Thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu tại việt nam

Để phòng ngừa sự cố ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu gây ra, Việt Nam đã từng bước tham gia các công ước bảo vệ môi trường và hoàn thiện pháp luật trong nước điều chỉnh về bảo vệ môi trường và bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường nói chung và xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý để quản lý và ứng phó sự cố dầu tràn nói riêng. Báo cáo đưa ra một số nhận định về tình hình thực hiện pháp luật bồi thường thiệt hại ô nhiệm môi trường do dầu từ tàu gây ra tại Việt Nam.

THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG DO DẦU TƯ

TÀU TẠI VIỆT NAM

Th.S Vũ Quốc Sang, PGS.TS Nguyễn Phùng Hưng

ĐH GTVT Tp Hồ Chí Minh

Tóm tắt : Việt Nam nằm trên tuyến đường hàng hải nhộn nhịp nhất thế

giới, bên cạnh đó với gần 90.000 lượt tàu biển ra vào cảng biển Việt Nam mỗi năm, trong đó có 44.224 lượt tàu nước ngoài Nguy cơ ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu ngày càng cao Để phòng ngừa sự cố ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu gây ra, Việt Nam đã từng bước tham gia các công ước bảo vệ môi trường và hoàn thiện pháp luật trong nước điều chỉnh về bảo vệ môi trường và bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường nói chung và xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý để quản lý và ứng phó sự cố dầu tràn nói riêng Bài báo đưa ra một số nhận định về tình hình thực hiện pháp luật bồi thường thiệt hại ô nhiệm môi trường do dầu từ tàu gây ra tại Việt Nam

Từ khóa: Ô nhiễm dầu, bồi thường thiệt hại

Abstract : Vietnam is on the busiest shipping route in the world, with

nearly 90,000 ship arrivals and departures in Vietnam seaports each year, of which 44,224 are foreign ships The risk of environmental pollution due to oil from the ship is getting higher To prevent environmental pollution caused by ship-source oil pollution, Vietnam has step by step participated in environmental protection conventions and improved domestic laws regulating environmental protection and compensation for environmental pollution damage in general and the development and perfection of the system of legal documents for management and response to oil spills in particular The paper gives some

comments on the implementation of the law on compensation for environmental damage caused by ship-source oil pollution in Vietnam.

Keywords:Oil pollution, compensation

1 Giới thiệu

Việt Nam là quốc gia ven biển có địa chính trị và địa kinh tế rất quan trọng không phải bất kỳ quốc gia nào cũng có, với bờ biển dài trên 3.260 km trải dài từ Bắc xuống Nam, đứng thứ 27 trong số 157 quốc gia ven biển, các quốc đảo và các lãnh thổ trên thế giới Theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 thì Việt Nam có diện tích biển khoảng trên 1 triệu km2, gấp 03 lần diện tích đất liền, chiếm 30% diện tích biển Đông

Biển đông là biển nữa kín, có diện tích khoảng 3,5 triệu km2 bao bọc bởi 9 quốc gia trong đó có Việt Nam Biển Đông là tuyến đường huyết mạch nối Ấn Độ Dương qua Thái Bình Dương và ngược lại Có 5/10 tuyến đường hàng hải lớn nhất hành tinh đi qua Mỗi ngày có khoảng từ 150 - 200 tàu các loại qua lại Biển Đông, trong đó có khoảng 50% là tàu có trọng tải trên 5.000 tấn, hơn 10% là tàu có trọng tải từ 30.000 tấn trở lên[1] Hơn 90% lượng vận tải thương mại của thế giới thực hiện bằng đường biển [2] và 45% trong số đó phải đi qua vùng Biển Đông Lượng dầu và khí hoá lỏng được vận chuyển qua vùng biển này lớn gấp 15 lần lượng chuyên chở qua kênh đào Panama Hàng năm có khoảng 70% khối lượng dầu mỏ nhập khẩu và khoảng 45% khối lượng hàng hoá xuất khẩu của Nhật Bản được vận chuyển qua Biển Đông Trung Quốc có 29/39 tuyến đường hàng hải và khoảng 60% lượng hàng hóa xuất nhập khẩu, 70% lượng dầu mỏ nhập khẩu được vận chuyển bằng đường biển qua Biển Đông[3][1] Hơn nửa số tàu vận chuyển dầu mỏ và hàng hóa của thế giới đi qua vùng biển này hàng năm (gấp 3 lần kênh đào Suez và 5 lần kênh đào Panama) [4] [5] Có mật độ tàu thuyền qua lại lớn nên khả năng ô nhiễm biển do tàu thuyền gây ra là rất lớn

Môi trường biển ở Việt Nam đang bị ô nhiễm, do sự phát triển mạnh

mẽ của các đội tàu dầu, sự đẩy mạnh các hoạt động hàng hải, sự “già“ đi nhanh chóng của hiện trạng đội tàu trên thế giới (trên 50% đội tàu thế giới có tuổi từ 15 trở lên, Việt Nam: đội tàu có độ tuổi trung bình là 17 năm)[6] Đây là những dấu hiệu báo trước của nguy cơ ô nhiễm biển sẽ ngày càng gia tăng tại Việt Nam Bên cạnh đó, Tổ chức IOPF đã ghi nhận giai đoạn từ năm

2005-2014 đã có 108 sự cố tràn dầu từ tàu tanker xảy ra ở 39 quốc gia với số lượng dầu tràn từ 7 tấn trở lên trên 1 sự cố, trong các quốc gia có số sự cố dầu tràn từ 10 trở lên là Mỹ, Trung Quốc và Việt Nam [7]

Kể từ năm 1993, hoạt động bảo vệ môi trường tại Việt Nam chính thức được ghi nhận khi Luật Bảo vệ Môi trường được Quốc hội thông qua ngày 27 tháng 12 năm 1993 [8] Từ đó đến nay Việt Nam đã từng bước tham gia các công ước bảo vệ môi trường và hoàn thiện pháp luật trong nước điều chỉnh về bảo vệ môi trường và bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường nói chung và xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý để quản lý và ứng phó sự cố dầu tràn nói riêng

2 Xu hướng sự cố tràn dầu từ tàu trong vùng biển thuộc quyền tài phán của Việt Nam

Với gần 90.000 lượt tàu biển ra vào cảng biển Việt Nam mỗi năm với tổng dung tich hơn 320 triệu GT, trong đó có 44.224 lượt tàu nước ngoài[9] Cùng với đó số lượng dầu chuyên chở qua biển Đông hàng năm vào khoảng 2,1 tỷ tấn và vào bất cứ thời điểm nào cũng có khoảng 51 tàu chở dầu cỡ lớn hoạt trong khu vực[10] Hằng năm, nếu số lượng rò rỉ dầu vào khoảng 1% thì lượng dầu tràn ra biển Đông là 2 triệu tấn[11] Theo thống kê của Cục Hàng hải Việt Nam, từ năm 1992 đến 2016 có gần 1000 sự cố tràn dầu xảy ra tại vùng biển Việt Nam, một vài sự cố điển hình như sau:

Năm Tên tàu Vị tri Số lượng dầu tràn

(tấn)

20/9/1993 Pan Harvest Ngoài khơi Kỳ

Vân 5 hải lý 300 tấn FO

Aries Tp Hồ Chí Minh

1.584 tấn DO, 150 tấn

xăng

14/9/2000 Ham Rong

7/9/2001 Petrolimex 01 Khu neo Vũng Tàu Hơn 1000 tấn DO

31/12/2002 Bach Dang

20/3/2003 Hong Anh Vịnh Gành Rái ,

20/12/2003 My Dinh Hải Phòng 50 tấn DO, 150 tấn FO

12/5/2005 Mimosa Cách Vũng Tàu

24/8/2006 La Palmas Tp Hồ Chí Minh 1500 tấn DO

19/6/2008 Quang Duc Nhà Bè, Tp Hồ

6/4/2011 Binh Minh

28

Cù Lao Chàm, Quảng Nam 8,000 lit FO, 150 lit LO

18/12/2011 Huong

Bảng 1 Các sự cố tràn dầu điển hình ơ Viet Nam

(Nguồn: Cục Hàng hải Việt Nam)

Từ các số liệu thống kê nói trên, lượng dầu tràn ra biển trung bình trên 1 sự cố ngày càng tăng Qua nghiên cứu các sự cố tràn dầu thì nguyên nhân chủ yếu là do tai nạn đâm va và có yếu tố nước ngoài, do đó không thể đoán trước được thảm họa của các vụ tràn dầu Và với lượng tàu ra vào cảng Việt Nam bên cạnh tuyến đường hàng hải nhộn nhịp nhất thế giới thì nguy cơ ô nhiễm môi trường do dầu nhiên liệu từ tàu rất cao

Về cơ cấu đội tàu, tính đến 31/12/2015, đội tàu Việt Nam quản lý có 1.832 tàu với tổng trọng tải 7,971,801 DWT, trong đó chỉ có 7,2% tàu chở dầu còn lại là các tàu khác

Hình 1 Cơ cấu đội tàu biển Việt Nam 2015 theo chủng loại (đơn vị: tàu)

(Nguồn: Cục Hàng hải Việt Nam)

Về loại dầu, Việt Nam là nước xuất khẩu dầu thô có vị thế trên thế giới, theo EIA Việt Nam có sản lượng khai thác dầu thô 300.600 thùng/ngày đứng thứ

36 thế giới Nhập khẩu dầu sản phẩm với số lượng cụ thể như bảng thống kê bên dưới

Bảng 2 Khả năng sản xuất và cung ứng thị trường các sản phẩm chê

biên của Petrovietnam[12]

Với đội tàu dầu ít ỏi như vậy, mà nhu cầu trong nước chỉ mới đáp ứng được 60% Do đó, số lượng tàu dầu nước ngoài vào Việt Nam là rất lớn Vì vậy, các sự cố tràn dầu có yếu tố nước ngoài là không tránh khỏi

Vì thế, có thể kết luận nguy cơ ô nhiễm dầu từ tàu trong vùng biển Việt Nam có dấu hiệu gia tăng từ đầu những năm 1990 cho đến nay Từ các sự cố đó, bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu đang trở thành vấn đề chính trong việc bảo vệ các lợi ích của nạn nhân và ngăn ngừa ô nhiễm môi trường Từ những tác động tiêu cực mà sự cố tràn dầu gây ra cho môi trường, Việt Nam đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý để quản lý và ứng phó sự cố dầu tràn Trong bài nghiên cứu này, tác giả sẽ đi phân tích hệ thống pháp lý về bồi thường thiệt hai ô nhiễm môi trường từ tàu ở hai khía cạnh: (1) áp dụng các công ước quốc tế và (2) áp dụng các quy định của quốc gia

3 Pháp luật Việt Nam về bồi thường ô nhiễm do dầu từ tàu

3.1 Áp dụng công ước quốc tê

Việt Nam là một trong các nước tham gia tích cực các điều ước quốc tế về môi trường biển nới chung; trong đó có công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường do dầu (CLC 1992) và Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại ô nhiễm dầu nhiên liệu (Bunker 2001) Nhìn chung, các Công ước quốc tế về phòng chống ô nhiễm

do dầu mà Việt Nam đã tham gia về cơ bản đều được thực hiện một cách nghiêm túc, bảo đảm nguyên tắc, nếu những quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia khác với Luật trong nước thì áp dụng theo Điều ước quốc tế Trên tinh thần Luật ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế 2005, sau khi công ước được ký kết có thể áp dụng tại Việt Nam bằng hai con đường: trực tiếp và nội luật hóa [13] Việc thể chế hóa các công ước quốc

tế của Việt Nam tuy đã được thực hiện, tuy nhiên việc áp dụng đó mới chỉ trên một vài khía cạnh Hầu hết các công ước quốc tế là công ước khung Các công ước quốc tế khuyến khích các quốc gia nâng cao tiêu chuẩn của mình (mức trung bình dành cho tất cả các nước tham gia công ước) Như vậy, có thể nói cơ chế bồi thường thiệt hại môi trường do ô nhiễm dầu từ tàu của Việt Nam là cơ chế quốc tế vì mới chỉ có quy định bắt buộc mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự chủ tàu hoặc cấp chứng chỉ đảm bảo tài chính của chủ tàu Việc này tạo thuận lợi cho các tàu quốc tịch Việt Nam chạy tuyến quốc tế và giảm chi phí khi phải mua bảo hiểm hoặc cần cấp chứng chỉ bảo đảm tài chính từ nước ngoài

3.2 Áp dụng các quy định trong nước

Tình trạng môi trường của Việt Nam cũng có những nét chung của môi trường thế giới và cũng có những nét riêng do hoàn cảnh lịch sử và sự phát triển của đất nước qua các giai đoạn khác nhau Môi trường tại Việt Nam bị hủy hoại diễn ra do yếu tố khác nhau Trong số đó phải kể đến phát triển công nghiệp, việc gây ô nhiễm…Cũng như các nước khác trên thế giới, Việt Nam đang đối mặt với mâu thuẫn giữa phát triển và bảo vệ môi trường Hệ thống pháp luật của Việt Nam chưa thực sự chú trọng đến việc bảo vệ môi trường Chỉ mãi tới những năm cuối thập kỷ thứ 10 của thế kỷ XX thì vấn đề bảo vệ môi trường mới thực sự được pháp luật điều chỉnh [14] Hoạt động bảo vệ môi trường tại Việt Nam chính thức được ghi nhận từ năm 1993 khi Luật Bảo vệ Môi trường được Quốc hội thông qua ngày 27 tháng 12 năm 1993, đây là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất của Nhà nước Việt Nam về vấn đề bảo vệ môi trường [8] Tuy nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về môi trường song việc triển khai thực hiện chúng chưa triệt để Các cơ quan chức năng của nhà nước cũng chưa thực sự chú ý đến vấn đề môi trường, coi đó là vấn đề thứ yếu trong các kế hoạch kinh doanh hay kế hoạch hành động[14]

Mặc dù chưa có một đạo luật riêng biệt về phòng chống ô nhiễm dầu và giải quyết bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu gây ra trên các vùng biển nhưng Việt Nam cũng đã có một số văn bản quy định về ô nhiễm môi trường

do dầu và về bồi thường thiệt ô nhiễm môi trường do dầu Hầu hết các quy định này trong hệ thống pháp luật Việt Nam đều nằm trong các văn bản dưới luật, chỉ có hiệu lực áp dụng trong một số Bộ, ngành, lĩnh vực

Hơn 20 năm qua, một vài bộ luật và quy định liên quan đến phòng chống và bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu gây ra đã có hiệu lực với số lượng khá lớn bao gồm:

- Hệ thống các văn bản pháp luật quy định về phòng chống ô nhễm môi trường biển do dầu từ tàu gây ra có 32 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có 02 bộ luật (Bộ luật hình sự năm 1999, sửa đổi năm 2009, Bộ luật Hàng hải 2015); 05 luật, 01 pháp lệnh; 02 quyết định của Thủ tướng;

11 nghị định; 11 quyết định, thông tư của Bộ trưởng

- Các văn bản pháp luật riêng biệt về phòng chống ô nhiễm môi trường biển do dầu từ tàu gây ra bao gồm 12 văn bản pháp luật, trong đó có 01 nghị định; 05 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 06 quyết định, thông tư của Bộ trưởng

Về bảo hiểm trách nhiệm dân sự/bảo đảm tài chính liên quan đến ô nhiễm dầu từ tàu, Bộ luật Hàng hải 2015 có hiệu lực vào ngày 01/7/2017 quy định tại khoản 4 Điều 105: tàu biển chuyên dụng để vận chuyển dầu mỏ, chế phẩm từ dầu mỏ hoặc hàng hóa nguy hiểm khác bắt buộc phải có bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ tàu về ô nhiễm môi trường khi hoạt động tại vùng nước cảng biển và vùng biển Việt Nam Việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính theo Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với tổn thất ô nhiễm dầu 1992 và dầu nhiên liệu năm 2001 theo thông

tư số 12/2011/TT-BGTVT và số 46/2011/TT-BGTVT; tại khoản 2 Điều 300 Bộ luật Hàng hải 2015, không cho phép giới hạn trách nhiệm đối với khiếu

nại về thiệt hại ô nhiễm dầu, vẫn giữ nguyên quy định của Bộ luật Hàng hải

2005 Quy định này khác biệt với hầu hết các điều ước quốc tế về ô nhiễm dầu Đối với các tàu dưới 1000 tấn không có nghĩa vụ duy trì bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính theo công ước nhưng theo Bộ luật Hàng hải 2015 bắt buộc phải có bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ tàu về ô nhiễm môi trường khi hoạt động tại vùng nước cảng biển và vùng biển Việt Nam

Về yêu cầu đòi bồi thường, mặc dù bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường được ghi nhận theo luật Bảo vệ môi trường 2014 nhưng trình tự và thủ tục được thực hiện theo quy định của Bộ luật dân sự và Bộ luật tố tụng dân sự vì đây là một loại của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng Hầu hết các Công ước quốc tế thừa nhận nguyên tắc phổ biến là Tòa án quốc gia thành viên nơi xảy ra thiệt hại có thẩm quyền giải quyết các yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại

do ô nhiễm dầu từ tàu Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam hiện nay cho phép lựa chọn một trong phương thức giải quyết: thương lượng, hòa giải, trọng tài hoặc tòa án Để bổ trợ cho hoạt động đánh giá và đòi bồi thường, việc bắt giữ tàu và hàng hóa trên tàu được quy định trong Pháp lệnh bắt giữ tàu biển 2008, pháp lệnh này đã được đưa vào chương VI trong Bộ luật Hàng hải 2015

3.3 Thực tiễn áp dụng các quy định về bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu gây ra tại Việt Nam

77% sự cố tràn dầu trên hải phận nước ta chưa được bồi thường hoặc đang trong quá trình giải quyết [15] Phần lớn các thiệt hại không được bồi thường vì các cơ quan có thẩm quyền và chính quyền địa phương hầu như không có chuyên môn trong việc đánh giá mức độ thiệt hại, thiếu kinh nghiệm trong việc đòi bồi thường một cách hiệu quả theo luật quốc tế[16] Qua các sự cố tràn dầu đã xảy ra, Việt Nam vẫn chưa đòi bồi thường thiệt hại ô nhiễm môi trường do dầu từ tàu theo đúng tinh thần của Công ước CLC 1992 và Bunker 2001 Hầu hết các sự cố tràn dầu đều giải quyết theo hướng thương lượng, hòa giải hoặc bằng con đường ngoại giao mà không thông qua con

đáng Tham gia Công ước CLC 1992, Việt Nam thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ nhưng chưa thực hiện hết quyền của mình theo quy định Do đó, khi chúng

ta chưa áp dụng một cách đầy đủ các công ước sẽ dẫn đến các tàu nước ngoài đến Việt Nam sẽ chọn áp dụng theo luật Việt Nam để giải quyết tranh chấp vì mức bồi thường về môi trường là khá hạn chế so với công ước và mức xử phạt thấp không đủ răn đe Mức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải cao nhất là 100 triệu đồng(Nghị định 93/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính giao thông hàng hải đường thủy nội địa) và trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cao nhất là 1 tỷ đồng đối với cá nhân, 2 tỷ đồng đối với tổ chức (Nghị định 155/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường) Đã đến lúc Việt Nam nên nâng mức xử phạt bằng các nước thành viên tham gia công ước CLC 1992 có phân mức phạt cho từng chủ từng loại chủ thể

Các sự cố tràn dầu yếu tố nước ngoài cho đến thời điểm này, đòi bồi thường thành công đều thuê tư vấn từ các văn phòng luật sự nước ngoài, với các hướng dẫn bài bản, khôn khéo, giúp gây áp lực cao đối với chủ tàu Trong đó có biện pháp tiến hành bắt giữ tàu và hàng hóa trên tàu đều là rất cần thiết giúp gây áp lực cao và có hiệu lực đã làm chủ tàu phải ký quỹ để giải phóng tàu

Bên cạnh đó, theo thống kê từ Cục Hàng hải Việt Nam tính đến 31/12/2015, trong số 597 chủ tàu hiện nay có đến hơn 500 chủ tàu nhỏ nhưng chỉ quản lý 27% tổng trọng tải đội tàu, có doanh nghiệp chỉ sở hữu 1 tàu duy nhất Số chủ tàu nhiều nhưng năng lực tài chính, trình độ quản lý còn hạn chế Nếu áp dụng đầy đủ theo tinh thần công ước CLC 1992 và Bunker 2001 nhưng trình độ phát triển của Việt Nam chưa đạt đến dẫn đến đội tàu Việt Nam sẽ chịu chi phí rất lớn

4 Kêt luận