Quy hoạch môi trường

GIỚI THIỆU Quy hoạch đóng vai trò then chốt trong sự thành công của các chương trình quốc gia kiểm soát ô nhiễm môi trường. Các quy hoạch không chỉ quan tâm đến việc bảo quản môi trường nước mà còn

Chương này chứa đựng một tổng quan các tài liệu về chủ đề đang nổi cộm này và quan điểm để khai thác chủ đề này có ý nghĩa thực sự như thế nào, cùng với tổng quan về phạm vi và ứng dụng của quản lý môi trường Những vấn đề cơ bản liên quan đến sức khoẻ môi trường và quy hoạch môi trường được xác định đầu tiên Sau đó, quan niệm phức tạp về môi trường được giải thích và tiếp đến là xem xét đánh giá các xu hướng trong quy hoạch môi trưuờng Sau cùng, chuyển vấn đề trọng tâm là quy hoạch môi trường, với thảo luận về quy hoạch và quản lý môi trường chiến lược

Mục tiêu khoa học

Sau khi đọc xong chương này, người đọc có thể:

Hiểu khái niệm môi trường, hiểu rõ các vấn đề môi trường phát triển nhanh như thế nào và cùng với nhận thức và quan tâm của công chúng cao hơn để thúc đẩy chính phủ thảo ra các hệ thống quản lý và quy hoạch môi trường thích hợp hơn

Trang bị một cách nhìn tổng thể về kế hoạch hoá phát triển và quy hoạch môi trường, Thiết lập một mối liên kết giữa phát triển, quy hoạch môi trường và quản lý môi trường,

Hiểu sự tham gia của các nhà hoạt động và công chúng trong quy hoạch môi trường và quản lý sức khoẻ môi trường là cần thiết; và nhận thức sâu sắc vai trò tương ứng của họ trong quá trình tham gia của cộng đồng

Giới thiệu

Mặc dù các nhà khai thác những nguồn tài nguyên thiên nhiên khác nhau có quan điểm khác nhau để biện hộ cho hành động của họ, việc tăng tốc độ cạn kiệt tài nguyên

thiên nhiên của trái đất đang là một vấn đề cơ bản và ngày càng trầm trọng Các nhà khai thác và sử dụng tài nguyên thường có cái nhìn thiển cận về hệ thống môi trường và chỉ nhìn thấy những phần trong phạm vi hoạt động hoặc quan tâm của họ Thật vậy, vì cách nhìn thiển cận đó mà sự can thiệp của con người vào môi trường thường có xu hướng chống lại nhau Vì các vấn đề môi trường là phức tạp, không chắc chắn và có bản chất chính trị cao (Bardwell, 1991), do đó cần sự quan tâm, hơn là từ trước đến nay, đến việc quy hoạch và thực hiện các hoạt động của con người để bảo đảm tiến đến phát triển bền vững

Việc đưa các hệ thống quản lý môi trường vào cấp quốc gia trong nhiều nước và đòi hỏi các hệ thống đó phải phục hồi lại các huỷ hoại môi trường để giảm và loại bỏ ô nhiễm đã chỉ ra rõ tầm quan trọng của quy hoạch môi trường trong việc chặn trước các huỷ hoại tiếp theo đến môi trường tự nhiên Không có gì là ngạc nhiên khi những chính sách kinh tế không lồng ghép với quy hoạch môi trường, hoặc không đề cập đến các vấn đề bảo vệ môi trường một cách đầy đủ, sẽ có xu hướng gây ô nhiễm môi trường Sự huỷ hoại môi trường trầm trọng gây ra do việc khai thác các sản phẩm rừng, khoáng sản, đất nông nghiệp và các nguồn nước là triệu chứng thiếu quy hoạch môi trường Hơn thế nữa, quy hoạch cho phát triển kinh tế-xã hội và sức khoẻ môi trường liên kết chặt chẽ với nhau Thí dụ, nếu đất đai bị mất sức sản xuất, mức sống của dân liên quan đến nó cũng bị giảm; và khi cảnh quan bị mất tính thẩm mỹ, giá trị của nó cũng bị giảm xuống Vì vậy, rõ ràng là cần phải tiến hành và thực hiện quy hoạch môi trường trong một phương thức tổng hợp tại cấp cộng đồng địa phương, cũng như tại các cấp vùng, quốc gia và quốc tế Rosenbaum (1973) đã xác định một số các trở ngại ngăn cản việc quy hoạch môi trường hiệu quả:

trong quá khứ, các Chính phủ đã là những người huỷ hoại môi trường chính vì các nhà hoạch định của họ thường xử lý các hậu quả môi trường của chính sách như một -hậu quả thứ cấp- không được nhận biết, không được quy hoạch và hiếm khi được nhấn mạnh hoặc thông qua sự không khác nhau, thờ ơ, hoặc tính thích hợp chính trị, các công chức, bằng việc loại bỏ các giá trị sinh thái, thiết lập quá trình chính trị không chính thức hoặc chính thức ổn định cao để che đậy các vấn đề môi trường do họ gây ra

Ngày nay thế giới đang phải đối mặt với một vấn đề ngày càng trầm trọng khác là ô nhiễm môi trường không có biên giới Số nước vừa là người tạo ra và vừa là nạn nhân của ô nhiễm do nước khác gây ra ngày càng tăng và hậu quả là các nước không thể bảo vệ môi trường riêng của mình mà không có sự hợp tác vùng hoặc quốc tế Một vấn đề chính trị chủ chốt khác cho phần lớn các Chính phủ, đặc biệt là ở trong thế giới thứ ba, là chi phí cao mà các cơ quan Chính phủ phải chịu cho việc đầu tư trong quản lý môi trường Rosenbaum (1973) cung cấp một thí dụ chứng minh là:

Nhà Trắng và Nghị viện nhìn nhận bất kỳ một đề xuất nào về quy hoạch môi trường như một vấn đề chính trị chính, hoặc như vô số các quan tâm cá nhân liên quan đến việc quy hoạch đó cần được cân nhắc, quyền lợi của họ trong chính sách hiện tại và tương lai được đánh giá thận trọng Các chi phí bầu cử của việc hỗ trợ hoặc làm thất bại để hỗ trợ cho các kế hoạch toàn diện phải được cân nhắc

Hơn thế nữa, nhiều nước đang phát triển đang có bất lợi nghiêm trọng do cấu trúc hành chính và quy hoạch hạn chế Khả năng quy hoạch hiệu quả của họ thường bị hạn chế bởi sự nghèo đói (thỉnh thoảng bởi sự quá nghèo đói), nhận thức công cộng thấp, sự tham gia của cộng đồng yếu hoặc không có và sự thờ ơ của dân chúng (OECD, 1995a) Một trở ngại khác cho quy hoạch và quản lý môi trường là sự thiếu các quy trình hành chính và pháp lý có hiệu quả để lồng ghép số liệu sinh thái vào quá trình ra quyết định Theo Stohr và Taylor (1981), bởi vì các nguyên nhân chính đó, nhiều nước đang phát triển cho đến nay đã thất bại trong nỗ lực quy hoạch của họ nhằm đạt được các mục tiêu dự tính phát triển được đề ra trong chính sách

Cách tiếp cận quy hoạch phát triển ở phần lớn các nước này là "từ trên xuống"; và điều này dẫn đến: sự quá tập trung của bộ máy quy hoạch hoá; tập trung nỗ lực phát triển lên các ngành lựa chọn của nền kinh tế mà không có mối liên kết thích hợp giữa các ngành hoặc với phần còn lại của nền kinh tế; và tập trung hoạt động kinh tế xã hội vào một số ít các trung tâm đô thị Slocombe (1993) bổ xung thêm rằng trong khi các tác động xã hội và môi trường tiêu cực của các dự án siêu lớn, các khu ngoại ô và tăng trưởng đô thị đã được biết từ lâu, nhng chỉ mới đây các vấn đề môi trường mới được đưa vào các điều khoản quy hoạch Devuyst (1983) nhấn mạnh một cách đúng đắn rằng "Mối quan tâm môi trường trong các nước đang phát triển cần được nhấn mạnh bởi sự xác định đạt được phát triển bền vững trong một phương thức hợp với môi trường"

Những trở ngại chính trị và tổ chức đã hạn chế khả năng của Chính phủ trong các nước đang phát triển hình thành các hệ thống quản lý môi trường thích hợp (Carley và Christie, 1992) Cũng vậy, kỹ năng quản lý bản địa bị thiếu trầm trọng tại gần nh tất cả các cấp đã tạo ra trở ngại chính để đạt được phát triển kinh tế-xã hội Sự không có khả năng của các hệ thống quy hoạch và quản lý hiện hành để hoặc đối mặt với các thay đổi mạnh mẽ hoặc với mối kết hợp giữa các tổ chức, nhà doanh nghiệp và môi trường, gọi là "hạn chế lãnh đạo" Mối tác động qua lại giữa các nhà hành động gây ra mối xáo trộn mạnh mẽ trong môi trường, mà tiếp tục làm xói mòn khả năng của Chính phủ và các tổ chức để đạt được phát triển bền vững Hai vấn đề cấp thiết cản trở quy hoạch môi trường bền vững có hiệu quả trong cả các nước phát triển và đang phát triển là sự rời rạc của chính sách và các tổ chức và mối căng thẳng có thể xuất hiện giữa các cấp chính quyền Trung ương, vùng và địa phương Chính phủ thường theo đuổi các chính sách mâu thuẫn nhau Các nhà chính trị và công chúng dường như thiếu ý chí và động lực cần thiết để thúc đẩy thực hiện các nhiệm vụ khó khăn để trung hoà các mục đích môi trường kinh tế xã hội cho việc bảo vệ môi trường

Một khó khăn tiếp theo trong quy hoạch môi trường bị gây ra bởi sự cạnh tranh quốc tế Nó tạo ra căng thẳng trong các mối quan hệ quốc tế và làm sự hợp tác giữa các quốc gia khó đạt được Một ví dụ điển hình về lĩnh vực này là sự chênh lệch tăng trưởng kinh tế xã hội rộng lớn giữa các quốc gia giàu và nghèo mà thường là một vấn đề cấp thiết trong tất cả các cuộc thảo luận về quản lý và quy hoạch môi trường ở cấp quốc tế Thực tế là, các nước đang phát triển đã nhận ra một số vấn đề, mà họ tuyên

bố là ngăn cản sự hợp tác quốc tế trong việc quản lý và quy hoạch môi trường, được liệt kê dưới đây:

• Mối lo sợ về kém phát triển ở các nước phía Nam đang tăng lên,

• Mối lo sợ các quan tâm môi trường hiện hành ở các nước phát triển sẽ ảnh hưởng bất lợi về thương mại, viện trợ và chuyển giao công nghệ đến các nước đang phát triển,

• Mối lo sợ ‘Tự vệ", nghĩa là các quốc gia giàu có có thể phân biệt chống lại các sản phẩm của các nước đang phát triển trong thương mại quốc tế bởi vì họ không thực hiện các giải pháp bảo vệ môi trường có thể chấp nhận được,

• Mối lo sợ các nước phát triển có thể chuyển ngân quỹ viện trợ nước ngoài cho các dự án sinh thái của chính họ,

• Mối lo sợ các nước tài trợ có thể gắn việc thực thi các giải pháp bảo vệ môi trường có thể chấp nhận được ở các nước đang phát triển như là một điều kiện cần thiết cho việc nhận viện trợ, và

• Mối lo sợ các công nghệ không được mong muốn bị đẩy sang các nước đang phát triển

Các vấn đề tương tự của cả quy hoạch môi trường và quy hoạch phát triển cũng xảy ra ở cấp tổ chức, như ở các cấp quốc tế và quốc gia Daneke (1982) minh hoạ tình huống như sau:

Đã có khích lệ cho các nhà quy hoạch để phân tích mối tác động qua lại lẫn nhau giữa chính sách môi trường và xã hội nhằm giảm điều không chắc chắn trong đầu tư, nhưng sự hợp tác lẫn nhau để đạt được được sự lựa chọn ưu tiên giữa những mối quan tâm môi trường và kinh tế khó có thể đạt được

Như vậy, rõ ràng là để bảo đảm một môi trường tốt và tiến tới phát triển bền vững, cần phải có sự hiểu biết hoàn toàn về toàn bộ hệ thống môi trường cũng như các chức năng chính trị, tổ chức và quản lý trong xã hội hiện đại Nói cách khác, việc học để hiểu mối tác động lẫn nhau giữa môi trường và xã hội là yêu cầu quan trọng đầu tiên cho việc quy hoạch và quản lý môi trường hiệu quả

1 Hiểu biết môi trường

Trong bước này, việc truyền đạt kiến thức được chú trọng về khái niệm phức tạp của môi trường Môi trường bao gồm nhiều hệ thống phụ, các hoạt động và các quá trình Các hệ thống phụ này gồm tất cả các thành phần dưới mặt (đất, nước) tất cả các thành phần trên mặt tự nhiên và nhân tạo, cũng như các thành phần trong khí quyển Cộng đồng địa phương, tổ chức công cộng, hiệp hội chuyên môn, các nhà phát triển tài sản, các chủ tài sản và dân chúng nói chung là các nhà hoạt động chính trong quá trình ra quyết định môi trường

Việc ra quyết định môi trường thường bị ảnh hưởng rất nhiều bởi các phương diện cư xử hoặc văn hoá và dựa vào bối cảnh đó các quyết định có thể là đặc biệt riêng cho vùng hoặc quốc gia Mặt khác, chỉ có thể giải quyết các vấn đề môi trường toàn cầu nghiêm trọng ngày càng tăng thông qua hợp tác và phối hợp quốc tế Suy thoái tầng ô-zôn, hiệu ứng nhà kính, suy giảm đa dạng sinh học là các vấn đề môi trường toàn cầu chính hiện nay (Field, 1994) Một số các vấn đề liên quan đến sức khoẻ con người và huỷ hoại mùa màng nông nghiệp có nguồn gốc từ mức tăng suy thoái của tầng ô zôn Hiệu ứng nhà kính làm tăng nhiệt độ trái đất, bị quy trách nhiệm cho sự thay đổi khí hậu toàn cầu, và thay đổi khí hậu trái đất gây ra một loạt các tác động xấu Trái đất giầu đa dạng sinh học đang bị tàn phá ở mức độ báo động Điều này dẫn đến mối nguy hiểm cho việc hoạt động tốt của các hệ sinh thái toàn cầu, mà đó là việc sống còn cho cả môi trường lành mạnh và hạnh phúc con người Bởi vì, đa dạng sinh học cung cấp cho hệ thống các phương tiện để thích ứng với thay đổi, trong khi sự đồng nhất sinh học do thiếu (hoặc giảm) đa dạng sinh học, làm hệ thống không linh hoạt và làm yếu khả năng đáp ứng với thay đổi

Vì tính phức tạp của môi trường, nên sự phức tạp và mối tác động lẫn nhau cho đến nay vẫn chưa được biết giữa rất nhiều hệ thống phụ của môi trường và các vấn đề môi trường đang tăng do hoạt động của con người Rõ ràng là cách tiếp cận thực tế cần được tiến hành để nghiên cứu và hiểu nó Do vậy, hiểu biết về các hệ thống phụ của môi trường và các nhân tố tương ứng của chúng cần được cấu trúc trong một cách để các nhà hoạt động và các bên có liên quan tham gia có thể dễ dàng giao tiếp và hiểu chúng Điều này có nghĩa là cần chấp nhận các hình thức cho phép tranh luận không chuyên môn, cho việc ra quyết định và giảm đến mức tối thiểu các rắc rối và mâu thuẫn giữa các nhà hoạt động Cần có cách tiếp cận để hiểu môi trường như một hệ thống, cùng với mối tác động qua lại giữa hệ thống phụ, do đó cần phải dựa lên các phân tích mối quan hệ nguyên nhân hậu quả giữa các phần cấu tạo khác nhau cũng như giữa những người tham gia Thêm vào đó, cần có phương pháp cho phép làm đơn giản hoá và loại trừ sự nhân lên hoặc trùng lặp trong hệ thống hiện hành Tuy nhiên cần nhận biết rằng, kết quả cuối cùng của quá trình ra quyết định môi trường phụ thuộc vào các giá trị mà cộng đồng gắn với môi trường Trong bối cảnh này, cần ghi nhận từng cộng đồng là một thể thống nhất với tập hợp các giá trị thống nhất phát sinh từ một nhận thức và thái độ với môi trường thống nhất Tính đồng nhất của từng cộng đồng do đó cần là một yếu tố xác định chính về môi trường của họ cần được bảo tồn và thay đổi như thế nào

2 Các xu hướng trong quy hoạch

2.1 Định nghĩa và tầm quan trọng của quy hoạch

Bản chất khó nắm bắt của quy hoạch được trình bày trong các tài liệu (Smith, 1993; Wildavsky, 1973) Quy hoạch được bàn luận có thể là tất cả các việc cho tất cả mọi người hoặc khả năng kiểm tra tương lai bằng các hành động hiện tại, sự ứng dụng kiến thức hậu qủa, một hình thức của quyền lực chính trị và một hành động chân thực Benveniste (1989) nhìn nhận quy hoạch như "soạn thảo một tập hợp các chương trình

liên quan được thiết kế để đạt các mục đích nhất định [và] quá trình quy hoạch các can thiệp và các hành động được thực hiện trong quá trình soạn thảo một kế hoạch" Quy hoạch có thể được coi như một phương pháp thích hợp để tiến tới tương lai Nó bao gồm việc định ra một vấn đề cần được giải quyết, thiết lập các mục tiêu quy hoạch, xác định các giả thiết mà quy hoạch cần dựa vào, tìm kiếm và đánh giá các biện pháp hành động thay thế, và chọn một hành động cụ thể được thực hiện (Compton, 1993)

Việc có thể quan trọng hơn là sự thật rằng phát triển hoặc hạnh phúc của con người là mối quan tâm đầu tiên về quy hoạch Sự phát triển bản thân nó được giới hạn nhiều trong các điều khoản xã hội và môi trường Sự tăng nhiều các lựa chọn của con người gồm khả năng có cơ hội thu nhập và việc làm, giáo dục, sức khoẻ và môi trường trong sạch và an toàn đã được quan sát Beer (1990) bổ sung rằng sự cần thiết về lương thực, nước sạch, không khí sạch và nơi cư trú là cơ sở cho sự tồn tại của con người Carley và Christie (1992) cũng ghi nhận ưu thế và tầm quan trọng của quy hoạch phát triển:

Phần lớn các nước đều có các kế hoạch kinh tế, kế hoạch rừng, kế hoạch du lịch, công nghiệp, dịch vụ, chăn nuôi v.vv Nhưng không đề cập đến các kế hoạch cho phát triển nông nghiệp ở nông thôn Tất cả các kế hoạch và nỗ lực phát triển này tác động lẫn nhau, mâu thuẫn với nhau trong một cố gắng để hoà hợp phát triển kinh tế với các mục tiêu của ngành Sự xem xét quy hoạch đất sử dụng là cần thiết Một khuôn khổ quy hoạch cần được xây dựng để tất cả các bộ phận công cộng, khu vực tư nhân và các cá nhân có thể dựa vào đó để hoạt động

Baldwin (1985) ưu tiên cân nhắc quy hoạch hoá trong một phạm vi quản lý môi trường rộng hơn như "khởi đầu, chuyển tiếp, phân phối và xắp xếp nguồn tài nguyên, với sự phá vỡ ít nhất các quá trình vật lý, sinh thái và xã hội" Mặt khác, theo Slocombe (1993), quy hoạch là quá trình thu thập, phân tích thông tin để phục vụ lợi ích công cộng bằng việc thực thi hàng loạt các hoạt động kinh tế của con người và các hoạt động phát triển khác

Một xu hướng quan trọng khác trong quy hoạch là sự cần thiết duy trì đa dạng văn hoá trong khi đồng thời cung cấp cho dân chúng môi trường hỗ trợ cách sống của riêng họ Dân chúng với những nguồn gốc văn hoá khác nhau có các ý tưởng khác nhau về một môi trường hoàn hảo Do vậy, các nhà quy hoạch cần hiểu rõ dân chúng đối xử với môi trường của họ như thế nào; nếu không, các chi phí xã hội không cần thiết có thể nẩy sinh do việc tạo ra môi trường đối địch với dân chúng

2.2 Các tiếp cận quy hoạch

Có nhiều cách tiếp cận quy hoạch, gồm quy hoạch chủ thể và quy hoạch thủ tục Quy hoạch chủ thể liên quan đến quy hoạch vật chất, hoặc quy hoạch khách quan Quy hoạch thủ tục cũng gọi là mẫu cổ điển của quá trình quy hoạch (Faludi, 1973; Cayer và Weschler, 1988), nó là phương tiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua việc ứng

dụng các qui trình nhận thức và hành động thích hợp Faludi chỉ ra rằng quá trình quy hoạch cần được tách riêng ra khỏi nội dung chủ thể của bản thân quy hoạch Quy hoạch thủ tục gồm các bước liên quan chặt chẽ sau: (Cayer và Weschler, 1988):

• Xác định các nhu cầu

• Cụ thể hoá các mục đích và mục tiêu ,

• Xây dựng các phương tiện thay thế để đạt từng mục tiêu,

• Ước tính các chi phí cho từng phương tiện thay thế, và

• Lựa chọn các phương tiện thay thế hứa hẹn nhất

Darke (1983) nêu ra sự lồng ghép của quy hoạch chủ thể với quy hoạch thủ tục Ông tranh luận rằng lý thuyết quy hoạch thủ tục chỉ là một cách tiếp cận không đầy đủ cho việc giải thích quy hoạch bởi vì nó giới hạn trong một triết lý chính trị bảo thủ mà nhìn nhận hành động xã hội từ một cách nhìn nhận chức năng nghiêm khắc Tuy nhiên vai trò của nhà nước như một tác nhân thay đổi không được tính đến trong quy hoạch thủ tục, cả như một phân tích dựa trên giai cấp, giới hoặc ý tưởng chính trị Các lý thuyết quy hoạch thủ tục cũng có cơ sở phương pháp luận hạn chế và bị hạn hẹp bởi sự gắn kết của nó đến tính thực tiễn Sự yếu kém của cách tiếp cận này ngăn cản nó giải quyết một cách thoả đáng các vấn đề xã hội lớn hơn của nỗ lực quy hoạch Do đó, được chỉ ra là các thành phần của quy hoạch không được chia cắt khỏi quá trình quy hoạch

Hudson (1979) đã đề xuất một cách tiếp cận quy hoạch khác dựa trên 5 bài học ý tưởng quy hoạch Theo ông quy hoạch là "nhìn trưuớc việc hình thành và thực hiện các chưuơng trình và chính sách" Ông xác định 5 bài học ý tưởng quy hoạch liệt kê sau:

• Quy hoạch khái quát,

• Mô hình quy hoạch lớn,

• Tiếp cận tích cực đến quy hoạch,

• Quy hoạch biện hộ, và

• Quy hoạch nhánh

Steiner và Miner (1977) đã xác định 4 cách tiếp cận khác nhau cho kế hoạch hoá chính thức: tiếp cận từ trên xuống, tiếp cận từ dưới lên và hỗn hợp của hai cách tiếp cận từ trên xuống và dưới lên, và tiếp cận nhóm Tại cấp vĩ mô kế hoạch nói chung gồm việc thiết lập các mục tiêu doanh nghiệp và thiết lập các chính sách, thủ tục và chương trình để thực tế hoá mục tiêu Nó bao gồm việc xác định cái gì cần phải làm, do ai làm và cho đến khi nào, để phân bổ trách nhiệm cho từng bộ phận Nói cách khác là thiết lập một số các hành động định trước trong khuôn khổ chính sách đã thoả thuận Thông thường kế hoạch được xác định như là chiến lược, sách lược hoặc chức năng, có thể ở

cấp cá thể, ở cấp nhóm làm việc hoặc ở cấp chức năng của một tổ chức ở cấp cá thể, kế hoạch được đòi hỏi để chuyển các nhiệm vụ được giao trong khi ở cấp nhóm làm việc hoặc chức năng nó phải gồm thoả thuận về mục đích, nhiệm vụ và các trách nhiệm riêng lẻ, điều phối các hoạt động, tăng cam kết cho mục tiêu nhóm và trao đổi thông tin giữa các bên

Mintzberg (1994) đã đưa ra một tổng quan xuất sắc về các định nghĩa khác nhau của kế hoạch hoá và sự giải thích chúng Cho một số người nghĩ về tương lai, hoặc đơn giản tính đến tương lai Với một số người khác kế hoạch là về sự kiểm soát tương lai hoặc không chỉ nghĩ về nó nhưng hành động về nó hoặc làm cho nó có hiệu lực Dễ hiểu hơn, kế hoạch là làm ra quyết định hoặc xác định các hành động đặt ra để hoàn thành các mục tiêu hoặc thủ tục đặt ra cho việc đưa các kết quả rõ ràng vào trong một hệ thống tổng hợp các quyết định

Có rất nhiều nguyên nhân tại sao các tổ chức cần có kế hoạch Vì kế hoạch bảo đảm sự điều phối các hoạt động, chuẩn bị đối phó với những điều sẽ xẩy ra trong tương lai, loại bỏ những điều không mong đợi và kiểm tra những điều có thể kiểm tra được Các tổ chức phải lên kế hoạch cho phù hợp Quá trình kế hoạch hoá cũng định ra vị trí của người quy hoạch hoá và chỉ ra cộng đồng có thể tham gia như thế nào và mức độ nào (Slocombe, 1993),

3 Khái niệm và cách tiếp cận

3.1 Khái niệm về quy hoạch môi trường

Có một điều không may mắn là trong khi quy hoạch phát triển là phần lớn công việc của các nhà kinh tế và các nhà chủ chốt quy hoạch đô thị và vùng, quy hoạch môi trường vẫn là vấn đề bị loại trừ và riêng rẽ cho các nhà môi trường, nhà sinh thái học và các nhà quản lý của các loại nguồn tài nguyên khác nhau Beer (1990) nhìn nhận vai trò của nhà quy hoạch, khi suy nghĩ rộng hơn về việc môi trường có thể được duy trì hoặc tạo ra nh thế nào để bảo đảm phúc lợi con người trong những hạn chế kinh tế xã hội, các điều kiện của cộng đồng liên quan và nhận thức của họ về môi trường Nói cách khác các nhà quy hoạch cần chuyển đổi các mối quan tâm của cộng đồng về nơi cư trú trực tiếp của họ vào trong các chiến lược và chính sách để hướng dẫn quá trình quy hoạch Mối quan tâm về chất luợng môi trường ngày càng tăng, và do vậy việc bảo tồn và duy trì thiên nhiên là mục đích cơ bản của quy hoạch môi trường Quy hoạch môi trường nhấn mạnh sự cần thiết tổng hợp cả hai khía cạnh môi trường và sức khoẻ vào trong qúa trình ra quyết định của quy hoạch quốc gia Rosenbaum (1973) chỉ ra vai trò trung tâm của quy hoạch môi trường nh sau:

Không mục tiêu nào là trung tâm với sự biến đổi môi trường hoặc là tranh chấp có tính chính trị hơn là quy hoạch môi trường toàn diện Quy hoạch trở thành một trục trung tâm tạo ra nhiều mâu thuẫn riêng rẽ về các khó khăn môi trường cụ thể

Faludi (1987) nhìn nhận quy hoạch môi trường như ‘tổng của tất cả các biện pháp môi trường công cộng mà cấp có thẩm quyền về môi trường có thể sử dụng" Theo ông,

một quy hoạch môi trường hoặc là một tài liệu sử dụng (các tài liệu) để hướng dẫn việc ra quyết định về các biện pháp môi trường công cộng ủng hộ sự không tự do trong quy hoạch môi trường Westman (1978) xem xét quy hoạch môi trường về phương diện đo giá trị của tài nguyên trái đất và dự đoán các thay đổi do các biến động gây ra Điều này liên quan đến việc phân tích các mối quan hệ xã hội, kinh tế và môi trường do các hoạt động của con người gây ra và liên quan đến thiết kế chương trình và các kế hoạch hành động để cải thiện phúc lợi con người và sức khoẻ môi trường Westman nhấn mạnh sự quan trọng của quy hoạch môi trường trong các từ sau:

Dường như rõ ràng rằng nếu chúng ta muốn bảo tồn cho thế hệ tương lai một tổng thể sinh vật của thế giới trong qúa khứ và hy vọng cải thiện các tiêu chuẩn suy thoái của sức khoẻ cộng đồng đô thị, thì khoa học môi trường và công nghệ cần phải nhanh chóng trở nên một vai trò chủ chốt trong việc thiết kế cấu trúc công nghiệp và xã hội của chúng ta trong tương lai Dự đoán tác động có thể tạo thành một phần của các nhiệm vụ trong quy hoạch và thiết kế môi trường, quản lý tài nguyên và sinh thái ứng dụng

Do vậy các mục tiêu của quy hoạch môi trường bao gồm các biện pháp cần được thực hiện trong các hoàn cảnh khác nhau, một số không thể biết trước Quá trình quy hoạch môi trường cũng thúc đẩy các quan chức nhà nước khẳng định một cách tích cực quyền lực của Chính phủ trong các lĩnh vực kinh tế rộng lớn thuộc sở hữu tư nhân Rosenbaum (1973) quả quyết rằng Chính phủ quốc gia phải thiết lập các ưu tiên cho bảo vệ môi trường, phải tính toán và tạo ra các lựa chọn ưu tiên giữa bảo vệ môi trường và các mục tiêu quốc gia khác và phải quy hoạch sử dụng và bảo vệ tài nguyên cho nhiều thế hệ Thêm vào đó qua trình quy hoạch cần nhấn mạnh cả phát triển kinh tế xã hội của đất nước và chất lượng môi trường

Một điều rất quan trọng là Chính phủ phải nhạy cảm hơn với các tác động môi trường của các chính sách của họ và sẵn sàng hy sinh các mục tiêu khác cho bảo vệ môi trường khi có nền sinh thái lành mạnh là rất cần thiết Các dân tộc không chỉ chịu đựng các chi phí môi trường nặng nề trong việc trì hoãn các quy hoạch như vậy mà cũng sẽ nảy sinh các chi phí kinh tế và chính trị cao Việc trì hoãn quy hoạch môi trường có thể dẫn đến các chi phí môi trường nghiêm trọng, nó cũng dẫn đến các tình trạng gần như khủng hoảng do việc quản lý chúng có thể sẽ phát sinh các chi phí xã hội cao hoặc rất cao Việc thiết kế và thực hiện các quy hoạch môi trường hiệu quả và thích hợp phụ thuộc vào khả năng chuẩn bị Đánh giá Tác động Môi trường (EIA) chính xác, được đề cập đến ở mục khác trong sách này

3.2 Các tiếp cận cho quy hoạch môi trường

Tiếp cận cho quy hoạch môi trường cần rộng, dựa trên các cân nhắc và liên quan đến tài chính và không tài chính Các kỹ năng liên ngành tốt và cần thiết trong tiếp cận quy hoạch tổng hợp Ngay ban đầu nhà quy hoạch môi trường cần hiểu sự khác nhau giữa ‘đánh giá’ (assessment) và 'xác định giá trị' (‘evaluation’) môi trường Có hai mục đích

của đánh giá tác động môi trường: thứ nhất, nó thử nghiệm xác định các chức năng nào của nguồn tài nguyên bị ảnh hưởng cần được thay đổi bằng từng đề xuất thay thế; và thứ hai là thử nghiệm dự đoán hướng và mức độ của bất kỳ sự thay đổi nào có thể là kết quả từ từng quyết định hoặc hành động thay thế so với khi hành động đó không được tiến hành Mặt khác ‘xác định giá trị’ là sự kiểm tra tiếp theo của cả hai khuôn mẫu thay đổi do các hành động và các hậu quả sau đó gây ra

Faludi (1987) gợi ý rằng quy hoạch cần phụ thuộc vào bối cảnh trong đó quy hoạch môi trường được tiến hành; trong khi Ryding (1994) đề xuất hai cách tiếp cận ra quyết định và quy hoạch môi trường khác nhau nhưng liên quan chặt chẽ với nhau:

• Tiếp cận thể chế, sử dụng trong quá trình quy hoạch xã hội (bao gồm các khu vực nông nghiệp, lâm nghiệp, đô thị và giao thông), trong đó các biện pháp giảm nhẹ thường là dưới dạng pháp lý, quy định, thuế và phí; và

• Tiếp cận thương mại, sử dụng cho quy hoạch khu vực (bao gồm sản xuất năng lượng và các khu vực công nghiệp, thương mại và bán lẻ), trong đó các biện pháp giảm nhẹ có thể ở trong hình thức các khuyến khích cho việc cải thiện cho các quá trình xử lý hiện hành, cho phát triển các quá trình và sản phẩm mới hợp với môi trường, cho giảm thiểu chất thải thông qua các chương trình giảm tới mức tối thiểu chất thải, và/hoặc cho việc cải thiện các cơ sở hạ tầng của giao thông, kho chứa và bán sản phẩm

Một mô hình ra quyết định và quy hoạch chung cho tất cả các khía cạnh bảo vệ môi trường, do Ryding (1994) xây dựng, được trình bày trong Hình 1 Ba đặc trưng thích hợp của quy hoạch môi trường có thể được suy ra từ hình này Đầu tiên là bản chất đa lĩnh vực của quy hoạch, nó bao gồm các cân nhắc thí dụ như kinh tế, xã hội, sinh thái, sử dụng đất và kỹ thuật Đặc trưng thứ hai và thứ ba liên quan đến sự tham gia công cộng trong quá trình quy hoạch và liên quan đến cách tiếp cận có hệ thống của quá trình bắt đầu từ thiết lập các mục tiêu đến thực hiện các chương trình giảm nhẹ, đánh giá kết quả và cơ chế phản hồi lâu dài

Hình 1: Trình tự chung của các khía cạnh ra quyết định và quy hoạch trong việc thực hiện các chương trình giảm nhẹ,

Nguồn: Ryding, (1994) Quản lý môi trường, Quyển I, Chương 2.1, Boon

Đầu vào cho mô hình ra quyết định và quy hoạch chung được dẫn dắt từ các ưu tiên riêng rẽ và lập ra trong các tiếp cận thể chế và thương mại, cũng như từ kết quả phân tích các hậu quả tiềm năng dựa trên các nhân tố chi phí/lợi ích và người sử dụng Các vấn đề sau cần được cân nhắc trong quá trình quy hoạch:

• Các vấn đề có hướng ảnh hưởng môi trường cần tập trung lên việc giảm tới mức tối thiểu các đe doạ sinh thái gây ra bởi đầu vào của hỗn hợp các chất gây ô nhiễm thải ra;

• Các vấn đề có hướng kỹ thuật cần tập trung lên tất cả các nước có công nghệ có sẵn tốt nhất;

• Các vấn đề có hướng kinh tế cần tập trung lên các hậu quả tài chính tiềm năng trước khi ra quyết định; cũng vậy cả chương trình viện trợ tài chính và các phương thức chuyển giao công nghệ cần thiết cũng cần được quyết định, và

• Các vấn đề có hướng người sử dụng cần tập trung lên các chiến dịch thông tin để báo động cho tất cả những người có thể bị quyết định làm ảnh hưởng

Cách tiếp cận ra quyết định và quy hoạch cần dựa trên:

• Đánh giá khởi đầu các lĩnh vực môi trường bị đe doạ

• Danh sách các hành động ưu tiên;

• Kế hoạch hành động;

• Quy trình các hành động giảm nhẹ; và

• Kiểm toán thường xuyên

Để bảo đảm rằng tất cả các vấn đề khác nhau được giải quyết thoả đáng và không một vấn đề quan trọng nào bị bỏ quên hoặc bỏ sót, từng bước trong việc xây dựng chiến lược chung cần được đánh giá toàn diện và kiểm tra theo luật lệ Từ viết tắt ACTION, được giải thích dưới đây, cung cấp các luật lệ thích hợp cho điều này:

A Tính trước sự tham gia/lôi cuốn của tất cả các bên liên quan và quần chúng trong quá trình ra quyết định và quy hoạch môi trường cũng như trong các kết quả kinh tế, kỹ thuật và môi trường khác nhau;

C Chọn cách phát triển môi trường và kinh tế hợp lý nhất;

T Lập ra các thuận lợi và không thuận lợi có thể của tất cả các quyết định chính; I Bắt đầu đánh giá các thuận lợi và không thuận lợi của các quyết định thay thế; O Loại bỏ các giải pháp thay thế ít có lợi và nhấn mạnh những biện pháp được ưu

tiên;

N Đàm phán với các bên thích ứng để chấp nhận hành động lựa chọn

Nói chung, những điều sau đây đặc trưng cho một quy hoạch môi trường:

• Tất cả các bên liên quan và công chúng cần tham gia trong việc lập ra và thảo luận các ưu tiên môi trường;

• Quy hoạch cần thích hợp và có khả năng đáp ứng các mục tiêu môi trường đề ra;

• Quy hoạch cần hoạt động tốt và có chi phí hiệu quả tốt cả ở phạm vi vùng và toàn cầu (điều này yêu cầu phân bổ các đầu tư môi trường trên đường biên giới quốc gia và vùng); và

• Quy hoạch cần thực tế và linh hoạt

4 Quy hoạch và quản lý môi trường chiến lược

Việc ứng dụng khái niệm kế hoạch hoá và quản lý chiến lược cho quy hoạch môi trường, cùng với việc làm thế nào để bảo đảm sự thành công lâu dài của các quy hoạch này, được thảo luận trong phần này Trong bối cảnh này các thành phần tương ứng của quản lý và kế hoạch hoá chiến lược bao gồm: lập các mục tiêu môi trường rõ ràng và xác định các chính sách và chương trình thích hợp để đạt được các mục tiêu đó; giáo dục và đào tạo môi trường hiệu quả; phát triển tổ chức và thể chế; sự tham gia của cộng đồng; hợp tác và điều phối; sự hoà hợp của các chính sách và cuối cùng đánh giá, giám sát và kiểm soát

4.1 Các mục tiêu quy hoạch và quản lý

Trong qua trình quy hoạch hoá, việc lập ra các mục tiêu môi trường rõ ràng là quan trọng, bởi vì các mục tiêu giúp việc xác định các hành động và chính sách cụ thể cần được xây dựng nh thế nào để đạt được các mục tiêu đó Quản lý môi trường là để đạt được các mục đích môi trường cụ thể và mục tiêu có thể được giới hạn rộng hơn trong phương diện bảo vệ hoặc cải thiện chất lượng môi trường (Compton, 1993) Mục tiêu môi trường có thể là tập hợp các mục tiêu về lượng chính xác, hoặc thể hiện như nguồn gây cảm hứng rộng Như chỉ ra trong phần 3.1, quy hoạch hoá là trung tâm cho bất kỳ thử nghiệm quản lý môi trường hiệu quả nào, và bao gồm sự xác định các mục tiêu và chọn các phương tiện để đạt được chúng Faludi (1987) và Wyatt (1989) đề nghị rằng việc thực hành quy hoạch hoá cần có khả năng thích ứng với cả sự thay đổi chính trị và với sự tăng mức độ không chắc chắn

Kế hoạch hoá chiến lược là một công cụ hiệu quả mà các tổ chức và các quốc gia có thể sử dụng để ước tính mức độ rủi ro của các chính sách và các hành động của họ, do đó giúp để tạo điều kiện dễ dàng cho việc thực tế hoá các mục đích và mục tiêu môi trường Tuy nhiên các nhà quản lý cấp cao của một tổ chức phải hiểu khái niệm kế hoạch hoá dài hạn thích hợp để có thể áp dụng công cụ này một cách có hiệu quả Daneke (1982) nhìn nhận kế hoạch hoá chiến lược như ‘một quá trình chiết xuất các mục đích và mục tiêu xã hội, và thiết kế các kịch bản thay thế hoặc "các bản đồ đường đi" mà có thể là cơ sở cho các lựa chọn tập thể có ý nghiã’: Theo Steiner và Miner (1977) các đặc trưng cần thiết của kế hoạch hoá chiến lược là:

• Giải quyết tác động trong tương lai của những quyết định và hành động;

• Kiểm tra mối quan hệ nguyên nhân và hậu quả của quyết định và hành động dự tính hoặc đã có qua thời gian;

• Kiểm tra các hành động thay thế có thể được tiến hành trong tương lai và khi đã được chọn, chúng cần hình thành cơ sở của các quyết định hiện tại như thế nào;

• Cân nhắc các cơ hội và đe doạ cùng với số liệu thích hợp khác, do đó tạo ra một chế độ quản lý để cải thiện những quyết định hiện hành cho việc khai thác các cơ hội và tránh các đe doạ trong tương lai

• Nó là một quá trình bắt đầu bằng việc thiết lập các mục tiêu và xác định các chiến lược và chính sách để đạt được các mục tiêu đó; cần xây dựng các kế hoạch chi tiết để bảo đảm rằng các chiến lược thích hợp được thực hiện để đạt được các mục tiêu đề ra;

• Nó là một qúa trình liên tục để quyết định trước cái gì cần phải làm, khi nào cần phải làm, như thế nào và ai sẽ làm

• Nó là một triết lý, thái độ và một cách sống Được hiểu rằng kế hoạch hóa đòi hỏi hành động thích hợp dựa trên dự tính đến tương lai; xác định lập kế hoạch liên tục và hệ thống như một phần quản lý tổng hợp; và

• Nó có thể được giới hạn như một cấu trúc kế hoạch hoặc cấu trúc lồng ghép các kế hoạch chiến lược với các kế hoạch hoạt động ngắn hạn

Rất nhiều nước đặc biệt là các nước đang phát triển phải đối mặt với các chi phí xã hội lớn trong thời gian dài hạn vì thiếu quy hoạch và quản lý môi trường toàn diện UNDP (1995) nghiên cứu kinh nghiệm của một số các nước đang phát triển về việc hình thành và thực hiện các chiến lược bảo tồn quốc gia, các kế hoạch hành động môi trường quốc gia và chương trình nghị sự 21 của quốc gia đã tiết lộ các yếu kém sau đây:

• Chiến lược không phải là ưu tiên cả ở cấp Chính phủ lẫn ở cấp địa phương;

• Quá trình được chỉ đạo từ bên ngoài, không có nguồn lực trong nước và ưu tiên hoá;

• Nhấn mạnh lên sản phẩm (thí dụ, chiến lược hoặc kế hoạch hành động như một tài liệu) hơn là lên quá trình thực hiện;

• Thiếu sự tham gia của các bên liên quan; và thiếu sự sở hữu hoặc quá trình thực hiện;

• Từng báo cáo hoặc chiến lược được thực hiện riêng rẽ; không có mối liên kết, không có thu thập thông tin và ghi chép trình tự theo thời gian để có thể tạo điều kiện dễ dàng cho công việc tiếp theo;

• Thiếu kỹ năng quản lý có sẵn ở địa phương, thỉnh thoảng chỉ là hình thức

Hệ thống quản lý môi trường chiến lược hiệu quả cần phục vụ như một cơ sở để khắc phục các thiếu sót trên Trong bối cảnh này Ansoff (1977) định nghĩa quản lý như " hoạt động sáng tạo và sửa chữa thiếu sót để hãng có thể đạt được mục đích, sự kết gắn, và bảo đảm thu hồi vốn đầu tư một cách thoả đáng" Mặt khác chiến lược được coi là một tập hợp các chương trình hành động được điều phối nhịp nhàng nhằm bảo đảm sự thuận lợi bền vững dài hạn Do vậy quản lý chiến lược được coi là việc xác định có hệ thống và sự đáp ứng với các cơ hội và các mối đe doạ, mà cả hai có thể phát sinh từ thị trường trong nước và quốc tế của hãng Như một quá trình thích hợp liên tục được xây dựng trên nền tảng thực tế của việc thực hành quản lý tốt, như vậy quản lý chiến lược tập trung lên chiến lược hiện tại của hãng, và được hỗ trợ bởi các nguồn lực và điểm mạnh đã có trong quá khứ Nó cũng tập trung lên thiết kế và thực hiện một chiến lược mà sẽ mang lại thành công trong tương lai (Stahl và Grigsby, 1992) Sự phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và mối đe doạ được gọi là phân tích SWOT Phân tích này thường bao trùm cả môi trường trong và ngoài hãng

Wheelen và Hunger (1995) đã đề xuất một mô hình quản lý chiến lược, trình bày ở hình 2 Mô hình này phân chia các hoạt động khác nhau mà phải liên kết với nhau trong việc ra quyết định chiến lược cho một tổ chức Như được nhìn thấy từ hình vẽ, quản lý chiến lược bao gồm việc hình thành, thực hiện, đánh giá và kiểm soát các kế hoạch chiến lược của tổ chức được đề cập Quản lý chiến lược cũng quan tâm đến việc tổ chức đó làm thế nào để biến các chính sách, nhiệm vụ, mục tiêu, mục đích thành kết quả Tuy nhiên điều này chỉ có thể đạt được nếu tổ chức đó tiến hành đánh giá thoả đáng môi trường trong và ngoài của nó

Hình 2: Mô hình quản lý chiến lược

Nguồn: Wheelen và Hunger (1995) Quản lý môi trường, Quyển I, Chương 2.1, Boon

4.2 Giáo dục và đào tạo môi trường

Nhiệm vụ có thể được yêu cầu nhiều nhất trong quản lý môi trường là giáo dục và đào tạo nhân sự về kỹ năng dự đoán hậu quả có thể xảy ra của các hoạt động con người lên xã hội và môi trường Để có điều này, khái niệm về quản lý môi trường chiến lược, như đã thảo luận ở phần trước, phải được lồng ghép vào trong các chương trình giáo dục môi trường (EE) Thực sự như vậy, tăng cường nhận thức công cộng về các vấn đề môi trường là một mối quan tâm cấp thiết trong quản lý và quy hoạch môi trường thành công (Buckley, 1991):

Về lâu dài điều này có thể được thông qua hệ thống giáo dục trường học bình thường Tuy nhiên các cải thiện lâu dài sẽ là quá muộn trừ phi nhận thức môi trường công cộng được cải thiện trong thời gian này Cần cấp thiết phải có các phương tiện hiệu quả hơn để tuyên truyền sự quan trọng của các mối quan tâm môi trường đến các mối quan tâm trong thương mại, đến Chính phủ và toàn bộ nhân dân

Do vậy, rõ ràng là bất cứ nỗ lực nào để phát trriển và đổi mới hệ thống quy hoạch môi trường hiệu quả sẽ không thành công nếu các quan chức Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý môi trường của đất nước không nâng cao mối quan tâm sinh thái của chính họ (Rosenbaum, 1973) Như đã bàn đến ở phần khác trong sách này, giáo dục và đào tạo môi trường là thích hợp nhất để trang bị cho các quan chức đó và các nhà hoạt động môi trường khác kỹ năng cần thiết trong quản lý và quy hoạch môi trường Cụ thể là giáo dục môi trường sẽ giúp các nhà môi trường trong các nước đang phát triển có được các kỹ năng cần thiết để hiểu và sử dụng các kỹ thuật phân tích cơ bản và các công cụ như Đánh giá Tác động Môi trường (EIA), Đánh giá Tác động Xã hội (SIA) và Đánh giá Tác động Kinh tế (EcIA) (Clark, 1989; Jain và Hutchings, 1978; Welford và Gouldson, 1993)

Ngoài việc giúp đỡ để khắc phục sự thiếu kỹ năng như đề cập ở trên, giáo dục và đào tạo môi trường cũng sẽ trang bị cho các nhà khoa học môi trường, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, các kỹ năng về các kiểu quản lý môi trường tổng hợp và thích hợp, cũng như về phát triển thể chế và tổ chức thông qua nghiên cứu hành động Tuy nhiên, cách tiếp cận sẽ phải là đưa phương diện, như chỉ ra ở hình 3 Các vấn đề riêng rẽ cần được phân tích trong khuôn khổ môi trường rộng hơn Điều này đòi hỏi sự trang bị kiến thức về môi trường rộng hơn và sâu hơn, được làm thành tài liệu và phổ biến trong phương thức đơn giản nhưng hiệu quả, cho tất cả các khu vực xã hội liên quan Việc phổ biến thông tin sẽ tạo điều kiện thuận lợi để thiết lập các ưu tiên môi trường và hợp tác quốc tế trong quản lý và quy hoạch môi trường

Hình 3: Tiếp cận đa phương diện đến quy hoạch Nguồn: Ryding, 1994

4.3 Phát triển thể chế và tổ chức

Phát triển thể chế và tổ chức cũng quan trọng cho quy hoạch môi trường hiệu quả Phát triển thể chế đề cập đến các hạn chế pháp lý, tổ chức và các hạn chế về nguồn nhân lực, trong khi các cơ quan pháp lý đặt nền tảng cho một cơ cấu phát triển và kiểm soát môi trường (Carley và Christie, 1992) Thí dụ, hệ thống sở hữu và kiểm soát quy hoạch sử dụng đất là những nhân tố rất quan trọng trong bất kỳ quá trình phát triển nông thôn hoặc nông nghiệp hoặc sáng kiến bảo tồn nào; nhưng các chương trình thường bắt đầu mà không có sự phân tích các hệ thống cơ bản đó Hệ thống pháp lý gồm các bộ luật cần thiết, quy định, tiêu chuẩn môi trường và khung làm việc của Chính phủ để thực hiện chúng Hệ thống pháp lý cũng bao gồm các sắp xếp tập trung hoá hoặc phân cấp quy hoạch và thực hiện, cũng như các sắp xếp thể chế của Chính phủ

Trong một số nước, các quy hoạch môi trường thường được nhiều cơ quan thảo ra Những cơ quan quy hoạch đa ngành đó là tập hợp các tổ chức quy hoạch liên quan đến nhau, cho phép có một đầu vào chuyên ngành rộng hơn cũng như điều phối các nhiệm vụ tốt hơn (Faludi, 1987) Mục đích của sự phát triển liên tổ chức là để tạo ra những mối liên kết mới, chính thức và không chính thức giữa các cơ quan Chính phủ, và trên Chính phủ với các khu vực thương mại, tự nguyện và cộng đồng

Hiện nay, việc xây dựng năng lực thể chế cho phát triển bền vững là điều cấp thiết trong phần lớn các nước đang phát triển Để thực hiện điều đó, các công cụ chính sách môi trường được đề xuất lựa chọn là nhân tố quan trọng để tăng cường các cơ cấu thể chế và pháp chế (Buckley, 1991) Có ba kiểu công cụ chính để làm cho các chính sách

môi trường có hiệu quả, đó là công nghệ, quy định và kinh tế Đào tạo các nhà chuyên môn và tăng cường cấu trúc thể chế là hai lĩnh vực cấp thiết mà các nhà tài trợ có thể trợ giúp các nước đang phát triển (Buckley, 1991) Thí dụ, OECD (1995a), nhìn nhận sự điều phối và hoà hợp các cách tiếp cận của nhà tài trợ trong việc hình thành và thực hiện những hoạt động phát triển bền vững là các nhân tố chủ chốt để cải thiện tính hiệu lực, hiệu quả và chất lượng của sự hợp tác phát triển Những biện pháp được đề xuất để cải thiện sự điều phối bao gồm: lập các mục tiêu thực tế; mạng lưới thông tin tốt hơn; sự nhận biết "việc đếm người"; đào tạo nhà tài trợ và nhân sự tiếp nhận thích hợp; và đánh giá các hoạt động điều phối là một phần trong quá trình đánh giá chuyên môn

Một thách thức chủ chốt trong việc hoà hợp các kế hoạch môi trường và các đòi hỏi quy hoạch là tìm các cách thừa nhận tính có giá trị của các kế hoạch và chiến lược, hoặc thậm chí các điểm hoặc lĩnh vực chung của các kế hoạch khác nhau Cần xây dựng một hiểu biết tốt hơn về việc làm thế nào để liên kết các chiến lược ngành với khung quy hoạch tổng thể Sự "phiên dịch"các kế hoạch cho phù hợp với những đòi hỏi của các quốc gia khác nhau dựa trên cơ sở kinh nghiệm là một biện pháp quan trọng để tăng tính hoà hợp Thí dụ, các nhà tài trợ, hoặc song phương hoặc đa phương, cần phải thận trọng để không nhấn mạnh đến các vấn đề tồn tại của nước nhận viện trợ Việc phát triển liên tổ chức và các mạng lưới tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi thông tin và các nguồn cần thiết để giải quyết vấn đề môi trường Các mạng lưới đóng vai trò như hệ thống xã hội không đẳng cấp đã cho phép hợp tác và phối hợp trong việc thực hiện các dự án môi trường bền vững Thí dụ, nghiên cứu của Lee (1994) về sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quy hoạch chỉ ra rằng, với hỗ trợ cần thiết, các công dân tại ngoại ô hoặc làng xã có thể quản lý ngõ xóm, nguồn nước, thu gom chất thải và hệ thống thải; và họ có thể xây dựng và cỡng bức tuân thủ luật lệ và các điều bắt buộc giữa các thành viên của cộng đồng

Theo Carley và Christie (1992) có bốn kiểu mạng lưới làm việc phục vụ các chức năng khác nhau Chúng gồm mạng lưới chính sách, dựa trên những quan tâm chức năng chính của Chính phủ Mạng lưới này được đặc trưng bởi các mối quan hệ ổn định, sự liên tục của số thành viên hạn chế, chia sẻ trách nhiệm thực hiện dịch vụ, và sự cô lập với những mạng lưới làm việc khác Mạng lưới chủ đề ít liên kết hơn nhiều so với mạng chính trị trên Những mạng lưới chủ đề này có một số lượng lớn thành viên nhng mức độ phụ thuộc lẫn nhau ít Một số dựa trên sự cần thiết chia sẻ thông tin kỹ thuật, trong khi một số khác dựa trên mối quan tâm chia sẻ về vấn đề nh bảo tồn rừng ma Mạng lưới chuyên môn là kết hợp của hai mạng lưới chính trị và chủ đề, trong khi mạng lưới người sản xuất quan tâm đến các chức năng kinh tế và mối quan hệ giữa khu vực tư nhân và nhà nước

Một trong những chìa khoá cho đổi mới tổ chức để cải thiện quá trình quản lý là đầu tư trong kỹ năng cá nhân và nhóm, không chỉ về phương diện phát triển nhân sự và chuyên môn, mà còn để nâng cấp tất cả các cấu trúc hỗ trợ tổ chức thể chế và pháp lý khác Các khuyến khích là những phương tiện quan trọng để tạo cam kết Tại các cấp

cao hơn, mạng lưới làm việc và việc xây dựng sự đồng lòng là cần thiết và cần được thực hiện để kính thích việc ra quyết định tốt, do vậy các quan chức cao cấp không có thể bị bỏ qua trong quá trình này

4.4 Tăng sự tham gia

Với Stohr và Taylor (1981) cách tiếp cận thích hợp nhất đến quy hoạch môi trường là quy hoạch "từ dưới"; đó là quy hoạch hoá cho mọi người và với mọi người Như Carley và Christie (1992) chỉ ra, các vấn đề môi trường phải lồng ghép hoàn toàn vào kế hoạch hoá kinh tế-xã hội và lôi cuốn sự tham gia công cộng tại tất cả các cấp hoặc cá nhân, cộng đồng và toàn cầu Faludi (1987) cũng đề cập đến việc quy hoạch như một nhóm làm việc trong đó các thảo luận không chỉ được giới hạn giữa các nhà quy hoạch và nhà chính trị, mà cũng phải lôi cuốn tất cả các thành phần của cộng đồng Ông nhìn nhận sự tham gia như một phương tiện góp ý thêm, do đó có thể mở rộng các lựa chọn cân nhắc Ryding (1994) cũng đề xuất rằng tại cấp cá thể, mọi người cần được trợ giúp trong việc bảo vệ môi trường thông qua sự tham gia vào các tổ chức môi trường Tại cấp cộng đồng, các cân nhắc môi trường cần được lồng ghép vào trong tất cả các khu vực của xã hội, trong khi trách nhiệm bảo vệ môi trường tại cấp toàn cầu cần được chia sẻ bởi tất cả các nước cả giàu lẫn nghèo Quy hoạch hoá không có sự tham gia của cộng đồng là không hiệu quả, không dân chủ, gia trưởng và dẫn đến thất bại

4.5 Hợp tác, điều phối và hoà hợp các chính sách và chương trình

Chechile và Carlisle (1991) liệt kê một số các thách thức môi trường mới, thúc ép các bên liên quan khác nhau về môi trường thay đổi thái độ của họ với các vấn đề môi trường Những thách thức này gồm: sự không chắc chắn ở mức độ cao trong thời gian lâu dài; các mối quan hệ nội bộ phức tạp của rất nhiều biến số và hạn chế thời gian; rút ngắn khoảng cách; mở rộng phạm vi; và đa dạng văn hoá Sự phức tạp của các thách thức chỉ ra rằng những chính sách, kế hoạch và chương trình của từng nước cần phải điều phối và hoà hợp một cách hiệu quả

OECD (1995b) cũng nhận thấy rằng quy hoạch môi trường cần được điều phối có hiệu quả tại cấp quốc tế, bởi vì các đòi hỏi quy hoạch đang phát triển và trở nên ngày càng phức tạp Cũng vậy, vì các kế hoạch môi trường được thảo ở các cấp địa phương, vùng, quốc gia, quốc tế, do đó quá trình quy hoạch thường lôi cuốn một số các tổ chức tham gia, điều này chỉ ra rõ ràng rằng việc hợp tác giữa các tổ chức khác nhau là hết sức cần thiết Về điểm này Morell (1995) đề xuất rằng quá trình quy hoạch phải có hai mặt đặc trưng: thứ nhất, một cơ cấu phổ biến rộng rãi các quyết định và thông tin; và thứ hai, thiết lập các cấu trúc làm cho hoạt động liên chức năng có hiệu lực Các phương thức truyền thông có hiệu quả là cấp thiết cho cả hai đặc trưng trên và cần được phát triển để đảm bảo các thông tin thích hợp để phổ biến rộng rãi Thí dụ, video và các

phương tiện hội thảo viễn thông có thể giúp để giảm chi phí giao tiếp và đồng thời tăng tần số giao tiếp giữa các cố vấn Cũng vậy, các mạng lưới làm việc cần được phát triển để hiểu và xây dựng sự đồng lòng một cách dễ dàng giữa những người với các kiến thức, tầm nhìn và nền tảng văn hoá khác nhau

Cả Chính phủ và các nhóm môi trường thường đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm rằng các chính sách, chương trình và hành động môi trường được điều phối hoà hợp Khung 1 đưa ra thí dụ điển hình của sự hợp tác trong chính sách và quy hoạch môi trường của mạng lưới làm việc quốc tế của các nhà quy hoạch xanh (INGP) Việc thực hiện thành công các quy hoạch môi trường đòi hỏi sự điều phối ở tất cả các cấp Trong trường hợp các nước đang phát triển cần có sự hợp tác ở mức độ cao giữa các nhà tài trợ và nước nhận viện trợ để bảo đảm rằng họ hiểu nhau và không làm việc chống lại nhau (OECD, 1995c) Chính phủ quốc gia phải là ở vị trí trung tâm của sự điều phối tại các cấp sau đây:

• Giữa các Bộ ngành và các tổ chức liên quan của họ;

• Giữa các cấp thẩm quyền, địa phương và vùng;

• Giữa các nhà hoạt động bên ngoài khác nhau như các cơ quan Liên hợp quốc, các nhà tài trợ song phương và các tổ chức quốc tế

Một số thử nghiệm hiện tại để cải thiện việc điều phối

• Mạng lưới thông tin tốt hơn;

• Sự nhạy cảm đến các đặc trưng dân tộc (văn hoá, truyền thống v.vv );

• Điều phối đa tầng; xây dựng thể chế và công cụ;

• Điều phối tại cấp ngành như một điểm khởi đầu thực hành;

• Đa các khuyến khích điều phối ở cấp riêng lẻ;

• Đào tạo chuyên gia trong quy hoạch và thực thi đa ngành;

• Các chỉ số bền vững; các chỉ số được thông qua để đo các thay đổi trong cả môi trường tự nhiên và xã hội nhằm xác định tính bền vững của các hoạt động có đạt được hay không

Mạng lưới quốc tế của các nhà quy hoạch xanh được thành lập vào tháng 12, 1992 hưởng ứng kêu gọi các nước tại UNCED hợp tác trên tinh thần cộng tác toàn cầu để bảo tồn, bảo vệ và khôi phục sức khoẻ và sự toàn vẹn của hệ sinh thái Trái đất INGP được thiết lập bởi một số các cố vấn chính sách môi trường từ UNDP, UNEP, OECD, Liên bang Ma lai-xi-a, và Bộ Môi trường của Canada và Hà Lan (INGP, Maastricht, 1994).

The INGP được thiết lập để hưởng ứng với "chuyên môn mới- đang nổi lên của các nhà thực hành môi trường; đó là, dân chúng tham gia tích cực trong phát triển và thực thi chính sách môi trường với mục tiêu lâu dài để đạt được phát triển bền vững Hiện nay, rất nhiều nước có một dạng chính sách môi trường/mục tiêu-pháp lý quản lý tài nguyên để thiết lập một quá trình xây

dựng mục tiêu môi trường dài hạn, hoặc kế hoạch phát triển toàn diện hơn bao gồm thành phần môi trường mạnh Các chiến lược thay đổi nhiều trong phạm vi, cách tiếp cận và mục tiêu của chúng, và các thay đổi khác nhau này được đáp ứng bởi nhiều các nhà thực hành khác nhau.

INGP là một mạng lưới làm việc không chính thức, mục đích của nó là cung cấp một diễn đàn cho các nhà xây dựng chính sách môi trường trên thế giới để trao đổi ý tưởng, chia sẻ thông tin và kinh nghiệm, và học hỏi thêm kinh nghiệm từ các thành viên khác INGP phát triển khái niệm và cung cấp hỗ trợ thực tế cho các thành viên có trách nhiệm xây dựng và thực thi chính sách môi trường dài hạn Mạng lưới này sử dụng cách tiếp cận đa lĩnh vực và mở rộng các thành viên cũng nh chủ điểm đến cả kinh tế và khoa học xã hội INGP kêu gọi việc chính sách cần tổng hợp nhiều các lĩnh vực hơn, cùng với việc điều phối các mục tiêu để đạt được phát triển bền vững Các mối quan tâm chủ chốt của INGP được chiểu theo các vấn đề sau:

• Các mục đích và quá trình là các nhân tố quan trọng trong quy hoạch môi trường;

• Các tổ chức tài trợ cần tính toán kỹ hơn các hoàn cảnh và ưu tiên quốc gia;

• Sự tham gia của cộng đồng là quan trọng, nhưng các tiếp cận phải phụ thuộc vào các hoàn cảnh đất nước Sự làm việc thông qua các nhà hoạt động chính và các nhóm trong Chính phủ và xã hội khác là rất quan trọng

• Muốn chính sách môi trường thành công phải tính đến những người chịu trách nhiệm thực hiện để cho chính sách môi trường thành công; cần phải thiết lập các u tiên và cần sự rõ ràng và sáng suốt hơn để ra quyết định về các ưu tiên;

• Giám sát và xem xét lại kế hoạch môi trường: giám sát năng lực, quy trình và các điểm kiểm tra cần đa vào qúa trình chính sách ngay từ đầu;• Các chính sách môi trường và hệ thống giám sát phải được thiết kế

trong thời gian dài nhất có thể, do vậy chúng có thể được so sánh dễ dàng với nhau;

• Các báo cáo hiện trạng là có giá trị; và

• Cần lãnh đạo chính trị để thúc đẩy cả phát triển và thực hiện các kế hoạch môi trường lẫn phát triển bền vững

INGP tin rằng nhiều vấn đề mà các nhà quy hoạch xanh đối mặt với là phổ biến dù là với sự khác nhau trong từng nước Nó nhận ra sự quan trọng của quá trình quy hoạch môi trường, các khía cạnh cụ thể là: quy hoạch và thực hiện phải đi song song, các kế hoạch và quy trình cần phải đơn giản; quá trình chiến lược môi trường cần được chỉ đạo trong toàn đất nước; các nhà hoạch định chính sách môi trường không được phép quá chuyên môn; việc nghe ‘các ý tưởng ngược lại’ là có ích; quá trình phát triển cần cởi mở và linh hoạt

Khung 1: Thí dụ về sự hợp tác trong quy hoạch môi trường: Mạng lưới quốc tế của các nhà quy hoạch xanh

4.6 Đánh giá, Giám sát và Kiểm soát

Đánh giá, Giám sát và Kiểm soát là các nhân tố quan trọng trong việc phát triển và thực hiện các kế hoạch môi trường Chúng cho phép các nhà quy hoạch có thể theo dõi những hành động trong kế hoạch và để giám sát và so sánh việc thực thi thực tế các kế hoạch đó với việc thực thi dự tính trước Quá trình này cho phép thực hiện các biện pháp sửa chữa khi cần thiết thí dụ trong trường hợp ở Mỹ, McAllister (1986) đã chỉ ra quá trình đánh giá và giám sát các hành động môi trường có thể không đầy đủ nh thế nào; ông đa ra rằng "rất thất vọng là chỉ có một phần nhỏ các quyết định do các Chính phủ địa phương ban hành là dựa trên cơ sở đánh giá có hệ thống các giải pháp thay thế Những đánh giá thường được dự tính trước, nhanh và gây ấn tượng"

Hình 4: Các giai đoạn đánh giá Nguồn: McAllister, 1986

Việc giám sát và đánh giá phải được tiến hành trong cả quá trình quy hoạch là điều quan trọng Nói ngắn gọn, quá trình quy hoạch cần gồm các bước liên quan đến nhau như sau:

• Xác định vấn đề cần giải quyết;

• Thiết kế các giải pháp thay thế cho vấn đề đó;

• Đánh giá các thay thế;

• Quyết định về các hành động cần được thực hiện thông qua quá trình chính trị thích hợp, và thực hiện các hành động đó;

• Giám sát các kết quả

Công ty Metalloplastic (Ghana) là một công ty được đăng ký ở Ghana, nó sản xuất hàng nhựa từ vật liệu thô nhập khẩu Công ty được coi là đã nhập lậu vào Ghana một số lượng vật liệu độc hại từ công ty Mỹ, Petroco Americas Uniondale ở New York, để chôn vùi ở Ghana Khi nhận được thông báo từ nhà cung cấp, Công ty Metalloplastic (Ghana) đã lập th tín dụng không huỷ ngang tại Ngân hàng Ghana thông qua Ngân hàng Đầu t Quốc gia để trả cho "nguyên liệu thô- Tổng hội Thanh tra tham gia (SGS) khẳng định sự thanh tra của họ về các hàng hoá trước khi chuyển theo tàu từ Houston, Mỹ, vào ngày 9 tháng 3, 1992 Hàng hoá được chuyển đến cảng Tema, Ghana, ngày 15, tháng4, 1992, và đã hoàn thành thủ tục hải quan theo -chứng nhận khẩn cấp- Sự nhập khẩu của các chất thải này đã gây ra một sự xáo động trong đất nước và được chuyển đến Uỷ ban Nghị viện về Môi trường, Khoa học, và Công nghệ để điều tra Các điều khoản tham chiếu của Uỷ ban là để xác định các điều sau: hoàn cảnh trong đó Công ty Metalloplastica(Ghana.) nhập khẩu chất thải nhựa vào trong đất nước và hoàn thành thủ tục hải quan từ cảng Tema; liệu có các xét nghiệm sau khi chuyển giao hàng về tính độc hại hoặc các chất khác của nguyên liệu có được thực hiện không; ai xét duyệt việc thải chất thải tại địa phương và trong hoàn cảnh nào; có chứng minh nào về tính độc hại trước khi thải vật liệu đó không; liệu lần chuyển các chất thải nhựa lần thứ hai là do Metalloplastica (Ghana) nhập khẩu có xuất trả lại cho người cung cấp không và nếu có, trong hoàn cảnh nào; tại sao lần chuyển vật liệu chất thải nhựa đầu không bị xuất trả lại cho người cung cấp; tại sao Ban tiêu chuẩn Ghana không tham gia trong việc kiểm tra trong phòng thí nghiệm chất thải nhựa này; và bất kỳ các vấn đề khác ngẫu nhiên xảy ra.

Bốn mươi ba nhân chứng cung cấp các chứng cớ cho Uỷ ban, họ từ Công ty Metalloplastica (Ghana); Cục Cảnh sát Ghana; Tổ chức Bảo vệ Môi trường (EPA) của Ghana; Hội đồng Thành phố Accra (AMA); Uỷ ban Năng lượng Hạt nhân Ghana (GAEC); Ban Tiêu chuẩn Ghana (GSB); Tổng hội thanh tra (Ghana) (SGS); Hải quan, Cục Thuế Ghana (CEPS); và Bộ Ngoại giao Ghana Thêm vào các chứng cớ trên Uỷ ban đã đi thăm bãi thải của phòng Quản lý chất thải Thủ đô Accra để kiểm tra xem Công ty Metropolitan chôn chất thải đó ở đâu.

Việc thanh tra hàng hoá cất giữ trong kho của công ty đã tiết lộ rằng chỉ 1063 túi (10%) trong tổng số 9334 chứa vật liệu nhập khẩu Điều này nói lên rằng 90% hàng hóa không phải là vật liệu để sản xuất sản phẩm nhựa Mặc dù kết

quả xét nghiệm trong phòng thí nghiệm không đưa ra sự có mặt của chất phóng xạ, nhưng vật liệu được tìm thấy có chứa các kim loại nặng như chì và đồng Một phần của hàng hoá là có chứa độc tố đối với tế bào

Mặc dù có những kết quả trên, và Bộ Môi trường, Khoa học và Công nghệ đã chỉ thị rằng vật liệu này không được thải ở Ghana, nhng EPA đã cấp giấy phép cho Công ty Metalloplastica (Ghana) chôn chất thải trong bãi thải của AMA Tuy nhiên, rất ngạc nhiên là công ty không thể cung cấp cho Uỷ ban bất kỳ một chứng cớ nào để chứng minh rằng chất thải thực sự được thải tại bãi thải đó Bởi vì không có kinh nghiệm xác định chất độc hại hoặc các tính chất khác của vật liệu, đội đặc nhiệm chất thải độc hại quốc gia kiến nghị tái xuất chất thải cho người cung cấp Nhng Công ty Metalloplastica đã bỏ qua và thải chất thải tại bãi thải của AMA ở Accra.

Lần chuyển thứ hai chất thải nhựa cập bến cảng Tema vào ngày 10, tháng 5, 1992, nhưng bị tái xuất cho bên cung cấp vào ngày 4, tháng 6, 1992 Một câu hỏi tương ứng được đặt ra ở đây là, tại sao lần chuyển hàng đầu tiên không bị tái xuất cho bên cung cấp mặc dù 90% trong số đó không tuân thủ các điều khoản của quy định nhập khẩu? Hơn thế nữa, được nhận thấy rằng Ghana không cần các chất thải như vậy và nó cũng không có một phương tiện nào để xử lý chất thải đó Hơn thế nữa, Chính phủ Ghana không có sự ưng thuận trước cho việc tiếp nhận các chất thải loại đó, như đòi hỏi trong Công ước Basel.

Một nguyên nhân phải chôn chất thải ở Ghana, mâu thuẫn với các chỉ thị, là các cố gắng để trả nó cho bên xuất khẩu ở Mỹ thông qua Đại sứ quán Mỹ ở Ghana và Hội Quốc tế Hoà bình Xanh không có kết quả Cũng vậy, trong khi các cuộc điều tra được tiến hành ở Ghana về hoàn cảnh dẫn đến việc nhập lậu chất thải, thì không thể liên lạc được với Petroco Americas Uniondale ở Mỹ.Trường hợp này chỉ ra rõ ràng và tiêu biểu là sự đánh giá, giám sát và kiểm soát những hành động môi trường trong Ghana và trong nhiều nước đang phát triển là rất không hiệu quả Sự điều phối các vai trò của các tổ chức khác nhau trong đất nước chịu trách nhiệm bảo vệ môi trường, là tương đối yếu kém Thật vậy, việc Ngân hàng Đầu tư Quốc gia và Ngân hàng Ghana đồng ý phát hành thư tín dụng không huỷ ngang cho Công ty Metalloplastic (Ghana) để nhập khẩu là một chứng cớ rõ ràng của sự yếu kém trong việc đánh giá, giám sát và kiểm soát các hoạt động môi trường ở Ghana.

Nhân tố đóng góp chính trong quá trình trên là sự thiếu truyền thông hiệu quả giữa các tổ chức tham gia khác nhau Thí dụ, Ban Tiêu chuẩn Ghana không được thông báo về việc nguyên liệu đó đến đất nước, cũng không được yêu cầu lấy mẫu để xác định Việc EPA ban hành chỉ thị cho phép Công ty Metalloplastica (Ghana) tiến hành thải chất thải mặc dù đã có các quy định từ Bộ Môi trường, Khoa học và Công nghệ không cho phép làm như vậy, là một

triệu chứng của việc phá vỡ hoàn toàn quá trình ra quyết định; điều đó cũng minh hoạ rất rõ nét sự thiếu hợp tác, phối hợp và điều phối hiệu quả giữa các cơ quan Môi trường trong đất nước.

Hơn thế nữa, năng lực của các cơ quan và cán bộ của họ để bảo đảm quy hoạch môi trường hiệu quả là một câu hỏi Thí dụ, đội đặc nhiệm chất thải độc hại quốc gia không có kiến thức để diễn giải các kết quả thử nghiệm trong phòng thí nghệm được gửi từ Bỉ Cũng vậy các kết quả thử nghiệm trong phòng thí nghiệm có các cách giải thích khác nhau bởi SGS, Viện Nghiên cứu y học Nogouchi tại Trường Đại học Tổng hợp Ghana và Ban Tiêu chuẩn Ghana Điều này chỉ ra sự thiếu đồng nhất trong các tiêu chuẩn môi trường quốc tế, cũng nh thiếu năng lực ở Ghana để đánh giá, giám sát và kiểm soát các hoạt động môi trường Cuối cùng, sự từ chối của Sứ quán Mỹ ở Accra và Tổ chức Quốc tế Hoà bình Xanh để giúp tái xuất số chất thải của chuyến vận chuyển đầu cho bên cung cấp US làm nổi bật vấn đề trong hợp tác và điều phối quốc tế về các vấn đề bảo vệ môi trường

Khung 2: Đánh giá, Giám sát, Kiểm soát và Điều tra về việc chôn vùi các chất thải nhựa ở Ghana của công ty TNHH Metalloplastic (Ghana)

Hình 4 chỉ ra một hoạt động đề xuất có thể được đánh giá trong 2 giai đoạn như thế nào (McAllister, 1986) Giai đoạn 1 gồm sự phân tích mà nó giới hạn và dự tính những tác động khác nhau của hành động đề xuất Giai đoạn này tạo điều kiện dễ dàng để hiểu tốt hơn các hậu quả của hành động Nhưng đồng thời nó có một khó khăn liên quan đến việc đạt được sự gắn kết nhiều phần khác nhau của chương trình hành động môi trường Giai đoạn 2 là tổng hợp cơ bản để thử nghiệm giải quyết khó khăn trên bằng việc tổng hợp các tác động vào trong một cách nhìn tổng thể, do vậy có thể phán xét hành động đó cần hoặc không cần thực hiện Quá trình đánh giá phải bao gồm các điểm sau: giám sát thực hiện để kiểm soát sự sử dụng đầu vào và sản xuất các đầu ra; giám sát quá trình để đánh giá hiệu quả và hiệu suất của việc thực hiện kế hoạch; đánh giá tác động để ước tính ảnh hưởng về lượng của dự án lên điều kiện kinh tế xã hội của nhóm dân cư mục tiêu; và phân tích chi phí- lợi ích để so sánh các dự án thay thế về phương diện chi phí và lợi ích (Bamberger và Hewitt, 1986) Bộ Môi trường (hoặc cơ quan tương đơng với nó) và các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm giám sát và đánh giá các kế hoạch môi trường Các kế hoạch này có thể được đánh giá tại chỗ, hoặc thông qua các dịch vụ tư vấn để có cách nhìn độc lập Để quá trình đánh giá hoạt động có ích, hệ thống quản lý cao cấp cần phải tham gia tích cực trong việc lên kế hoạch và xem xét lại chương trình đánh giá Lấy việc điều tra của Uỷ ban Quốc hội, của Chính phủ Ghana về việc nhập trái phép những chất thải nhựa độc hại vào trong nước như một thí dụ, khung 2 nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đánh giá, giám sát và kiểm soát các hành động môi trường; nó cũng cung cấp một cái nhìn sâu sắc về các vấn đề cơ bản mà các nhà có thẩm quyền môi trường phải đối mặt trong quá trình này

Kết luận

Chương này nhấn mạnh sự cần thiết để lồng ghép môi trường vào trong quy hoạch phát triển bằng một phương thức thực tế Cách tiếp cận như vậy được công bố là sẽ giúp kìm lại sự suy giảm nhanh nguồn tài nguyên thiên nhiên trái đất và khôi phục lại môi trường lành mạnh trong thời gian lâu dài Để thực hiện điều đó có hiệu quả, cần phải hiểu sâu sắc môi trường nh một hệ thống cùng với việc có được các thông tin cần thiết, những phương pháp luận cơ bản và các công cụ quy hoạch và quản lý môi trường thích hợp

Thêm vào đó, việc ứng dụng quản lý và quy hoạch hoá chiến lược cho quản lý và quy hoạch hoá môi trường được đề xuất như một khung khái niệm thích hợp để tăng cường thực hành quản lý môi trường Khung khái niệm bao gồm giáo dục và đào tạo môi trường; sự tham gia tích cực hơn của các nhà hoạt động chủ chốt và quần chúng công cộng trong các quá trình quản lý và kế hoạch hoá; tạo điều kiện hợp tác và điều phối hiệu quả giữa các nước trên thế giới; và hoà hợp các chính sách và kế hoạch ở tất cả các cấp

Quá trình quy hoạch hoá cần bảo đảm quyền tham gia của tất cả mọi người Thông tin môi trường cần được giảm đến hình thức dễ hiểu và dễ tiếp cận Các kế hoạch môi trường trong tương lai cần được thảo ra thích hợp hơn và tính đến chi phí hiệu quả trong phạm vi quốc gia, vùng và toàn cầu Như vậy quy hoạch môi trường hiệu quả, đặc biệt để giải quyết các vấn đề xuyên biên giới cần đòi hỏi đầu tư về môi trường vượt trên biên giới quốc gia và vùng

Để bảo đảm điều đó, những người có trách nhiệm quy hoạch phải được tiếp cận với giáo dục và đào tạo môi trường hiệu quả để được trang bị các kỹ năng, khoa học và đa lĩnh vực cần thiết Các nhà quy hoạch môi trường phải có kỹ năng trong việc tổng hợp các lĩnh vực môi trường mới vào quá trình quy hoạch Họ cũng phải phát triển năng lực của họ để tổng hợp các đóng góp khác nhau vào quá trình quy hoạch về phương diện điểm xuất phát chung, khoảng thời gian, cách hình thành các giả thiết và các điều không chắc chắn gắn với các vấn đề môi trường Khả năng trình bày kết luận của các kế hoạch một cách đơn giản và rõ ràng để thu hút sự chú ý và sự xem xét kỹ lỡng của công chúng và các nhà ra quyết định là cũng điều quan trọng với họ Quy hoạch môi trường chiến lược là một công cụ phân tích rất quan trọng trong phương diện này Cuối cùng, các kế hoạch môi trường chỉ trở nên công cụ hiệu quả để cải thiện môi trường, nếu chúng được đánh giá, giám sát và kiểm soát liên tục và có hệ thống Quá trình này cần bao gồm việc giám sát thi hành, giám sát quá trình, đánh giá tác động và phân tích chi phí-lợi ích

Tài liệu tham khảo

1 Ansoff, H.I (1977) "Thay đổi hình dạng của vấn đề chiến lược", tại D.E Schendel và C.H Hofer (eds) Quản lý chiến lược: Một cách nhìn về chính sách và quy hoạch thương mại, Boston: Little Brown, trang 30

2 Baldwin, J.H (1985) Quản lý và quy hoạch môi trường, Boulder: Westview, Co., trang 4

3 Bamberger, M và Hewitt, E (1986) Giám sát và Đánh giá các Chương trình Phát triển Đô thị, Một Quyển hướng dẫn cho các Nhà quản lý và Nghiên cứu Washington, D.C., USA: Ngân hàng Thế giới, trang xxiii xxiv

4 Bardwell, L.V (1991) "Khung vấn đề: Một Triển vọng về giải quyết Vấn đề Môi trường" Quản lý Môi trường 15, 5: 603

5 Beer, A.R (1990) Quy hoạch Môi trường cho Phát triển Vị trí, London: Chapman và Hall, trang 18; 21

6 Benveniste, G (1989) Sử dụng thông thạo các Chính sách Quy hoạch, San Francisco: Jossey-Bass

7 Boon, E và Hens, L (eds) (1997) Quản lý Môi trường Tây Phi, Kỷ hiếu của xemina về Quản lý Môi trường cho dưới vùng Tây phi, tổ chức tại Abidjan, Cộng hoà CÙte d'Ivoire, từ ngày 24 tháng 7 đến ngày 7 tháng 8, sắp xuất bản 8 Buckley, R (1991) Triển vọng về Quản lý Môi trường , Berlin: Springer-Verlag,

12 New York: Van Nostrand Reinhold, trang 270 272

13 Clark, B.D (1989) "Đánh giá Môi trường và Quản lý Môi trường", Trong Kỷ hiếu của Hội thảo Quốc tế lần thứ 10 về Quản lý và Đánh giá Tác động Môi trường, Scotland, UK: Trường đại học Aberdeen, từ 9-22 tháng 7, 1989

14 Compton, P (1993) "Giới thiệu", in B Nath, L Hens và D Devuyst (eds) Quản lý Môi trường, Quyển 1: Tiếp cận một phần Dự luật, Brussels, Bỉ: VUBPress, trang 20

15 Daneke, G.A (1982) Năng lượng, Kinh tế và Môi trường : Tiến đến một Triển vọng Toàn diện, D.C Sức khoẻ và Công ty, trang 127

16 Darke, R (1983) "Lý thuyết Quy hoạch Quy trình", tại I Masser (ed.) Đánh giá Nỗ lực Quy hoạch Đô thị Aldershot, Hampshire: Gower, trang 16 35

17 Devuyst, D (1993) "Đánh giá Tác động Môi trường", tại B Nath, L Hens và D Devuyst (eds) Quản lý Môi trường, Quyển 1: Tiếp cận phần Dự luật, Brussels, Bỉ: VUBPress, trang 151

18 Faludi, A (1973) Lý thuyết Quy hoạch, Oxford: Pergamon Press

19 Faludi, A (1987) Một Quan điểm Quyết định Tập trung về Quy hoạch Môi trường, Oxford: Pergamon Press, trang 179; 52; 182; 57; 58 59

20 Field, B.C (1994) Kinh tế Môi trường: Giới thiệu, New York: McGraw-Hill, Inc., pp 422 442

21 Friedman, F.B (1988) Hướng dẫn Thực hành về Quản lý Môi trường, Washington, DC, 20036: Viện Luật Môi trường, trang 53

22 Hudson, B.M (1979) "So sánh các Lý thuyết Quy hoạch Hiện hành: Các Đối tác và sự Mâu thuẫn", Tạp chí của Hiệp hội Quy hoạch Mỹ 45: 387 398

23 Mạng lưới làm việc Quốc tế của các Nhà Kế hoạch Xanh Báo cáo về cuộc họp đầu tiên của mạng lưới đựợc tổ chức tại Maastricht, Hà lan, từ ngày 30 tháng 3 đến ngày 1 tháng 4, 1994

24 Jain, R.K và Hutchings, B.L (1978) Phân tích Tác động Môi trường: các vấn đề nổi lên về Quy hoạch, Trường đại học of Illinois Press, Urban, trang 65; 73; 103

25 Lee, Yok Shui F (1994) "Quản lý Môi trường Đô thị dựa trên Cộng đồng: Các NGO địa phương nh là chất kích thích" Đối thoại Phát triển Vùng 15, 2, Mùa thu, 1994, trang 164

26 McAllister, D.M (1986) Đánh giá Quy hoạch Môi trường: Đánh giá, Lựa chọn u tiên của Môi trường, Kinh tế, Xã hội và Chính trị Cambridge: The MIT Press, trang 4 7

27 Mintzberg (1994) Sự Tăng và Giảm của Quy hoạch Chiến lược, Hemel Hempstead: Prentice Hall International Ltd

28 Morell, J (1995) "Lồng ghép Thay đổi Công nghệ vào Quy hoạch: Các Trường hợp về một Triển vọng Liên ngành trong Khoa học Quy hoạch Kinh tế Xã hội", Tạp chí Quốc tế của việc ra Quyết định Lĩnh vực Công cộng, Britain: Elsevier Science Ltd., trang 224 225

29 OECD (1995a) Phòng tài liệu Số 7, Hội thảo về Quy hoạch Quốc gia cho Phát triển Bền vững: Sự Điều phối và Hoà hợp các Nhà tài trợ, OECD Uỷ ban Trợ giúp Phát triển, Tiệc làm việc về Môi trường và Trợ giúp Phát triển, Paris ngày 26 tháng 10,1995, trang 17; 5

30 OECD (1995b) Phòng tài liệu Số 1, Phiên họp Đặc biệt về Quy hoạch Quốc gia cho Phát triển Bền vững, OECD ủy ban Trợ giúp Phát triển, Tiệc làm việc về Môi trường và Trợ giúp Phát triển, Phiên họp thứ 12, từ 27 28 tháng 4, 1995, trang 5

31 OECD (1995c) Phòng tài liệu Số 3, Các Chiến lược và Quy hoạch Phát triển Bền vững Quốc gia ,Thông tin của UNDP, Paris, trang 4

32 Báo cáo của Uỷ ban Lựa chọn về Môi trường, Khoa học và Công nghệ, về điều tra trong nhập khẩu và thải các chất thải nhựa của công ty TNHH Metalloplastica (Ghana) , Nhà Quốc hội, Accra, Tháng 11, 1994

33 Rosenbaum (1973) Các Đường lối của Quan tâm Môi trường, New York: Praeger Publishers, trang 253 256; 66

34 Ryding, S.O (1994) Sách Hướng dẫn về Quản lý Môi trường, Hà lan: IOS Press, trang 280; 631

35 Slocombe, D.S (1993) Quy hoạch Môi trường, Khoa học Hệ Sinh thái và tiếp cận Hệ Sinh thái, cho Tổng hợp Môi trường và Phát triển , Quản lý Môi trường 17, 3: 289; 290; 289; 22

36 Smith, L.G (1993) Đánh giá Tác động và Quản lý nguồn Tài nguyên Bền vững, UK: Longman Group UK Ltd., trang 95

37 Stahl, M và Grisby W (1992) Quản lý Chiến lược cho việc Ra Quyết định, Boston: PWS-Kent Publishing Company, trang 29

38 Steiner, G.A và Miner, J.B (1977) Chiến lược và Chính sách Quản lý, New York: Macmillan Publishing Co., Inc., trang 105; 93

39 Stohr, W.B và Taylor, D.R.F (1981) Phát triển từ trên xuống hoặc từ dưới lên? Biện chứng Quy hoạch Vùng tại các nước Đang Phát triển, John Wiley và Sons Ltd., trang 283; 193

40 UNDP (1995) Các Chiến lược và Quy hoạch Phát triển Bền vững Quốc gia, Thông tin của UNDP, OECD/DAC Tiệc làm việc về Môi trường và Trợ giúp Phát triển, từ 27-28 tháng 4,1995, trang 3

41 Welford, R và Gouldson, A (1993) Quản lý Môi trường và Chiến lược Thương mại, London: Pitman Publishing, trang 31

42 Westman, W (1978) Đánh giá Tác động Sinh thái và Quy hoạch Môi trường John Wiley & Sons, Inc., p.v

43 Wheelen, T và Hunger, J (1995) Quản lý Chiến lược và Chính sách Thương mại, Addison Wesley, trang 114

44 Wildavsky, A (1973) "Nếu Quy hoạch là mọi thứ, có thể nó không là cái gì", Khoa học Chính sách 4, 127 53

45 Wyatt, R (1989) Quy hoạch Thông minh, London: Unwin Hyman

Sách đọc gợi ý

1 Baldwin, J.H (1985) Quản lý và Quy hoạch Môi trường, Westview, Boulder, Co

2 Faludi, A (1987) Một Quan điểm Quyết định Tập trung về Quy hoạch Môi trường, Oxford: Pergamon Press

3 McAllister, D.M (1986) Đánh giá Quy hoạch Môi trường: Đánh giá các Lạ chọn u tiên của Môi trường, Xã hội, Kinh tế và Chính trị, Cambridge: The MIT Press 4 Mintzberg (1994) Sự Tăng và Giảm của Quy hoạch Chiến lược Hemel

Hempstead: Prentice Hall International Ltd

5 Ryding, S.O (1994) Sách Hướng dẫn Quản lý Môi trường, Hà lan: IOS Press

ở Việt Nam, lĩnh vực này đã được đề cập thông qua các văn bản pháp lý, kỹ thuật như luật BVMT, luật sử dụng đất đai, luật nước Các đề án PTKT-XH, các công trình nghiên cứu liên quan đến môi trường cũng đã ít nhiều đề cập và xem xét đến quy hoạch môi trường Các cấp và mức tiến hành quy hoạch môi trường ở Việt nam cũng đã được tiến hành như: Kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững, chiến lược bảo tồn quốc gia, kế hoạch hành động quốc gia về môi trường, kế hoạch hành động đa dạng sinh học, báo cáo hiện trạng môi trường, dự thảo chiến lược môi trường, chiến lược phát triển quốc gia đến năm 2020, các báo cáo ĐTM

Mở đầu

Trong quá trình công nghiệp hoá, không những chỉ có tài nguyên môi trường bị khai thác liên tục mà ngay chính bản thân môi trường lại trở thành nơi chứa đựng chất thải, gây ra những tác động xấu nghiêm trọng nhiều khi không thể khắc phục nổi Sự cần thiết phải khôi phục lại mối quan hệ tôn trọng và phụ thuộc lẫn nhau giữa con người và thiên nhiên đòi hỏi phải có các biện pháp mạnh mẽ về quản lý môi trường Để đạt mục tiêu bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, việc xem xét quy hoạch môi trường khi thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là điều cần thiết Quy hoạch môi trường không phải là quy hoạch độc lập với quy hoạch phát triển kinh tế hay quy hoạch phát triển ngành bởi vì quy hoạch môi trường liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau: tự nhiên, kinh tế, xã hội, chính sách, thể chế Quy hoạch môi trường là sự cố gắng nhằm làm cho cân

bằng hài hoà các hoạt động phát triển mà con người vì lợi ích của mình đã áp đặt quá mức lên môi trường xung quanh

Mặc dù hình thành muộn song trong những năm gần đây, hoạt động về Quy hoạch Môi trường đã có những bước phát triển mới Nhiều nước trong khu vực Đông Nam á cũng đã tiến hành Quy hoạch Môi tưrờng cho các dự án phát triển kinh tế vùng như: Trung quốc

Quy hoạch Môi trường là lĩnh vực rất mới không những ở trong nước mà ngay cả ở nước ngoài và do đó, còn có rất nhiều vấn đề, quan niệm và ý kiến khác nhau về phương pháp luận, nội dung và phương pháp nghiên cứu Trong nước, cho đến nay đã có một số công trình nghiên cứu về Quy hoạch Môi trường, một số tài liệu, nghiên cứu mới chỉ đề cập tới những khía cạnh khác nhau về Quy hoạch Môi trường và thấy sự cần thiết phải nhất thể hoá Quy hoạch Môi trường với Quy hoạch Phát triển Kinh tế Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng Quy hoạch Môi trường có thể được thực hiện một cách riêng biệt và cần được xây dựng tưr-ớc nhằm định hướng cho các hoạt động phát triển

Trong thời gian qua, bên cạnh một số hoạt động mang tính quy hoạch môi trường đã được thực hiện lồng ghép trong nhiều nghiên cứu, năm 1998, 1999 Cục Môi trường, bộ Khoa học và Công nghệ Môi trường đã bước đầu tiến hành xây dựng phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu và dự thảo hướng dẫn Quy hoạch Môi trường vùng Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu này chỉ là bước đầu cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện làm cơ sở cho việc đa Quy hoạch Môi trường vào công tác quản lý môi trường ở Việt nam

1 Cơ sở của Quy hoạch môi trường (QHMT) với việc Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) các đề án và các chính sách phát triển

1.1 Đánh giá tác động môi trường

Đánh giá tác động môi tưrờng là đánh giá những tác động tích cực, tiêu cực của dự án, chương trình phát triển kinh tế - xã hội đến tài nguyên và môi trường, văn hoá xã hội và sức khoẻ cộng đồng Xây dựng các biện pháp giảm thiểu những tác động xấu Đánh giá tác động môi trường giúp cho việc ra quyết định cho hay không cho dự án, chương trình thực thi

Mục đích của ĐTM: Phân tích và đánh giá hiện trạng môi trường khu vực, sự sai khác về chất lượng môi trường của các vùng khác nhau, nó là mục tiêu của quy hoạch môi trường và là cơ sở của thi công công trình

ĐTM còn phát hiện các vấn đề chủ yếu, xác định các loại mức độ nghiêm trọng của các loại môi trường, tìm ra các nguồn gây ô nhiễm môi trường chủ yếu, dự báo và đánh giá ảnh hưởng của sự phát triển vùng hoặc các công trình đối với môi trường, cung cấp những căn cứ cho công tác quy hoạch và quản lý môi trư-ờng

1.2 Quy hoạch môi trường

Mục đích của QHMT: Điều hoà mối quan hệ giữa phát triển kinh tế xã hội và môi trường tài nguyên Loại điều hoà này có 2 mặt: Đảm bảo cho việc phát triển kinh tế xã hội không vượt quá khả năng chịu đựng của môi trường tài nguyên, làm cho sự phát triển của tài nguyên môi trường có thể thích ứng với sự phát triển của kinh tế xã hội

Tư tưởng chỉ đạo: Vươn tới sự phát triển hài hoà giữa kinh tế xã hội và tài nguyên môi trường, bảo vệ sức khoẻ của nhân dân, thúc đẩy sự phát triển bền vững của sức sản xuất xã hội và sử dụng lâu bền tài nguyên môi trường Phát triển kinh tế đồng thời phải cải thiện môi trường và trong cải thiện môi trường phải thúc đẩy kinh tế phát triển

Quy hoạch môi trường là một công cụ quan trọng và có quan hệ khăng khít với các công cụ khác trong hệ thống quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường Mục tiêu của quy hoạch môi trường phải phù hợp với mục tiêu chung của quốc gia, của địa phương về phát triển bền vững Phương pháp và các hoạt động triển khai quy hoạch môi trường phải dựa vào luật pháp, quy định về bảo vệ môi tưrờng

Bản thân ĐTM là một cấp của quy hoạch môi trường - Cấp dự án (Hình 1) Bên cạnh quy hoạch môi trường cấp dự án còn các dạng quy hoạch môi trường ở cấp cao hơn ĐTM ở mức dự án đã đa lại những hiệu quả nhất định ngăn chặn được sự suy thoái môi trường, tuy nhiên hiệu quả bảo vệ tính bền vững của môi trường cha cao

Bên cạnh loại ĐTM phổ cập thực hiện đối với các dự án, hình thành dạng ĐTM ở mức cao hơn: ĐTM xây dựng chính sách quy hoạch và chương trình phát triển dài hạn (ĐTM chiến lược) Những hình thức phổ biến nhất về đánh giá chiến l-ược là những hình thức đã có cân nhắc về môi trường trong việc : Hình thành các chính sách ở cấp cao về kinh tế và xã hội (đánh giá chính sách), thiết lập các chiến lược ngành (đánh giá ngành), quy hoạch phát triển vùng (đánh giá vùng) Theo Ngân hàng châu á, ĐTM vùng được hiểu đồng nghiã với Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội môi trường vùng Đây là một cách tiếp cận về quy hoạch phát triển kinh tế vùng đã được cải biên, trong đó mối quan tâm về môi trường đã được gắn kết vào tiến trình quy hoạch ngay từ đầu Quá trình 2 giai đoạn được xây dựng: Xây dựng kế hoạch phát triển môi trường vùng và tiếp theo là soạn thảo một kế hoạch tổng hợp phát triển kinh tế môi tuường vùng Kế hoạch tổng hợp bao gồm 3 kế hoạch cân bằng nhau:

• Kế hoạch phát triển kinh tế

• Kế hoạch quản lý tài nguyên thiên nhiên

• Kế hoạch quản lý môi trường

Kinh nghiệm thế giới cho thấy việc ứng dụng các nguyên tắc ĐTM vào quy hoạch vùng có nhiều ưu điểm: Nâng cao hiệu quả và hiệu suất của quá trình

quản lý môi trường và ngược lại, cải tiến việc bảo vệ và quản lý dài hạn về môi trường, tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường

Đối với luật pháp ở Việt Nam, theo nghị định 175/CP, chương II đã có quy định về đánh giá tác động môi trường đối với các quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, quy hoạch đô thị Như vậy, về thực chất đã có yêu cầu về ĐTMPTV Khi so sánh các kịch bản phát triển theo quy hoạch và kế hoạch, ĐTMPTV sẽ thúc đẩy việc xem xét và phân tích toàn diện hơn các lựa chọn đầu tư thay vì việc chỉ tiến hành chúng, qua đó giúp chính quyền địa phương trong việc quy hoạch dài hạn một vùng ĐTMPTV sẽ thúc đẩy sự hợp tác giữa các cơ quan then chốt phụ trách về quy hoạch phát triển kinh tế với những cơ quan chịu trách nhiệm về bảo vệ môi trường, do đó sẽ phối hợp tốt hơn giữa các chính sách có liên quan

2 Một số loại công cụ chính quản lý đánh giá môi trường của các chương trình và chính sách phát triển kinh tế

Nhà nước thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trường và phát triển bền vững bằng các công cụ quản lý môi trường Sau đây là một số loại công cụ chính:

2.1 Công cụ về chính sách, chiến lược

Chính sách môi trường phát triển bền vững là công cụ để chỉ đạo toàn bộ hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển bền vững trên một phạm vi lãnh thổ lớn, trong một khoảng thời gian dài Chính sách xác định mục tiêu bảo vệ môi trường, phát triển bền vững và các định hướng lớn để thực hiện mục tiêu Chính sách phải hợp lý dựa trên cơ sở vững chắc về khoa học và thực tiễn

Chính sách cụ thể hoá chiến lược ở một mức độ nhất định, chiến lược xem xét mối quan hệ giữa các mục tiêu do chính sách xác định và nguồn lực có thể có để thực hiện các mục tiêu này

ở Việt Nam, các chính sách phát triển kinh tế và tác động môi trường của chúng đã được đề cập tới trong nhiều lĩnh vực, ví dụ:

• Lĩnh vực năng lượng: Chính sách đầu tư (1994), chính sách cải cách doanh nghiệp nhà nước (1990) , chính sách công nghệ trong ngành năng lượng (1991), chính sách giá trong ngành năng lượng (1996)

• Lĩnh vực lâm nghiệp: Chính sách quản lý và bảo vệ rừng (1990), chính sách thương mại trong lâm nghiệp (1989-1993), chính sách giao đất giao rừng (1994)

Cho đến nay, ở Việt Nam nghiên cứu về chính sách liên quan đến những khía cạnh thể chế của công tác lập kế hoạch phát triển và đặc biệt là việc gắn kết

các xem xét về môi trường vào kế hoạch lập chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là rất mới Những nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung vào khía cạnh quản lý trong bối cảnh một nền kinh tế tập trung và hầu như chưa hình thành việc quan tâm đến môi trường trong các quyết định đầu tư

2.2 Công cụ về luật pháp, quy định, chế định, tiêu chuẩn

Trong hệ thống luật bảo vệ môi trường của một quốc gia thường bao gồm:

• Luật chung về bảo vệ môi trường và các luật về sử dụng từng dạng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ chất lượng môi trường

• Quy định - Văn bản pháp chế dưới luật nhằm cụ thể hoá các nội dung trong luật

• Chế định - Các quy định về chế độ, tổ chức, quản lý bảo vệ môi trường phát triển bền vững

2.3 Công cụ kế hoạch hoá

Mặc dù 2 thuật ngữ kế hoạch và quy hoạch đều dịch chung từ tiếng Anh là planning (plan) song trong tiếng việt có sự khác biệt khi sử dụng 2 thuật ngữ này (hình 1)

Hình 1: Sự khác biệt giữa 2 thuật ngữ quy hoạch và kế hoạch

Bảo vệ môi trường được thực hiện trên quy mô lãnh thổ lớn, thời gian dài quan hệ đến mọi ngành, mọi người trong xã hội, vì vậy chỉ có thể thực hiện tốt khi được kế hoạch hoá Trong kế hoạch môi trường, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội được xem xét một cách tổng hợp cùng với các mục tiêu cụ thể về môi trường nhằm đảm bảo khả năng thực tế cho việc phát triển bền vững

Trong công cụ kế hoạch hoá thờng bao gồm các quy định xem xét đến các vấn đề tài nguyên môi trường một cách khái quát, dài hạn Kế hoạch phải đảm bảo sự đồng bộ, cân đối giữa mục tiêu và nguồn lực, mối quan hệ giữa các hoạt động và thời gian biểu của các hoạt động đó

Các nội dung chính của kế hoạch bảo vệ môi trường:

• Xác định vấn đề và xếp hạng ưu tiên

• Xây dựng chiến lược bảo vệ môi trường khu vực

• Xây dựng kế hoạch hành động, tổ chức thực hiên

• Thể chế hoá việc thi hành chiến lược và kế hoạch hoá hành động

Công cụ kế hoạch hoá được gắn chặt với hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Hệ thống kế hoạch này được phân theo các cấp quản lý hành chính nhà nước trung ơng và địa phương, trong đó:

Cấp trung ương:

• Kế hoạch phát triển tổng thể kinh tế xã hội của quốc gia

• Kế hoạch phát triển các ngành kinh tế xã hội Cấp địa phương:

• Kế hoạch phát triển các vùng lãnh thổ

• Kế hoạch phát triển địa phương (Tỉnh, huyện và xã) Phân theo thời gian:

• Kế hoạch dài hạn (10-15 năm): Việt Nam đã xây dựng chiến lược 10 năm về ổn định kinh tế xã hội Ngoài ra các quy hoạch phát triển dài hạn cho các ngành nh năng lượng, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, du lịch, quy hoạch phát triển các tỉnh, thành phố và quy hoạch các vùng kinh tế

• Kế hoạch trung hạn (5 năm) là loại kế hoạch định hướng làm tiền đề cho việc xây dựng và thông qua các kế hoạch hàng năm

• Kế hoạch ngắn hạn (1 năm): Kế hoạch hàng năm được xây dựng ăn khớp với mục tiêu và nhiệm vụ của kế hoạch 5 năm và được giao vào cuối năm trước

2.3.1 Những xu hướng đổi mới trong kế hoạch hoá phát triển quốc gia ở Việt Nam

• Chuyển từ kế hoạch hoá phân bổ các nguồn lực phát triển trong 2 thành phần kinh tế cơ bản (quốc doanh và tập thể) sang cơ chế kế hoạch hoá khai thác các nguồn lực phát triển và định hướng sử dụng chúng cho mọi thành phần kinh tế một cách hợp lý, trong đó đề cập các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi triờng của phát triển

• Trong lĩnh vực môi trường, công tác kế hoạch hoá ngày càng được chú ý hơn đến ĐTM nhất là trong phạm vi dự án Trong phạm vi các tỉnh, thành phố và cả nước công tác kế hoạch hoá môi trường đã được chú ý, nhất là trong các quy hoạch dưới dạng các chuyên đề riêng Tuy vậy, kế hoạch

môi trường chưa được đưa vào như một bộ phận cấu thành trong các kế hoạch nhất là kế hoạch ngắn hạn

• Chuyển từ kế hoạch hoá tập trung theo phương thức "giao-nhận" với hệ thống nhiều chỉ tiêu pháp lệnh nhà nước sang cơ chế kế hoạch hoá gián tiếp mang tính định hướng với hệ thống cơ chế chính sách khuyến khích, pháp luật và một số chỉ tiêu vĩ mô và mang tính pháp lệnh như lợi nhuận nộp ngân sách nhà nước và thuế Điều này cho phép các nhà kế hoạch định kế hoạch đi vào các vấn đề mang tính chất định tính hơn là định lượng, chú ý đến các tác động nhiều chiều, liên ngành và liên vùng

• Chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá mang tính khép kín trong từng ngành, từng vùng lãnh thổ sang cơ chế kế hoạch hoá các khả năng phát triển liên ngành, liên vùng cả bên trong và bên ngoài theo hướng hiệu quả hoá các hoạt động kinh tế xã hội

• Chuyển từ phương thức cân đối kế hoạch theo nguồn viện trợ bên ngoài sang hệ thống cân đối tổng thể các nguồn lực trong đó nguồn lực bên trong có ý nghĩa quan trọng, sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn lực trong và ngoài nước Quan điểm hiệu quả cũng đòi hỏi phải tính toán hiệu quả trực tiếp và gián tiếp, hiệu quả trước mắt và lâu dài Đối với các vấn đề môi trường, những tính toán chi phí lợi ích đòi hỏi có sự nhìn nhận trên tầm dài hạn và tính xã hội

Bên cạnh các loại công cụ chính nêu trên, đối với quy hoạch môi trường còn có một số loại quy hoạch mang tính đặc trng khác như:

2.4 Công cụ về phương pháp luận

Phương pháp luận là cơ sở lý luận cho các phương pháp thực hiện cụ thể Để có nền tảng tốt tiến hành quy hoạch môi trường, một trong những công việc ban đầu cần thực hiện là soạn thảo, ban hành phương pháp luận Năm 1998, Cục Môi trường đã có kế hoạch xây dựng các văn bản về quy hoạch môi trường trong đó có phương pháp luận về quy hoạch môi trường

Trong thực tế, mặc dù khi cha có phương pháp luận về Quy hoạch môi trường, song một phần nội dung công việc quy hoạch môi trường có thể nói đã được thực hiện tại Việt Nam vào thập niên 60 của thế kỷ,ví dụ:

Quy hoạch xây dựng các vờn quốc gia Tại tất cả các vờn quốc gia, vấn đề được u tiên hàng đầu là bảo vệ cảnh quan thiên nhiên và hệ sinh thái

Quy hoạch các rừng đầu nguồn Các nhà khoa học của nhiều ngành đã phối hợp nghiên cứu trên nhiều lĩnh vực, đã đánh giá một cách tổng hợp các tác động tiêu cực của việc khai thác rừng đến môi trường đất nước, trên toàn lu vực sông và từ đó xác định các diện tích rừng đầu nguồn cần phải bảo vệ Nh vậy, bản chất quy hoạch rừng đầu nguồn đã có một phần nội dung của quy hoạch môi trường

2.5 Công cụ thông tin, dữ liệu

Công cụ này bao gồm hệ thống quan trắc, đo đạc các yếu tố tài nguyên môi trường, hệ thống thu thập, xử lý, lu trữ và cung cấp t liệu về tài nguyên môi trường Các công cụ này quyết định sự đúng đắn và độ chính xác về nhận định tình hình hiện trạng và dự báo diễn biến tài nguyên môi trường và của các công cụ khác

2.6 Công cụ hạch toán môi trường

Hạch toán môi trường là sự phân tích, tính toán nhằm xác định định lượng với độ chính xác nhất định về sự gia tăng hoặc sự suy thoái dự trữ tài nguyên thiên nhiên của một quốc gia, một địa phương Sự thay đổi về lượng và chất của tài nguyên thiên nhiên do các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội gây nên Hạch toán môi trường đa ra cần được xem xét trong quá trình quyết định các mục tiêu và chơng trình phát triển của quốc gia

2.7 Công cụ kinh tế

Là công cụ có tính đảm bảo cho việc thực hiện quy hoạch môi trường Ví dụ: Khi lập quy hoạch môi trường, ngay từ khâu đầu tiên (chuẩn bị, lập đề cơng) phải tính đến đầu vào của các nguồn tài chính (quỹ) Vì tính chất việc bảo vệ môi trường là một loại hình hoạt động của chính phủ nên đầu t bảo vệ môi trường được xếp trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và được thực hiện bởi các cấp chính quyền

Nguồn tài chính cho công tác này thờng từ : Ngân sách quốc gia, nguồn tài trợ quốc tế (từ các tổ chức, chính phủ, quốc gia, hoặc các tổ chức phi chính phủ), các khoản vay ngân hàng, các nguồn đóng góp của địa phương, của các dự án phát triển, từ các quỹ dành riêng cho bảo vệ môi trường có tính chất cổ phần hóa Các khoản thu trong quá trình thực hiện bảo vệ môi trường nh thuế tài nguyên, tiền phạt các vi phạm các luật, quy định về môi trường

Những khó khăn sẽ xảy ra khi gắn quy hoạch môi trường vào quy hoạch phát triển, những khó khăn thờng gặp phải là quyền lợi được hởng về môi trường của các cộng đồng khác nhau của những người gây ô nhiễm và người phải gánh chịu ô nhiễm Cho đến nay, ở Việt Nam vì cha có thuế môi trường và các chính sách trợ giúp, người dân bị ảnh hởng ô nhiễm môi trường nên tồn tại tình trạng người công nhân làm việc trong các nhà máy được hởng lợi ích từ việc bán sản phẩm và bồi dỡng nguy hại trong khi đó cộng đồng sống xung quanh nhà máy phải gánh chịu ô nhiễm môi trường

3 Một số văn bản pháp lý và kỹ thuật của Việt Nam liên quan đến quy hoạch môi trường

3.1 Các văn bản pháp lý

Vì quy hoạch môi trường đụng chạm đến các phương án phát triển và tài nguyên môi trường của khu vực nên nó liên quan đến hầu hết các luật hiện hành, ví dụ nh:

1 Luật Bảo vệ Môi trường được Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 27 tháng 11 năm 1993 và được Chủ tịch nước ký sắc lệnh ban hành ngày 10 tháng 1 năm 1994

• Trong điều 3, chơng I của Luật có quy định "Nhà nước thống nhất quản lý bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước, lập quy hoạch bảo vệ môi trường, xây dựng tiềm lực cho hoạt động bảo vệ môi trường ở Trung ơng và địa phương Nhà nước có chính sách đầu t, khuyến khích và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước đầu t dưới nhiều hình thức, áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ và bảo vệ môi trường"

• Điều 9 khoản 1 quy định về việc đánh giá tác động môi trường đối với "Các quy hoạch tổng thể phát triển vùng, quy hoạch & kế hoạch phát triển ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, các quy hoạch đô thị, khu dân c "

2 Nghị định 175/CP của Chính phủ ra ngày 18 tháng 10 năm 1994 về hướng dẫn thi hành luật bảo vệ môi trường Trong chơng II của nghị định có quy định về đánh giá tác động môi trường đối với các quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, quy hoạch đô thị nh vậy về thực chất đã có yêu cầu về ĐTM khu vực (vùng) 3 Năm 1993, UBKHNN nay là bộ KH&ĐT đã cho ra văn bản quy định tạm thời cho quy hoạch tổng thể cấp tỉnh với những nội dung nh sau:

• Phân tích và đánh giá các nguồn lực, các lợi thế, hạn chế và thách thức

• Vị trí địa lý kinh tế

• Các đặc điểm tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên

• Các nguồn nhân lực (dân số, lao động )

• Thị trường (trong nước và quốc tế)

• Phân tích và đánh giá hiện trạng kinh tế xã hội

• Điểm xuất phát: Nhịp độ tăng trởng GDP, huy động ngân sách, xuất khẩu, việc làm và mức sống

• Chuyển dịch cơ cấu kinh tế (Ngành kinh tế, thành phần kinh tế, tơng quan giữa đô thị và nông thôn

• Đầu t và xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật

• Hiện trạng phân bố ngành

• Hiện trạng phát triển lãnh thổ

• Luận chứng phương hứơng phát triển kinh tế xã hội

• Xác định mục tiêu tổng quát

• Mục tiêu định lượng cho các thời kỳ kế hoạch của quy hoạch

• Chuyển đổi các cơ cấu kinh tế

• Các phương án phát triển ngành công nông ng nghiệp, vận tải, bu điện

• Phân bố theo lãnh thổ (Đô thị, nông thôn, các vùng chuyên môn hoá)

• Xây dựng, phát triển các dự án và công trình u tiên đầu t

• Các giải pháp

• Tạo vốn

• Nguồn nhân lực

• Cơ chế chính sách

• Kiến nghị với trên (trung ơng)

• Mỗi báo cáo quy hoạch phải có một hệ thống biểu mẫu và bản đồ

• Biểu đồ tổng hợp và chuyên ngành

• Các bản đồ: Khí hậu, thổ nhỡng, hiện trạng sử dụng đất, hiện trạng kinh tế xã hội, bản đồ quy hoạch tổng thể

4 Luật Khoáng sản được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 và Chủ tịch nước ký sắc lệnh công bố ban hành số 472-CTN ngày 3 tháng 4 năm 1996

5 Luật tài nguyên nước được Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khoá X kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20 tháng 5 năm 1998

6 Luật đất (quốc hội thông qua 29/12/1987 và sửa đổi 1993), ngoài các quy định cơ bản nh đất đai là sở hữu của toàn dân, nhà nước quyết định về vấn đề sử dụng đất, các cấp quản lý nhà nước có trách nhiệm tổ chức và quản lý việc sử dụng đất trong phạm vi quyền hạn của mình còn có các điều khoản liên quan đến quy hoạch môi trường nh:

• Việc quản lý nhà nước đối với đất đai bao gồm: Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất đai, (Điều 9)

• Khoản 1, điều 11 của luật đất còn có quy định rõ về việc lập quy hoạch và kế hoạch nh sau:

• Hội đồng bộ trởng lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước

• Uỷ ban nhân dân các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong địa phương mình

• Các ngành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của ngành mình

• Điều 8 quy định: Đất đai được phân thành các loại sau đây theo mục đích sử dụng: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân c, đất chuyên

dùng, đất cha sử dụng (cũng có thể phân thành đất nông nghiệp, đất công nghiệp, đất khu dân c, đất khu thơng mại, đất hoang hoá, đất khu bảo vệ) 7 Luật bảo vệ rừng (quốc hội thông qua 18/1/1991) có các nội dung sau liên quan đến quy hoạch môi trường: Rừng và mọi loại đất có phủ rừng, đất để trồng rừng là tài sản quốc gia Trong điều 9 của luật có quy định các UBND các cấp quản lý rừng và đất trồng rừng theo kế hoạch và quy hoạch của nhà nước

8 Hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với dự án phát triển kinh tế - kỹ thuật, số 1486/MTg, ngày 10 tháng 9 năm 1993 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường

9 Thông t hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu t, số 490/TT-BKHCNMT ra ngày 29 tháng 4 năm 1998

10 Các tiêu chuẩn môi trường ban hành theo quyết định số 229-QĐ/TĐC ngày 25 tháng 3 năm 1995 của Bộ trởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường về việc ban hành tiêu chuẩn Việt Nam

3.2 Các văn bản kỹ thuật

Để thực hiện tốt việc quy hoạch môi trường của bất kỳ vùng nào cũng cần những tài liệu kỹ thuật cơ bản Sau đây là một số văn bản kỹ thuật chính cần lu tâm khi thực hiện quy hoạch môi trường:

• Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của vùng, bao gồm cả chiến lược phát triển ngắn hạn và dài hạn

• Quy hoạch sử dụng đất

• Kế hoạch quản lý môi trường vùng

• Các luận chứng kinh tế - kỹ thuật của các phương án phát triển trong vùng

• Các báo cáo ĐTM của các dự án phát triển trong vùng

• Các tài liệu môi trường nền của vùng (địa hình, địa lý, tự nhiên, ) và các tài liệu liên quan cần thiết khác

4 Các cấp quy hoạch môi trường

Tại mỗi quốc gia, khu vực, địa phương có thể vận dụng điều kiện thực tiễn và cụ thể của mình để phân cấp và loại quy hoạch môi trường sao cho phù hợp và đảm bảo sự hài hoà giữa môi trường và phát triển

Cấp quy hoạch môi trường Các cấp quy hoạch ở các nước đang phát triển cho thấy các cách tiếp cận khác

nhau để đa các nhu cầu môi trường vào quy hoạch Hình 2 thể hiện sơ đồ thể hiện mối quan hệ giữa các cấp quy hoạch môi trường và nhiệm vụ chủ yếu của các cấp