Pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước thực trạng, giải pháp và biện pháp đảm bảo thực hiện

Có nhiều công trình nghiên cứu khoa học pháp lý đã được công bố đề cập đến như: Đề tài khoa học cấp bộ: “Pháp luật tài chính công Việt Nam” năm 2014 do TS Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐINH THỊ NGUYỆT THƯƠNG

PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC - THỰC TRẠNG, GIẢI PHÁP

VÀ BIỆN PHÁP ĐẢM BẢO THỰC HIỆN

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Kết quả nghiên cứu nêu trong Luận văn là trung thực Một số kiến nghị, đề xuất trong Luận văn có sự trích dẫn chọn lọc và được ghi chú, trích dẫn đầy

đủ

Tác giả Luận văn

Đinh Thị Nguyệt Thương

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Hội đồng nhân dân HĐND Kho bạc nhà nước KBNN Ngân sách nhà nước NSNN

Ủy ban nhân dân UBND

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU……… 1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Khái niệm, đặc điểm, cấu trúc và vai trò của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 5

1.1.1 Khái niệm chi thường xuyên của NSNN 5

1.1.2 Đặc điểm của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 7

1.1.3 Cấu trúc nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 9

1.1.4 Vai trò của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 14

1.1.5 Điều kiện cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN 15 1.2 Khái niệm pháp luật về chi thường xuyên NSNN và quan hệ pháp luật về chi thường xuyên NSNN 20

1.2.1 Khái niệm pháp luật về chi thường xuyên NSNN 20

1.2.2 Khái niệm quan hệ pháp luật về chi thường xuyên NSNN 21

1.2.2.1 Nhóm chủ thể quản lý nguồn NSNN 21

1.2.2.2 Nhóm các chủ thể sử dụng nguồn NSNN 22

1.2.2.3 Quan hệ pháp luật về chi thường xuyên NSNN giữa nhóm chủ thể quản lý nguồn ngân sách và các đơn vị sử dụng nguồn NSNN 24

Kết luận chương 1 26

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 27

2.1 Khái quát về nguồn pháp luật quy định về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN ở Việt Nam 27

2.2 Thực trạng của pháp luật và thực trạng thi hành pháp luật về chi thường xuyên NSNN 29

2.2.1 Ưu điểm của pháp luật và hiệu quả thi hành pháp luật về chi thường xuyên NSNN 29 2.2.1.1 Hệ thống văn bản pháp luật về chi thường xuyên khá đồ sộ, quy định khá chi tiết về các khoản chi thường xuyên NSNN 29 2.2.1.2 Phân cấp khá rõ ràng về chi thường xuyên ngân sách trung ương và chi thường xuyên ngân sách địa phương……… 30 2.2.1.3 Về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN………… 31 2.2.1.4 Chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN… 33 2.2.1.5 Việc áp dụng chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm tại các cơ quan, đơn

vị đã đạt được nhiều kết quả khả quan trong việc quản lý, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn chi tài chính công trong đó có nguồn chi thường xuyên… 34 2.2.2 Tồn tại của pháp luật về chi thường xuyên NSNN trong giai đoạn hiện nay 40 2.2.2.1 Các quy phạm pháp luật điều chỉnh vấn đề chi thường xuyên có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, rất khó cho việc tra cứu và thực hiện trên thực tế…….………40 2.2.2.2 Quá trình ngân sách phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và phân

bổ chi thường xuyên dài trong khi thời gian giao cho mỗi cấp thì hạn chế do tính lồng ghép trong hệ thống NSNN……… 40 2.2.2.3 Về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN……….….44 2.2.2.4 Chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN… 46 2.2.2.5 Chế độ tự chủ tài chính, tự chịu trách nhiệm 48 2.3 Nguyên nhân của những tồn tại 52 Kết luận chương 2 54 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ BIỆN PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 55 3.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 55

3.1.1 Những yêu cầu cơ bản đối với pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 55 3.1.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên NSNN57 3.1.2.1 Rà soát phạm vi điều chỉnh của các luật quy định về nhiệm vụ chi thường xuyên, tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định 57 3.1.2.2 Sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN 57 3.1.2.3 Khắc phục tính chồng chéo trong hệ thống NSNN 58 3.1.2.4 Quy định cụ thể hơn về phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN 60 3.1.2.5 Quy định chế độ tự chủ tài chính gắn với sử dụng nguồn nhân lực 60 3.2 Biện pháp bảo đảm thực hiện hiệu quả pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN 62 3.2.1 Tăng mức đầu tư ngân sách cho công tác hoàn thiện thể chế 62 3.2.2 Kiện toàn tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực, hiệu lực quản lý điều hành của các cơ quan quản lý ngân sách 63 3.2.3 Tăng cường chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp tham gia công tác kiểm soát, quản lý NSNN; tăng cường trách nhiệm các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN 64 Kết luận chương 3 65 KẾT LUẬN 67

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Chi NSNN là hoạt động của Nhà nước trong việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán NSNN đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì các hoạt động mang tính thường xuyên (trong một niên độ ngân sách) Đây là một công cụ quan trọng của chính sách tài chính quốc gia có tác động rất lớn đối với sự phát triển của nền kinh tế

Chi thường xuyên là một bộ phận hợp thành quan trọng của chi NSNN, là động lực quan trọng duy trì, thúc đẩy sự vận hành của bộ máy nhà nước và các hoạt động của toàn xã hội mà Nhà nước đóng vai trò là trụ cột

Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động chi thường xuyên của NSNN Nhà nước ta đã dành sự quan tâm rất lớn đến hoạt động chi thường xuyên của NSNN bằng việc xây dựng một hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về nguyên tắc, chế độ, chính sách, định mức và cơ chế chi thường xuyên của NSNN Đặc biệt, Luật NSNN 2002 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua vào kỳ họp thứ hai ngày 16 tháng 12 năm 2012

đã tạo cơ sở pháp lý cơ bản cho hoạt động chi NSNN nói chung và hoạt động chi thường xuyên của NSNN nói riêng, đánh dấu một bước phát triển mới của pháp luật về NSNN

Các quy định pháp luật về hoạt động chi thường xuyên của NSNN về cơ bản đã bao phủ hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội Tuy nhiên, việc thực hiện nhiệm

vụ chi thường xuyên của NSNN trong những năm qua cho thấy còn nhiều bất cập, hạn chế trong quy định của pháp luật và những tồn tại trong thực tiễn áp dụng các quy định này đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động chi NSNN

Để góp phần làm rõ một số vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng và hiệu quả thực thi pháp luật về chi NSNN, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn

thiện pháp luật và việc bảo đảm thực thi, tác giả đã chọn đề tài: “Pháp luật về

nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN - Thực trạng, giải pháp và các biện pháp bảo đảm thực hiện” làm đề tài Luận văn thạc sỹ luật học của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta, tính đến thời điểm hiện nay, việc nghiên cứu về nhiệm vụ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước cũng đã được một số nhà khoa học, nhà quản lý tiến hành Có nhiều công trình nghiên cứu khoa học pháp lý đã được

công bố đề cập đến như: Đề tài khoa học cấp bộ: “Pháp luật tài chính công Việt Nam” năm 2014 do TS Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệm; hội thảo khoa học

cấp trường: “Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam” năm 2011 do

TS Phạm Thị Giang Thu chủ nhiệm; Luận văn Thạc sỹ luật học: “Điều chỉnh

pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam” năm

2006 của tác giả Khương Thị Quỳnh Hương; “Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên của ngân sách nhà nước qua

kho bạc nhà nước” năm 2011 của tác giả Tô Thị Nguyệt Nga; Khóa luận tốt

nghiệp: “Tìm hiểu pháp luật chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản

- những đề xuất và các biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật chi ngân sách nhà

nước cho đầu tư xây dựng cơ bản” năm 1997 của tác giả Lê Nam Thành; bài viết

: “Bội chi ngân sách nhà nước trong mối quan hệ với lạm phát hiện nay” của tác giả Lê Quốc Lý đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2008; “Tăng cường vai trò của kho bạc nhà nước trong kiểm soát chi thường xuyên của ngân sách nhà nước” của tác giả Nguyễn Thị Thu Hương đăng trên tạp chí Quản lý nhà nước số 188 (tháng 9/2011)… Tuy nhiên, những công trình này nghiên cứu vấn đề pháp luật về chi ngân sách nói chung hoặc là nghiên cứu một số vấn đề riêng lẻ liên quan đến chi NSNN hoặc là nghiên cứu chi thường xuyên của NSNN dưới góc độ kinh tế học hay hành chính công, lồng ghép trong các nội dung khác mà chưa có công trình nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu một cách độc lập, có hệ thống về pháp luật chi thường xuyên của ngân sách nhà nước Do

vậy, đề tài: “Pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN - Thực

trạng, giải pháp và các biện pháp bảo đảm thực hiện” lần đầu tiên được

nghiên cứu ở cấp độ luận văn thạc sỹ, không trùng lặp với các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là các quan điểm khoa học, các quy định pháp luật hiện hành và tư liệu thực tế thi hành pháp luật về chi thường xuyên của ngân sách nhà nước

Nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN là một vấn đề rộng với nhiều nội dung Vì vậy, trong khuôn khổ một luận văn Thạc sỹ luật học, tác giả chỉ tập trung làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản gắn với đề tài, các quy định pháp luật

về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN, những ưu điểm cũng như tồn tại của pháp luật về chi thường xuyên NSNN trong giai đoạn hiện nay từ đó đưa ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và biện pháp bảo đảm thực hiện

pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước

4 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Việc nghiên cứu đề tài với mục đích làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản

về pháp luật chi thường xuyên của NSNN, thực trạng các quy định pháp luật và thực trạng áp dụng pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên thực tế và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và đưa ra các biện pháp đảm bảo thực hiện pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động chi NSNN

Để thực hiện mục đích trên, việc nghiên cứu đề tài có nhiệm vụ làm rõ khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN, một số vấn đề lý luận về pháp luật chi thường xuyên của NSNN; sự phát triển của pháp luật Việt Nam về chi NSNN; phân tích, đánh giá các quy định pháp luật về chi thường xuyên của NSNN theo Luật NSNN và các văn bản pháp luật liên quan và tìm hiểu việc thực hiện chúng trên thực tế để nhận diện được những hạn chế và

đề xuất phương hướng, giải pháp khắc phục cũng các biện pháp bảo đảm thực hiện

5 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn được hoàn thành dựa trên cơ sở phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin; hệ thống quan điểm, lý luận của Đảng cộng sản Việt Nam, tư tưởng Hồ Chí Minh

về Nhà nước và pháp quyền xã hội chủ nghĩa Ngoài ra, trong quá trình nghiên

cứu cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như lịch sử, phân tích, chứng minh, thống kê, so sánh, tổng hợp…

6 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

Luận văn là công trình nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận liên quan đến nhiệm vụ chi thường xuyên ngân sách nhà nước và pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này nên có những nghiên cứu mới sau:

- Xây dựng khái niệm chi thường xuyên của NSNN, chỉ ra đặc điểm, cấu trúc và vai trò của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN

- Phân tích có hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN

- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực trạng áp dụng pháp luật về nhiệm

vụ chi thường xuyên của NSNN

- Đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật và biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương I: Một số vấn đề lý luận về pháp luật chi thường xuyên của ngân sách nhà nước

Chương II: Thực trạng pháp luật và thực trạng thi hành pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên ngân sách nhà nước

Chương III: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về nhiệm vụ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm, đặc điểm, cấu trúc và vai trò của nhiệm vụ chi thường

xuyên của NSNN

1.1.1 Khái niệm chi thường xuyên của NSNN

Chi ngân sách nhà nước (NSNN) là một hoạt động của Nhà nước, gắn liền

với hoạt động thu NSNN Trên cơ sở kết quả hoạt động thu NSNN, quỹ NSNN

được hình thành Căn cứ vào việc duy trì sự tồn tại và hoạt động bình thường của

Bộ máy nhà nước, tiếp đến là việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, Nhà nước thực hiện việc chi NSNN Chi

NSNN là công cụ quan trọng của chính sách tài chính quốc gia, có tác động lớn

đến sự phát triển của nền kinh tế, từ đó ảnh hưởng đến chế độ chính trị, xã hội,

an ninh quốc phòng, sự nghiệp xây dựng và phát triển quốc gia

Về mặt nhà nước, chi ngân sách nhà nước (nhiệm vụ chi ngân sách nhà

nước) được ghi nhận trong dự toán ngân sách nhà nước, văn kiện nhà nước được

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội hoặc Nghị viện) phê chuẩn

Xét về bản chất pháp lý, hoạt động chi NSNN thuộc hoạt động chấp hành

ngân sách của Nhà nước, gắn liền với quyền lực nhà nước Nhà nước là chủ thể

quyết định hoạt động chi NSNN và luôn luôn là một bên tham gia quan hệ chi

NSNN

Theo Điều 2 Luật NSNN năm 2002: Chi NSNN bao gồm các khoản chi

phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của

bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác

theo quy định của pháp luật1 Như vậy, chi NSNN diễn ra trên phạm vị rất rộng,

nó gắn liền và phục vụ trực tiếp cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của

Nhà nước Trong đó, chi thường xuyên của NSNN chiếm tỉ trọng lớn trong chi

tiêu NSNN, ước khoảng trên 52% tổng chi NSNN hàng năm2

1 Trường đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật NSNN NXB Công an nhân dân, Hà Nội

2 Ban cán sự Đảng Chính phủ (năm 2000), Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2011-2015

Theo Giáo trình Quản lý tài chính công của Học viện Tài Chính, Chi

thường xuyên của NSNN được hiểu là “quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN

để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước phải cung ứng”

Theo Giáo trình Luật NSNN của Trường Đại học Luật Hà Nội thì chi thường xuyên gồm những khoản chi mang tính chất định kỳ, lặp đi, lặp lại; chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi cho các hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội; chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế; chi cho quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội…3

Do tính chất của Quỹ NSNN là tiền, một loại tài sản của Nhà nước nên hoạt động chi NSNN phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phải thực hiện theo pháp luật Nguồn ngân sách tập trung của Nhà nước phải phục vụ cho hoạt động của Nhà nước và toàn xã hội Để đảm bảo chính xác, công bằng

và hiệu quả trong việc sử dụng NSNN, đồng thời thể hiện quyền lực nhà nước, Nhà nước phải đặt ra pháp luật làm quy tắc xử sự, làm chuẩn mực cho hoạt động chi NSNN

Chi NSNN là một công cụ quan trọng của chính sách tài chính quốc gia

có tác động rất lớn đối với sự phát triển của nền kinh tế Chi thường xuyên là một bộ phận hợp thành quan trọng của Chi NSNN Nó phản ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý kinh tế xã hội của đất nước Chi thường xuyên là động lực quan trọng thúc đẩy

cả hệ thống chính trị và các cơ quan chuyên môn vận hành một cách trôi chảy, đạt hiệu suất cao nhất, đóng góp tích cực vào quản lý xã hội, phát triển kinh tế -

xã hội tăng trưởng theo đúng kế hoạch đề ra

Từ đó, có thể hiểu “Chi thường xuyên NSNN là hoạt động của Nhà nước

nhằm mục đích phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán NSNN đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định trong quá trình thực hiện nhiệm vụ

3 Trường đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật NSNN NXB Công an nhân dân, Hà Nội

quản lý Nhà nước ở các hoạt động sự nghiệp, kinh tế, giáo dục đào tạo, y tế, xã hội, thể dục, thể thao công nghệ môi trường và các hoạt động sự nghiệp khác”

1.1.2 Đặc điểm của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN

Xét về lý thuyết, quan hệ pháp luật phát sinh trong hoạt động chi ngân sách nói chung và chi thường xuyên của NSNN nói riêng là quan hệ phân phối của cải dưới hình thức giá trị Tuy nhiên do nó phát sinh trong quá trình hoạt động có tính đặc thù là hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nên

nó thuộc loại quan hệ pháp luật có tính chất hành chính được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật của luật công bao gồm Luật NSNN và các Nghị định hướng dẫn thi hành luật và các Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định về lĩnh vực chi

Là một bộ phận hợp thành của chi NSNN nên chi thường xuyên của NSNN cũng mang đầy đủ những đặc điểm của chi NSNN, ngoài ra nó cũng có những đặc điểm riêng biệt không có ở các khoản chi khác, cụ thể là:

Thứ nhất, do tính thường xuyên hàng năm nên các khoản chi thuộc chế

độ chi thường xuyên là những khoản chi được quy định có tính ổn định trong dự toán NSNN hàng năm Nguồn lực tài chính trang trải cho các khoản chi thường

xuyên được phân bổ tương đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và giữa các năm trong kỳ kế hoạch

Thứ hai, chủ thể tham gia quan hệ chi thường xuyên của NSNN chủ yếu

là các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc bộ máy nhà nước và các tổ chức được nhà nước hỗ trợ kinh phí hoạt động

Nhóm chủ thể này được chia thành hai nhóm chính: (1) nhóm chủ thể là các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực hiện việc cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN: cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan kiểm soát chi, (2) nhóm chủ thể gồm các cơ quan, đơn vị, tổ chức được cấp phát các khoản chi thường xuyên của NSNN (sau đây gọi chung là các đơn vị sử dụng NSNN)

Thứ ba, chi thường xuyên của NSNN nhằm mục tiêu thoả mãn nhu cầu tài

chính cho việc thực hiện quản lý Nhà nước của bộ máy hành chính

Điều này xuất phát từ sự tồn tại của bộ máy nhà nước, từ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, xã hội đã làm nảy sinh các khoản chi thường xuyên và đòi hỏi phải tạo lập một nguồn lực tài chính thường xuyên để trang trải các khoản chi này

Các nội dung chi thường xuyên do các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện mang tính ổn định tương đối, có tác động trong thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng Nếu chi đầu tư phát triển nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết để thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế trong tương lai, thì chi thường xuyên lại chủ yếu đáp ứng cho các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm ngân sách hiện tại

Phạm vi, mức độ của chi thường xuyên phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức của

bộ máy nhà nước, chi thường xuyên hướng vào đảm bảo hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, bởi vậy, nếu bộ máy nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì quy mô chi thường xuyên giảm và ngược lại

Thứ tư, chi thường xuyên là những khoản chi mang tính chất tiêu dùng,

các khoản chi thường xuyên chủ yếu là chi cho con người nên nó không làm tăng thêm tài sản hữu hình cho quốc gia Song, xuất phát từ thực tiễn phát triển kinh

tế, chi thường xuyên có ý nghĩa đầu tư, tích lũy, bởi vì trong chi thường xuyên, nhóm chi vào sự nghiệp giáo dục, y tế, khoa học công nghệ đóng góp trực tiếp

vào sự phát triển con người, tạo ra một môi trường kinh tế ổn định, nâng cao chất lượng lao động Ngày nay, những hoạt động này được coi là lực lượng sản xuất trực tiếp, góp phần vào việc nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Hiệu quả của chi thường xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể như chi cho đầu tư phát triển Hiệu quả của nó không đơn thuần về mặt kinh tế mà được thể hiện qua sự ổn định về chính trị - xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước

1.1.3 Cấu trúc nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN

Việc phân loại các khoản chi thường xuyên của NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc xác lập cơ chế quản lý và điều chỉnh phù hợp; đặc biệt trong lĩnh vực lập dự toán và kiểm soát chi thường xuyên Các khoản chi trong dự toán ngân sách được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh… Việc phân loại các nhóm chi để trên cơ sở đó xây dựng các định mức chi phù hợp làm căn cứ lập và phê duyệt dự toán, xác định cách thức kiểm soát chi Các chủ thể lập dự toán NSNN khi đưa ra bản dự toán với những khoản phân bổ ngân sách đã tính toán đến đặc thù từng lĩnh vực chi, và hơn thế là chiến lược kinh tế - xã hội đã được xây dựng, việc lập dự toán phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan có thẩm quyền quyết định Tỷ trọng của các nội dung chi trong cơ cấu chi thường xuyên NSNN không cố định mà được thay đổi liên tục tùy theo từng thời kỳ, tùy thuộc vào quy mô ngân sách và nhu cầu chi ngân sách nhà nước Trong quản lý, điều hành Ngân sách, điều chỉnh tỷ trọng các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN sẽ

có tác động rất lớn đến mối tương quan giữa tích lũy và tiêu dùng, giữa mục tiêu tăng trưởng và đảm bảo công bằng xã hội

Để sử dụng các khoản chi một cách hiệu quả, phải xác định Nhà nước cần đầu tư vào lĩnh vực nào, khâu nào là hợp lý Ngày nay với tiến trình đổi mới, trong điều kiện các nguồn lực quốc gia còn giới hạn, cơ cấu chi cần được sắp xếp theo định hướng đáp ứng yêu cầu ngày càng tăng của đời sống kinh tế - xã hội về nhu cầu hàng hóa dịch vụ công

Việc phân loại chi thường xuyên dựa theo các tiêu thức phân loại khác nhau, phụ thuộc vào yêu cầu quản lý Trên phương diện tổng thể quản lý chi

NSNN thì chi thường xuyên thường được phân loại theo lĩnh vực chi: Trong cơ cấu chi NSNN, các nội dung chi được sắp xếp theo trình tự: trước hết là các nội dung chi mang tính chất bắt buộc để duy trì sự tồn tại và hoạt động bình thường của Bộ máy nhà nước; tiếp đến là những nội dung chi cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội Cụ thể:

a Chế độ chi cho hoạt động của các cơ quan nhà nước

Chi quản lý nhà nước bắt nguồn từ sự tồn tại của Nhà nước và phù hợp với đặc điểm chức năng của Nhà nước Đây là các khoản chi nhằm đảm bảo hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương

và cơ sở, hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội Theo chế độ chi này, có các khoản chi như: các khoản chi để thực hiện hoạt động hành chính, chi mua sắm tài sản cố định, chi sửa chữa thường xuyên trụ sở cơ quan, chi hội nghị, chi lương và các khoản có tính chất lương…

Khác với các nước, ngoài khoản đảm bảo hoạt động bình thường cho các

cơ quan nhà nước, do đặc thù của hệ thống chính trị ở Việt Nam, Ngân sách nhà nước của Việt Nam còn áp dụng chế độ chi cho hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam, hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội thuộc diện được NSNN cấp kinh phí Chế độ chi cho hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam cũng như của các tổ chức chính trị - xã hội cũng áp dụng tương tự như các cơ quan nhà nước

b Chế độ chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế, văn hoá, giáo dục đào tạo khoa học công nghệ và môi trường

Chế độ chi cho sự nghiệp kinh tế điều chỉnh quan hệ sử dụng vốn NSNN nhằm tạo lập và duy trì những điều kiện để các hoạt động trong nền kinh tế và đời sống xã hội được tiến hành thuận lợi, không vì mục tiêu lợi nhuận Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế nhằm phục vụ cho yêu cầu sản xuất kinh doanh, quản lý kinh tế xã hội, tạo điều kiện cho các ngành kinh tế hoạt động thuận lợi Nội dung chế độ chi cho sự nghiệp kinh tế gồm các chế độ chi như: chi cho hoạt động khảo sát thăm dò thiết kế; hoạt động nghiên cứu, sản xuất thí nghiệm, chế tạo sản phẩm; chi quản lý duy tu bảo dưỡng các công trình giao thông, các công trình thuỷ lợi; chi phòng chống dịch bệnh gia súc…

Chế độ chi cho sự nghiệp văn hoá giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ

và môi trường, bao gồm các nội dung sau:

Thứ nhất, chi cho văn hoá, thông tin là khoản chi của NSNN nhằm thực hiện các chương tình và mục tiêu quốc gia về văn hoá, thông tin Sự nghiệp văn hóa, nghệ thuật, thể thao là một lĩnh vực hoạt động mang tính phong phú, đa dạng và phức tạp Mục tiêu của các hoạt động này nhằm nâng cao tri thức và thẩm mỹ cho mọi tầng lớp dân cư, nhằm xây dựng nền văn hóa có nội dung nhân đạo, dân chủ và tiến bộ, phát triển đạo đức xã hội và truyền thông dân tộc Các mục tiêu đó cho phép mỗi công dân có thể phát triển toàn diện về chính trị, tư

tưởng và đạo đức

Cụ thể chi cho sự nghiệp văn hoá thông tin bao gồm:

+ Bảo đảm kinh phí cho công trình trùng tu di tích lịch sử văn hoá có tính quốc gia, chường trình đưa văn hoá, thể thao về cơ sở, đào tạo tài năng thể thao cho đất nước

+ Bảo đảm kinh phí sóng phát thanh, truyền hình trong cả nước;

+ Đối với hoạt động văn hoá, văn nghệ, thông tin, tuyên truyền, điện ảnh… không theo phương thức kinh doanh (phục vụ nhiệm vụ chính trị Đảng và Nhà nước), Nhà nước cấp phát kinh phí theo phương thức đặt hàng và tài trợ kinh phí

Đối với các hoạt động trên đây nếu có kết hợp với hoạt động phụ mang tính kinh doanh thì Nhà nước thực hiện việc khấu trừ phần kinh phí ngân sách cấp với phần thu mang tính kinh doanh

Thứ hai, chi cho giáo dục đào tạo, khoa học, công nghệ và môi trường gồm các nội dung sau:

Chi cho sự nghiệp giáo dục, đào tạo là một trong những khoản chi trong chi thường xuyên mà tầm quan trọng của nó gắn liền với ý nghĩa của hoạt động giáo dục, đào tạo trong quá trình phát triển tiến bộ khoa học kỹ thuật, phát triển kiến thức khoa học và kỹ năng của người lao động phục vụ cho mục đích tăng trưởng kinh tế Trong cơ chế thị trường hiện nay ở Việt Nam, sự nghiệp giáo dục

và đào tạo đang phát triển theo hướng xã hội hóa và đa dạng hóa mục tiêu, chương trình, loại hình trường lớp

Đối với hoạt động giáo dục, NSNN đảm bảo kinh phí cho giáo dục tiểu học ở các trường công lập, các chương trình quốc gia về giáo dục, hỗ trợ kinh phí cho các hình thức giáo dục khác như bán công, dân lập, tư thục

Đối với hoạt động đào tạo, NSNN đảm bảo kinh phí cho công tác đào tạo với các nội dung: xây dựng cơ sở vật chất, trả lương cho giáo viên của các trường công lập Riêng đối với học bổng của sinh viên, áp dụng theo chỉ tiêu đào tạo của từng cơ sở công lập

Xuất phát từ yêu cầu đổi mới về cơ chế kinh tế hiện nay ở nước ta và từ

sự cần thiết phải nhanh chóng tiếp cận với nền khoa học và công nghệ tiên tiến của thế giới, chi về khoa học và công nghệ là một khoản chi quan trọng trong chi

sự nghiệp văn hóa xã hội và cần phải được tăng cường để làm cho khoa học và công nghệ thật sự trở thành một trong những động lực thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân

Đối với hoạt động khoa học, NSNN đảm bảo chế độ lương cho cán bộ nghiên cứu khoa học thuộc các ngành khoa học do Nhà nước quản lý, đảm bảo kinh phí cho các công trình khoa học cấp bộ

c Chế độ chi cho quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội

Chế độ chi cho an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội nhằm đảm bảo duy trì lực lượng và điều kiện vật chất để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tổ quốc

và trật tự an toàn xã hội Ví dụ: các khoản chi về tiền lương, tiền ăn của sỹ quan,

chiến sỹ, chi về đảm bảo các phương tiện kỹ thuật…

d Chế độ chi trợ giá

Để thực hiện chính sách kinh tế và xã hội, Nhà nước áp dụng chế độ trợ giá cho một số mặt hàng Chế độ trợ giá áp dụng theo hai loại: trợ giá theo mặt hàng và trợ giá theo khu vực tiêu thụ

Trợ giá theo mặt hàng được áp dụng đối với sách báo phục vụ công tác tuyên truyền đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, sản phẩm thuộc diện giữ giống gốc quốc gia

Trợ giá theo khu vực được áp dụng đối với miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa có khó khăn về giao lưu Các mặt hàng thiết yếu như muối Iốt, dầu thắp sáng, giấy viết, thuốc chữa bệnh thuộc diện Nhà nước trợ giá Ngoài ra, đối với

khu vực này còn được Nhà nước trợ giá vận chuyển các hàng hoá như than, xi măng, phân bón, muối ăn…

e Chế độ chi hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội

Quỹ bảo hiểm xã hội được thành lập nhằm đảm bảo thu nhập và cuộc sống của người lao động khi gặp khó khăn, tai nạn, khi già yếu, những người không có khả năng lao động đồng thời giải quyết những vấn đề xã hội nhất định Nguồn hình thành quỹ bảo hiểm xã hội chủ yếu do người lao động và người sử dụng lao động (doanh nghiệp, tổ chức…) đóng phí bảo hiểm Theo quy định của pháp luật, ở nước ta NSNN tài trợ một phần kinh phí để lập quỹ bảo hiểm xã hội nhằm phát huy vai trò tích cực của bảo hiểm xã hội đối với người lao động Khoản chi này đã góp phần giảm nhẹ những khó khăn về đời sống của một số đối tượng nhất định và hình thành thu nhập về phúc lợi xã hội cho những đối tượng đó

f Chế độ chi thường xuyên khác

Ngoài các chế độ chi thường xuyên kể trên, pháp luật còn quy định các chế độ chi thường xuyên khác, gồm :

- Chi cho việc thực hiện các chương trình quốc gia;

- Chi trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội;

- Viện trợ cho chính phủ, các tổ chức nước ngoài;

- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Các khoản chi thường xuyên là các khoản chi không thể thiếu được để duy trì các mặt hoạt động của bộ máy nhà nước Các khoản chi được lập phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí và theo các chế độ, tiêu chuẩn định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành (Luật NSNN, Điều 37) Luật NSNN quy định nghĩa vụ hỗ trợ của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới khi phát sinh các nhiệm vụ quan trọng cần thiết mà sau khi bố trí lại NSNN, sử dụng dự phòng, dự trữ tài chính vẫn chưa đáp ứng được (Điều 36, khoản 3)

Các cơ quan nhà nước được thực hiện các khoản chi trong phạm vi kinh phí được cấp Đối với các cơ quan trung ương, ngoài việc thực hiện các khoản chi trong phạm vi hoạt động quản lý của mình còn thực hiện các chương trình dự

án có sự phối hợp thực hiện với chính quyền địa phương Trên thực tế, sau khi

Quốc hội thông qua Nghị quyết về tổng thu và chi ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, Thủ tướng Chính phủ căn cứ vào đề nghị của các cơ quan quản

lý, cơ quan ban hành liên quan quyết định các chương trình dự án cụ thể trong đó

cơ quan địa phương được uỷ quyền thực hiện dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương

Chi thường xuyên chủ yếu phục vụ cho việc trả lương, trong đó mức lương của công chức nhà nước được hưởng chế độ ngạch bậc lương thống nhất, việc phân bổ kinh phí cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và Đảng, đoàn thể theo chỉ tiêu biên chế nên khó kiểm soát việc chi NSNN gắn với kết quả công việc Còn trong phân bổ chi thường xuyên cho các lĩnh vực như chi cho sự nghiệp giáo dục tuy trên thực tế có phân biệt đô thị, đồng bằng, miền núi vùng cao, nhưng mức chênh lệch trong định mức phân bổ không lớn, vẫn mang tính chất cào bằng4

Hiện nay, chi cho sự nghiệp giáo dục, y tế, giao thông là nhiệm vụ chi quan trọng trong đó Nhà nước đóng vai trò chính trong việc cung cấp dịch vụ Việc phân cấp cụ thể cho các địa phương căn cứ vào mức chi cho giáo dục trên đầu người; trừ một số địa phương như Bà Rịa - Vũng Tàu, thành phố Hồ Chí Minh, nơi thu nhập bình quân chi cho đầu người cao nhất nên trên thực tế, các tỉnh có thu nhập bình quân đầu người thấp nhận được mức đầu tư cho giáo dục trên đầu người cao hơn so với các tỉnh khác5

1.1.4 Vai trò của nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN

Chi thường xuyên có vai trò quan trọng trong nhiệm vụ chi của NSNN Chi thường xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước Thông qua chi thường xuyên đã giúp cho bộ máy nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng quản lý của Nhà nước; đảm bảo an ninh, an toàn xã hội, đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia

4

TS Phạm Thị Giang Thu , Chủ nhiệm Đề tài khoa học cấp trường: Pháp luật tài chính công tại Việt Nam -

Đại học Luật Hà Nội 2011; Tr34.

5

Tham khảo thêm: Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước áp dụng cho năm ngân sách 2011

Chi thường xuyên đảm bảo nguồn tài chính cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, giúp cho bộ máy nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước; đảm bảo an ninh, an toàn xã hội, đảm bảo

sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia

Chi thường xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước Chi thường xuyên trong hoạt động của các đơn vị sự nghiệp có vai trò rất lớn trong việc đảm bảo cho Nhà nước có thể sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng cho nhu cầu của nền kinh tế trong từng thời gian cụ thể

Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng Chi thường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn NSNN để chi cho đầu tư phát triển, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của Nhà nước

Chi thường xuyên là công cụ để Nhà nước thực hiện mục tiêu ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ người nghèo, gia đình chính sách, thực hiện các chính sách xã hội… góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội

Mặt khác, thông qua chi thường xuyên, Nhà nước thực hiện điều tiết, điều chỉnh thị trường để thực hiện các mục tiêu của Nhà nước Nói cách khác, chi thường xuyên được xem là một trong những công cụ kích thích phát triển và điều tiết vĩ mô nền kinh tế

Ngoài ra, chi thường xuyên là công cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng an ninh Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước thực hiện các chính sách

xã hội, đảm bảo ổn định an toàn xã hội và an ninh, quốc phòng

1.1.5 Điều kiện cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN

Nguồn tài chính hình thành quỹ NSNN chủ yếu từ đóng góp của dân chúng Nhà nước là chủ thể đại diện, thay mặt cho dân chúng quyết định việc sử dụng cụ thể nguồn tài chính này Do đó, để thực hiện chi một khoản kinh phí từ

quỹ NSNN, các chủ thể cần tuân thủ theo những điều kiện cụ thể mà pháp luật quy định

Thứ nhất, khoản chi dự định thực hiện phải có trong dự toán ngân sách được giao

Các khoản chi NSNN được chia chủ yếu thành hai loại là chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, nhưng trong mỗi loại chi, các nội dung chi cụ thể là hết sức đa dạng Sở dĩ pháp luật quy định các khoản chi NSNN muốn được thanh toán, chi trả phải được xác định trong dự toán ngân sách được giao là bởi

vì mọi nhu cầu chi dự kiến cho năm kế hoạch phải được xác định trong dự toán kinh phí từ cơ sở thông qua các bước xét duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ thấp đến cao Quyết định cuối cùng cho dự toán chi NSNN thuộc về Quốc hội Bởi Quốc hội là cơ quan cao nhất và duy nhất có thẩm quyền quyết định dự toán NSNN Chỉ sau khi dự toán chi đã được Quốc hội xét duyệt và thông qua mới trở thành căn cứ chính thức để phân bổ số chi cho mỗi ngành, mỗi cấp Xét trên góc độ pháp lý, khoản kinh phí đã được ghi trong dự toán chi ngân sách thể hiện cam kết thanh toán của Nhà nước đối với các đơn vị sử dụng ngân sách Dựa trên cam kết này, các đơn vị sử dụng ngân sách có quyền đòi hỏi cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải cấp đủ cho mình số kinh phí mà Nhà nước cam kết với điều kiện đơn vị sử dụng ngân sách chúng minh được rằng họ có đầy

đủ những điều kiện được cấp phát theo quy định của pháp luật

Đây là điều kiện thứ nhất mà khoản chi phải thỏa mãn để có thể được thanh toán Có thể nói, đây là điều kiện chung đối với các khoản chi Bởi vì nó quy định khoản chi đó phải nằm trong dự toán ngân sách - đạo luật ngân sách thường niên mà chỉ cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội có quyền thông qua Quy định này đưa ra đảm bảo các khoản dự định chỉ sẽ phù hợp với tổng thể các khoản chi khác, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước

đề ra trong năm ngân sách Tuy nhiên, điều kiện này cũng có ngoại lệ của nó Ngoại lệ thứ nhất là trường hợp đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thì cơ quan tài chính các cấp được phép tạm cấp kinh phí cho các nhu cầu không tể trì hoãn được cho tới khi dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân

sách được quyết định Đây có thể coi là phương án bổ sung mà luật đưa ra cho các chủ thể sử dụng ngân sách áp dụng, tạo sự linh hoạt trong hoạt động của các chủ thể đó khi chưa có dự toán ngân sách, đảm bảo ứng phó kịp thời với các trường hợp xảy ra ngoài dự kiến, đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Tuy nhiên, các chủ thể được tạm cấp kinh phí phải đảm bảo hoàn trả ngay khi dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách được quyết định, nguồn vốn đã được chuyển về Đây là quy định thể hiện sự linh hoạt của các nhà làm luật, tạo điều kiện để việc thực hiện nhiệm vụ của các đối tượng thụ hưởng ngân sách không bị gián đoạn

Ngoại lệ thứ hai là trong quá trình chấp hành NSNN, có sự thay đổi về thu chi, khoản chi từ nguồn tăng thu so với dự toán được giao và từ nguồn dự phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền Nguồn tăng thu là nguồn thu phát sinh tăng thêm, nằm ngoài dự toán ngân sách vì vậy chi từ khoản này cũng không thể nằm trong dự toán ngân sách Chi từ nguồn tăng thu ở cấp ngân sách nào sẽ do cơ quan có thẩm quyền của cấp ngân sách đó quyết định Số tăng thu này sẽ được sử dụng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng chi đầu tư phát triển,

bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách Còn các khoản chi từ nguồn dự phòng ngân sách được sử dụng trong trường hợp có nhu cầu chi đột xuất ngoài dự toán ngân sách Khoản chi ngoài dự toán này sẽ giúp giải quyết kịp thời vấn đề phát sinh đột xuất ngoài dự kiến

Thứ hai, khoản chi dự dịnh thực hiện phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quyết định

Đây là điều kiện thứ hai mà một khoản chi cần đáp ứng để có thể được thanh toán Không chỉ cần nằm trong dự toán NSNN được giao, khoản chi dự định thực hiện phải nằm trong phạm vi, chế độ, tiêu chuẩn, định mức đã được quy định bởi cấp có thẩm quyền Mỗi lĩnh vực chỉ mang một điểm đặc thù lĩnh vực khác nhau, vì vậy không thể có một tỷ lệ chi dự toán chi chung cho tất cả các lĩnh vực Mỗi lĩnh vực được quy định một chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi khác nhau Ví dụ, từ năm 2001 đến nay, hàng năm Nhà nước dành 2% tổng chi

ngân sách để đầu tư cho khoa học công nghệ Đối với lĩnh vực giáo dục, Nhà nước dành 20% tổng NSNN6

Các định mức tiêu chuẩn, chế độ được ban hành cho những lĩnh vực chi khác nhau này do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính, UBND cấp tỉnh quyết định Cụ thể như sau: Chính phủ quy định chế độ chi quan trọng, phạm vi ảnh hưởng rộng như chế độ tiền lương, trợ cấp xã hội, chế độ đối với người có công với cách mạng… Thủ tướng Chính phủ quy định chế độ, định mức thưc hiện thống nhất trong phạm vi cả nước Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chế độ, định mức áp dụng đối với các ngành, lĩnh vực Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh quy định một số khoản chi mang tính chất đặc thù ở địa phương Quy định này đặt ra một giới hạn cho các khoản chi dự định thực hiện, phải nằm trong định mức đã được quy định trong dự toán Bởi các chủ thể lập dự toán NSNN khi đưa ra bản dự toán với những khoản phân bổ ngân sách đã tính toán rất kỹ đến đặc thù từng lĩnh vực chi, và hơn thế là chiến lược kinh tế - xã hội đã được hoạch định Vì vậy, các khoản chi phải phù hợp với chiến lược kinh tế - xã hội đã được xây dựng Tuy nhiên, việc quy định định mức cho các khoản chi ngân sách có thể làm giảm tính chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách, hơn nữa có thể làm xuất hiện tình trạng các đơn vị sử dụng ngân sách cố chi cho hết

số ngân sách đã được phân bổ, không quan tâm đến hiệu quả của khoản chi đó Hơn nữa, các nhà lập dự toán ngân sách cần bám sát điều kiện kinh tế - xã hội tại từng thời điểm để đưa ra những tiêu chuẩn, định mức, chế độ phù hợp

Thứ ba, khoản chi dự định thực hiện phải được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi

Đây có thể coi là điều kiện đủ để một khoản chi có thể được thực hiện Một khoản chi đã nằm trong dự toán NSNN, đã đúng với chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quyết định nhưng nếu không được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi thì khoản chi đó cũng không thể được thực hiện Chỉ người đại diện theo pháp luật và người đại diện theo ủy quyền mới được phép quyết định chi Quy định này của

6

ngan-sach-xa-hoi-cho-su-nghiep-xa-hoi

http://kqtkd.duytan.edu.vn/Home/ArticleDetail/vn/88/1105/mot-so-bien-phap-de-nang-cao-hieu-qua-chi-luật đảm bảo quyền quản lý của những người đứng đầu đơn vị sử dụng ngân sách trong việc chi ngân sách, đồng thời đảm bảo chi đúng, chi đủ Bởi thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền là những người trực tiếp quản lý, điều hành đơn vị đó Vì vậy, họ sẽ nắm rõ nhu cầu chi của đơn vị mình quản lý, từ đó ra quyết định có chi hay không một khoản nào đó

Đối với những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp thì quyết định chi là “lệnh chi tiền” của cơ quan tài chính Lệnh chi tiền là quyết định chi

do cơ quan tài chính phát hành, gửi Kho bạc nhà nước (KBNN), yêu cầu kho bạc chi trả, thanh toán một số tiền cho đơn vị sử dụng ngân sách theo đúng nội dung của lệnh chi Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của từng khoản chi, bảo đảm các điều kiện chi đúng theo quy định của pháp luật KBNN thực hiện chi trả, thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách theo nội dung chi ghi trong lệnh chi tiền của cơ quan tài chính

Đối với các khoản chi cơ quan tài chính không cấp phát trực tiếp thì khi

có nhu cầu chi, đơn vị sử dụng ngân sách lập và gửi KBNN giấy rút dự toán NSNN cùng với quyết định chi do thủ trưởng đơn vị ký

Pháp luật đã quy định trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, đó là trách nhiệm trong việc quyết định chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả.Như vậy, vai trò của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình chi ngân sách là hết sức quan trọng Nếu không có quyết định chi của Thủ trưởng đơn vị thì khoản chi đó không thể được thực hiện

Trên đây là ba điều kiện cơ bản, tiên quyết của chi NSNN Việc quy định một khoản chi ngân sách có thể được thực hiện khi có đủ các điều kiện nêu trên

là khá chặt chẽ Bởi như đã phân tích, điều kiện thứ nhất là điều kiện ở “cấp cao nhất”, khi quy định khoản chi dự định thực hiện phải nằm trong dự toán ngân sách được Quốc hội phê chuẩn, tiếp đó là điều kiện thứ hai là khoản chi phải phù hợp với định mức, tiêu chuẩn, chế độ do các cơ quan chuyên trách có thẩm quyền quyết định; và thứ ba là điều kiện quy định có áp dụng pháp luật là có

quyết định chi của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách - người trực tiếp quản

lý đơn vị, nắm rõ các nhu cầu chi tiêu của đơn vị Các quy định này nhằm đảm bảo cho việc xác định thẩm quyền của các chủ thể có liên quan đến hoạt động chi ngân sách không bị chồng chéo, mang tính phối hợp, đảm bảo cho khoản chi

là hợp pháp, phù hợp với chiến lược kinh tế - xã hội và đáp ứng được những nhu cầu thực tế của đơn vị sử dụng ngân sách

1.2 Khái niệm pháp luật về chi thường xuyên NSNN và quan hệ pháp luật

về chi thường xuyên NSNN

1.2.1 Khái niệm pháp luật về chi thường xuyên NSNN

Việc xác định nội hàm khái niệm pháp luật về chi ngân sách nhà nước, theo chúng tôi cần dựa vào những cơ sở sau đây:

Một là, hoạt động chi thường xuyên NSNN là một bộ phận của hoạt động chi ngân sách nhà nước Hoạt động chi ngân sách là một bộ phận hợp thành hoạt động ngân sách của Nhà nước Do đó, hoạt động chi thường xuyên của NSNN mang đầy đủ bản chất, đặc trưng chung của hoạt động ngân sách nhà nước

Hai là, pháp luật điều chỉnh quan hệ chi thường xuyên của NSNN là một

bộ phận của pháp luật về NSNN, chịu sự chi phối hiệu lực về các nguyên tắc cơ bản và cơ chế thi hành NSNN

Từ những căn cứ trên đây có thể xác định nguồn của bộ phận pháp luật về chi thường xuyên của NSNN gồm:

- Hiến pháp: các quy định liên quan đến hoạt động NSNN như các nguyên

tắc chung, các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước

- Các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước;

- Luật Ngân sách nhà nước;

- Các văn bản quy phạm pháp luật về Ngân sách nhà nước do Chính phủ

ban hành;

- Các văn bản do Bộ Tài chính, văn bản liên tịch về ngân sách nhà nước;

- Các văn bản quy phạm pháp luật về ngân sách nhà nước do các chính quyền địa phương ban hành theo thẩm quyền theo quy định của Luật ban hành

văn bản quy phạm pháp luật

Tóm lại, pháp luật về chi thường xuyên NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước thực hiện các khoản chi được dự toán ngân sách nhà nước ghi là khoản chi thường xuyên

1.2.2 Khái niệm quan hệ pháp luật về chi thường xuyên NSNN

Theo giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật - Trường Đại học Luật Hà

Nội, thì quan hệ pháp luật là những quan hệ nảy sinh trong xã hội được các quy

hệ xã hội làm cho các quan hệ ấy có tính chất pháp lý, nghĩa là đã quy định cho các bên tham gia quan hệ xã hội đó các quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định Từ

đó, có thể hiểu: “Quan hệ pháp luật chi thường xuyên NSNN là các mối quan hệ

phát sinh trong quá trình Nhà nước sử dụng vốn NSNN chi dùng cho các hoạt động mang tính thiết yếu, thường xuyên hàng năm của Nhà nước và của các tổ

chức được Nhà nước đảm bảo kinh phí hoạt động”

Chi NSNN là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể: nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán, kiểm soát các khoản chi NSNN và nhóm chủ thể sử dụng nguồn tài chính ngân sách

Do chi thường xuyên cũng là một bộ phận của chi NSNN nên hoạt động chi thường xuyên cũng được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể này

1.2.2.1 Nhóm chủ thể quản lý nguồn NSNN

Nhóm chủ thể này bao gồm các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan đến việc xuất quỹ NSNN cho các mục tiêu đã được phê duyệt Nhóm chủ thể này bao gồm Bộ Tài chính, sở tài chính - vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, phòng tài chính quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố (sau đây gọi là cơ quan Tài chính); sở kế hoạch và đầu tư và KBNN

Đặc điểm pháp lý của nhóm chủ thể này là pháp luật quy định cho các cơ quan này những quyền hạn nhất định trong việc kiểm soát, thanh toán ngân sách,

cụ thể: cơ quan tài chính có quyền kiểm tra việc thực hiện chi tiêu, có quyền tam dừng các khoản chi vượt nguồn cho phép hoặc sai chính sách, chế độ, tiêu chuẩn,

có quyền yêu cầu điều chỉnh dự toán nhiệm vụ chi của các đơn vị sử dụng ngân

7

Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Nhà XB Tư pháp, Hà Nội

sách để đảm bảo thực hiện ngân sách đúng mục tiêu, tiến độ quy định KBNN các cấp trong quá trình kiểm soát, thanh toán có quyền từ chối thanh toán đối với khoản chi ngân sách không đủ điều kiện chi theo quy định, tạm dừng thanh toán theo yêu cầu của cơ quan tài chính, kiểm tra giám sát việc sử dụng tài khoản chi tiền gửi của các đơn vị sử dụng NSNN

Về nghĩa vụ pháp lý của nhóm chủ thể này, pháp luật quy định những nhiệm vụ có tính đảm bảo để thực thi quyền Cụ thể, cơ quan tài chính có nhiệm

vụ đảm bảo bố trí nguồn để đáp ứng các nhu cầu chi; trong đó có việc huy động các nguồn vay tạm thời để đảm bảo nguồn chi theo quy định của pháp luật, kiểm tra giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng ngân sách ở các đơn vị sử dụng ngân sách, phát hiện và xử lý kịp thời các khoản chi vượt nguồn, chi sai chế độ KBNN có trách nhiệm thực hiện việc kiểm soát chi theo đúng quy định của Luật NSNN; đảm bảo các khoản chi được kiểm soát chặt chẽ, đủ điều kiện chi; đảm bảo thanh toán, chi trả NSNN một cách kịp thời; trong một số trường hợp, pháp luật quy định cho cơ quan kiểm soát chi được quyền tạm cấp kinh phí cho đơn vị

sử dụng NSNN khi khoản chi chưa có dự toán được giao, đặc biệt là những khoản chi liên quan đến chính sách an sinh xã hội (lương hưu, trợ cấp người có công…) để đảm bảo việc thanh toán kịp thời cho các đối tượng thụ hưởng

1.2.2.2 Nhóm các chủ thể sử dụng nguồn NSNN

Phạm vi nhóm chủ thể này rất rộng, ngoài các cơ quan, đơn vị, tổ chức thường xuyên được nhà nước cấp kinh phí hoạt động, kinh phí sự nghiệp còn phát sinh những đơn vị không có quan hệ ngân sách thường xuyên nhưng được nhà nước hỗ trợ kinh phí hoặc giao thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể được cấp

để thực hiện như doanh nghiệp, hiệp hội…Đơn vị sử dụng NSNN được pháp luật xác định gồm những nhóm cơ bản sau:

- Các cơ quan nhà nước, các đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị (gọi chung là các đơn vị dự toán) được nhà nước cấp kinh phí hoạt động;

- Các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp được NSNN hỗ trợ kinh phí hoạt động thường xuyên;

- Các đơn vị sự nghiệp kinh tế, giáo dục, y tế…được phân ra làm ba loại hình đơn vị sự nghiệp là: Đơn vị tự bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động; Đơn vị

tự bảo đảm một phần kinh phí hoạt động; Đơn vị được nhà nước cấp toàn bộ kinh phí hoạt động Tuỳ từng loại hình đơn vị sự nghiệp mà pháp luật ghi nhận mức độ tự chủ đối với các khoản chi thường xuyên của NSNN khác nhau

- Các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước được ngân sách hỗ trợ kinh tế

Việc phân loại các đơn vị sử dụng ngân sách có ý nghĩa xác định địa vị pháp lý của từng loại đơn vị trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN

Pháp luật về kiểm soát chi NSNN tập trung quy định nghĩa vụ của các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc chi tiêu ngân sách, theo đó các đơn vị này phải có trách nhiệm chấp hành các quy định về điều kiện chi ngân sách, quy định

về trình tự, thủ tục chi; chấp hành các quy định về hoá đơn, chứng từ khi chi tiêu ngân sách Một số nghĩa vụ được ghi nhận cụ thể như sau:

- Chấp hành đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và chi tiêu trong phạm vi

dự toán được cấp có thẩm quyền giao;

- Quản lý, sử dụng ngân sách đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả;

- Cung cấp hoặc giải trình cho cơ quan kiểm soát chi về hồ sơ, chứng từ chi tiêu NSNN theo quy định;

- Mở và sử dụng tài khoản dự toán hoặc tài khoản tiền gửi tại KBNN để thực hiện chi tiêu NSNN;

- Thực hiện thu hồi giảm chi NSNN hoặc thu hồi nộp NSNN đối với những khoản chi vi phạm quy định về chi NSNN theo quy định của cơ quan có thẩm quyền

Về quyền của nhóm chủ thể này, Luật NSNN không quy định cụ thể mà chỉ ghi nhận có tính chất chung: thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN quản lý,

sử dụng NSNN theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức trong phạm vi dự toán được giao Hiện nay, trong xu thế cải cách nền tài chính công theo hướng tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sử dụng NSNN, pháp luật cũng đã bước đầu ghi nhận một số quyền tự chủ trong việc chi tiêu NSNN của các đơn vị sử dụng Ngân sách Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện

theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 26/6/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính thì đối với các khoản chi thường xuyên, Thủ trưởng đơn vị được quy định một số mức chi quản lý, chi hoạt động nhiệm vụ cao hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định; được quy định phương thức khoán chi phí cho từng bộ phận, đơn vị trực thuộc Đối với cơ quan nhà nước thực hiện theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính thì được giao quyền tự chủ đối với nguồn kinh phí hành chính (bao gồm các khoản chi thanh toán cho cá nhân, chi nghiệp vụ chuyên môn, mua sắm sửa chữa thường xuyên tài sản cố định, chi khác có tính chất thường xuyên)

1.2.2.3 Quan hệ pháp luật về chi thường xuyên NSNN giữa nhóm chủ thể quản

lý nguồn ngân sách và các đơn vị sử dụng nguồn NSNN

Về phương diện lý thuyết, quan hệ pháp luật ngân sách là những quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị, phát sinh trong quá trình hoạt động NSNN, được các quy phạm pháp luật điều chỉnh mà hậu quả pháp lý là tạo ra những quyền và nghĩa vụ pháp lý cho các chủ thể thực hiện khi tham gia hoạt động ngân sách

Do phát sinh trong lĩnh vực đặc thù là lĩnh vực tài chính công nên quan hệ pháp luật chi thuộc loại quan hệ có tính chất hành chính và được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật thuộc ngành công pháp Do vậy, bản chất của mối quan

hệ pháp luật chi thường xuyên giữa nhóm chủ thể quản lý và các đơn vị sử dụng nguồn NSNN là quan hệ mang tính chất hành chính về ngân sách, thể hiện sự bất bình đẳng về quyền, nghĩa vụ giữa các bên chủ thể tham gia quan hệ:

Trong quan hệ với nhóm chủ thể là các đơn vị sử dụng ngân sách, các cơ quan nhà nước quản lý nguồn NSNN đại diện cho nhà nước thực hiện việc cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN có địa vị pháp lý cao hơn, thể hiện ở việc

họ có quyền kiểm tra, giám sát và từ chối hoặc tạm dừng cấp phát ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách; việc tổ chức kiểm tra, giám sát này bảo đảm các khoản chi được cấp phát và sử dụng đúng mục đích, chế độ, tiêu chuẩn, định mức tài chính quy định

Cơ quan tài chính là cơ quan có trách nhiệm bố trí và đảm bảo nguồn chi; đồng thời thông báo hạn mức kinh phí cho các đơn vị sử dụng ngân sách, đồng thời kiểm tra việc sử dụng kinh phí, xét duyệt quyết toán chi của các đơn vị, tổng hợp và quyết toán chi NSNN thông qua cơ chế kiểm tra ước chi (thẩm định dự toán) và hậu kiểm (phê duyệt dự toán) Để bảo đảm tính hiệu quả trong sử dụng kinh phí, cơ quan tài chính giám sát tình hình sử dụng kinh phí ở các đơn vị sử dụng NSNN và được quyền đề nghị tạm ngừng cấp phát khi đơn vị sử dụng ngân sách không tuân thủ pháp luật NSNN

Bộ Tài chính đóng vai trò trung tâm trong hệ thống cơ quan tài chính, thực hiện việc quản lý Nhà nước về lĩnh vực tài chính, ngân sách Cơ quan này

có khả năng phán đoán về dự án ngân sách một cách tổng quát nhất nên vị trí, vai trò của nó phải là trung tâm đầu mối trong việc giúp Chính phủ thực hiện chỉ đạo, hướng dẫn, xét duyệt, tổng hợp dự toán chi ngân sách của các bộ, ngành, địa phương và đảm bảo yêu cầu cân đối giữa các khoản thu, chi trong dự toán NSNN

KBNN là cơ quan được hình thành để quản lý quỹ NSNN, có nhiệm vụ xuất quỹ ngân sách và kiểm soát chi trực tiếp đối với các khoản chi khi thực hiện xuất quỹ KBNN có trách nhiệm kiểm soát hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi, phối hợp với các cơ quan hữu quan, kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua kho bạc của các đơn vị KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí của việc chi thường xuyên cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, đảm bảo chi đúng mục đích, đúng chế độ, định mức chi tiêu của Nhà nước KBNN tiến hành kiểm tra thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi tiết các phương tiện như dự toán ngân sách được duyệt, thẩm quyền chuẩn chi, chế độ tiêu chuẩn của Nhà nước Trong quá trình kiểm tra, nếu có phát hiện thấy đơn vị sử dụng kinh phí cho việc chi thường xuyên không đúng mục đích, không có hiệu quả hoặc không đúng chế độ, thì KBNN sẽ từ chối cấp phát, thanh toán

Ngoài ra, KBNN còn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc

bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, đảm bảo thu, chi thường xuyên NSNN được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được thuận lợi; đồng thời cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin cần thiết, phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp

Các đơn vị sử dụng NSNN phải mở tài khoản hạn mức tại KBNN trong quá trình lập dự toán, phân bổ hạn mức, cấp phát, thanh toán, hoạch toán và quyết toán NSNN theo hướng dẫn của Bộ Tài chính, chịu sự giám sát của Bộ Tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí Thực hiện chi theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức, điều kiện chi ngân sách để phục vụ hoạt động, nhiệm vụ của đơn vị sử dụng ngân sách theo mục lục NSNN

Ngoài ra, các cơ quan quản lý cũng như các đơn vị sử dụng ngân sách đều

có nghĩa vụ chấp hành tuyệt đối nguyên tắc quản lý theo dự toán và được sử dụng theo nguyên tắc tiết kiệm hiệu quả Trong quá trình phân bổ và lập kế họach chi để đưa vào trong dự toán phải luôn tính toán sao cho chi phí ít nhất nhưng vẫn đạt hiệu quả tốt nhất Yêu cầu này nhằm hướng đến việc đảm bảo mục tiêu cân đối ngân sách nhà nước

Kết luận chương 1

1 Chi thường xuyên ngân sách nhà nước là những khoản chi mang tính

chất định kỳ, lặp đi, lặp lại hàng năm; chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi cho các hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội; chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế; chi cho quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội…được các cơ quan quản lý ngân sách thực hiện việc

dự toán, phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách Do chi thường xuyên là một loại trong các khoản chi của ngân sách nhà nước nên chi thường xuyên mang đầy

đủ các đặc điểm của chi ngân sách nhà nước, đồng thời nó cũng mang những đặc điểm cụ thể, khác với các khoản chi ngân sách khác

Chi thường xuyên đóng một vai trò hết sức quan trọng, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của bộ máy quản

lý nhà nước Chi thường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn NSNN

để chi cho đầu tư phát triển, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của nhà nước

2 Pháp luật về chi thường xuyên của NSNN là một bộ phận cấu thành của

pháp luật ngân sách nhà nước

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG THI HÀNH

PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ CHI THƯỜNG XUYÊN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Khái quát về nguồn pháp luật quy định về nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN ở Việt Nam

Hoạt động chi ngân sách nhà nước là hoạt động gắn liền với lợi ích vật chất của nhà nước Do đó, để đảm bảo các quan hệ chi NSNN phát sinh và vận động phù hợp với lợi ích của mình, Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật quy định hình thức, nội dung, phương thức thực hiện các khoản chi, quyền nghĩa

vụ của các chủ thể tham gia quan hệ chi NSNN Tập hợp các quy phạm pháp luật

đó tạo thành pháp luật chi NSNN hay còn gọi là chế độ pháp lý chi NSNN

Xuất phát từ nội dung, mục đích của chi thường xuyên, hệ thống pháp luật điều chỉnh chi thường xuyên NSNN khá phong phú và đa dạng, trong đó phải kể đến các văn bản như:

- Luật NSNN năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành;

- Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hệ thống mục lục NSNN gồm: Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Hệ thống Mục lục NSNN và các Thông tư của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung hệ thống mục lục NSNN;

- Hệ thống các văn bản quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp như: Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập và các văn bản hướng dẫn thi hành;

- Hệ thống các văn bản quy định về các chế độ, định mức cụ thể trong chi thường xuyên như: Quyết định số 59/2007/QĐ-TTg ngày 07/5/2007 của thủ tướng Chính phủ ban hành Quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý sử

dụng phương tiện đi lại trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, công ty nhà nước (đã được sửa đổi, bổ sung tại Quyết định số 184/2007/QĐ-TTg); Thông tư số 01/2010/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định chế độ chi tiêu đón tiếp khách nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam, chi tiêu tổ chức các hội nghị hội thảo quốc tế tại Việt Nam và chi tiêu tiếp khách trong nước; Thông tư

số 97/2010/TT-BTC ngày 06/7/2010 của Bộ Tài chính quy định chế độ công tác phí, chế độ chi tổ chức các hội nghị đối với các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập;

- Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định kiểm soát chi thường xuyên như: Thông tư số 18/2006/TT-BTC ngày 13/3/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn kiểm soát chi đối với cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính; Thông tư số 81/2006/TT-BTC ngày 06/8/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ kiểm soát chi đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính (đã được sửa đổi, bổ sung tại Thông tư số 172/2009/TT-BTC ngày 26/8/2009);

- Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN;

- Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007; QĐ số 59/2010/QĐ-TTg ngày về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011;

- Thông tư số 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ;

- Thông tư số 222/2012/TT-BTC ngày 24/12/2012 của Bộ Tài chính Quy định về tổ chức thực hiện dự toán NSNN năm 2013;

- Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày 07/10/2013 của Chính phủ sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005;…

2.2 Thực trạng của pháp luật và thực trạng thi hành pháp luật về chi thường xuyên NSNN

2.2.1 Ưu điểm của pháp luật và hiệu quả thi hành pháp luật về chi thường xuyên NSNN

2.2.1.1 Hệ thống văn bản pháp luật về chi thường xuyên khá đồ sộ, quy định khá

chi tiết về các khoản chi thường xuyên NSNN

Các quy định của pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp thay đổi trong cơ chế quản lý, thực trạng kinh tế, xã hội và yêu cầu mới trong quản lý NSNN trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế

Kể từ khi Luật NSNN năm 2002 có hiệu lực thi hành đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính, ngân sách nhà nước, góp phần ổn định, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo nhiệm vụ an ninh quốc phòng, đối ngoại và kịp thời xử lý những vần đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh

Luật NSNN năm 2002 ban hành thay thế Luật NSNN năm 1996 cùng với

đó là hàng loạt văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành như Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ ban hành Quy chế xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương… đã tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN, trong đó pháp luật điều chỉnh các khoản thu, chi của NSNN đã được cơ cấu lại theo hướng giảm các khoản chi bao cấp, tăng dần tỷ lệ chi cho đầu tư phát triển, tập trung ưu tiên chi cho những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội quan trọng và giải quyết những vấn đề xã hội bức xúc Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách bảo đảm tính chủ động cũng như công bằng giữa các địa phương Đặc biệt pháp luật NSNN đã đặt ra cơ chế giải quyết tình trạng bội chi

NSNN theo hướng: “NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế,

phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày

càng cao vào chi đầu tư phát triển Trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải

nguyên tắc này bội chi NSNN được xử lý theo hướng tích cực và được kiềm chế trong giới hạn cho phép

Việc quản lý và điều hành ngân sách tiếp tục được đổi mới, nguồn thu ngân sách tiếp tục tăng và được tập trung kịp thời Việc cấp phát vốn đầu tư, cấp phát hạn mức kinh phí đối với các đơn vị dự toán và các tổ chức được NSNN hỗ trợ kinh phí được cải tiến, đổi mới, vừa tạo chủ động cho các đơn vị dự toán trong sử dụng kinh phí, vừa giảm nhiều thủ tục không cần thiết cho cả cơ quan tài chính và các đơn vị thụ hưởng NSNN

Thực hiện chủ trương thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, công tác quản

lý, sử dụng kinh phí NSNN chi thường xuyên đã được quản lý, kiểm soát khá chặt chẽ từ khâu lập đến chấp hành dự toán và quyết toán NSNN Nhiệm vụ chi được phân loại theo thứ tự ưu tiên, hạn chế bổ sung ngoài dự toán, ứng vốn; thực hiện chi tiêu theo tiêu chuẩn, định mức chế độ theo quy định Quán triệt chủ trương tiết kiệm, chống lãng phí của Đảng và quy định của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, ngành và địa phương xây dựng dự toán NSNN bảo đảm đúng quy định; phấn đấu tăng thu, triệt để tiết kiệm chi, giảm bội chi NSNN; đảm bảo nguồn lực để triển khai thực hiện các dự

án, chương trình, chính sách an sinh xã hội, góp phần giảm nghèo nhanh và bền vững, giữ vững an ninh tài chính quốc gia

Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ đã thực hiện công khai

dự toán NSNN theo đúng quy định, bao gồm: dự toán NSNN theo cơ cấu chi; dự toán chi của từng bộ, cơ quan Trung ương; dự toán thu, chi NSNN của từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; dự toán chi từng Chương trình mục tiêu quốc gia, Chế độ công khai tài chính được thực hiện ở các cấp ngân sách, các cơ quan, đơn vị thụ hưởng NSNN, các dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vốn NSNN, các quỹ có nguồn từ NSNN và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân

8

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, khoản 1, Điều 8

Từ năm 2006 đến năm 2012, tổng số tiết kiệm 10% chi thường xuyên ngoài lương và có tính chất lương của các cơ quan, đơn vị để thực hiện cải cách tiền lương là 11.543,7 tỷ đồng; trong đó khối cơ quan trung ương là 2.846 tỷ đồng, khối cơ quan địa phương là 8.697,7 tỷ đồng9

Từ năm 2011, các bộ, ngành, địa phương đã nghiêm túc thực hiện việc tạm dừng mua sắm, trang bị mới xe ô tô, điều hoà nhiệt độ, trang thiết bị văn phòng; tiết giảm chi phí xăng, dầu, điện, nước, văn phòng phẩm, chi tổ chức hội nghị, hội thảo, đi công tác trong và ngoài nước… theo đúng tinh thần Nghị quyết

số 11/NQ-CP ngày 24-2-2011 của Chính phủ Chỉ tính riêng 8 tháng đầu năm

2011 tổng số kinh phí đã thực hiện tạm dừng mua sắm là 1.081,4 tỷ đồng, trong đó: ô tô 514,4 tỷ đồng, điều hoà nhiệt độ là 184,6 tỷ đồng, thiết bị văn phòng là

328 tỷ đồng và các tài sản khác là 54,3 tỷ đồng10

Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát đối với các Bộ, ngành, địa phương trong quản lý, sử dụng NSNN được tăng cường, bảo đảm việc sử dụng vốn NSNN tiết kiệm, hiệu quả, đúng mục đích; góp phần ngăn ngừa, hạn chế vi phạm, lãng phí

Theo số liệu về chi NSNN, Tổng chi ngân sách Nhà nước năm 2013 ước tính đạt 986,2 nghìn tỷ đồng, bằng 100,8% dự toán năm, trong đó chi đầu tư phát triển 201,6 nghìn tỷ đồng, bằng 115,1% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản 196,3 nghìn tỷ đồng, bằng 115,4%); chi phát triển sự nghiệp kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể (bao gồm cả chi thực hiện cải cách tiền lương) ước tính đạt 679,6 nghìn tỷ đồng, bằng 100,8%11

Có thể nói, công tác tổ chức điều hành NSNN đã được triển khai tích cực, chủ động; trong điều kiện thu khó khăn, công tác quản lý chi NSNN được tăng cường, bảo đảm tiết kiệm, chặt chẽ và hiệu quả; nghiêm túc thực hiện chủ trương thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong chi thường xuyên; hạn chế tối đa việc

9

Thống kê tại Tờ trình dự án Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (sửa đổi) của Bộ Tài chính tại cuộc họp của Chính phủ ngày 05/6/2013, truy cập trên Cổng Thông tin điện tử Bộ Tài chính http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal

10

Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí(2006) của Chính phủ tại phiên họp lần 2 (T3/2013) của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trích Báo cáo số 210/BC-CP ngày 17/10/2011

11

Thông cáo báo chí của Tổng cục Thống kê về tình hình kinh tế, xã hội năm 2013 - trang Thông tin Điên tử Tổng cục Thống kê đăng ngày 23/12/2013 http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=507&ItemID=14764

bổ sung ngoài dự toán và ứng vốn, tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát chi NSNN, đảm bảo chi ngân sách đúng chế độ, thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư phát triển Qua đó, NSNN đã đảm bảo nguồn đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi theo

dự toán; đáp ứng kịp thời, đầy đủ các nhiệm vụ chi về đảm bảo quốc phòng, an ninh và chi các sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, văn hoá, đảm bảo xã hội; phòng chống khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh

2.2.1.2 Phân cấp khá rõ ràng về chi thường xuyên ngân sách trung ương và chi thường xuyên ngân sách địa phương

Luật NSNN quy định NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có tổ chức HĐND và UBND Và như vậy, hệ thống ngân sách gồm hai khối (Trung ương và địa phương), hình thành 4 cấp ngân sách tương ứng với 4 cấp chính quyền trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ta Sự phù hợp giữa phân cấp quản lý hành chính (tổ chức các cấp chính quyền nhà nước) với phân cấp ngân sách tạo điều kiện thuận lợi để mỗi cấp hành chính quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước Cơ chế phân cấp đã khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn chi, từ đó làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương hơn trước Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định và phân bổ, sử dụng các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân cấp, hạn chế một phần tư tưởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách cấp trên

Nhìn chung có thể thấy trong thời gian qua, xu hướng phân cấp quản lý nói chung, phân cấp quản lý NSNN nói riêng đang ngày càng mạnh mẽ Điều đó thể hiện rõ nét trong việc phân cấp nhiều hơn cho Chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách Tổng nguồn thu của ngân sách địa phương trong tổng thu NSNN tăng từ 27,1% thời kỳ 1996-2000 lên 332,4% vào năm