phủ của nớc đó tuân thủ một chơng trình bình ổn kinh tế và cải cách cơ cấu kinh tế phù hợp với các yêu cầu của các IFI

 Khi nói đến tín dụng, ta thờng thấy chúng gắn liền với các

chơng trìnhđầu t và phát triển, đó thậm chí là mục tiêu cơ bản của tín dụng Nhng tín dụng ĐCCC lại là một trờng hợp đặc biệt Các khoản tín dụng này

không bao giờ đi kèm với một chơng trình đầu t nh các khoản tín dụng công ớc khác, mà đòi hỏi sự huy động các nguồn lực trong nớc.

 Một tính chất cơ bản khác cũng rất đặc trng cho tín dụng

ĐCCC là việc các chính phủ đi vay phải bắt đầu thực hiện một số cải cách cơ bản trớc cả khi bắt đầu các thoả thuận chính thức về khoản vay Các chính phủ phải có bằng chứng về việc mình nghiêm túc thực hiện cải cách kinh tế rồi mới có thể bắt đầu các thoả thuận Đặc trng ngặt nghèo này của tín dụng ĐCCClà yêu cầu của các tổ chức cho vay buộc các quốc gia đi vay phải tỏ rõ quyết tâm, hay ít ra là sự thực tâm muốn ĐCCC

 Một thoả thuận ba bên, giữa WB, IMF và chính phủ nớc đi vay sẽ xác lập ra các mục tiêu và phơng thức thực hiện cho một chơng trình hành động điều chỉnh cơ cấu trong 3 năm, đợc lập thành Văn bản chính sách khung mà tùy theo cụ thể khoản tín dụng ĐCCC sẽ mang nhng tên gọi hơI khác nhau.

 Việc giải ngân đợc thực hiện theo từng đợt, và có thể bị gián đoạn, thậm chí huỷ bỏ nếu các IFI xét thấy các chính phủ không nghiêm túc thực hiện cải cách Đây không chỉ là một lời đe dọa suông mà trên thực tế, nhiều nớc đi vay đã phảI chịu sự trừng phạt này, trong đó có Việt Nam Nhng mức độ khắt khe thì còn tùy thuộc tổ chức cho vay, chúng ta sẽ xem cụ thể trong phần dới đây.

1.3.2 Mức tín dụng

Căn cứ vào yêu cầu hỗ trợ, quy định về mức cổ phần tại WB và IMF của quốc gia đợc vay (tối đa là 140% cổ phần, trong một số trờng hợp đặc biệt có thể cao hơn nhng cũng không quá 185% cổ phần cho thể thức PRGF và 225% cho thể thức ESAF), và tuỳ theo thể thức hỗ trợ ĐCCC mà quốc gia lựa chọn, WB và IMF sẽ xác định mức tín dụng ĐCCC dành cho một quốc gia muốn thực hiện ĐCCC trong thời gian thực hiện điều chỉnh để nhập khẩu các hàng hoá cần thiết cho đầu t, dự trữ ngoại hối hoặc giúp trang trải một phần chi phí cho việc cải cách nh thành lập các quỹ hỗ trợ

giải quyết lao động dôi d, hay hỗ trợ cấp vốn bổ sung cho hệ thống ngân hàng thơng mại Các nớc đang phát triển có thu nhập thấp sẽ đợc WB cho vay theo điều kiện IDA 1 và đợc IMF cho vay theo điều kiện ESAF 2 Dĩ nhiên với t cách là bên cho vay, hỗ trợ tài chính của IMF còn tạo điều kiện để bên vay trả đợc nợ cho IMF dới cáI mục đích nghe rất kêu là để “tăng tính bền vững đối ngoại”

Các khoản tín dụng ĐCCC đợc giải ngân theo từng đợt, thờng là sau những đợt kiểm điểm thực hiện chơng trình Nếu Ban Giám đốc của các IFI đánh giá quốc gia điều chỉnh thực hiện tốt các cam kết của mình thì sẽ quyết định cho giải ngân Nh vậy, công cụ này vừa là củ cà rốt để khuyến khích quốc gia điều chỉnh thực hiện các biện pháp cải cách (nhiều chuyên gia kinh tế không ngần ngại khẳng định rằng để “mua” những cải cách chính sách mà nớc nhận tài trợ không muốn 3, mặc dù IMF cố gắng bác bỏ), vừa là cây gậy chế tài (với cách làm truyền thống là đình chỉ giải ngân) nếu quốc gia không thực hiện đúng các cam kết mà không có lý do chính đáng Nh IMF đã tuyên bố, “khi cán cân thanh toán bị thâm hụt, quốc gia nào cũng phải tìm cách điều chỉnh, dù có hay không có IMF” Chính việc IMF cung cấp các khoản tín dụng này có thể làm yếu đi động cơ của chính phủ trong việc thực hiện những điều chỉnh chính sách đã thoả thuận, do vậy việc giải ngân các khoản tín dụng này phải thực hiện theo từng đợt tuỳ thuộc vào tiến bộ thực thi các chính sách đó 4 Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, giữa IMF và WB cũng có những cách xử lý khác nhau về vấn đề này, trong đó IMF thiên hơn về “cây gậy”, còn WB lại thiên hơn về “củ cà rốt”, nhất là ở những quốc gia nhận khối lợng tài trợ lớn của WB 5 Khi các quốc

1 Hiệp hội phát triển quốc tế (IDA),1 tổ chức thuộc WB, đợc thành lập năm 1960, hiện có 161 hội viên, chuyên cho các nớc có thu nhập thấp vay tiền theo các điều kiện vô cùng u đãi (thời gian vay 40 năm có 10 ân hạn, không lãi), thờng gọi là tín dụng

2 Xem giới thiệu cụ thể về ESAF ở mục 1.3.1 và mục 3.1.1

3 Mosley P., Jane Harrigan & John Toye (1995), Aid and Power: the World Bank and Policy-based

Lending, Routledge Publisher, London, 1995

4 IMF, Policy Development and Review Department (2001), Conditionality in Fund-Supported

Programs-Policy Issues, Washington D.C- tr11

5 IMF, Policy Development and Review Department (2001), Conditionality in Fund-Supported

Programs-Policy Issues, Washington D.C

gia không thực hiện tốt các cam kết của IMF thì giải ngân thờng bị đình chỉ, trong khi đó với WB thì điều đó thờng ít xảy ra hơn.

1.4 Phân loại

Xét theo tổ chức tài trợ khoản tín dụng ta sẽ có:

1.4.1 Các khoản tín dụng của IMF

 SAF (Thể thức Điều chỉnh Cơ Cấu), đợc thiết lập vào tháng 3 năm 1986 nhằm cung cấp các khoản vay rất u đãi để hỗ trợ điều chỉnh cơ cấu ở các nớc có thu nhập thấp

 ESAF (Thể thức Điều chỉnh Cơ Cấu mở rộng)đợc thiết lập

tháng 12 nắm 1987 nhằm hỗ trợ cho các chơng trình cải cách đặc biệt mạnh mẽ với mức hỗ trợ cao hơn SAF

Cả hai thể thức SAF và ESAF đều quy định việc thực hiện điều chỉnh cơ cấu sẽ đợc thực hiện theo 3 chơng trình liên tiếp cho từng năm (hiện nay ESAF có những chơng trình cho năm thức 4 trong những trờng hợp đặc biệt Mỗi chơng trình hàng năm đều thuộc phạm vi của một khuôn khổ chính sách 3 năm dới hình thức một Văn bản khuôn khổ chính sách (PFP), đợc xây dựng bởi nỗ lực tập thể của 3 bên gồm chính phủ nớc nhận hỗ trợ, IMF và WB, từ đó hình thành một chơng trình gồm các biện pháp kinh tế vĩ mô và điều chỉnh cơ cấu hỗ trợ lẫn nhau mà nớc nhận hỗ trợ phải thực hiện, và làm cơ sở để vận động hỗ trợ tài chính từ các nhà tài trợ

Các khoản tín dụng theo SAF và ESAF cung cấp các điều kiện khá u đãi, lãi suất 0,5 %/năm, thời hạn vay 10 năm có 5,5 năm ân hạn Mức vay 3 năm sẽ bằng 50% số cổ phần của quốc gia hội viên (theo SAF), và 110%, trong một số trờng hợp đặc biệt có thể đến 255% cổ phần của quốc gia hội viên (theo ESAF)

 PRGF (Thể thức tăng trởng và giảm nghèo) là thể thức thay thế cho ESAF và SAF, nhấn mạnh vào việc tăng cờng các chính sách nhằm vào các đối tợng nghèo nhằm giúp họ đợc hởng những thành quả của tăng tr-ởng Nội dung ĐCCC đợc quy định trong Văn bản chiến lợc giảm nghèo

(PRSP) do quốc gia đi vay tự xây dựng, có sự hỗ trợ của các tổ chức đa ơng , dựa trên Chiến lợc phát triển kinh tế-xã hội do quốc gia xây dựng và đa ra thảo luận rộng rãi trong các cơ quan chính phủ, các tổ chức quần chúng, các tổ chức phi chính phủ và các nhà tài trợ.

ph-Điều kiện vay rất u đãi, không khác nhiều với điều kiện vay

theo ESAF và SAF, hơn nữa, số điều kiện chính sách ĐCCC hàng năm đã giảm từ 15,1 trong ESAF xuống còn 11,6 trong PRGF

1.4.2 Các khoản tín dụng của WB

 SAL (khoản vay điều chỉnh cơ cấu), SAC (Tín dụng điều chỉnh cơ cấu), có nội dung tơng tự nh nhau đều là các khoản tín dụng u đãi của WB dành cho các nớc đang phát triển để thực hiện ĐCCC Các điều kiện vay cũng tơng tự SAF và ESAF

 PRSC (Tín dụng hỗ trợ giảm nghèo), đã thay thế cho SAL/SAC cũng với mục đích là giúp ngời nghèo đợc hởng những kết quả của tăng tr-ởng, và có sự chủ động hơn của các chính phủ đi vay trong việc thiêt kế và thực hiện các nội dung ĐCCC

1.5 Điều kiện sử dụng tín dụng

Cần phải chú ý rằng các khoản tín dụng ĐCCC luôn luôn đi kèm với các điều kiện quy định chính sách phải theo đuổi Nói cách khác, các khoản tín dụng này đợc các IFI đồng ý cấp cho một nớc với điều kiện là chính phủ nớc đó phải chấp nhận một chơng trình bình ổn kinh tế và cải cách cơ cấu kinh tế theo thoả thuận với các IFI Và thậm chí trong phần lớn các trờng hợp, dù trên lý thuyết , các nớc đi vay cũng có quyền tham gia thoả thuận về nội dung ĐCCC, các IFI mới là bên quyết định nội dung và trình tự của các chơng trình ĐCCC Các nội dung cơ bản ĐCCC mà các nớc vay phải thực hiện bao gồm các chơng trình ĐCCC sau:

1.5.1 Cải cách tài khoá

Cải cách ngân sách Trong chơng trình ĐCCC, chính sách ngân

sách đợc thay đổi theo hớng lâu dài là ngân sách nhà nớc chỉ có vai trò: là

một trong các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô và đầu t cung ứng những cơ sở hạ tầng vật chất và dịch vụ xã hội cơ bản mà t nhân không muốn và không có điều kiện tham gia Vai trò truyền thống phân bổ nguồn lực trớc đó đợc chuyển giao dần cho thị trờng; hoạt động kinh tế trực tiếp của Chính phủ đ-ợc giảm dần bằng cách giảm và chấm dứt việc đầu t trực tiếp của Chính phủ vào các hoạt động thơng mại thuần tuý, đồng thời tăng đầu t cho cung cấp các dịch vụ công, cho vận hành và bảo dỡng các các cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, theo định hớng “đầu t của nhà nớc chỉ bổ sung, hỗ trợ chứ không thay thế, hay cạnh tranh với đầu t t nhân” Gánh nặng của ngân sách đợc giảm bớt khi mọi hình thức trợ cấp trực tiếp hoặc gián tiếp qua ngân sách nhà nớc cho các doanh nghiệp nhà nớc làm ăn thua lỗ đợc bãi bỏ để giành thêm nguồn lực đầu t cho các lĩnh vực xã hội Thu chi ngân sách các cấp đ-ợc công khai hoá, và các luật lệ mới về ngân sách và chơng trình đầu t công cộng thờng là sản phẩm của nội dung này và mang dấu ấn của phơng hớng lâu dài nói trên Đó chính là mô hình “nhà nớc nhỏ, nhng hữu hiệu, không có mục tiêu kiếm lợi, mà chỉ giữ vai trò ổn định, hỗ trợ và góp phần định h-ớng cho nền kinh tế” 1

Cải cách thuế có các mục tiêu quan trọng là tăng nguồn thu ngân

sách và minh bạch hoá môi trờng kinh tế, thờng bao hàm những nội dung chính sau:

 áp dụng và tăng cờng sử dụng các loại thuế ít gây ra các méo mó, có diện rộng và dễ thu (nh VAT) để thay thế các loại thuế trùng lặp (nh thế doanh thu) và áp dụng các loại thuế mới (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân ) phù hợp với tiến trình phát triển nền kinh tế thị trờng; áp dụng mức thuế quan thống nhất và tơng đối thấp để tăng diện thuế, hạn chế mọi hình thức miễn giảm thuế tuỳ tiện (Chúng ta có thể thấy rõ là Việt Nam đã áp dụng cải cách thuế theo hớng này.)

 Thực hiện cải cách hệ thống thu thuế, tăng cờng năng lực

1 Nguồn: Viện phát triển quốc tế Harvard(1994) Những thách thức trên con đờng cải cách ở Đông ơng, tr10

D-của bộ máy quản lý thuế để tăng hiệu quả D-của hoạt động thu thuế, nhất là ở những nớc chuyển đổi kinh tế (từ kế hoạch hoá tập trung sang thị trờng)

 ấn định giá các hàng hoá công cộng nh điện, nớc theo tiêu chuẩn hiệu quả kinh tế vi mô Cũng cần lu ý là tăng nguồn thu từ thuế không có nghĩa là phải tăng sắc thuế và suất thuế, vì điều đó tác động bất lợi đến đầu t và tăng trởng Về lâu dài, cải cách thuế phải dẫn đến 3 giảm-

mức thuế suất, và số lợng mức thuế suất, và miễn giảm tuỳ ý, và 3

tăng-chủng loại thuế, diện thuế và khoản thu từ thuế.

1.5.2 Cải cách thơng mại

Các điều kiện ĐCCC thờng bao gồm nhiều lĩnh vực cải cách có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và không thể đợc thực hiện biệt lập với nhau, trong đó mức độ chú trọng vào từng cải cách tuỳ thuộc vào tình hình và yêu cầu cụ thể của từng nớc Cải cách thơng mại thờng là nội dung không thể thiếu đợc của hầu nh mọi yêu cầu ĐCCC, do những tác động mạnh mẽ và nhanh chóng của nó đối với việc khắc phục thâm hụt cán cân thanh toán, là yêu cầu khắc phục đầu tiên cho các nớc phải điều chỉnh, phân bổ nguồn lực và cải thiện môi trờng đầu t, và nhu cầu tăng cờng ngoại thơng, mở cửa và hội nhập khu vực và quốc tế để phát triển, nhất là từ cuối những năm 80 và đầu những năm 90 đến nay Một chế độ thơng mại mang tính hạn chế cao đợc coi là một cản trở cơ cấu đáng kể đối với việc thúc đẩy tăng trởng nhanh và khả năng thích ứng với các cú sốc bên ngoài.

Tuy nhiên xuất phát điểm và động lực để các quốc gia thực hiện cải cách thơng mại không giống nhau, và điều đó quyết định tính chất, nội dung và các bớc đi cải cách thơng mại Lý do phổ biến nhất dẫn đến yêu cầu cải cách thơng mại là tình trạng mất cân đối nghiêm trọng về cán cân thanh toán, do thâm hụt đáng kể của ngân sách và cán cân vãng lai, còn các trờng hợp khác là yêu cầu tận dụng tối đa lợi thế tơng đối trong thơng mại và đầu t quốc tế để có thể chuyển sang giai đoạn tăng trởng cao của các nớc chuyển đổi kinh tế và những nớc đã hoàn tất quá trình bình ổn kinh tế vĩ

mô Trong trờng hợp đầu, cải cách thơng mại là bắt buộc, để khắc phục khủng hoảng, nhng trong các trờng hợp sau, cải cách thờng là tự nguyện, tuỳ thuộc vào ý chí chính trị và mục tiêu chiến lợc phát triển của từng quốc gia Trong mọi trờng hợp, cải cách thơng mại gồm các biện pháp nhằm nâng cao tính minh bạch, tăng khả năng dự báo và tự do hoá chế độ thơng mại Trình tự cải cách thơng mại về cơ bản đợc quyết định bởi các nội dung này, và tuỳ theo chế độ thơng mại của từng quốc gia điều chỉnh, các giai đoạn cải cách thơng mại có thể đợc thực hiện lần lợt, hoặc đồng thời với nhau

Thông thờng giai đoạn đầu tiên của cải cách thơng mại là nâng cao tính minh bạch của chế độ thơng mại bằng cách công khai hoá chế độ th-

ong mại, từ quyền kinh doanh nói chung và kinh doanh xuất nhập khẩu nói chung, đến các định chế mang tính hạn chế ngoại thơng (các hàng rào thuế quan và phi quan thuế) và các biện pháp khuyến khích xuất khẩu Giai đoạn này rất quan trọng với các quốc gia chuyển đổi kinh tế cần thay thế chế độ thơng mại độc quyền ngoại thơng và kém minh bạch bằng một chế độ th-ơng mại minh bạch hơn theo hớng thị trờng và mở cửa.

Giai đoạn tiếp theo là tăng khả năng dự báo của chế độ thơng mại,

gồm việc chuyển hoá hình thức hạn chế thơng mại mang tính tuỳ tiện, khó lợng hoá sang các hình thức hạn chế khác rõ ràng, dễ lợng hoá, công bằng và dài hạn hơn, mà trọng tâm là thuế hoá các hàng rào phi quan thuế theo một lịch trình rõ ràng và cụ thể Khả năng dự báo của chế độ thơng mại đợc cải thiện sẽ giúp các doanh nghiệp lợng hoá đợc các chi phí cần thiết, xác định đợc mức độ, phạm vi và thời gian đợc bảo hộ để vạch kế hoạch đầu t phù hợp.

Giai đoạn cuối cùng là tự do hoá thong mại cả trong và ngoài nớc, cả sản xuất và tiêu thụ hàng hoá, sản phẩm ở trong nớc, yêu cầu đề ra đối với các nớc chủ yếu là các biện pháp : (i) loại bỏ những rào cản đối với việc thành lập và mở rộng hoạt động của các loại hình doanh nghiệp thông qua việc bãi bỏ chế độ cấp giấy phép đăng ký kinh doanh và bổ sung hoạt động

kinh doanh với mục đích chủ đạo là tăng thêm quyền hạn sản xuất kinh doanh cho các thành phần kinh tế; (ii) giảm bớt mức độ và phạm vi bảo hộ (nh việc giảm thuế quan ); (iii) tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tiếp cận với các điều kiện kinh doanh thơng mại thuận lợi (nh quyền tiếp cận ngoại tê); (iv) nới lỏng kiểm soát và quản lý ngoại hối để tỉ giá thực phải do thị tr-ờng quyết định Đối với bên ngoài, đó là sự tự do hoá ngoại thơng và tăng cờng mở cửa với thị trờng quốc tế thông qua(i) bãi bỏ hạn chế về ngoại hối và thơng mại, gồm bãi bỏ các hạn chế số lợng nhập khẩu bằng cách giảm bớt các hàng rào phi quan thuế, giảm thuế quan và sắc thuế; (ii) khuyến khích tham gia các thoả thuận tự do hoá thơng mại song phơng, khu vực và quốc tế nhằm tận dụng lợt thế tơng đối của mình, đồng thời tạo áp lực cạnh tranh với các doanh nghiệp trong nớc; (iii) áp dụng chế độ một tỷ giá trên cơ sở thị trờng và phá giá hợp lý để tăng xuất khẩu bằng các biện pháp khuyến khích và bãi bỏ các đầu mối xuất và nhập khẩu Thông qua quá trình này mà các doanh nghiệp giảm bớt đợc đáng kể chi phí, nền kinh tế nâng cao đợc sức cạnh tranh.

Tuy nhiên yêu cầu cải cách thơng mại cũng bao hàm các nguy cơ sau đây:(i) nhập khẩu tăng mạnh làm thâm hụt cán cân thanh toán đến mức khó kiểm soát, góp phần gây bất ổn định kinh tế vĩ mô, hàng ngoại cạnh tranh và lấn át hàng nội ở những nớc đang phát triển và những nớc mới mở cửa, với kết quả là nhiều doanh nghiệp trong nớc bị cạnh tranh và có thể bị phá sản, từ đó làm tăng thất nghiệp và có thể nảy sinh những vấn đề xã hội bất lợi khác; (ii) phá giá để tăng xuất khẩu quá mức có thể làm giảm thu nhập thực tế, tăng giá hàng nhập khẩu, ảnh hởng đến những ngành sản xuất dùng nhiều nguyên liệu và hàng hoá trung gian nhập khẩu; (iii) giảm thuế quan có thể làm giảm nguồn thu ngân sách, ảnh hởng đến các chơng trình chi tiêu khác của Chính phủ; và (iv) tăng tính dễ bị tổn thơng của nền kinh tế khi thị trờng bên ngoài cho hàng xuất khẩu bị thu hẹp Vì vậy việc thiết kế và thực hiện một lịch trình cải cách thơng mại phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của từng nớc, trong đó giảm thiểu những ảnh hởng có hại của quá trình

mở cửa, tận dụng tối đa những lợi ích do nó mang lại đã và đang trở thành một thách thức không nhỏ đối với mỗi chính phủ ở từng quốc gia điều chỉnh Sự chống đối của các nhóm quyền lợi nh các quan chức chính phủ bị mất quyền quản lý và các doanh nghiệp sản xuất thay thế nhập khẩu là không thể tránh khỏi, nên các chơng trình cải cách thơng mại đều phải tính đến yếu tố này nếu muốn thành công Nhiều nớc đã vận dụng những áp lực của quá trình hội nhập thông qua các cam kết quốc tế để thúc đẩy quá trình cải cách trong nớc nhng quan trọng vẫn là sự tự nguyện cải cách của quốc gia để hoà nhập và cạnh tranh đợc với thế giới bên ngoài.

1.5.3 Cải cách khu vực tài chính

Cũng nh cải cách thơng mại, cải cách khu vực tài chính là một phần không tách rời của chơng trình ĐCCC, mà trọng tâm là dùng các quy trình thị trờng để thay thế cách thức huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm bằng các chỉ thị, kiểm soát và trợ cấp Thông qua quá trình này mà một hệ thống tài chính có khả năng thích ứng tốt hơn với các lực lợng và những biến động thị trờng, có tính cạnh tranh cao hơn sẽ hình thành, từ đó tăng tiết kiệm và hiệu quả sử dụng nguồn lực Cải cách khu vực tài chính thờng bao gồm việc cải cách chính sách tiền tệ và cải cách hệ thống tài chính.

Cải cách chính sách tiền tệ

ở nhiều nớc đang phát triển, chính sách tiền tệ chủ yếu dựa vào các công cụ trực tiếp, phổ biến là trần tín dụng và quyền của ngân hàng trung -ơng ấn định các tỉ lệ lãi suất tiền gửi và cho vay một cách hành chính để điều hành cung và cầu tiền tệ Tuy là những vũ khí mạnh, có hiệu quả và dễ sử dụng để ngân hàng trung ơng thực hiện sự kiểm soát của mình với lợng cung ứng tiền tệ và hoạt động của các tổ chức tài chính, các công cụ trực tiếp có những nhợc điểm lớn nh kém linh hoạt, hạn chế sự cạnh tranh giữa các ngân hàng, do đó hạn chế khả năng huy động tiết kiệm, cản trở sự cạnh tranh về giá của tín dụng và sự phát triển của thị trờng tiền tệ và dễ bị can thiệp chính trị Trong khi đó, các công cụ gián tiếp , gồm yêu cầu dự trữ bắt buộc, các thể thức tái chiết khấu và tái cấp vốn cho các ngân hàng thơng

mại, và các nghiệp vụ thị trờng mở lại có các u điểm lớn sau: (i) là cơ chế đảm bảo điều chỉnh tự động, nhanh chóng truyền đi các tín hiệu và tác động chính sách ngay lập tức tới tất cả các bộ phận của nền kinh tế; (ii) đảm bảo việc phân bổ tối u tiền tệ và tín dụng dựa trên cơ sở giá cả và các mức rủi ro và lợi nhuận tơng đối; (iii) đảm bảo tính nhất quán giữa các chính sách tiền tệ, tài chính và tỉ giá; (iv) hạn chế sự can thiệp chính trị đối với lãi suất; (v) cho phép ngân hàng trung ơng đứng đằng sau thị trờng mà không mất đi sự kiểm soát Vì vậy, việc các công cụ gián tiếp dần thay thế các công cụ trực tiếp, trở thành các công cụ chủ yếu của chính sách tiền tệ, là nội dung đầu tiên của cải cách chính sách tiền tệ Tuy nhiên để thực hiện

đợc nội dung này, việc tăng cờng giám sát và các quy chế phòng ngừa rủi ro của ngân hàng trung ơng đối với ngân hàng thơng mại, việc kiểm toán độc lập các ngân hàng thơng mại, và phát triển thị trờng vốn, thờng là các biện pháp phải thực hiện song song.

Nội dung thứ hai của cải cách chính sách tiền tệ, là việc thực hiện

chính sách lãi suất thực dơng và chính sách tỉ giá hối đoái linh hoạt để kiềm chế lạm phát và huy động tốt hơn nguồn lực trong nớc (tiết kiệm) cho đầu t và thúc đẩy xuất khẩu, mục tiêu quan trọng của chơng trình ĐCCC trên cả hai bình diện vĩ mô và vi mô Tác động của lãi suất thực dơng đến tăng tr-ởng đã đợc khẳng định trong một nghiên cứu của WB1 và một số tác giả khác; lãi suất thực tăng 5% sẽ làm tăng tốc độ tăng trởng thực thêm 1% Tỉ giá hối đoái linh hoạt (không nhất thiết hoàn toàn do thị trờng quyết định), mà thực chất là phá giá để cạnh tranh, đợc coi là một biện pháp để thúc đẩy xuất khẩu.

Nội dung thứ ba, có gắn với chế độ tỉ giá, là việc tự do hoá các giao

dịch trong tài khoản vãng lai và tài khoản vốn, tức là thực hiện chuyển đổi tự do đồng bản tệ và cho phép di chuyển vốn tự do giữa các nớc Đây là một trong những mục tiêu chính sách quan trọng đợc ghi trong Điều VIII của Hiến chơng của IMF, và đợc IMF coi là vật cản cuối cùng hớng tới sự

1 WB (1987), World Development Report 1987, Oxford University Press

hội nhập toàn cầu Các IFI coi biện pháp cải cách này có tác dụng thúc đẩy sự luân chuyển vốn quốc tế đến những nơi có tỉ lệ sinh lợi cao nhất, tạo điều kiện cho sự phát triển của thơng mại, đầu t và các thị trờng tài chính toàn cầu Tuy nhiên, nh thực tiễn cho thấy, tự do hoá tài khoản vốn chứa đựng những rủi ro tiềm tàng, xuất phát từ sự biến động khó lờng của nguồn vốn quốc tế, nhất là vốn t nhân, rất khó kiểm soát khi có những biểu hiện bất thờng Thứ hai, những nớc có đồng tiền yếu, hoặc không ổn định, sẽ gặp những khó khăn lớn trong việc đảm bảo duy trì khả năng tự do chuyển đổi đồng tiền và kiểm soát lợng cung tiền, đặc biệt khi có các hành vi mang tính đầu cơ tấn công vào đồng bản tệ Hệ thống ngân hàng thơng mại yếu kém cũng bị ảnh hởng lớn khi các tài khoản vãng lai và tài khoản vốn đợc tự do hoá.

Cải cách hệ thống tài chính, gồm các ngân hàng và các tổ chức tài chính phi ngân hàng gắn rất chặt và có tác dụng hỗ trợ cho chính sách tiền

tệ Nhiều công trình nghiên cứu, cũng nh thực tiễn đã cho chúng ta thấy rằng, hệ thống tài chính kém lành mạnh, một đặc trng khá nổi bật ở nhiều nớc đang phát triển, có thể gây nên những tác hại nh thế nào.

Thứ nhất, vì là kênh chủ yếu để truyền dẫn các tín hiệu chính sách

tiền tệ, một hệ thống ngân hàng yếu kém ảnh hởng đến các công cụ và kết quả của chính sách tiền tệ, cũng nh khả năng hình thành và thực hiện các chính sách tiền tệ và tỉ giá bị hạn chế.

Thứ hai, chênh lệch lãi suất tiền gửi và lãi suất cho vay cao làm tăng

chi phí trung gian tài chính, làm tăng chi phí đầu t Các khoản cho vay không sinh lời trong tài sản ngân hàng sẽ hạn chế lợng tín dụng sẵn có mà hệ thống ngân hàng có thể cung cấp, ảnh hởng tới tăng trởng Thực tế cho thấy sự yếu kém của hệ thống ngân hàng là nguyên nhân đầu tiên dẫn đến các cuộc khủng hoảng ngân hàng, với những tác hại vô cùng to lớn Theo một vài con số thống kê, thì khủng hoảng ngân hàng đã làm giảm tốc độ tăng trởng từ 8%/năm xuống 1%/năm trong thời gian 1981-1987 ở Chilê, 6% xuống -1,25% trong cùng thời gian ở Philippines, giảm 20% tín dụng

cấp cho khu vực t nhân trong thời gian 1994-98 ở Mêhicô Khủng hoảng tài chính, mà dễ thấy nhất là khủng hoảng ngân hàng ở các nớc Châu á vừa qua là một minh chứng thêm về vấn đề này.

Thứ ba, một hệ thống ngân hàng yếu kém có thể có ảnh hởng bất lợi

đến ngân sách nhà nớc, đầu tiên là việc giảm nguồn thu ngân sách từ hệ thống ngân hàng, vì khoản giao nộp từ ngân hàng trung ơng và thuế thu nhập của các ngân hàng thơng mại bị giảm Ngoài ra, khi yêu cầu cơ cấu lại nợ không sinh lợi cho các ngân hàng thơng mại quốc doanh là không thể tránh khỏi, thì chính ngân sách nhà nớc sẽ phải chịu gánh nặng này Thống kê cũng cho thấy, tổng chi phí trực tiếp và gián tiếp của ngân sách giành cho việc cơ cấu lại hệ thống ngân hàng ở các nớc đang phát triển dao động từ 4 đến 20% GDP/năm trong những năm 80 và 90.

Cuối cùng, hoạt động kinh tế đối ngoại cũng chịu ảnh hởng đáng kể

Một hệ thống ngân hàng không lành mạnh sẽ ảnh hởng bất lợi đến họat động thơng mại và luân chuyển quốc tế, vì nó: (i) khó có khả năng tạo ra một thị trờng ngoại hối hiệu quả và duy trì đợc mối quan hệ hợp tác và tín dụng liên ngân hàng với các ngân hàng nớc ngoài; (ii) có xu hớng khuyến khích việc chuyển đổi tài sản nội địa lấy tài sản nớc ngoài, tác động đến tỉ giá hối đoái, làm giảm nghiêm trọng giá trị thị trờng của các ngân hàng và phá giá mạnh đồng bản tệ; và (iii) giảm khả năng chống đỡ của ngân hàng trung ơng trớc các đòn đầu cơ đánh vào tỉ giá hối đoái, vì khả năng này phụ thuộc nhiều vào vị thế ngoại hối lành mạnh của hệ thống ngân hàng thơng mại.

Do những yếu kém của hệ thống ngân hàng thờng mang nặng dấu ấn của nhà nớc, việc cải cách hệ thống ngân hàng đợc thực hiện theo phơng h-ớng (i) tự do hoá hoạt động ngân hàng thông qua việc giảm bớt vai trò của nhà nớc và hệ thống ngân hàng nhà nớc trong thơng mại và các lĩnh vực kinh tế khác (ii) cải cách hệ thống ngân hàng thơng mại quốc doanh, tăng cờng cạnh tranh và hoạt động ngân hàng theo các chuẩn mực ngân hàng quốc tế Các biện pháp cải cách có thể đợc thực hiện theo một lịch trình,

bao gồm việc cơ cấu lại bộ máy quản lý, xử lý các khoản nợ khó đòi, tăng cờng các tiêu chí phòng ngừa rủi ro theo các tiêu chuẩn quốc tế, tách chức năng chính sách ra khỏi chức năng thơng mại bằng cách thành lập ngân hàng chính sách để hỗ trợ thực hiện các chính sách của chính phủ, tăng c-ờng hoạt động của các ngân hàng nớc ngoài, nhất là các ngân hàng lớn Một hệ thống ngân hàng đợc lành mạnh hoá sẽ hỗ trợ đắc lực cho các doanh nghịêp làm ăn kinh doanh, nhng do hệ thống ngân hàng nhiều khi đ-ợc xem nh một loại “hàng hóa công cộng” và là công cụ đắc lực của nhiều chính phủ để can thiệp vào nền kinh tế, thực tế ĐCCC ở các nớc trên thế giới cho thấy cải cách ngân hàng không phải là công việc dễ dàng, thờng đòi hỏi quyết tâm cao, thời gian dài và có sự chuẩn bị chu đáo.

Tóm lại tuỳ theo trình độ phát triển của khu vực tài chính và yêu cầu cụ thể ở từng nớc thực hiện cải cách, các điều kiện về cải cách khu vực tài chính mà các IFI chờ đợi ở các nớc đi vay thờng bao gồm một số hoặc toàn

bộ những nội dung chính dới đây:

 Cải cách chính sách tiền tệ, gồm tăng cờng áp dụng các công

cụ kiểm soát tiền tệ và lãi suất một cách gián tiếp trên cơ sở thị trờng; thực hiện chính sách lãi suất thực dơng để thu hút tiết kiệm, giảm tối đa chênh lệch lãi suất để giảm các chi phí trung gian nhằm kích thích các họat động đầu t; phát triển các thị trờng tiền tệ và liên ngân hàng, bao gồm áp dụng các công cụ thị trờng tiền tệ mới và các hệ thống thanh toán liên ngân hàng hiệu quả, phát triển thể chế cho các thị trờng sơ cấp và thứ cấp giao dịch tín phiếu kho bạc, hối phiếu và các công cụ tơng tự.

 Cải cách hệ thống ngân hàng, bao gồm quá trình áp dụng quy

chế phân loại nợ, an toàn vốn và phòng ngừa rủi ro theo các tiêu chuẩn quốc tế; tăng cờng hệ thống giám sát, kết hợp tốt việc theo dõi từ xa với thanh tra tại chỗ và kiểm toán độc lập các ngân hàng thơng mại; cải thiện việc phân tích tài chính của các ngân hàng và thiết lập các hệ thống cảnh báo sớm; tách biệt hoạt động ngân hàng thơng mại với các hoạt động ngân hàng chính sách;

 Xử lý nợ không sinh lợi, cấp vốn bổ sung và cơ cấu lại tài chính

cho các định chế tài chính yếu kém sau khi đợc củng cố;

 Tăng cờng cạnh tranh giữa các ngân hàng bắng các biện pháp

tự do hoá hoạt động ngân hàng nh nới lỏng các hạn chế thành lập mới, thống nhất các quy chế cho vay, t nhân hoá và tạo quyền tự chủ cho các ngân hàng quốc doanh, cho phép các ngân hàng nớc ngoài hoạt động nh các ngân hàng trong nớc, và thực hiện các quy chế công khai thông tin;

 Phát triển các thị trờng vốn dài hạn nh các thị trờng giao

dịch chứng khoán; phát triển các thị trờng tiền tệ hối đoái liên ngân hàng, đợc hỗ trợ bởi các quy chế an toàn phù hợp về rủi ro ngoại hối và việc tự do hoá các hạn chế về hối đoái và thơng mại Biện pháp chính sách này đòi hỏi phải có các khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp, đồng thời có khu vực t nhân phát triển tơng đối mạnh, điều thờng thiếu vắng ở các nớc đang phát triển, nhất là các nớc có thu nhập thấp và các nớc chuyển đổi kinh tế.

1.5.4 Cải cách doanh nghiệp nhà nớc và phát triển khu vực t nhân

Lý do và mục tiêu của cải cách DNNN

Các IFI lập luận rằng ở nhiều nớc đang phát triển, nhất là các nớc chuyển đổi kinh tế, hiệu quả thấp của hệ thống DNNN đang trở thành một thách thức kinh tế-chính trị khó khăn và một vớng mắc cơ cấu đáng kể Ngân sách nhà nớc vốn đã eo hẹp, thờng phải giành những khoản chi tiêu lớn dới những hình thức khác nhau cho các DNNN kém hiệu quả, ảnh hởng đến các mục chi tiêu khác quan trọng và hiệu quả hơn của ngân sách nhà n-ớc Lý do bảo tồn việc làm ở các doanh nghiệp này không thể biện minh vì trong nhiều trờng hợp, chi phí mà ngân sách phải bỏ ra để duy trì việc làm cho một công nhân thuộc DNNN có thể làm mất đi nhiều cơ hội tạo việc làm ở những nơi khác Một phần lớn các nguồn lực khan hiếm nh đất đai và tín dụng của hệ thống ngân hàng cũng đợc giành để duy trì sự tồn tại của các doanh nghiệp này, làm giảm cơ hội sử dụng nguồn lực ở các khu vực khác có hiệu quả hơn Đó còn cha kể hậu quả của những khoản nợ lớn không thu hồi đợc từ các doanh nghiệp này, làm xấu đi nghiêm trọng bản

cân đối tài sản của các ngân hàng cho vay, gây nên những phản ứng dây chuyền vô cùng bất lợi và có thể dẫn đến khủng hoảng ngân hàng Do ngân hàng chỉ chịu thiệt một phần thiệt hại, gánh nặng xử lý hậu quả của những khoản thua lỗ lớn của các doanh nghiệp rốt cuộc lại đè nặng lên ngân sách nhà nớc.

Sự tham gia trực tiếp của chính phủ vào các hoạt động kinh tế thông qua các DNNN cũng gây những méo mó bất lợi cho môi trờng sản xuất kinh doanh Do chính phủ “vừa đá bóng vừa thổi còi”, nên không thể tránh khỏi việc chính phủ giành những u đãi nhất định cho DNNN, nhất là ở những ngành mang tính trục lợi giữa các quan chức chính phủ và các doang nghiệp này vì những lợi ích riêng hoặc lợi ích cục bộ của ngành kinh tế Ngoài ra, quản lý DNNN cũng làm tăng gánh nặng quản lý lên các cơ quan nhà nớc, giảm sự tập trung của họ vào trách nhiệm chính là quản lý vĩ mô kinh tế và xã hội Nh vậy cải cách DNNN có mối quan hệ chặt chẽ với các chính sách kinh tế vĩ mô và điều chỉnh cơ cấu khác.

Vì những lý do trên, cải cách hệ thống DNNN trong chơng trình ĐCCC thờng nhằm một số mục tiêu sau Thứ nhất, giảm đợc chi phí ngân

sách hỗ trợ cho DNNN dới các hình thức khác nhau Thứ hai, thiết lập môi

trờng để các DNNN này hoạt động nh các doanh nghiệp khác, cũng phải cạnh tranh bình đẳng để giành lấy các nguồn lực khan hiếm cho sản xuất kinh doanh cũng nh thị trờng tiêu thụ sản phẩm Thứ ba, giảm đợc gánh

nặng quản lý cho các cơ quan nhà nớc để họ có thể tập trung hơn vào quản lý vĩ mô về kinh tế-xã hội và bảo đảm khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp cho doanh nghiệp hoạt động Và cuối cùng, nhng không kém phần

quan trọng, là phải giảm thiểu đợc những tác động xã hội bất lợi của cải cách.

Nội dung của điều kiện cải cách DNNN

Trớc hết, cần thực hiện đánh giá tình hình, phân loại doanh nghiệp: Đối với những doanh nghiệp mà nhà nớc cần giữ vai trò chi

phối (thờng là những doanh nghiệp công ích), phơng hớng cải cách là phải tăng cờng bộ máy quản lý, nâng cao tính tự chủ, hạn chế dần các trợ cấp của ngân sách, làm cho các doanh nghiệp này hoạt động nh các công ty khác Chiến lợc này thờng đợc gọi là công ty hoá DNNN

 Đối với các doanh nghiệp thua lỗ nghiêm trọng, cần tiến hành giải thể hoặc phá sản

 Đối với các doanh nghiệp còn lại, thực hiện cơ cấu lại dới

nhiều hình thức, có thể là t nhân hoá, cổ phần hoá, giao, khoán, bán, cho thuê, vừa để nâng cao hiệu quả hoạt động, vừa tạo thêm nguồn thu cho ngân sách Song song với quá trình trên, phải hạn chế thành lập các DNNN mới, nhất là ở những lĩnh vực có tính thơng mại.

Thứ hai, thực hiện hạn chế ngân sách cứng đối với DNNN bằng cách

bãi bỏ mọi hình thức trợ cấp ngân sách trực tiếp hoặc gián tiếp (qua các khuyến khích về thuế, tín dụng u đãi, sử dụng đất đai, lao động ) để buộc các DNNN phải tự chủ hơn và có trách nhiệm hơn với hiệu quả của mình.

Thứ ba, tiến hành những cải cách thể chế cần thiết để phát triển

doang nghiệp, trong đó cải cách quan trọng nhất là thiết lập sân chơi bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp để khuyến khích sự cạnh tranh bình đẳng Nếu không đợc u đãi gì, thì ít nhất các doanh nghiệp t nhân cũng đợc quyền tiếp cận các nguồn lực thiết yếu một cách công bằng nh các DNNN và không phải chịu bất kỳ sự phân biệt đối xử nào trong sản xuất và tiêu thụ hàng hoá Một số chơng trình ĐCCC còn quy định những trần tín dụng đối với DNNN, với mục đích giành một phần nhất định tín dụng ngân hàng cho khu vực t nhân.

Song song với quá trình trên, thực hiện tự do hoá thơng mại và tài chính để tăng tính cạnh tranh trong hoạt động của doanh nghiệp, buộc các DNNN phải tự điều chỉnh để tồn tại và phát triển.

Phát triển khu vực t nhân luôn gắn liền và có tác dụng hỗ trợ cho

quá trình cải cách DNNN cũng nh các biện pháp chính sách điều chỉnh cơ

cấu khác Khi khu vực t nhân đợc tạo điều kiện phát triển thông qua việc chính phủ dỡ bỏ những rào cản đối với hoạt động sản xuất kinh doang trong và ngoài nớc, thiết lập sân chơi công bằng giữa các loại hình doanh nghiệp, nhất là quyền tiếp cận các nguồn lực thiết yếu nh đất đai, tín dụng và các quyền sản xuất kinh doanh, thì không những tăng trởng kinh tế đợc thúc đẩy, mà còn làm cho quá trình cải cách DNNN thêm suôn sẻ, mà điển hình là việc hấp thụ có hiệu quả số lao động dôi d từ quá trình cơ cấu lại các DNNN, và tạo ra sự cạnh tranh mới với hệ thống DNNN Chính vì vậy, các chơng trình ĐCCC đều có nội dung này, và các biện pháp cải cách tài khoá, cải cách thơng mại và cải cách ngân hàng nh đã trình bầy ở trên cũng đều nhằm tạo điều kiện và môi trờng thuận lợi cho khu vực t nhân phát triển, trở thành động lực của tăng trởng kinh tế.

1.5.5 Cam kết của chính phủ

Song song với việc thực hiện các nội dung ĐCCC nh đã trình bầy ở trên, các IFI còn đòi hỏi các chính phủ đợc hởng các khoản tín dụng ĐCCC còn phải thực hiện một loạt các cam kết thể hiện thành các hành động cụ thể với các tên gọi khác nhau Thậm chí điều thờng thấy là các chính phủ đã phải cam kết thực hiện và bắt đầu thực hiện các nội dung ĐCCC trớc cả khi bất cứ khoản tín dụng nào đợc thoả thuận Sự cam kết của các chính phủ ngày càng đợc các IFI coi trọng, vì thực tế thất bại của nhiều khoản tín dụng ĐCCC đã khiến nhiều nhà kinh tế lên tiếng chỉ trích năng lực của các IFI, các IFI thấy rõ lợi ích của mình trong việc quy trách nhiệm cho sự thực hiện cam kết kém hiệu quả của các chính phủ đi vay

IMF hay dùng các công cụ để xác định sự cam kết của các chính phủ nh:

 Tiêu chí thực hiện (performance criterion) dới dạng các tiêu chí

định lợng trần và sàn hoặc một biện pháp cơ cấu cụ thể

 Chuẩn mực cơ cấu (structural benchmark) định ra những bớc

đi cần thiết để đạt đợc một kết quả chính sách nhất định

Còn WB thì sử dụng công cụ kế hoạch hành động (action plan) theo

một khung thời gian với từng thời điểm xác định Cơ chế theo dõi và giám sát đợc quy định rõ, trong đó các hành động tiên quyết (prior actions) phải thực hiện trớc khi trình Ban giám đốc của WB hoặc IMF phê duyệt chơng trình ĐCCC hoặc phê duyệt kết quả kiểm điểm chơng trình định kỳ, còn các hành động khác phải thực hiện trớc từng đợt kiểm điểm giữa năm, giữa kỳ và giữa các đợt giải ngân khoản hỗ trợ tài chính kèm theo chơng trình Thống kê của IMF cho thấy, trong khi các điều kiện chính sách kinh tế vĩ mô hầu nh không thay đổi, số lợng bình quân các điều kiện mang tính ĐCCC (tiêu chí thực hiện, hành động tiên quyết, và chuẩn mực cơ cấu) đợc quy định theo từng chơng trình và từng năm đã tăng lên đáng kể: từ 2 điều kiện năm 1987, lên đến đỉnh cao là 16 điều kiện năm 1997 trớc khi hạ xuống còn 13 điều kiện năm 1999 1 Đa số các điều kiện cơ cấu, từ một nửa đến hai phần ba, đã và đang đợc tập trung vào một số nhỏ các lĩnh vực mà IMF coi là cốt lõi của sự tham gia của IMF là các chế độ ngoại hối và th-ơng mại, và các lĩnh vực tài khoá và khu vực tài chính (là các lĩnh vực liên quan nhiều nhất đến mục tiêu bình ổn kinh tế vĩ mô và cán cân đối ngoại).

Sự gia tăng của các điều kiện cơ cấu trong các chơng trình của IMF một mặt phản ánh tình hình tăng trởng chậm ở các nớc đang phát triển trong những năm 80 và sự chỉ trích ngày càng tăng nhằm vào các chơng trình “khắc khổ” của IMF, nên IMF phải chuyển hớng mục tiêu từ bình ổn ngắn hạn sang thúc đẩy tăng trởng bền vững dài hạn hơn, mà mục tiêu này đòi hỏi phải loại trừ những cản trở về mặt cơ cấu nhiều hơn là những khó khăn về kinh tế vĩ mô Mặt khác, do SAF/ESAF chủ yếu giành cho các nớc đang phát triển có thu nhập thấp có những mất cân đối cơ cấu nghiêm trọng hơn các nớc đang phát triển khác nên trọng tâm ĐCCC phải đợc nhấn mạnh hơn Và cuối cùng, do có nhiều nớc thực hiện chuyển đổi kinh tế, sự biến đổi sâu sắc hệ thống và cơ cấu theo hớng thị trờng trở thành yêu cầu lớn

1 IMF, Policy Development and Review Department (2001), Conditionality in Fund-Supported

Programs-Policy Issues, Washington D.C- tr23-26

Bảng 1.5 Loại biện pháp chính sách trong các chơng trình SAL/WB*, thời kỳ 1980-86

Biện pháp Phần trăm số SAL bị ràng buộc bởi các điều kiện trong lĩnh vực này

Chính sách thơng mại:

•Bãi bỏ hạn ngạch nhập khẩu

•Cắt giảm thuế quan

•Cải thiện khuyến khích xuất khẩu,vv

Huy động nguồn lực:

•Cải cách ngân sách hoặc thuế khoá

•Cải cách chính sách lãi suất

•Tăng cờng quản lý vay nợ nớc ngoài

•Cải thiện hiệu năng tài chính của các DN công

Sử dụng nguồn lực có hiệu quả:

•Điều chỉnh u tiên chơng trình đầu t công

597314

Cải cách thể chế:

•Tăng cờng năng lực hoạch định và thực hiện chơng trình đầu t công

•Tăng hiệu quả của các doan nghiệp công

•Cải thiện hỗ trợ cho doanh nghiệp (tiếp thị )

•Cải thiện hỗ trợ cho công nghiệp và các tiểu ngành (kể cả kiểm soát giá cả)

* Trong 37 SAL, với tổng trị giá hỗ trợ là 5.259 triệu USD

Nguồn: Mosley P., Jane Harrigan & John Toye (1995), Aid and Power: the World Bank and Policy-based Lending, Routledge Publisher, London,

1995- tr 44

Nhìn chung, những điều kiện của IMF, nhất là các tiêu chí thực hiện thờng có tính định lợng, chặt chẽ và dễ kiểm chứng hơn Các tiêu chí điển hình là tốc độ tăng tín dụng của ngân hàng trung ơng cho toàn bộ nền kinh tế nói chung và khu vực công nói riêng, biên độ lãi suất ngân hàng và tỉ giá hối đoái chính thức so với USD Do tính chất kém linh hoạt của chúng, khi bên vay không thực hiện đúng các điều kiện đã cam kết và hai bên không thoả thuận đợc lý do để miễn áp dụng hoặc điều chỉnh các điều kiện, IMF thờng thực hiện lời đe doạ đình chỉ giải ngân 1 Lý do chính là khung điều kiện và việc thực hiện chúng một cách nghiêm ngặt đựoc IMF coi nh “vật thế chấp” đảm bảo khả năng trả nợ của các nớc điều chỉnh cho IMF.

Trong khi đó, các điều kiện của WB thờng lỏng lẻo hơn và cần thời gian dài hơn để giám sát việc thực hiện, đại loại nh “tăng tỉ lệ thuế/GNP lên 16% trong 5 năm tới” với SAL I của Thái Lan, và không rõ ràng về thời gian hoàn tất (thiết lập chơng trình hành động thúc đẩy xuất khẩu”, hay

1 Việc này đã xảy ra với chơng trình ESAF mà IMF hỗ trợ Việt nam thực hiện mà sẽ đợc trình bầy kỹ hơn trong Chơng 3

công bố vào tháng 3 năm 1985 việc giảm đáng kể trợ giá cho lúa, gạo, ngô ” với SAL I của Jamaica Nguyên nhân chính của sự khác biệt này, theo đánh giá của Mosley 1, là khung điều kiện ràng buộc của WB trong những năm 80 chủ yếu nhằm tạo điều kiện cho quốc gia điều chỉnh có thời gian xoá bỏ những gì mà WB coi là những trở ngại cơ bản do chính sách gây ra đối với tăng trởng kinh tế, và qua đó tăng đợc ảnh hởng của WB lên chính sách của chính phủ Vì vậy các điều kiện của WB chủ yếu mang tính cơ cấu Khi IMF và WB kết hợp đợc các khung điều kiện của họ lại trong một chơng trình ĐCCC chung, thì khung điều kiện sẽ trở nên chặt chẽ hơn, nhng các nớc thực hiện chơng trình cũng có thể tận dụng sự khác biệt này giữa IMF và WB để đàm phán những chơng trình có lợi nhất cho mình.

Chơng ii thực trạng sử dụng tín dụng đccc ở các nớc đang phát triển

2.1 Tình hình phân bổ tín dụng ĐCCC

Trớc tiên có một thực tế mà chúng ta cần ghi nhận, đó là tỉ lệ rất lớn

của các khoản tín dụng ĐCCC, trong tổng các khoản tín dụng của các IFI Bảng 2.1 sau đây sẽ cho ta thấy phần nào điều này

Bảng 2.1 Tỉ lệ của các khoản tín dụng ĐCCC trong tổng số các khoản tín dụng của WB

TD ĐCCC

Tỉ lệ TD ĐCCC

l-ợngTD ĐCCC

Tỉ lệ TD ĐCCC

Số liệu ở đây tính bằng ngàn USD

1 Mosley P., Jane Harrigan & John Toye (1995), Aid and Power: the World Bank and Policy-based

-Lending, Routledge Publisher, London, 1995- tr 67

Nguồn: Nancy Alexander, Sara Grusky- Globalization Challenge& Center of Concern’s Rethinking Bretton Woods Project (2000), IMF and WB- News Notices (Vol 2 No 2)

Một nhận xét thứ hai mà chúng ta có thể rút ra là các thể thức tín

dụng ĐCCC đã có sự phát triển rất lớn mạnh về tỷ trọng trên thế giới, thể hiện qua số lợng các quốc gia là đối tợng của các khoản tín dụng này càng ngày càng lớn, thuộc mọi chế độ chính trị - xã hội, và thuộc tất cả các châu lục trên thế giới Chúng ta có thể thấy điều này qua bảng 2.2 sau đây:

Bảng 2.2 Các nớc đợc hởng tín dụng theo thể thức PRGF của IMF tính đến tháng 2 năm 2001

16 Central African Republic55 Nigeria 1

19

Congo, Democratic

20 Congo, Republic of 359 Sao Tomộ and Prớncipe

22 Djibouti61 Sierra Leone

27 Georgia266 St Vincent and the Grenadines

Nhận xét thứ ba là các khoản tín dụng điều chỉnh cơ cấu chú trọng

mục tiêu giảm nghèo ngày càng đợc các IFI quan tâm, thể hiện sự thức tỉnh của các IFI trớc sự chỉ trích rất có lý của nhiều chuyên gia và chính dân c các nớc đợc hởng các khoản tín dụng ĐCCC về tác dụng yếu kém của các khoản tín dụng này trong việc giảm tình trạng nghèo đói Chiều hớng gia tăng của các khoản tín dụng ĐCCC với mục tiêu giảm nghèo này đợc thể hiện trong bảng 2.3

Bảng 2.3 Các khoản vay điều chỉnh cơ cấu giảm nghèo giai đoạn 1996-2001 của WB