Hoàn thiện quy định của pháp luật về kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên của ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI TƠ THỊ NGUYỆT NGA HỒN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI CÁC KHOẢN CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 60.38.50 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS Phạm Thị Giang Thu HÀ NỘI 2011 MỤC LỤC Lời nói đầu: Chương 1: Những vấn đề kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1 Nội dung chi thường xuyên yêu cầu kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1 Chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 1.1.1.2 Đặc điểm pháp lý 1.1.1.3 Phân loại khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 1.1.2 Sự cần thiết kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.2.1 Khái niệm kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước 1.1.2.2 Sự cần thiết phải kiểm soát chi 1.1.2.3 Các hình thức kiểm sốt chi 12 1.1.2.4 u cầu cơng tác kiểm sốt chi khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 15 1.2 Nội dung pháp luật kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 16 1.2.1 Quy định chủ thể 16 1.2.1.1 Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực việc kiểm soát, cấp phát, toán khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 16 1.2.1.2 Các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 17 1.2.2 Quy định nội dung, cách thức kiểm soát chi thường xuyên khoản chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 19 1.2.2.1 Hình thức chi trả, toán khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 20 1.2.2.2 Nội dung kiểm soát điều kiện chi Ngân sách Nhà nước .22 1.2.2.3 Về phương thức chi trả, toán 23 1.2.2.4 Quy trình kiểm sốt chi thường xun 24 1.2.2.5 Về chế độ kế toán khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 27 1.2.3 Quy định xử lý vi phạm kiểm soát chi thường xuyên 28 1.2.3.1 Khái niệm đặc điểm 28 1.2.3.2 Phân loại vi phạm pháp luật kiểm soát chi NSNN 30 1.2.3.3 Các hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát chi NSNN 31 Kết luận chương 33 Chương 2: Thực trạng pháp luật kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 34 2.1 Thực trạng quy định pháp luật chủ thể 36 2.1.1 Pháp luật xác lập địa vị pháp lý chủ thể tham gia quan hệ kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước thông qua việc quy định quyền nghĩa vụ chủ thể cách đầy đủ 36 2.1.1.1 Cơ quan tài 36 2.1.1.2 Kho bạc Nhà nước 38 2.1.1.3 Các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 41 2.1.2 Pháp luật bước đầu ghi nhận quyền chủ động, tự chịu trách nhiệm đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước việc chi tiêu NSNN .43 2.2 Thực trạng pháp luật quy định nội dung, cách thức kiểm soát chi 48 2.2.1 Về hình thức tốn, chi trả khoản chi thường xuyên .48 2.2.2 Về điều kiện chi Ngân sách Nhà nước 51 2.2.3 Về phương thức chi trả, toán 54 2.2.4 Về quy trình kiểm soát chi 56 2.2.5 Về chế độ kế toán, hạch toán khoản chi Ngân sách Nhà nước 59 2.3 Thực trạng pháp luật chế tài xử lý vi phạm pháp luật kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước 60 Kết luận chương 62 Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua KBNN 63 3.1 Mục tiêu hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên 63 3.2 Định hướng hồn thiện quy định pháp luật kiểm sốt chi thường xuyên 64 3.3 Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 67 3.3.1 Sửa đổi, bổ sung văn quy phạm pháp luật kiểm soát chi thường xuyên theo hướng thống đầu mối phạm vi, đối tượng, nội dung kiểm soát chi thường xuyên 67 3.3.2 Hồn thiện quy định pháp luật có liên quan đến kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước để đảm bảo tính đồng pháp luật 69 3.3.3 Phân định rõ quyền nghĩa vụ chủ thể kiểm soát chi 70 3.3.4 Về nội dung kiểm soát chi, quy định pháp luật cần phải sửa đổi, bổ sung hoàn thiện theo hướng đơn giản, đại, công khai, minh bạch phù hợp với thông lệ quốc tế 71 3.3.5 Cần sớm ban hành chế tài xử lý vi phạm hành lĩnh vực kiểm sốt chi Ngân sách Nhà nước 72 Kết luận chương 3: 74 Kết luận: 75 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT KBNN: Kho bạc Nhà nước NSNN: Ngân sách Nhà nước MLNS: Mục lục Ngân sách LỜI NĨI ĐẦU Tính cấp thiết đề tài nghiên cứu Trong quy trình quản lý chi Ngân sách Nhà nước, việc thiết lập chế kiểm soát chi NSNN khoa học, hợp lý nhằm nâng cao chất lượng cơng tác kiểm sốt chi NSNN góp phần khơng nhỏ việc nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực tài Trong điều kiện kinh tế nước ta nay, nguồn thu ngân sách nhiều hạn chế việc kiểm sốt chặt chẽ khoản chi nhằm đảm bảo khoản chi ngân sách sử dụng mục đích, tiết kiệm có hiệu có ý nghĩa quan trọng Thời gian qua, việc xây dựng tạo lập khuôn khổ pháp lý cho hoạt động quản lý chi NSNN nói chung kiểm sốt chi NSNN nói riêng quan Nhà nước có thẩm quyền triển khai thực hiện, đặc biệt điều kiện thực Định hướng Phát triển tài Việt nam đến năm 2010 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quyết định số 211/2004/QĐ-TTg ngày 14/12/2004 Điều thể qua việc Quốc hội thơng qua Luật NSNN ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 Đây đạo luật quan trọng hệ thống luật pháp tài nước ta Luật NSNN xây dựng sở kế thừa phát huy ưu điểm, khắc phục hạn chế Luật NSNN năm 1996 Luật sửa đổi, bổ sung số Điều Luật NSNN ban hành năm 1998, với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu tài quốc gia; tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ động trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân việc quản lý sử dụng NSNN; tăng tích luỹ tiềm lực tài quốc gia nhằm thực cơng nghiệp hố, đại hố đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại; thực cải cách hành việc lập, chấp hành, kế toán toán ngân sách; củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu ngân sách tài sản Nhà nước Qua thời gian triển khai thực Luật NSNN năm 2002, lĩnh vực quản lý kiểm soát chi NSNN bộc lộ khơng hạn chế từ khâu lập, chấp hành, kế toán toán NSNN mà nguyên nhân trực tiếp sách, chế quy định pháp luật lĩnh vực có điểm chưa đầy đủ, mâu thuẫn chưa phù hợp với thực tế, thông lệ quốc tế Chính vậy, tác giả chọn nghiên cứu đề tài: “Hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp với mong muốn đưa số kiến nghị nhằm góp phần hồn thiện quy định pháp luật cơng tác kiểm sốt chi thường xun NSNN qua KBNN Mục đích nghiên cứu đề tài Đề tài sâu nghiên cứu quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN bao gồm quy định chủ thể, quy định nội dung, cách thức kiểm soát chi; quy định xử lý vi phạm pháp luật kiểm soát chi Trên sở đánh giá tình hình triển khai thực quy định pháp luật kiểm soát chi nhằm rút ưu điểm, đồng thời hạn chế chế điều chỉnh pháp luật lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN Đề tài đề xuất số kiến nghị chủ yếu nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên NSNN thời gian tới Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Bản chất, đặc điểm quan hệ pháp luật kiểm soát chi NSNN; phương thức tác động; nội dung kiểm soát chi bao gồm: hình thức phương thức cấp phát, tốn khoản chi thường xun NSNN; quy trình kiểm sốt chi, chế độ kế toán; chế tài xử lý vi phạm kiểm soát chi Phạm vi nghiên cứu: Các quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN Thời gian nghiên cứu tập trung giai đoạn 2002 - 2010 Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài Về mặt lý luận, luận văn trình bày cách có hệ thống lý luận pháp lý chi thường xuyên NSNN kiểm soát chi thường xun; phân tích phương thức kiểm sốt chi, qua làm rõ việc kiểm sốt chi NSNN qua KBNN phương thức kiểm soát chi hiệu nay; trình bày quan điểm kinh nghiệm thiết lập chế pháp lý cho hoạt động kiểm soát chi NSNN số nước phát triển Về mặt thực tiễn, sở phân tích đánh giá thực trạng quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN, mâu thuẫn, bất cập quy định pháp luật lĩnh vực đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung quy định hành; từ đó, nâng cao chất lượng cơng tác kiểm sốt chi, góp phần quản lý sử dụng NSNN cách hiệu lực hiệu Điểm Luận văn thể việc sở tổng kết, đánh giá vấn đề có tính thực tiễn cơng tác kiểm sốt chi thường xuyên NSNN qua KBNN, tác giả có nhận định ưu điểm hạn chế chế điều chỉnh pháp luật lĩnh vực trên; đồng thời mạnh dạn đề xuất số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, danh mục từ viết tắt, nội dung đề tài gồm chương: Chương 1: Những vấn đề pháp lý kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Chương 2: Thực trạng quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN CHƯƠNG NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Nội dung chi thường xuyên yêu cầu kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1 Chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước Theo Điều Luật NSNN chi NSNN bao gồm khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động máy nhà nước; chi trả nợ nhà nước; chi viện trợ khoản chi khác theo quy định pháp luật Như vậy, chi NSNN diễn phạm vi rộng, gắn liền phục vụ trực tiếp cho việc thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Trong đó, chi thường xuyên NSNN chiếm tỷ trọng lớn chi tiêu NSNN, ước khoảng 52 % tổng chi NSNN hàng năm [1] Theo Giáo trình Quản lý Tài cơng Học viện Tài chính, chi thường xuyên NSNN hiểu “quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng cho nhu cầu chi gắn liền với việc thực nhiệm vụ Nhà nước lập pháp, hành pháp, tư pháp số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước phải cung ứng” [8,tr.257] Theo Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội chi thường xuyên gồm khoản chi mang tính chất định kỳ, lặp đi, lặp lại: chi cho hoạt động nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hố thơng tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học công nghệ; chi cho hoạt động tổ chức trị, tổ chức trị xã hội; chi cho hoạt động nghiệp kinh tế; chi cho quốc phòng, an ninh, trật tự, an tồn xã hội…[34, tr.85] 66 vị thụ hưởng Có hạn chế tiêu cực hay sử dụng cơng quỹ lãng phí từ bắt đầu chu trình ngân sách nâng cao chất lượng kiểm soát chi KBNN Song song với việc nghiên cứu áp dụng phương thức cấp phát, kiểm soát chi NSNN theo dự toán, cần tăng cường, mở rộng nghiên cứu số phương thức quản lý kiểm soát chi tiên tiến mà số nước Châu Âu áp dụng quản lý cấp phát ngân sách theo kết đầu công việc; kiểm soát theo ngưỡng chi, kiểm soát cam kết chi Thứ hai, cải tiến quy trình kiểm sốt, toán khoản chi ngân sách theo hướng đảm bảo khoản chi NSNN phải toán trực tiếp từ KBNN cho nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ, đối tượng thụ hưởng ngân sách Tức là, KBNN quan đầu mối Nhà nước giao nhiệm vụ quản lý Nhà nước quỹ ngân sách Do vậy, KBNN có nhiệm vụ trực tiếp toán khoản chi; đồng thời, kiểm soát khoản chi trước xuất quỹ ngân sách có quyền từ chối toán khoản chi sai chế độ phải chịu trách nhiệm định Bên cạnh đó, cần xác định rõ phương thức toán, chi trả áp dụng chi thường xuyên theo hướng: Mở rộng việc toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ chuyển khoản qua hệ thống ngân hàng (trừ trường hợp có quy định khác chuyển nhượng nợ); hạn chế tối đa việc xuất quỹ NSNN để cấp tạm ứng qua khâu trung gian, áp dụng mạnh mẽ phương thức tốn khơng dùng tiền mặt, tốn điện tử, có quy định chặt chẽ hạn chế toán tiền mặt Thứ ba, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ quan KBNN với tư cách quan quản lý, điều hành ngân quỹ quốc gia, tổng kế toán quốc gia KBNN phải làm nhiệm vụ quản lý hạch toán toàn tài sản, ngân quỹ 67 quốc gia lập báo cáo toán ngân quỹ Nhà nước Để làm điều này, cần phải đổi công tác tổ chức máy kế toán ngân sách theo hướng: kế toán viên đơn vị dự toán chịu đạo nghiệp vụ trực tiếp KBNN, thực kiểm tra, kiểm soát nghiệp vụ thu, chi ngân sách cách khách quan, độc lập với người chuẩn chi Đồng thời, hoàn thiện hệ thống kế toán ngân sách, làm cho kế toán thực phương tiện để kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp việc sử dụng công quỹ quốc gia Điều đòi hỏi phải xác định rõ đối tượng kế tốn KBNN KBNN khơng hạch tốn số thực nhập, thực xuất quỹ ngân sách, mà phải hạch tốn số dự thu, số ghi thu, số dự chi, số ghi chi theo mục lục NSNN Công tác hạch toán kế toán quỹ ngân sách tập trung vào đầu mối KBNN đảm nhiệm 3.3 Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 3.3.1 Sửa đổi, bổ sung văn quy phạm pháp luật kiểm soát chi thường xuyên theo hướng thống đầu mối phạm vi, đối tượng, nội dung kiểm sốt chi thường xun Như trình bày phần thực trạng quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên: ngồi Luật NSNN năm 2002 văn có tính chất luật gốc điều chỉnh toàn quy định quản lý NSNN nói chung số Nghị định hướng dẫn thi hành Luật NSNN riêng lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN có Thơng tư Bộ Tài hướng dẫn Thơng tư 79/2003/TT-BTC, Thơng tư số 18/2006/TT-BTC Thơng tư số 81/2006/TT-BTC; Thơng tư số 79/2003/TT-BTC Thông tư hướng dẫn quy định chung cho kiểm sốt chi NSNN qua KBNN, hai Thơng tư lại hướng dẫn kiểm sốt chi 68 cho đơn vị nghiệp công lập thực chế độ tự chủ quan nhà nước thực tự chủ kinh phí biên chế Về bản, Thông tư 81/2006/TT-BTC Thông tư 18/2006/TT-BTC viện dẫn quy định Thông tư 79/2003/TT-BTC điều kiện chi, phương thức kiểm soát toán, hồ sơ thủ tục kiểm soát chi…(ngoại trừ phần hướng dẫn riêng cho kiểm soát chi nội dung thu nhập tăng thêm thực chế độ tự chủ) Ngoài ra, Bộ Tài có nhiều Thơng tư hướng dẫn việc quản lý tài số nguồn vốn đặc thù vốn viện trợ thuộc nguồn thu NSNN (Thông tư số 225/2010/TT-BTC), vốn vay nước cho dự án hỗ trợ phát triển thức ODA (Thơng tư số 108/2007/TT-BTC); phần hướng dẫn kiểm soát chi vốn thường xuyên vận dẫn đến quy định Thơng tư 79/2003/TT-BTC Trong đó, Thơng tư 79 lại có nhiều quy định lạc hậu bất cập trình bày phần Tình trạng dẫn đến điều chỉnh thiếu quán manh mún pháp luật kiểm soát chi thường xuyên Để đảm bảo tính thống quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN theo định hướng hoàn thiện xây dựng pháp luật Việt Nam Bộ Chính trị thơng qua Nghị số 48-NQ/TW, kiến nghị: sở sửa đổi, bổ sung Luật NSNN năm 2002 (đã đưa vào Chương trình xây dựng pháp luật năm 2012 Quốc hội khố XII), Bộ Tài cần tiến hành rà sát quy định lạc hậu, mâu thuẫn văn hướng dẫn kiểm soát chi thường xuyên để ban hành văn hướng dẫn chung kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN, thống quy định phạm vi, đối tượng, nội dung, điều kiện kiểm soát chi tất khoản chi thường xuyên NSNN khơng phân biệt nguồn vốn, chế độ tài chính… 69 3.3.2 Hoàn thiện quy định pháp luật có liên quan đến kiểm sốt chi Ngân sách Nhà nước để đảm bảo tính đồng pháp luật Trong thời gian tới đây, cần phải sửa đổi, bổ sung văn pháp luật quản lý chi NSNN theo dự toán theo hướng “nâng cao hiệu sử dụng NSNN, gắn việc định dự toán NSNN hàng năm với khả ngân sách trung hạn phù hợp với điều kiện, khả thực tế Việt Nam” [3] Việc hoàn thiện quy định quản lý chi theo dự toán bao gồm nội dung sau: Việc quản lý chi ngân sách theo dự tốn đòi đơn vị sử dụng NSNN phải có dự tốn chi tiêu hàng năm trước ngày 31/12 năm trước gửi KBNN làm sở kiểm soát chi, hạn chế tình trạng chi tạm cấp, chi ứng trước dự tốn Muốn vậy, cần phải cải cách công tác lập, phân bổ giao dự toán theo quy định thời gian lập dự toán sớm để Bộ địa phương có thời gian lập dự tốn; đồng thời thay đổi phương thức thẩm định dự toán quan tài từ thẩm định trước sang thẩm định sau (cơ quan chủ quản giao phân bổ dự toán cho đơn vị trực thuộc thực hiện, đồng gửi quan KBNN để kiểm soát chi gửi quan tài để thẩm định; q trình thẩm định, phát việc giao dự toán quan chủ quản không tổng mức chi tiết lĩnh vực chi quan tài có quyền yêu cầu điều chỉnh.) Cần có hướng dẫn cụ thể quy trình thủ tục chi theo dự tốn kinh phí uỷ quyền, kinh phí chi cho chương trình khoa học trọng điểm, chi ngân sách xã, phường…để đảm bảo quản lý chi NSNN cách chặt chẽ, hiệu Ban hành đầy đủ, đồng chế độ tiêu chuẩn, định mức chi tiêu phù hợp với tình hình thực tế để làm sở cho việc lập định dự toán cách có phù hợp; đồng thời sở để KBNN thực kiểm soát 70 chi Hiện nay, khoản chi thường xuyên có số định mức lạc hậu chi làm thêm giờ, chi cơng tác phí, chi tiếp khách…, số khoản chi chưa có chế độ, định mức chi tiêu chi nghiên cứu khoa học, chi mua sắm phần mềm tin học… Hồn thiện chế độ kế tốn, thống kê toán NSNN theo hướng tạo lập hệ thống thu thập, xử lý, tổng hợp cung cấp thông tin thu, chi NSNN cách thống có độ tin cậy cao Để làm cần luật hoá quy định chức tổng kế tốn cơng KBNN; xây dựng ban hành hệ thống kế tốn cơng hồn chỉnh khoa học Cơng tác tốn chi NSNN phải tn thủ ngun tắc từ lên; cấp phải có quan chịu trách nhiệm phê duyệt toán chi tiết theo mục chi MLNS toán đến chứng từ chi tiêu đơn vị; thực toán theo số thực chi chấp nhận (khơng tốn theo số chuẩn chi số cấp phát); cần có phối hợp chặt chẽ quan tài chính, KBNN quan chủ quản cấp đơn vị sử dụng ngân sách 3.3.3 Phân định rõ quyền nghĩa vụ chủ thể kiểm soát chi Việc phân vai chủ thể kiểm sốt chi có ý nghĩa quan trọng để đảm bảo tính minh bạch rõ ràng quyền nghĩa vụ quan hệ kiểm sốt chi NSNN Vai trò quan tài vai trò mang tính tổng hợp có trách nhiệm kiểm tra, giám sát suốt trình chi tiêu ngân sách, KBNN quan có nhiệm vụ kiểm sốt xuất quỹ Ngân sách; chịu trách nhiệm tính hiệu lực khoản chi (đảm bảo có dự tốn, tiêu chuẩn, chế độ, định mức chi NSNN quan có thẩm quyền) tính hợp lệ khoản chi (hồ sơ, chứng từ hợp lệ, hợp pháp); đơn vị sử dụng Ngân sách có nhiệm vụ sử dụng có hiệu nguồn tài ngân sách cấp phát; chịu trách nhiệm chi tiêu mục đích, dự tốn giao, chế độ, tiêu chuẩn, định mức Việc phân định rõ nhiệm vụ quyền hạn chủ 71 thể kiểm sốt chi đòi hỏi cần phải quy định rõ hình thức chi NSNN lệnh chi tiền: nay, quan tài KBNN thực nhiệm vụ kiểm sốt chi làm giảm tính hiệu lực kiểm soát chi thường xuyên NSNN; việc trì hình thức cần thiết song cần giới hạn phạm vi nhỏ, trường hợp đặc biệt phải kiểm soát qua KBNN Đối với đơn vị sử dụng ngân sách, pháp luật cần tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc sử dụng kinh phí NSNN, đặc biệt đơn vị nghiệp công lập theo hướng mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị không dừng lại quyền định định mức chi cao thấp quy định nhà nước mà quyền tự chủ cần gắn với việc chủ động sử dụng nguồn kinh phí để hồn thành kết cơng việc, hiệu sử dụng kinh phí gắn liền với việc xác định kết đầu công việc Ở cần phải quán triệt nguyên tắc giao quyền tự chủ khơng có nghĩa ly việc kiểm soát chi NSNN KBNN Việc kiểm soát chi quan KBNN hoàn toàn độc lập với việc sử dụng kinh phí đơn vị, KBNN có trách nhiệm kiểm sốt tính hiệu lực khoản chi xuất quỹ ngân sách, đơn vị có trách nhiệm sử dụng khoản chi mục đích, chế độ hiệu quả; hiểu việc kiểm soát chi quan KBNN vừa giúp cho thủ trưởng đơn vị sử dụng Ngân sách giám sát chi tiêu hiệu quả, vừa đảm bảo tính cơng việc sử dụng nguồn tài xã hội 3.3.4 Về nội dung kiểm soát chi, quy định pháp luật cần phải sửa đổi, bổ sung hoàn thiện theo hướng đơn giản, đại, công khai, minh bạch phù hợp với thông lệ quốc tế 72 Thực triệt để nguyên tắc toán trực tiếp khoản chi thường xuyên NSNN từ KBNN cho nhà cung cấp hàng hoá dịch vụ, đối tượng thụ hưởng Hồn thiện chế tốn khơng dùng tiền mặt khoản chi thường xuyên ngân sách qua KBNN theo hướng áp dụng thí điểm chuyển dần sang bắt buộc việc trả lương qua tài khoản ATM; quy định chặt chẽ nội dung chi phép chi tiền mặt qua KBNN; áp dụng phương thức quản lý nhà cung cấp để thực chuyển khoản toán thẻ mua hàng… Xây dựng chế kiểm soát chi cửa khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN theo mơ hình khách hàng giao dịch nhận kết giải thông qua phận, độc lập với phận trực tiếp giải toán chi trả khoản chi NSNN nhằm tăng cường công khai, minh bạch việc giải chi thường xuyên, hạn chế tình trạng quan liêu, cửa quyền, gây khó khăn cho đơn vị sử dụng Ngân sách Quy định rõ thủ tục kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN: quy định cụ thể hồ sơ, tài liệu làm kiểm soát chi nội dung chi; rút ngắn thời gian kiểm soát chi thường xuyên từ ngày xuống ngày làm việc (trừ trường hợp khoản chi có tính chất phức tạp cần thời gian kiểm soát kéo dài thủ trưởng đơn vị KBNN xem xét, định) Từng bước xây dựng tạo lập sở pháp lý cho phương thức, quy trình kiểm sốt chi đại, phù hợp với thông lệ quốc tế phương thức kiểm soát chi theo cam kết chi, kiểm soát theo ngưỡng chi; áp dụng bước quy trình kiểm sốt chi điện tử phù hợp với điều kiện thực tế Việt Nam 3.3.5 Cần sớm ban hành chế tài xử lý vi phạm hành lĩnh vực kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước 73 Để tăng cường tính hiệu lực quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên, hạn chế hành vi vi phạm lĩnh vực này, việc ban hành quy định xử phạt vi phạm hành lĩnh vực kiểm soát chi NSNN cần thiết, vì: - Xuất phát từ tính hạn chế chế tài kỷ luật phạm vi áp dụng hẹp áp dụng công chức nhà nước vi phạm kỷ luật cơng tác, tính chất, mức độ hành vi nguy hiểm xã hội mức độ thấp phạm vi hẹp nên bao quát hết trường hợp hợp vi phạm - Chế tài hình áp dụng cá nhân có hành vi phạm tội theo quy định Bộ luật Hình sự; tính chất, mức độ hành vi phạm gây hại cho xã hội mức độ nghiêm trọng nghiệm trọng nên bao quát hết hành vi vi phạm lĩnh vực kiểm soát chi NSNN - Hành vi vi phạm kiểm soát chi NSNN xảy thường xuyên, liên tục đa dạng vi phạm kỷ luật, kỷ cương tài xâm hại lợi ích chung pháp luật tài cơng bảo vệ Việc ban hành quy định xử phạt vi phạm hành lĩnh vực kiểm soát chi NSNN qua KBNN phải đáp ứng yêu cầu sau: - Xác định rõ hành vi vi phạm lĩnh vực kiểm soát chi NSNN qua KBNN: việc xác định hành vi vi phạm hành cần bao quát hết dạng vi phạm đồng thời phải phân biệt rõ với hành vi tội phạm hành vi vi phạm kỷ luật cán bộ, cơng chức có liên quan - Quy định rõ mức xử phạt phù hợp với hành vi vi phạm không vượt khung xử phạt tối đa theo quy định thuộc phạm vi thẩm quyền Chính phủ - Quy định thẩm quyền xử phạt trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm hành phù hợp với quy định chung pháp lệnh xử phạt vi phạm hành 74 Kiến nghị cụ thể: Bộ Tài cần sớm trình Chính phủ ban hành Nghị định xử phạt vi phạm hành lĩnh vực kiểm soát chi NSNN qua KBNN Kết luận chương 3: Hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN đòi hỏi phải có cách nhìn tổng thể đồng nhiều giải pháp khác Cần phải xác định mục tiêu định hướng cho hoạt động xác định lộ trình thích hợp Việc hồn thiện phải từ giải pháp mang tính định hướng giải pháp cụ thể hồn thiện hình thức cấp phát ngân sách, quy trình kiểm sốt tốn… Đồng thời, để giải pháp áp dụng thực tiễn, cần phải thực giải pháp điều kiện nâng cao chất lượng dự toán NSNN trình độ đội ngũ cán KBNN; hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn; cải tiến chế độ kế tốn tốn NSNN; hồn thiện chức năng, nhiệm vụ đại hố cơng nghệ KBNN, Việc thực cách đầy đủ triệt để theo giải pháp nêu góp phần nâng cao hiệu công tác quản lý kiểm soát chi NSNN thời gian tới 75 KẾT LUẬN Hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN yêu cầu xúc q trình đổi sách tài - tiền tệ nước ta chuyển sang chế thị trường có định hướng Nhà nước Đây vấn đề phức tạp, có phạm vi rộng liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp Kết nghiên cứu đề tài giải vấn đề theo yêu cầu đặt ra, thể nội dung sau: (1) Trình bày cách hệ thống vấn đề chi thường xuyên NSNN yêu cầu kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Thơng qua việc phân tích, đánh giá phương thức kiểm soát chi để khẳng định việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN tất yếu, khách quan Hệ thống hoá quy định pháp luật lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Từ đó, khẳng định vai trò, vị trí trách nhiệm KBNN việc quản lý quỹ NSNN kiểm soát chi NSNN (2) Phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN phương diện chủ thể, nội dung kiểm soát chi, quy định xử lý vi phạm Từ đó, đề tài tổng hợp, đánh giá mặt được; điểm tồn tại, mẫu thuẫn quy định pháp luật lĩnh vực giai đoạn 2002 – 2010 Đồng thời, đề tài đưa số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua hệ thống KBNN thời gian tới (3) Kiểm soát chi NSNN vấn đề rộng phức tạp, có liên quan nhiều chế quản lý tài Nhà nước, kinh tế, phạm vi hạn hẹp Luận văn tốt nghiệp tập trung nghiên cứu mảng 76 kiểm soát chi NSNN chi thường xuyên nên kiến nghị, đề xuất đề tài ý kiến ban đầu, mang tính gợi mở đóng góp nhỏ tổng thể biện pháp, nhằm hoàn thiện chế quản lý kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN Với tính chất dung lượng Luận văn tốt nghiệp, chắn Đề tài khó tránh khỏi thiếu sót, hạn chế việc trình bày vấn đề có tính lý luận pháp lý kiến nghị đề xuất Tuy nhiên, kết nghiên cứu xuất phát trực tiếp từ trình cơng tác chun mơn tác giả Vì vậy, tác giả mong nhận nhiều ý kiến đóng góp thầy cô giáo, bạn bè đồng nghiệp để đề tài có điều kiện hồn thiện Tác giả xin chân thành cảm ơn TS Phạm Thị Giang Thu, Trưởng mơn Luật Tài - Ngân hàng, Khoa Pháp luật Kinh tế - Trường Đại học Luật Hà Nội; TS Nguyễn Văn Tuyến, Phó Chủ nhiệm Khoa Sau Đại học Trường Đại học Luật Hà Nội; bạn bè, đồng nghiệp gia đình hướng dẫn, tạo điều kiện giúp đỡ tác giả suốt trình học tập, nghiên cứu hoàn thiện Luận văn tốt nghiệp./ 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Ban cán Đảng Chính phủ (năm 2010), Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội năm 2011- 2015 Bộ Tài (2007), Báo cáo tình hình thực chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm quan nhà nước, đơn vị nghiệp công lập Bộ Tài (2008), Báo cáo tổng kết năm thực Luật Ngân sách Nhà nước Bộ Tài (2006), Báo cáo đánh giá tình hình thực nhiệm vụ ngân sách nhà nước năm 2006; mục tiêu giải pháp chủ yếu thực dự toán ngân sách nhà nước năm 2007 Bộ Tài (2007), Báo cáo đánh giá tình hình thực nhiệm vụ ngân sách nhà nước năm 2007; mục tiêu giải pháp chủ yếu thực dự toán ngân sách nhà nước năm 2008 Bộ Tài (2007), Báo cáo đánh giá tình hình kết thực hành tiết kiệm, chống lãng phí phòng chống tham nhũng ngành Tài năm 2007 GS Michel Bouvier (năm 2003), Tài cơng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội PGS.TS Dương Đăng Chinh; TS Phạm Văn Khoan (2007), Giáo trình quản lý tài cơng, Nxb Tài chính, Hà Nội Dự án GTZ – FM “Hỗ trợ cải cách ngân sách”, Hệ thống Ngân sách cơng Cộng hồ liên bang Đức, Kiểm toán Nhà nước 10 Kho bạc Nhà nước (2007), Báo cáo kết khảo sát Cộng hoà Pháp 11 Kho bạc Nhà nước, Báo cáo kiểm soát chi thường xuyên năm 2002 -2008 78 12 Kho bạc Nhà nước, Thống kê công văn xử lý số dự toán, dự tạm ứng sau ngày 15/03/2009 13 Kho bạc Nhà nước (2008), Báo cáo tình hình thực tiết kiệm 10% chi thường xuyên NSNN theo Thông tư số 34/2008/TT-BTC 14 Kiểm toán Nhà nước, Báo cáo kiểm toán ngân sách, tiền tài sản Nhà nước năm 2008 Kho bạc Nhà nước 15 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 16 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước 17 Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/05/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành quan nhà nước 18 Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/04/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp cơng lập 19 Nghị số 48-NQ/TW Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 20 Luật Đấu thầu năm 2005 Luật sửa đổi, bổ sung số 138/2008/QH11; 21 TS Nguyễn Văn Quang, Thạc sỹ Hà Xuân Hoài (năm 2010), Đề tài khoa học cấp ngành “Tích hợp quy trình kiểm sốt cam kết chi kiểm soát chi NSNN qua KBNN phù hợp với lộ trình triển khai chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2020” 22 Quyết định số 59/2007/QĐ-TTg ngày 07/05/2007 Thủ tướng Chính phủ ban hành quy định tiêu chuẩn, định mức chế độ quản lý, sử dụng phương tiện lại quan nhà nước, đơn vị nghiệp công lập, công ty nhà nước 79 23 Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009 Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức máy hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài 24 Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 2/6/2008 Bộ Tài ban hành Hệ thống MLNS 25 Quyết định số 120/2008/QĐ-BTC ngày 22/12/2008 Bộ Tài ban hành chế độ kế toán ngân sách hoạt động nghiệp vụ KBNN 26 Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/06/2003 Bộ Tài hướng dẫn thực Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 27 Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/08/2003 Bộ Tài hướng dẫn chế độ quản lý cấp phát, toán khoản chi NSNN qua KBNN 28 Thông tư số 135/2007/TT-BTC ngày 23/11/2007 Bộ Tài hướng dẫn số điểm tổ chức thực dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2008 29 Thông tư số 18/2006/TT-BTC ngày 13/03/2006 hướng dẫn chế độ kiểm soát chi quan nhà nước thực chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành 30 Thơng tư số 81/2006/TT-BTC ngày 06/09/2006 hướng dẫn chế độ kiểm soát chi đơn vị nghiệp công lập thực quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài 31 Thơng tư số 172/2009/TT-BTC ngày 26/8/2009 sửa đổi số điểm Thông tư số 81/2006/TT-BTC 32 Thông tư số 23/2007/TT-BTC Bộ Tài Quy định chế độ cơng tác phí, chế độ chi tổ chức hội nghị quan nhà nước đơn vị nghiệp công lập 80 33 Thông tư số 63/2007/TT-BTC ngày 15/6/2007 Bộ Tài hướng dẫn thực đấu thầu mua sắm tài sản nhằm trì hoạt động thường xuyên quan nhà nước vốn nhà nước 34 Trường Đại học Luật Hà Nội (năm 2008), Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, Nxb Công an Nhân dân, Hà Nội 35 Vụ Pháp chế, Bộ Tài (2009), Báo cáo kiểm tra Thơng tư số 79/2003/TT-BTC ... kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1 Nội dung chi thường xuyên yêu cầu kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1 Chi. .. nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi kho n chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua KBNN 63 3.1 Mục tiêu hoàn thiện quy định pháp luật kiểm soát chi thường xuyên ... cầu kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1 Chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước Theo Điều Luật NSNN chi NSNN