Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố phủ lý tỉnh hà nam

Theo điều 39 Luật đất đai năm 2003 thì khi thu hồi đất, Nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất bị thu hồi và thực hiện các chính sách, biện pháp hỗ trợ ổn định đời sống

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TRẦN THỊ NGÀ

PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI

ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI

THÀNH PHỐ PHỦ LÝ – TỈNH HÀ NAM

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS NGUYỄN QUANG TUYẾN

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực Những trích dẫn đều có xuất xứ rõ ràng

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Thị Ngà

Hà Nội, tháng 05/2014

HỌC VIÊN

Trần Thị Ngà

DANH MỤC TỪ VIẾT TĂT

3 Phụ lục 3: - Quyết định số 06/2008/QĐ-UBND ngày 09/4/2008 về việc

ban hành quy định về BT,HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Hà Nam;

4 Phụ lục 4: - Quyết định số 30/2009/QĐ-UBND ngày 26/10/2009 về việc

ban hành quy định một số nội dung về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam

MỤC LỤC ơ

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 2

4 Phương pháp nghiên cứu 3

5 Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài 3

6 Kết cấu luận văn 3

CHƯƠNG I TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC 4

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 4

1.1 Tổng quan về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 4

1.1.1 Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp 4

1.1.2 Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 5

1.1.3 Cơ sở của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 5

1.1.4 Mục đích, ý nghĩa của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 9

1.2 Tổng quan pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 9

1.2.1 Cơ sở của việc quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 9

1.2.2 Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 10

1.2.3 Các yếu tố tác động đến pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 11

1.2.4 Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 13

1.3 Thực tiễn pháp lý về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 16

1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới 16

1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 19

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI21 THÀNH PHỐ PHỦ LÝ - TỈNH HÀ NAM 21

2.1 Nội dung pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 21

2.1.1 Nội dung quy định về phạm vi áp dụng hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 21

2.1.2 Nội dung quy định về đối tượng được hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 22

2.1.3 Nội dung quy định về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp22 2.1.4 Nội dung quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 25 2.1.5 Nội dung quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 33

2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam 35

2.2.1 Tổng quan điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Phủ Lý và tác động đối với việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 35 2.2.2 Tình hình thực hiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam 41 2.2.3 Những hạn chế, bất cập trong việc thực thi pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam 52

LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ PHỦ LÝ - TỈNH HÀ NAM 59 3.1 Phương hướng cơ bản hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam 59

3.1.1 Tiếp tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm hoàn thiện khung pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 59

3.1.2 Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp phát triển 59 3.1.3 Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải dựa trên quan điểm phát triển bền vững; bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người sử dụng đất và lợi ích của nhà đầu tư 60 3.1.4.Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này 62

3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam 62

3.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về giá đất hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 62

3.2.2 Hoàn thiện quy định pháp luật về việc Nhà nước điều tiết một phần lợi ích từ việc thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các khoản hỗ trợ cho người sử dụng đất 66 3.3.3 Khẩn trương ban hành các quy định hướng dẫn nội dung Luật đất đai năm 2013 về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng 67

KẾT LUẬN 69

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai là tài nguyên quý giá nhất của quốc gia, là tư liệu sản xuất quan trọng của con người Do đất đai mang tính chất là một loại tài sản đặc biệt, có tính hữu hạn nên việc bảo vệ, quản lý và sử dụng đất một cách hợp lý, hiệu quả đang là vấn đề bức thiết hiện nay

Nước ta là một nước đang phát triển, đi lên từ một nước nông nghiệp, cơ sở hạ tầng còn thiếu thốn rất nhiều Chính vì thế để phục vụ công cuộc công nghiệp hóa – hiện đại hóa, Nhà nước đang nỗ lực tiến hành các hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản để hoàn thiện cơ sở vật chất và các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao…Tất cả những công trình đó đều có nhu cầu sử dụng mặt bằng để xây dựng,

do đó Nhà nước phải thu hồi một phần diện tích đất đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng Việc thu hồi đất ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống vật chất và tinh thần của người

sử dụng đất Để bù đắp những tổn thất của người bị thu hồi đất, Nhà nước đã có những quy định cụ thể Theo điều 39 Luật đất đai năm 2003 thì khi thu hồi đất, Nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất bị thu hồi và thực hiện các chính sách, biện pháp hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất cho nhân dân

Thành phố Phủ Lý là thành phố trực thuộc tỉnh, là tỉnh lỵ của tỉnh Hà Nam, là cửa ngõ phía Nam Hà Nội Là một thành phố trẻ, Phủ Lý đang trong quá trình phát triển, hoàn thiện cơ sở hạ tầng và tăng cường thu hút đầu tư phục vụ cho quá trình đô thị hóa Thành phố đang trong giai đoạn hoàn chỉnh việc điều chỉnh và mở rộng địa giới hành chính với quy mô 25 vạn dân, 25 xã phường; đẩy mạnh tốc độ phát triển đô thị hoá, kinh

tế chủ yếu từ thương mại dịch vụ, công nghiệp – tiểu thủ công nghiệp, xây dựng quy hoạch gắn với chỉnh trang đô thị, bảo vệ môi trường, phấn đấu đến năm 2015 Thành phố Phủ Lý cơ bản đạt tiêu chí đô thị loại II, năm 2018 Thành phố đạt đô thị loại II Từ năm

2007, khi được công nhận là thành phố loại III và trở thành thành phố thuộc tỉnh, Phủ

Lý đã bắt tay vào việc triển khai các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng Trong giai đoạn này thành phố đã tiến hành thu hồi hàng loạt diện tích đất nông nghiệp đã giao cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng để phục vụ công tác đầu tư, quy hoạch Song song với việc thu hồi đất là việc đảm bảo ổn định đời sống vật chất, tinh thần cho người dân sau khi thu hồi đất bằng các biện pháp bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Căn cứ vào thực tiễn thực hiện thu hồi đất tại thành phố Phủ Lý có thể thấy việc bồi thường, hỗ trợ sau khi thu hồi đất nảy sinh rất nhiều vấn đề phức tạp Thậm chí, gây ra khiếu kiện tập thể, kéo dài, gây mất ổn định xã hội Chính vì vậy, hoàn thiện chính sách pháp luật liên quan đến vấn đề thu hồi đất nói chung và chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất nói riêng là vấn đề bức thiết hiện nay Được sự đồng ý của Khoa Sau đại học trường Đại

học Luật Hà Nội và đặc biệt là dưới sự hướng dẫn trực tiếp của thầy giáo PGS.TS

Nguyễn Quang Tuyến, tác giả tiến hành thực hiện đề tài: “Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà

nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý – Tỉnh Hà Nam”

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật đất đai về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, đặc biệt là đất nông nghiệp Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật và thực tiễn thi hành đưa ra nhận xét, đánh giá về việc ban hành, hướng dẫn, áp dụng các văn bản pháp luật về chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; tác động của chính sách đó đến đời sống xã hội Đồng thời chỉ ra những hạn chế, bất cập, thiếu xót của pháp luật và đề xuất phương án hoàn thiện và các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về

hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thông qua việc tìm hiểu tình hình thực hiện tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam

Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, khi nghiên cứu đề tài này phải thực hiện các nhiệm vụ sau:

- Phân tích đặc điểm, ý nghĩa và mục đích của việc hỗ trợ người bị thu hồi đất;

- Thu thập số liệu về giải quyết hỗ trợ của Nhà nước đối với người sử dụng đất khi

bị thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Phủ Lý trong giai đoạn 2007-2013;

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật đất đai và các quy định liên quan đến hỗ trợ khi thu hồi đất;

- Nghiên cứu sâu về các chính sách hỗ trợ đối với người có đất nông nghiệp bị thu hồi, phân tích, đánh giá việc thực hiện hỗ trợ của chính quyền địa phương đối với người

bị thu hồi đất trên địa bàn thành phố Phủ Lý – Hà Nam, chỉ ra những khó khăn vướng mắc trong thực tiễn thực hiện;

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế áp dụng pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá nội dung các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn

- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các quy định thực định về vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của pháp luật đất đai và các hoạt động thực thi pháp luật đất đai tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Để hoàn thành việc nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:

- Phương pháp biện chứng được sử dụng trong việc phân tích, đánh giá sự phù hợp của chế định hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đối với điều kiện kinh tế, xã hội của cả nước và của địa phương

- Phương pháp logic và lịch sử được sử dụng để lý giải việc thay đổi các quy định

về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trong từng giai đoạn

- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng khi xử lý các số liệu thực tế và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Phủ Lý

5 Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài

Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng là tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo và nghiên cứu luật học Một số giải pháp của đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật

6 Kết cấu luận văn

Chương 1: Tổng quan pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Chương 2: Thực trạng pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam

Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam

CHƯƠNG I TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1.1 Tổng quan về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.1.1 Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp

Ngược lại với giao đất, cho thuê đất - những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai thông qua quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

Theo từ điển giải thích Luật học thì “ Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất

để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công công” Tuy

nhiên, giải thích này chưa phản ánh hết tất cả các lý do của việc thu hồi đất, chẳng hạn như trong thời gian qua mỗi năm Nhà nước thu hồi hàng chục vạn hecta đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, song giải thích trên đã không đề cập đến vấn đề này

Khoản 5 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 quy định: “ Thu hồi đất là việc Nhà nước ra

quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” Cách định nghĩa này

không theo hướng liệt kê mục đích của việc thu hồi đất mà định nghĩa cho thấy, bằng quyền lực chính trị, kinh tế và pháp lý, cùng với vai trò của đại diện chủ sở hữu của mình, Nhà nước có quyền thu hồi đất

Khoản 11 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc

Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”

Như vậy, từ những khái niệm và định nghĩa trên có thể hiểu khái niệm thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân theo quy định của Luật này vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Ở đây, chúng ta cần phân biệt khái niệm “ thu hồi đất” với khái niệm “trưng dụng

đất” ở những điểm sau đây: Thứ nhất, thu hồi đất tiến hành theo quy hoạch xây dựng có

trình tự lập, trình, thẩm định, xét duyệt quy hoạch và thực hiện quy hoạch; còn trưng

dụng đất là khẩn thiết, đột xuất không theo kế hoạch, quy hoạch từ trước Thứ hai, thu

hồi đất là do sự cần thiết; còn trưng dụng đất là do sự cấp thiết, khẩn thiết như chiến

tranh, thiên tai Thứ ba, trình tự, thủ tục ra quyết định thu hồi đất có những bước, những

thời gian cụ thể, còn trưng dụng đất cần tiến hành nhanh, gọn có thể thể hiện bằng văn bản hoặc lời nói có giấy xác nhận và có hiệu lực ngay từ thời điểm nói hoặc kí ban hành

Thứ tư, trưng dụng đất là có thời hạn, còn thu hồi đất là vĩnh viễn Thứ năm, hình thức

bồi thường của trưng dụng chủ yếu là bằng tiền, còn đối với thu hồi đất thì ưu tiên bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng tương ứng, hoặc có thể bồi thường bằng tiền

1.1.2 Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng, bên cạnh việc bồi thường, Nhà nước còn có các chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi để họ ổn

định cuộc sống và sản xuất

Khoản 7 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”

Khoản 14 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi

đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”

Qua các khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất kể trên có thể hiểu hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước giúp đỡ các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp thông qua việc đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới

Việc quy định chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng đã thể hiện sự nhân đạo của Đảng và Nhà nước Việt Nam, phản

ảnh đúng bản chất Nhà nước ta là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân” Tuy nhiên, khái niệm “hỗ trợ” của pháp luật hiện hành là chưa đầy đủ và phù hợp Điều đó có thể

dễ dàng nhận thấy ngay khi chúng ta nghiên cứu các loại hình hỗ trợ của pháp luật hiện hành, bao gồm: Hỗ trợ ổn định cuộc sống và sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi và tạo việc làm

và các khoản hỗ trợ khác Ngoài ra, khi thu hồi đất nông nghiệp còn có chính sách hỗ trợ đối với thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất vườn, ao không được công nhận

là đất ở Như vậy, khái niệm hỗ trợ nêu trên đã không bao quát hết các trường hợp hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, đồng thời không tạo hướng mở cho các trường hợp hỗ trợ khác tuỳ từng điều kiện cụ thể của địa phương

1.1.3 Cơ sở của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.1.3.1 Cơ sở lý luận của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Thứ nhất, vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra trên cơ sở quyền sở

hữu về tài sản của công dân được pháp luật quy định và bảo hộ Điều 12 Hiến pháp năm

1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản như sau: “Quyền sở hữu về

tài sản của công dân Việt Nam được đảm bảo” Theo đó, quyền này tiếp tục được khẳng

định trong Hiến pháp năm 1992 tại Điều 58 : “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập

hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân” Đến

nay, quyền sở hữu tư nhân về tài sản của công dân vẫn được công nhận tại Hiến pháp

2013 tại Điều 32 như sau: “1 Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải

để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác

2 Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”

Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã được Hiến pháp quy định và bảo hộ Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi của người đang sử dụng đều phải được bồi thường, hỗ trợ thoả đáng

Thứ hai, việc thực hiện chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất được dựa trên bản chất của

Nhà nước ta Xuất phát từ chức năng xã hội của mình, Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân nên Nhà nước cần phải đảm bảo phục vụ và chăm lo cho lợi ích của nhân dân Chính vì lý do đó, khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử dụng vì lợi ích chung thì Nhà nước vẫn phải đảm bảo, quan tâm đến quyền và lợi ích của người

bị thu hồi đất Việc thu hồi đất không chỉ gây ra các thiệt hại về vật chất mà còn ảnh hưởng rất lớn đến đời sống, sản xuất của người dân bị thu hồi đất Do đó, để đảm bảo cho xã hội ổn định, đời sống của người dân phát triển, bên cạnh việc bồi thường cho người dân bị thu hồi đất, Nhà nước cần phải quan tâm sâu sắc tới các chính sách hỗ trợ cho các đối tượng này

Thứ ba, trên thực tế, chính sách bồi thường đối với người bị thu hồi đất là chưa đủ

Thiệt hại về vật chất đối với người bị thu hồi đất là rất lớn Tuy nhiên, không phải thiệt hại về vật chất nào cũng được định lượng hóa thông qua việc bồi thường Người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp từ việc mất đi đất canh tác trở thành người thất nghiệp, cuộc sống của họ cũng vì vậy mà trở nên bấp bênh hơn Việc mất đi nghề nông không chỉ liên quan đến thiệt hại vật chất mà còn ảnh hưởng rất lớn đến đời sống và tinh thần của người bị thu hồi đất Chính sách bồi thường không thể bù đắp được hết những tổn thất mà người nông dân phải gánh chịu Vì vậy, khi thu hồi đất nông nghiệp, Nhà nước không chỉ hoàn trả giá trị tài sản gắn liền với đất, giá trị sử dụng đất đối với người bị thu hồi đất mà còn phải có chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo cho quyền lợi chính đáng, ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất

1.1.3.2 Cơ sở pháp lý của việc thực hiện chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Vấn đề thu hồi đất đã được pháp luật điều chỉnh từ khá sớm Nghị định số 151/TTg ngày 14/4/1959 quy định về Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về đền bù thiệt hại

Bên cạnh việc đền bù, Nhà nước cũng đã đề cập tới vấn đề hỗ trợ cho người sử dụng đất nhằm đảm bảo quyền lợi và đời sống của họ Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân các vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố đã ghi nhận quyền được đền bù thỏa đáng của người dân Tiếp đến, Quyết định số 201/CP ngày 1/7/1980 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) về tăng cường quản lý Nhà nước

về đất đai cũng bổ sung một số quy định về thu hồi đất và đền bù thiệt hại khi người bị thu hồi đất không có vi phạm Từ những quy định bước đầu, Nhà nước đã có sự quan tâm nhất định tới vấn đề bồi thường và hỗ trợ cho người bị trưng dụng đất Tuy nhiên, các quy định này chỉ mang tính khái quát, chưa đi vào thực tiễn

Ngày 29/12/1987, Quốc hội khóa VIII kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật đất đai năm

1987, trong đó có quy định đền bù thiệt hại khi thu hồi đất tại khoản 5 Điều 49: “Khi đất

đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội sẽ được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác” Cụ thể hóa quy định của Luật Đất đai năm 1987, Hội

đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ra Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp chuyển mục đích từ đất nông nghiệp, lâm nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác

Tiếp đó, Luật đất đai năm 1993 được Quốc hội khóa X thông qua ngày 14/7/1993

và có hiệu lực thi hành từ ngày 15/10/1993 đã quy định rõ hơn về vấn đề bồi thường

Theo Luật đất đai năm 1993, “người sử dụng đất có quyền được bồi thường thiệt hại về

đất đai bị thu hồi” (Khoản 6 Điều 73) và “trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại” (Điều

27) Bên cạnh đó, “trước khi thu hồi phải báo cho người đang sử dụng đất biết về lý do

thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại” (Điều 2) Tuy nhiên,

Luật đất đai năm 1993 vẫn còn thiếu các quy định về việc giải quyết vấn đề hỗ trợ đào tạo chuyển đổi ngành, nghề, tìm kiếm việc làm mới cho người có đất bị thu hồi

Cụ thể hóa các quy định trên, ngày 17/8/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Thực tiễn triển khai Nghị định này cho thấy còn tồn tại nhiều bất cập Để khắc phục những tồn tại đó, ngày 24/4/1998

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Bộ Tài chính ra Thông tư số 22/1998/TT-BTC ngày 4/11/1998 hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP

Các văn bản này đã có những sửa đổi, bổ sung và đặc biệt là quy định thêm “ngoài việc

được đền bù, người bị thu hồi đất còn được trợ cấp nhằm ổn định đời sống trong trường hợp phải di chuyển chỗ ở, di chuyển địa điểm sản xuất - kinh doanh, trả chi phí chuyển đổi nghề nghiệp, được chuyển đến khu tái định cư nếu họ có nhu cầu”

Từ sau khi Luật đất đai năm 2003 ra đời, các Nghị định của Chính phủ đã cụ thể hóa nhiều chính sách quan trọng về thu hồi đất Trước hết là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Văn bản này quy định chính sách bồi thường công khai, minh bạch và đáp ứng các lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất Tuy nhiên, qua thực tế thực hiện, vấn đề lớn nhất trong các quy định về bồi thường và hỗ trợ chính là thu xếp cuộc sống và việc làm ổn định cho người lao động Bởi vậy, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/1/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ-CP của Chính phủ về việc chuyển công ty Nhà nước thành Công ty cổ phần đã quy định cụ thể việc bố trí đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp cho người bị thu hồi đất từ trên 30% diện tích đất nông nghiệp Với quy định này, người nông dân khi bị mất đi một diện tích canh tác khá lớn và có khó khăn về tư liệu sản xuất sẽ được bố trí đất kinh doanh dịch vụ ở vị trí thuận lợi để có nguồn sống và thu nhập Đây là chính sách thể hiện sự quan tâm từ phía Nhà nước đối với thực trạng một bộ phận người lao động bị mất đất hoặc thiếu đất nông nghiệp cần có sự hỗ trợ cần thiết để an cư và ổn định cuộc sống

Để tiếp tục hoàn thiện các quy định về hỗ trợ và tái định cư, Chính phủ ban hành Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình

tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai Văn bản này lần đầu tiên đã chi tiết hóa quy trình, thủ tục về thu hồi đất Thực tế, các quy định về bồi thường, hỗ trợ vẫn chưa giải quyết hài hoà về mặt lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người bị thu hồi đất Trong quyền lợi chung này, người bị thu hồi đất vẫn là người chịu thiệt thòi nhất Do đó, việc Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm cụ thể hóa hơn nữa các quy định về bồi thường, hỗ trợ phù hợp với giá đất trên thị trường chuyển nhượng quyền

sử dụng đất tại các địa phương Trong đó, chính sách hỗ trợ có nhiều quy định mới và đáp ứng tốt hơn các lợi ích của người bị thu hồi đất

1.1.4 Mục đích, ý nghĩa của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Sau hơn 20 năm thực hiện sự nghiệp đổi mới, đất nước ta đã đạt được nhiều thành tựu to lớn trên tất cả các mặt kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội Nhưng để thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đòi hỏi chúng ta phải xây dựng và thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên tất cả các ngành, các lĩnh vực mà cơ sở trước tiên của thực hiện quy hoạch là phải tiến hành xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, đô thị, công nghiệp, thương mại, dịch vụ Muốn vậy, Nhà nước phải sử dụng một quỹ đất rất lớn, đây là đòi hỏi cấp thiết và tất yếu khách quan trong quá trình phát triển đất nước theo hướng văn minh, hiện đại Do vậy, Nhà nước phải tiến hành hoạt động thu hồi đất mà chủ yếu là đất nông nghiệp và thực hiện bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng đất Việc hỗ trợ cùng với bồi thường cho người sử dụng đất nông nghiệp khi thu hồi đất mang những mục đích và ý nghĩa sau đây:

Thứ nhất, nhằm bồi hoàn cho người sử dụng đất những thành quả lao động, kết quả

đầu tư mà họ bị thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra Điều này góp phần thực hiện các quyền của người sử dụng đất được pháp luật ghi nhận và bảo hộ, qua đó tăng cường tính pháp chế trong hoạt động của Nhà nước

Thứ hai, góp phần vào việc duy trì ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội Bởi lẽ,

giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ không làm phát sinh tranh chấp, khiếu kiện về đất đai kéo dài, duy trì sự ổn định của các quan hệ xã hội đã được xác lập

Thứ ba, giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ tạo ra sự

nhất trí cao của người dân, sự đồng thuận của xã hội đối với chủ trương phát triển kinh

tế - xã hội của Đảng và Nhà nước Qua đó góp phần làm tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư trong nước

Thứ tư, việc thực hiện các chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất còn góp phần

vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển cơ cấu lao động Bởi lẽ, trong trường hợp thu hồi đất sản xuất nông nghiệp, ngoài việc được bồi thường, người nông dân còn được Nhà nước hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp hoặc họ tự tìm kiếm việc làm, chuyển đổi cơ cấu lao động cho phù hợp nhằm đảm bảo cuộc sống ổn định

1.2 Tổng quan pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.2.1 Cơ sở của việc quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được coi là công cụ hỗ trợ đắc lực bên cạnh chính sách bồi thường giúp công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án của Nhà nước diễn ra nhanh chóng, thuận lợi, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người nông dân Tuy nhiên, để việc hỗ trợ cho người nông dân thực

sự phát huy tác dụng như Nhà nước và nhân dân mong đợi thì việc quy định chặt chẽ

trình tự, thủ tục, nội dung hỗ trợ thông qua các quy phạm pháp luật là thực sự cần thiết Dưới góc độ quản lí nhà nước về đất đai, việc pháp luật quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp giúp tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho Nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện việc hỗ trợ trên thực tế Việc giải quyết tốt quá trình bồi thường, hỗ trợ nói chung sẽ tạo ra sự nhất trí, đồng thuận cao của người dân và rộng hơn là của toàn

xã hội đối với các chính sách phát triển kinh tế, an ninh, quốc phòng của Đảng và Nhà nước Nhờ đó, Nhà nước sẽ có được một quỹ đất hợp lý để xây dựng các công trình quan trọng, phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa; thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước vào Việt Nam tìm kiếm cơ hội hợp tác và kinh doanh Bên cạnh đó, các quy định pháp luật giúp hài hòa lợi ích của các chủ thể, qua đó hạn chế phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện, góp phần duy trì trật tự an toàn xã hội, ổn định chính trị

Dưới góc độ quyền lợi và trách nhiệm của người có đất bị thu hồi, việc pháp luật quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp giúp người dân nắm được quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi Nhà nước thu hồi đất Qua đó có sự tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào quá trình thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Đây là một hình thức hiện thực hóa quyền năng của người sử dụng đất đã được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận

Tương tự, đối với nhà đầu tư, pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp giúp tạo cơ chế rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này trong quá trình thực hiện các dự án Bên cạnh đó, pháp luật cũng có các chế tài ràng buộc trách nhiệm của chủ thể này để tránh hiện tượng vì lợi ích của mình mà làm phương hại đến lợi ích hợp pháp của Nhà nước và của người nông dân bị thu hồi đất

1.2.2 Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện chức năng quản lý nhà nước Hệ thống pháp luật mỗi quốc gia được chia thành những bộ phận cấu thành khác nhau để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội riêng biệt, nhưng tác động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này tồn tại, phát triển đúng quy luật Trong lĩnh vực đất đai, cùng với quá trình thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng là hàng loạt các quy phạm pháp luật được ban hành quy định nguyên tắc, điều kiện, nội dung, phương thức, trình tự, thủ tục cũng như việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

Căn cứ vào lý luận về pháp luật nói chung có thể hiểu pháp luật về hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân Đây là một trong những nội dung quan trọng trong pháp luật đất đai và là đối tượng nghiên cứu của khoa

học pháp lý với tính chất và nội dung phức tạp Đồng thời cũng là vấn đề có ý nghĩa thực tế, ảnh hưởng đến hiệu quả của việc thực hiện công tác thu hồi đất phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá của nước ta trong thời kì đổi mới

Về cơ bản, pháp luật về hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có những đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội Tuy nhiên, để tránh sự lạm quyền, độc quyền và tuỳ tiện trong bồi thường khi thu hồi đất và thể hiện vai trò của Nhà nước là “đại diện”cho quyền lợi của toàn thể nhân dân, pháp luật hiện hành đã quy định rõ, chi tiết cơ sở, căn cứ thu hồi đất, chính sách bồi thường và cơ chế đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi

Thứ hai, cơ sở để hỗ trợ trong pháp luật hiện hành về thu hồi đất nông nghiệp của

hộ gia đình, cá nhân không chỉ dựa trên những thiệt hại về vật chất mà người nông dân phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi, mà còn phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà các hộ gia đình, cá nhân phải đối mặt Bên cạnh

đó, đất nông nghiệp lại có những đặc thù riêng, khác với các loại đất khác, đây vừa là một loại tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được, vừa có giá trị tinh thần lớn lao, gắn bó với người nông dân, chính vì thế việc quy định chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp cũng có những điểm khác biệt

Thứ ba, ở mỗi địa phương khác nhau, khi thực hiện việc hỗ trợ đối với hộ gia đình,

cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp bên cạnh việc tuân thủ pháp luật chung cần thiết phải chú trọng đặc điểm của yếu tố vùng miền, địa phương để có những định hướng và giải pháp cho phù hợp, linh hoạt và hiệu quả

1.2.3 Các yếu tố tác động đến pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Pháp luật là một hiện tượng xã hội nên luôn tồn tại trong mối quan hệ hữu cơ với những hiện tượng xã hội khác như các yếu tố kinh tế, chính trị, xã hội, các quy phạm ngoài pháp luật [24] Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cũng không nằm ngoài quy luật đó Trong mối quan hệ với các hiện tượng xã hội khác, pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là pháp luật về hỗ trợ) chịu sự tác động của một số yếu tố chủ yếu sau:

- Pháp luật về hỗ trợ chịu sự tác động của điều kiện kinh tế: Thực tế cho thấy khi

nền kinh tế phát triển, ngoài việc thu hồi đất phục vụ các mục tiêu xây dựng cơ bản hay xây dựng các công trình công cộng của Nhà nước thì việc thu hồi đất để phục vụ mục

tiêu phát triển kinh tế chiếm tỷ lệ lớn trong tổng diện tích đất thu hồi Việc thu hồi đất, đặc biệt là đất nông nghiệp sẽ ảnh hưởng rất nhiều đến cuộc sống và sản xuất của người nông dân, chính vì thế để ổn định xã hội, thực hiện việc giải phóng mặt bằng được nhanh chóng thì pháp luật về thu hồi đất nói chung và pháp luật về hỗ trợ khi thu hồi đất nói riêng ra đời

Ngoài ra, nội dung pháp luật về hỗ trợ như thế nào cũng phụ thuộc nhiều vào yếu tố kinh tế bởi việc hỗ trợ sau khi thu hồi đất cũng cần nguồn ngân sách rất lớn và ổn định; nguồn ngân sách này đảm bảo cho pháp luật về hỗ trợ có tính khả thi Tùy vào điều kiện kinh tế mỗi giai đoạn, mỗi thời kì khác nhau mà chính sách, pháp luật về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân sẽ thay đổi cho phù hợp

- Pháp luật về hỗ trợ chịu sự tác động của đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước:Ở nước ta, đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam là kim chỉ nam

cho mọi hoạt động, đặc biệt, vấn đề thu hồi đất là một trong những vấn đề mà Đảng quan tâm hàng đầu bởi ảnh hưởng, hệ quả của nó đối với xã hội Nghị quyết số 26 - NQ/TW ngày 12/3/2003 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và tiếp đó là Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kì đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, đều đã nhấn mạnh:

Thứ nhất, chính sách đất đai phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư

và người bị thu hồi đất, trong đó chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nước, của xã hội

Thứ hai, cần thực hiện tổng hợp các biện pháp phát triển ngành nghề, đào tạo

chuyển đổi nghề nghiệp, đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ trợ khác để giải quyết cơ bản việc làm và thu nhập cho người nông dân có đất bị thu hồi

để sử dụng vào mục đích công cộng và phát triển kinh tế

Thứ ba, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử

dụng hợp pháp để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, Nhà nước phải thực hiện chế độ hỗ trợ phù hợp

Như vậy, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến việc xây dựng chính sách, pháp luật đất đai làm tiền đề cho việc phát triển kinh tế, đi đôi với việc bảo đảm ổn định chính trị -

xã hội, đảm bảo cuộc sống cho người dân

- Pháp luật về hỗ trợ cũng chịu sự tác động của các yếu tố xã hội khác như phong tục, tập quán, trình độ dân trí…:Tiếp cận đất đai luôn đòi hỏi sự nghiên cứu chuyên sâu

về các vấn đề xã hội, vì thực tế chính các yếu tố tự nhiên tạo ra sự khác biệt trong đời sống của con người, tạo nên bản sắc riêng của mỗi dân tộc Thu hồi đất đã khiến cho

người dân phải di chuyển chỗ ở, di chuyển khỏi nơi canh tác quen thuộc đồng nghĩa với việc thay đổi đặc tính, cách thức canh tác và phương thức sản xuất…Chính vì thế việc nghiên cứu các phong tục, tập quán của người dân để ban hành chính sách hỗ trợ cho phù hợp với từng nơi, từng địa bàn sinh sống và lao động của người nông dân bị thu hồi đất là rất cần thiết Có nhiều trường hợp, phong tục, tập quán của các dân tộc còn là nguồn của pháp luật, được pháp luật thể chế hóa nếu nó phù hợp với tinh thần pháp luật của Nhà nước

- Pháp luật về hỗ trợ còn chịu sự tác động của yếu tố hội nhập quốc tế:Hiện nay, ở

bất cứ quốc gia nào hội nhập cũng là vấn đề được ưu tiên hàng đầu, khi mở rộng quan

hệ kinh tế quốc tế, cho phép các cá nhân, tổ chức nước ngoài đầu tư, kinh doanh thì một nền pháp luật thông thoáng, hiệu quả luôn là một trong những yếu tố quyết định thu hút đầu tư nước ngoài Pháp luật về hỗ trợ là một trong những công cụ đắc lực phục vụ cho công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án kinh tế Khi Việt Nam hội nhập càng sâu, rộng bao nhiêu thì nội dung chính sách hỗ trợ càng cần được thay đổi cho phù hợp đảm bảo đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, rút ngắn thời gian thực hiện dự án Đây là yêu cầu xuất phát từ thực tế và có sự so sánh với các nước trong khu vực và trên thế giới Ở một số nước vấn đề giải phóng mặt bằng được thực hiện rất nhanh chóng, ít xảy ra khiếu kiện, phản đối từ phía người dân bởi việc thực hiện pháp luật thu hồi đất, trong đó có pháp luật về hỗ trợ tiến hành rất hợp lý, kịp thời đảm bảo lợi ích cho người có đất bị thu hồi- đây là bài học cho Việt Nam trong tiến trình hội nhập

1.2.4 Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.2.4.1 Giai đoạn trước khi ban hành Luật đất đai năm 1993

Sau Luật Cải cách ruộng đất năm 1953, ngày 14/4/1959 Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151/TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất Đây là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc đền bù và tái định cư ở Việt Nam Mức đền bù và các tính đề bù theo Nghị định số 151/TTg như sau:

- Việc đền bù thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: về đất thì bồi thường từ 1-4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu

- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức

- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ xây dựng cái khác

Ngoài ra, đối với mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục, tập quán của địa phương mà giúp họ một số tiền làm phí tổn di chuyển

Như vậy, ngay từ những văn bản pháp luật đầu tiên về thu hồi đất, vấn đề hỗ trợ song song với việc bồi thường đã được chính thức ghi nhận

Cách đền bù như trên được thực hiện cho đến khi Hiến pháp năm 1980 ra đời Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân.Vì vậy, việc đền bù về đất không được thực hiện mà chỉ đền bù về những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hai do việc thu hồi đất gây nên Vấn đề này được Hiến phá năm 1980 đề cập một cách khái quát:

“Khi thật cần thiết, vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng

thu có bồi thường tài sản của cá nhân và tập thể” (Điều 28) Cụ thể hoá quy định này

của Hiến pháp năm 1980, Luật Đất đai năm 1987 ra đời đã đề cập chi tiết về những trường hợp Nhà nước thu hồi đất tại Điều 14 Theo đó, trong trường hợp không do lỗi

của người sử dụng đất, Nhà nước vẫn có quyền thu hồi đất khi “cần sử dụng cho nhu

cầu của Nhà nước và của xã hội” (khoản 8 Điều 14) Và người bị thu hồi đất được đền

bù thiệt hại thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất (Điều 49); người được giao đất có nghĩa vụ đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi đất để giao cho mình (Điều 48)

Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Quyết định số 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường thiệt hại Căn cứ để tính đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp và đất có rừng là diện tích, chất lượng và vị trí đất Mỗi hạng đất tại mỗi vị trí đều quy định mức giá tối đa và mức giá tối thiểu UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể mức đền bù thiệt hại của địa phương mình sát với giá đất thực tế tại địa phương nhưng không thấp hoặc cao hơn khung giá định mức do Chính phủ ban hành Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà nước và được sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho vùng bị lấy đất Đây là quy định về hỗ trợ của Nhà nước khi thu hồi đất, mặc dù chưa thực sự rõ ràng về nguyên tắc, mức hỗ trợ cụ thể nhưng đây cũng là một trong những đổi mới trong chính sách quản lý đất đai của Nhà nước ta giai đoạn sau Cải cách ruộng đất

1.2.4.2 Giai đoạn từ khi ban hành luật đất đai năm 1993 đến trước khiban hành Luật đất đai năm 2003

Hiến pháp năm 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980, Điều 23 quy định: “

Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo giá thị trường” Cụ thể hóa quy định này của Hiến pháp năm 1992, ngày 14/7/1993,

Quốc hội khóa IX thông qua Luật Đất đai mới thay thế Luật đất đai năm 1987 Đây là văn kiện quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại của Nhà nước Điều

27 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “ Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu

hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”

Sau khi Luật Đất đai năm 1993 được ban hành, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn Có thể nêu ra một số văn bản về lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sau:

- Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Nghị định này quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch đền bù, giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Xét về tính chất, nội dung, Nghị định số 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định So với các văn bản trước đó, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện và cụ thể hóa việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

- Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an nình, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Nghị định này thay thế Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 và quy định rõ phạm vi áp dụng, đối tượng phải đền bù, đối tượng được đền bù, phạm vi đền bù Nếu các nghị định trước đây hầu như mới chỉ quan tâm đến nội dung đền bù cho đất bị thu hồi và các tài sản gắn liền với đất thì nay Nghị định này đưa các nội dung về công tác thực hiện, quy định trách nhiệm của UBND các cấp và Hội đồng đền bù, GPMB cấp huyện trong việc chỉ đạo, lập phương án đền bù, xác định mức đền bù hoặc trợ cấp cho từng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và tổ chức thực hiện đền bù theo phương án được phê duyệt, tạo sự chủ động cho các địa phương trong việc lựa chọn phương án đền bù phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội, quỹ đất của từng tỉnh

1.2.4.3 Giai đoạn từ khi ban hành Luật đất đai năm 2003 đến nay

Trên cơ sở tổng kết 10 năm thực hiện Luật Đất đai và xuất phát từ yêu cầu của giai đoạn mới, Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Nghị quyết này là định hướng rất quan trọng để Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 4 thông qua Luật Đất đai mới vào ngày 26/11/2003 Luật đất đai năm 2003 có phạm vi điều chỉnh bao quát nhất, thể hiện đầy đủ nhất so với các Luật Đất đai đã ban hành trước đó, Luật Đất đai năm 2003 đã dành hẳn 1 mục (Mục 4 chương II) để quy định về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ với nhiều sửa đổi, bổ sung

quan trọng Ví dụ: Nhà nước quyết định thu hồi đất và giao đất cho tổ chức phát triển

quỹ đất để thực hiện việc thu hồi, bồi thường, GPMB và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa

có dự án đầu tư (khoản 1 Điều 41); quy định thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế (Điều 40); quy định về bố trí, sắp xếp việc làm, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp cho người nông dân bị mất đất sản xuất, quy định về vấn đề hỗ trợ cho người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở (Điều 42)

Tiếp đó, hàng loạt văn bản hướng dẫn thi hành các quy định của Luật Đất đai năm

2003 về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được ban hành, bao gồm:

- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành luật Đất đai

- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất

- Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai

- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc Cấp GCN QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai

- Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi trường, hỗ trợ, tái định cư

- Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất

Những văn bản trên đã kế thừa các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đã được ban hành trước đây Đồng thời luôn được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của mỗi giai đoạn phát triển nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra trong quá trình bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, góp phần tạo lập cơ sở pháp lý hoàn chỉnh, đồng bộ cho việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan

1.3 Thực tiễn pháp lý về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của một

số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới

1.3.1.1Trung Quốc

Trung Quốc là nước láng giềng có nhiều điểm tương đồng về điều kiện tự nhiên, truyền thống lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội với nước ta Qua ba thập kỷ cải

cách, Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu vượt bậc trong phát triển kinh tế Hiện nay cả Trung Quốc và Việt Nam đều thực hiện đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường Vì vậy, kinh nghiệm phát triển kinh tế của Trung Quốc nói chung và kinh nghiệm xây dựng pháp luật nói riêng, trong đó có chế định về

hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là những kinh nghiệm quý báu và bổ ích cho Việt Nam tham khảo và học tập

Về thẩm quyền thu hồi đất, theo pháp luật đất đai Trung Quốc thì chỉ có Quốc vụ viện (Chính phủ) và chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có thẩm quyền thu hồi đất Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi từ 35 ha trở lên đối với đất nông nghiệp và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác Dưới hạn mức này, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định thu hồi Trong khi đó, theo pháp luật Việt Nam thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thu hồi đất đối với tổ chức,

cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài Còn UBND cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư

Về trách nhiệm bồi thường, pháp luật Trung Quốc quy định người nào sử dụng đất thì người đó có trách nhiệm bồi thường Còn theo pháp luật Việt Nam thì Nhà nước đứng ra thu hồi đất và bồi thường cho người bị thu hồi đất, sau đó giao cho các tổ chức,

cá nhân khác sử dụng theo hình thức có thu tiền hoặc không thu tiền hoặc cho thuê theo quy định của pháp luật

Về mức bồi thường, hỗ trợ, Điều 47 Luật quản lý đất đai năm 2004 của Trung Quốc quy định kinh phí đền bù diện tích đất bị thu hồi cho nông dân gồm: tiền đền bù ruộng đất, kinh phí hỗ trợ ổn định cuộc sống và đền bù diện tích cây trồng, hoa màu gắn liền với đất Trong đó, kinh phí đền bù ruộng đất gấp từ 6 - 10 lần giá trị sản lượng bình quân ba năm trước đó của diện tích đất bị thu hồi; mức kinh phí hỗ trợ ổn định cuộc sống gấp từ 4-6 lần giá trị sản lượng bình quân ba năm trước đó của diện tích đất bị thu hồi…Luật giới hạn tổng mức bồi thường và hỗ trợ không vượt quá 30 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình của 3 năm trước đó nếu như các quy định trong luật không

đủ duy trì mức sống hiện tại của người nông dân [9]

Theo đánh giá của một số chuyên gia, sở dĩ Trung Quốc có những thành công trong công tác bồi thường, hỗ trợ khi giải phóng mặt bằng là do: (1) Đã xây dựng các chính sách và trình tự, thủ tục rất chi tiết, tạo cơ hội phát triển sản xuất cho người bị thu hồi; (2) Năng lực của chính quyền địa phương khá mạnh trong việc thực hiện chương trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; (3) Chế độ sở hữu tập thể về đất đai tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Tiền đền bù cho đất bị thu hồi không trả cho từng hộ gia đình mà được cộng đồng sử dụng để tìm kiến, phát

triển đất mới hoặc dùng để phát triển kết cấu hạ tầng, sau đó chính quyền thôn, xã chịu trách nhiệm phân chia cho các hộ dân bị ảnh hưởng

Đạo luật thu hồi đất đai của Ấn Độ quy định sau khi dự án thu hồi đất được thông báo trên báo địa phương và công khai ở những địa điểm thích hợp, chủ sở hữu không được bán tài sản, sửa chữa, cải tạo Những phần cải tạo, sửa chữa sẽ không được bồi thường nếu như không được sự cho phép trước

Về các biện pháp hỗ trợ, pháp luật Ấn Độ quy định chính sách tạo công ăn việc làm cho các hộ bị ảnh hưởng, ít nhất mỗi hộ một người, tùy thuộc vào mức độ phù hợp của từng cá nhân Bên cạnh đó là các biện pháp phục hồi thu nhập khác như đào tạo cho các

cá nhân để có thể đáp ứng được yêu cầu công việc; ưu tiên cho những lao động bị mất

và người thất nghiệp bằng cách tạo công ăn việc làm trong dự án; các trang thiết bị đào tạo để xây dựng kỹ năng, chuyên môn để tự kinh doanh; cấp học bổng và tạo các cơ hội phát triển nghề nghiệp…

1.3.1.3 Hàn Quốc

Đạo luật về thu hồi đất cho các công trình công cộng năm 2009 của Hàn Quốc quy định: nếu như đất bị thu hồi trước khi thu hoạch hoa màu thì giá trị hoa màu đó sẽ được bồi thường Khoản bồi thường được tính dựa trên số hoa màu thực tế được trồng tại thời điểm dự án được công bố Khoản bồi thường cũng tính để đủ hỗ trợ người nông dân phục hồi lại việc sản xuất của mình, được tính trên cơ sở hai lần tổng thu nhập hàng năm

từ sản xuất nông nghiệp

Về tham vấn người nông dân, Điều 82 Đạo luật về thu hồi đất cho các công trình công cộng quy định khá chặt chẽ, theo đó, người dân bị ảnh hưởng sẽ thành lập Ủy ban công dân (RC) để tham vấn về kế hoạch bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và các giải pháp khôi phục đời sống Thông qua RC, người dân sẽ yêu cầu mức bồi thường cụ thể, cũng như các vấn đề hỗ trợ khác, hoặc có thể khiếu kiện hủy dự án

Ngoài việc tham vấn thông qua RC, người dân có thể tham vấn với dự án thông qua

Ủy ban về bồi thường, thành viên Ủy ban này là quan tòa, luật sư, cơ quan công chứng, giáo sư và các quan chức của các cơ quan liên quan Ít nhất 1/3 số thành viên phải là những người dân bị ảnh hưởng Ủy ban sẽ tổ chức tham vấn về việc định giá tài sản, quy

mô của đất còn lại, xây dựng kế hoạch phục hồi thu nhập, địa điểm tái định cư và các vấn đề khác theo yêu cầu của người dân [9]

1.3.1.4 Singapore

Chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở Singapore (Luật về thu hồi đất Singapore) quy định trước khi tiến hành thu hồi đất phải báo trước cho người dân

bị ảnh hưởng từ 2-3 năm để đảm bảo tính công khai, minh bạch Phương án bồi thường,

hỗ trợ được công khai đến từng hộ gia đình, cá nhân bị ảnh hưởng, trường hợp không tán thành người dân có thể thuê một tổ chức định giá tư nhân định giá lại các chi phí thiệt hại, Nhà nước trả tiền cho việc này Ngoài ra, họ có quyền khiếu kiện lên Hội đồng bồi thường hoặc khởi kiện vụ việc ra Tòa thượng thẩm nếu không đồng ý với câu trả lời của Hội đồng Singapore quy hoạch không theo ranh giới hành chính mà theo các phân khu chức năng khiến cho việc quy hoạch và triển khai thực hiện được thống nhất Các chính sách bồi thường được tiến hành một cách thận trọng trên cơ sở các quy định chặt chẽ của pháp luật, với việc đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch trong quá trình thực thi nên nhận được sự đồng tình cao của người dân, tỷ lệ cưỡng chế thu hồi đất tại Singapore rất thấp, đạt 1%.[28]

1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Nhìn chung, quy định pháp luật của một số nước về hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng khá tương đồng với pháp luật Việt Nam Tuy nhiên, thông qua việc tìm hiểu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của một số quốc gia trong khu vực có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình sửa đổi và hoàn thiện các quy định về bồi thường,

hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân như sau:

Thứ nhất, Chính phủ các nước đều ý thức được tầm quan trọng của đất nông nghiệp

trong việc đảm bảo vấn đề an ninh lương thực quốc gia cũng như ổn định cơ cấu nền kinh tế, do đó, họ rất quan tâm đến vấn đề thu hồi đất nông nghiệp và có chính sách nhằm hạn chế việc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp Pháp luật Trung Quốc còn có quy định trường hợp nhà đầu tư phải bồi thường phần đất nông nghiệp tương đương với diện tích đất bị thu hồi nhằm bù đắp cho phần đất nông nghiệp bị chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp [27]

Thứ hai, về mức bồi thường và hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi thu hồi đất

nông nghiệp, quy định của các quốc gia nhìn chung rất đa dạng, phong phú, nhưng đều nhằm hướng tới một mục tiêu chung là đảm bảo quyền lợi cao nhất cho người bị thu hồi đất, khuyến khích, tạo điều kiện cho họ để tái sản xuất, phục hồi thu nhập Về vấn đề này, Việt Nam nên tham khảo kinh nghiệm của các nước và vận dụng một cách linh hoạt, phù hợp với tình hình, điều kiện cụ thể của nước ta

Thứ ba, về điều tiết lợi ích giữa các chủ thể trong quá trình thu hồi đất Điều này ở

Việt Nam làm chưa tốt; theo đó, Nhà nước chỉ hưởng lợi khoảng 10% thông qua chính sách thuế, người có đất bị thu hồi là 20%, còn lại thuộc về nhà đầu tư Chúng ta nên tham khảo kinh nghiệm của Hàn Quốc khi 85% đất thu hồi là sự thỏa thuận giữa doanh nghiệp và người dân về cơ chế thu hồi, về mức hỗ trợ, còn lại 15% nhà nước cưỡng chế phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, mục đích quốc gia, công cộng và mục tiêu phát triển cộng đồng chung Bên cạnh đó, Hàn Quốc không có giá đất Nhà nước mà chỉ định một tổ chức dịch vụ định giá làm cơ sở để bồi thường [9]

Thứ tư, cần chú trọng công tác giải quyết việc làm cho người nông dân bị mất đất

sản xuất Về vấn đề này, chúng ta có thể tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc phân biệt hai nhóm đối tượng cụ thể: Đối với người trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ một khoản tiền đủ để họ tìm kiếm việc làm mới; đối với nhóm đối tượng đã hết tuổi lao động cần có chính sách trợ cấp để họ tiếp tục duy trì cuộc sống [9]

Thứ năm, về cơ chế giám sát và sự tham vấn của người dân trong quá trình thu hồi

đất, chúng ta có thể tham khảo kinh nghiệm của Singapore, Hàn Quốc, Ấn độ…Mở rộng, tạo điều kiện cho người dân được tham gia rộng rãi vào quá trình xây dựng phương án để tăng tính công khai, minh bạch, phát huy dân chủ, đồng thời tạo sự đồng thuận giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người nông dân, góp phần giảm tranh chấp, khiếu kiện Đồng thời, tăng thời gian báo trước về việc thu hồi đất để nông dân có thời gian nghiên cứu phương án, chủ động chuyển đổi nghề nghiệp, giúp công tác giải phóng mặt bằng diễn ra thuận lợi hơn

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI

ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI

THÀNH PHỐ PHỦ LÝ - TỈNH HÀ NAM 2.1 Nội dung pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.1.1 Nội dung quy định về phạm vi áp dụng hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Theo quy định tại các Điều 39, 40 Luật Đất đai năm 2003, Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và Điều 1 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, việc bồi thường, hỗ trợ chỉ được thực hiện trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế được quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003, cụ thể:

a) Đất dùng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

- Đất dùng cho mục đích quốc phòng, an ninh như đất cho các đơn vị đóng quân; làm căn cứ quân sự; công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và các công trình đặc biệt cho quốc phòng, an ninh; công trình khoa học công nghệ phục vụ quốc phòng, kho tàng, trường bắn, trường học, bệnh viện an dưỡng, nhà công vụ, trại giam…(Điều 89 Luật Đất đai);

- Đất dùng để xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất;

- Đất dùng để xây dựng trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao;

- Đất dùng để xây dựng các công trình công cộng không nhằm mục đích kinh doanh;

- Đất chỉnh trang, phát triển đô thị và khu dân cư nông thôn;

- Đất phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc chủng;

- Đất sử dụng cho các cơ sở tôn giáo;

- Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa

b) Đất dùng vào mục đích phát triển kinh tế: Đây là điểm sửa đổi, bổ sung của Luật

Đất đai năm 2003 so với Luật Đất đai năm 1993 và Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 Cụ thể, theo hướng dẫn tại Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế như xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, các dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và dự án sử dụng 100% vốn nước ngoài Các dự án vốn ODA, nếu các nhà tài trợ có yêu cầu thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khác với Nghị định số 197/2004/NĐ-CP thì cơ quan chủ quản đầu tư phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ trước

khi thỏa thuận với nhà tài trợ Trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết và gia nhập khác với Nghị định số 197/2004/NĐ-CP thì phải tuân theo Điều ước quốc tế

2.1.2 Nội dung quy định về đối tượng được hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Đối tượng được hưởng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, bao gồm: Tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi

Như vậy, so với các quy định trước đây thì đối tượng được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được mở rộng hơn, không chỉ là tổ chức, hộ gia đình,

cá nhân trong nước mà còn cả cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định

cư ở nước ngoài và tổ chức, cá nhân nước ngoài Việc mở rộng đối tượng là cần thiết để phù hợp với thực tế sử dụng đất; đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người

sử dụng đất là cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài,

tổ chức, cá nhân nước ngoài

2.1.3 Nội dung quy định về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Nhìn chung, các nguyên tắc về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được

kế thừa từ Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, đến Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, cho thấy quan điểm xuyên suốt của Nhà nước ta trong vấn đề

hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng Theo đó, việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân tuân theo các nguyên tắc chung về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như sau:

Thứ nhất, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng có đủ điều kiện thì được

bồi thường; trường hợp không đủ điều kiện được bồi thường thì Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh) xem xét hỗ trợ

Để được Nhà nước bồi thường khi bị thu hồi đất thì người sử dụng đất phải đáp ứng

đủ điều kiện theo quy định của pháp luật Pháp luật hiện hành quy định các điều kiện người bị Nhà nước thu hồi đất được bồi thường tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10 và 11 Điều 8 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 và Điều 44, 45 và 46 Nghị định

số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 Trên thực tế, vì nhiều lý do, có không ít hộ gia đình, cá nhân không đáp ứng đủ các điều kiện để được bồi thường về đất Tuy nhiên, khi

bị thu hồi đất họ vẫn phải chịu thiệt hại về đất và tài sản Không ít hộ gia đình, cá nhân rơi vào tình cảnh khó khăn Do đó, pháp luật xem xét hỗ trợ cho người bị thu hồi đất trong trường hợp không đủ điều kiện để được bồi thường Mặc dù không đủ điều kiện để

được bồi thường, nhưng khi thu hồi đất để sử dụng mang lại lợi ích chung, Nhà nước vẫn thực hiện hỗ trợ để bù đắp lại một phần thiệt hại, rủi ro mà người sử dụng đất phải gánh chịu Điều này thể hiện tính ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa và sự quan tâm của Nhà nước tới đời sống của người dân

Thứ hai, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng vào mục đích nào thì được

bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tính theo giá đất tại thời điểm quyết định thu hồi đất; trường hợp bồi thường bằng việc giao đất mới hoặc giao đất ở tái định cư hoặc nhà ở tái định cư, nếu có chênh lệch về giá trị thì phần chênh lệch đó được thanh toán bằng tiền

Việc bồi thường bằng đất trong điều kiện diện tích đất đang ngày càng thu hẹp như hiện nay là rất khó khăn, đặc biệt là tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhiều dự án phát triển kinh tế - xã hội Việc bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất cũng gặp không ít vướng mắc Nhiều hộ gia đình, cá nhân khi bị thu hồi đất, nhất là đất nông nghiệp không muốn được bồi thường bằng tiền mà có nguyện vọng được bồi thường bằng đất để tiếp tục sản xuất Điển hình như tại huyện Mê Linh, Hà Nội, đa phần diện tích đất nông nghiệp của người dân bị thu hồi là đất trồng hoa với diện tích 400-500

ha Mặc dù phương án bồi thường được phê duyệt với giá đất bồi thường tương đối cao, trên 300 triệu đồng/sào nhưng do giá trị sinh lời của đất trồng hoa ngày càng tăng và tâm

lý giữ nghề của người nông dân nên có trên 50% số hộ không đồng ý giao đất [23] Đối với nhiều hộ gia đình, cá nhân, đất đai gắn liền với nghề nghiệp của họ Khi thu hồi đất

và bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất vô hình trung sẽ đẩy họ vào tình cảnh thất nghiệp Chính vì vậy, bồi thường thật nhiều tiền đôi khi không phải là giải pháp tối ưu,

mà quan trọng hơn, Nhà nước phải có sự hỗ trợ để nông dân ổn định cuộc sống, sản xuất

và chuyển đổi nghề nghiệp

Bên cạnh đó, việc tính giá trị quyền sử dụng đất để bồi thường cũng là một vấn đề hết sức phức tạp Xác định giá đất bồi thường một cách hợp lý luôn là bài toán nan giải khi giải phóng mặt bằng Giá đất để tính bồi thường hiện nay được đánh giá là thấp hơn

so với thực tế trên thị trường và người dân không chấp nhận khi đưa ra làm căn cứ tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Bảng giá đất mà UBND cấp tỉnh ban hành hàng năm, theo khảo sát của Bộ Tài chính thì mức cao nhất cũng chỉ bằng 60% so với giá thị trường, thậm chí có nơi chỉ bằng 30 % giá thị trường [6] Tuy nhiên, cũng cùng bảng giá đất này nếu tính nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất thì người dân với mong muốn giảm nghĩa vụ tài chính lại cho là quá cao Chính vì vậy, bên cạnh việc xác định giá đất bồi thường hợp lý, Nhà nước ngày càng chú trọng hơn tới các hình thức hỗ trợ cho người

bị thu hồi đất Qua đó, giúp người bị thu hồi đất giải quyết được các khó khăn trong cuộc sống sau khi thu hồi đất, mặt khác đảm bảo lợi ích của Nhà nước và nhà đầu tư

Thứ ba, trường hợp người sử dụng đất được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

mà chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật thì phải trừ đi khoản tiền phải thực hiện nghĩa vụ vào số tiền được bồi thường

hỗ trợ để hoàn trả ngân sách nhà nước

Theo khoản 3 Điều 107 Luật đất đai năm 2003, người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật Nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất bao gồm: tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với đất do Nhà nước cho thuê, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân từ nhượng bấtđộng sản, tiền thu từ xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai, phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai Trường hợp các khoản nghĩa vụ tài chính về đất đai phải nộp lớn hơn hoặc bằng với số tiền bồi thường đất thì số tiền được trừ tối đa bằng số tiền bồi thường đất Nhà nước không khấu trừ vào tiền bồi thường thiệt hại tài sản, tiền hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái định cư, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm mới

Thứ tư, Nhà nước điều tiết một phần lợi ích từ việc thu hồi, chuyển mục đích sử

dụng đất để thực hiện các khoản hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi

Trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa hiện nay, nguồn vốn ngân sách Nhà nước gặp rất nhiều khó khăn trong việc bảo đảm đủ kinh phí để bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị thu hồi đất Một nghịch lý phát sinh thường gặp là sau khi đầu

tư các dự án, ngân sách Nhà nước đã phải bỏ ra hàng ngàn tỉ đồng để đầu tư nhưng giá trị gia tăng từ đất mang lại vẫn chưa được phân bổ hợp lý, mà theo nhận định của nhiều người, thường rơi vào “túi” của các nhà đầu tư và các hộ dân mua đất trước và trong quá trình đầu tư dự án hoặc có vị trí tọa lạc ở sát cạnh công trình giao thông vừa mới mở

rộng Theo đề tài nghiên cứu “Giải pháp điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất trong

quá trình đô thị hóa tại thành phố Hồ Chí Minh” do Thạc sĩ Dư Phước Tấn làm chủ

nhiệm thì tỷ lệ về sự phân bổ lợi ích giữa 3 đối tượng trong quá trình đô thị hóa như sau: Nhà nước nhận được sự phân bổ 20%, Nhà đầu tư được phân bổ 40% và hộ dân kinh doanh được phân bổ 40% trong suốt quá trình đô thị hóa, chuyển từ đất nông nghiệp sang đất đô thị Riêng đối tượng hộ dân bị thu hồi đất, trừ một số trường hợp cá biệt còn nhìn chung, lợi ích phân bổ hầu như không có Qua đó có thể thấy, giá trị gia tăng từ đất cần được tăng cường phân bổ trở lại cho Nhà nước để góp phần chi trả xứng đáng cho những hộ bị thu hồi phải di dời do giải tỏa, cũng như dành một phần hỗ trợ các chương trình xã hội khác Trong thời gian tới, Nhà nước cần có những quy định cụ thể hơn để

điều tiết một phần lợi ích từ việc thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các khoản hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi

2.1.4 Nội dung quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Hiện nay, thu hồi đất nông nghiệp là đề tài nóng trong dư luận bởi những hiệu quả mang lại cho việc phát triển kinh tế - xã hội cũng như những hệ quả không mong muốn đối với đời sống nông dân Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất rất quan trọng đối với ngành nông nghiệp, vốn là ngành đóng góp khoảng 22% vào GDP của cả nước và thu hút trên 50% lao động, chiếm 1/5 giá trị kim ngạch xuất khẩu ở nước ta [20] Thu hồi đất nông nghiệp dẫn tới nhiều hệ lụy mà việc giải quyết vô cùng phúc tạp và lâu dài Vấn đề nhức nhối nhất đặt ra khi thu hồi đất nông nghiệp chính là việc ổn định đời sống

và sản xuất, giải quyết công ăn việc làm cho lực lượng lao động nông nghiệp bị mất tư liệu sản xuất Chính vì thế, trong những năm qua, chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp không ngừng được xây dựng, sửa đổi, bổ sung nhằm giải quyết hài hòa quyền lợi giữa nông dân bị thu hồi đất, Nhà nước và chủ đầu tư

2.1.4.1 Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân

Không còn đất để sản xuất, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị thu hồi đất sẽ gặp phải rất nhiều khó khăn Để ổn định đời sống sản xuất của họ sau những xáo trộn do bị thu hồi đất gây ra ngoài khoản bồi thường còn có chính sách hỗ trợ tích cực từ phía Nhà nước:

i) Hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân

Thiếu đất sản xuất, các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp sẽ phải đối mặt với khả năng mất việc làm cũng như thu nhập ổn định của mình, chất lượng cuộc sống của không ít hộ gia đình, cá nhân sau khi bị thu hồi đất cũng vì thế mà giảm sút Theo Báo cáo về tình hình sử dụng đất nông nghiệp xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị mới và đời sống của người có đất bị thu hồi của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2006 cho thấy nhiều hộ gia đình nhận được tiền bồi thường, hỗ trợ nhưng không đủ để ổn định cuộc sống (trước khi giải tỏa, tỷ lệ người chưa có việc làm chiếm 15,1%; sau khi giải tỏa, tỷ lệ này đã tăng lên tới 46,7%), nhiều hộ dân đã quay về trú ngụ tạm bợ gần nơi ở cũ, tạo thành những khu ổ chuột mới, phải tiếp tục giải tỏa lần nữa[7] Cuộc sống của người nông dân sau khi mất đất sản xuất trở nên bấp bênh hơn,

có nguy cơ đẩy họ vào diện “hộ nghèo” Vì vậy, họ cần được sự hỗ trợ từ Nhà nước để

ổn định đời sống trong một thời gian nhất định Hiện nay, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP

ngày 13/8/2009 đã quy định mức hỗ trợ ổn định đời sống như sau: “a) Thu hồi từ 30% -

70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ ổn định đời sống trong thời gian 06 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu phải di

chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa

là 24 tháng

b) Thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ ổn định đời sống trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng” (khoản 1, Điều 20),

So với trước đây, các quy định hỗ trợ ổn định đời sống đã được nâng lên đáng kể và

có sự phân biệt về diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi Có thể thấy rằng, diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi càng nhiều thì đời sống của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp càng bị ảnh hưởng Do vậy, việc chia ra hai mức hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi từ 30%-70% và trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng đã khắc phục sự bất bình đẳng trong việc hưởng mức hỗ trợ Bên cạnh đó, đối với người đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp mà bị thu hồi từ 30% diện tích đất trở lên, thời gian hưởng hỗ trợ ổn định đời sống theo quy định này cũng tăng lên gấp đôi

Mặc dù vậy, pháp luật hiện hành lại chưa có quy định cụ thể về phương thức chi trả khoản hỗ trợ này Khoảng thời gian được hưởng hỗ trợ kéo dài thêm nhằm giúp người dân bớt đi những xáo trộn , thích nghi với cuộc sống mới Song, trên thực tế, hầu hết các

địa phương đều thực hiện việc chi trả một lần như thành phố Hà Nội: “Hộ gia đình, cá

nhân chỉ được hỗ trợ theo quy định này một lần, sau khi Nhà nước tiếp tục thu hồi đất không được hưởng khoản hỗ trợ này nữa” (điểm c, khoản 1, Điều 39 Quyết định số

108/2009/QĐ-UBND Ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ tái định cưkhi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội) Thiết nghĩ, cách làm này chưa thể hiện được hết ý nghĩa của việc hỗ trợ ổn định đời sống, bởi hầu hết hộ gia đình, cá nhân khi nhận được tiền thường sử dụng sai mục đích

Bên cạnh đó, vấn đề đặt ra là trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp tại nhiều dự án khác nhau, nhưng diện tích đất bị thu hồi tại mỗi dự án không đủ điều kiện để hưởng hỗ trợ ổn định đời sống theo quy định của pháp luật thì phải giải quyết ra sao? Hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này dễ dẫn tới những lúng túng trong việc thực hiện trên thực tế

ii) Hỗ trợ ổn định sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình,

cá nhân

Khi bị thu hồi đất nông nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp

sẽ gặp phải rất nhiều khó khăn Họ có thể mất hết diện tích đất nông nghiệp để canh tác, dẫn tới phải chuyển nghề nghiệp khác Nhưng cũng có những hộ gia đình, cá nhân chỉ

mất một phần hoặc được bồi thường bằng đất nông nghiệp khác Do đó, bên cạnh việc

hỗ trợ ổn định đời sống nhằm giảm bớt những khó khăn cho người bị thu hồi đất nông nghiệp thì Nhà nước cũng có những hỗ trợ để ổn định và góp phần thúc đẩy sản xuất nông nghiệp Hộ gia đình, cá nhân được bồi thường bằng đất nông nghiệp mặc dù có đất

để tiếp tục sản xuất nhưng sẽ gặp nhiều khó khăn do chưa có kinh nghiệm tại nơi canh tác mới Vì vậy, họ sẽ được hỗ trợ ổn định sản xuất bao gồm: hỗ trợ giống cây trồng, giống vật nuôi cho việc sản xuất nông nghiệp, hỗ trợ các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, kỹ thuật trồng trọt chăn nuôi và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản xuất, kinh doanh dịch vụ công thương nghiệp

Bên cạnh đó, Nhà nước cũng hỗ trợ bằng tiền đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường quốc doanh khi Nhà nước thu hồi mà thuộc đối tượng là cán bộ, công nhân viên của nông, lâm trường quốc doanh đang làm việc hoặc đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp đang trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp, hộ gia đình, cá nhân nhận khoán đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn sống chủ yếu từ sản xuất nông nghiệp Mức hỗ trợ cao nhất bằng giá đất bồi thường tính theo diện tích đất thực tế thu hồi, nhưng không vượt hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương

2.1.4.2 Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân

Khi bị thu hồi đất nông nghiệp cũng đồng nghĩa với việc “tước bỏ” đi của người nông dân nghề nông bao đời nay của họ Công cuộc hiện đại hóa, công nghiệp hóa là nhằm phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nhưng nếu việc làm, cuộc sống của hàng nghìn người nông dân không được đảm bảo thì mục tiêu đó có đạt được không? Chính

vì vậy, việc chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm cho nông dân bị thu hồi đất luôn là vấn đề “nóng” mà bất cứ quy hoạch, kế hoạch thu hồi đất nào cũng phải tính đến Theo

số liệu điều tra tại 16 địa phương trọng điểm về thu hồi đất, trong tổng diện tích đất bị thu hồi: Đất nông nghiệp chiếm khoảng 89%, đất ở chiếm 11% Mặc dù diện tích đất nông nghiệp, đất ở bị thu hồi tại mỗi tỉnh chiếm tỷ lệ không cao trong tổng số đất tự nhiên của địa phương nhưng lại tập trung vào những huyện có mật độ dân số cao, tỷ lệ diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu người thấp, có xã diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi chiếm tới 70%-80% diện tích đất canh tác Việc thu hồi đất nông nghiệp đã tác

động tới việc làm của người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi [ Nông dân b thu h i

t - Th c tr ng v gi i pháp , tháng 7/20075] Tình trạng nhiều nông dân trở nên thất nghiệp sau khi nhận tiền bồi thường cho mảnh đất canh tác lâu nay bị thu hồi đang trở nên khá phổ biến Do đó, Nhà nước ngày càng quan tâm tới các chính sách hỗ

trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm mới cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất

Cụ thể:

Thứ nhất, tăng mức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm cho hộ gia đình,

cá nhân bị thu hồi đất

Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 đã tăng mức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm cho các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp một cách đáng kể Nghị định đã quy định 2 hình thức hỗ trợ chuyển đổi nghề và tạo việc làm gồm: 1) Hỗ trợ bằng tiền được tính từ 1,5 - 5 lần giá đất nông nghiệp cho toàn bộ diện tích đất thu hồi (không vượt quá hạn mức đất); 2) Hỗ trợ bằng việc giao 1 suất đất ở hoặc 1 căn hộ chung cư hoặc hỗ trợ bằng 1 suất đất sản xuất - kinh doanh phi nông nghiệp đối với địa phương có điều kiện về quỹ đất ở, quỹ nhà ở

Theo quy định hiện nay, việc chuyển đổi nghề cho nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp được chú trọng đặt biệt Những chính sách hỗ trợ trước đây chỉ quy định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi bị thu hồi trên 30% diện tích đất sản xuất nông nghiệp thì được hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp cho người trong độ tuổi lao động; mức hỗ trợ và số lao động cụ thể được hỗ trợ do UBND cấp tỉnh quy định cho phù hợp với thực tế ở địa phương Quy định của Nhà nước trước đây rất chung chung, không quy định cụ thể hình thức hỗ trợ, mức hỗ trợ Quy định của các địa phương cũng

vì thế mà thiếu sự rõ ràng hoặc có mức hỗ trợ rất thấp Chẳng hạn, tỉnh Bắc Ninh quy định đơn giá bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp giao sử dụng ổn định lâu dài hạng 1 là 70.000 đồng/m2, trong đó tiền hỗ trợ để chuyển đổi nghề nghiệp là 14.700 đồng/m2, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất là 5.300 đồng/m2 Tại Bắc Giang, hỗ trợ

ổn định sản xuất, đời sống và chuyển đổi nghề nghiệp, tạo việc làm chia theo khu vực: thành phố Bắc Giang là 22.000 đồng/m2; các huyện là 12.000 đồng/m2 [11] Với khoản

hỗ trợ ít ỏi này người nông dân rất khó chuyển đổi được nghề nghiệp hay tạo việc làm mới Chính vì vậy, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 đã có những thay đổi căn bản trong chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm cho người dân

bị thu hồi đất nông nghiệp Nhiều địa phương khi triển khai Nghị định số

69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ đều quy định mức hỗ trợ ở khung cao nhất Điều này

đã đảm bảo được lợi ích của người nông dân trong khi giá đất nông nghiệp thường rất thấp Ở Hà Nội, Quyết định số 108/2009/QĐ-UBND đã quy định mức hỗ trợ bằng tiền

để chuyển đồi nghề nghiệp và tạo việc làm mới bằng 05 lần giá đất nông nghiệp quy định đối với diện tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi nhưng tối đa không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương Với quy định này, mức tiền hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân đã được tăng lên đáng kể Nhìn chung, sau khi ban hành Nghị định số

69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009, khoản tiền hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân để chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm đã tăng và đảm bảo hơn quyền lợi chính đáng của người dân Bên cạnh hình thức hỗ trợ bằng tiền, nếu địa phương có điều kiện về quỹ đất ở, quỹ nhà ở và người dân có nhu cầu có thể nhận khoản hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm là một suất đất ở hoặc một căn hộ chung cư hay một suất đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp Việc hỗ trợ bằng một suất đất khác có ý nghĩa rất lớn trong việc tạo lập nghề mới cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất Từ suất đất mới được hỗ trợ họ

có thể sản xuất, buôn bán, kinh doanh, cho thuê…để tạo thu nhập ổn định cho gia đình, bản thân Tuy nhiên, hình thức này chỉ được thực hiện khi địa phương có điều kiện về quỹ đất ở, quỹ nhà ở Thông tư số 14/2009/TT-BNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường đã nêu rõ các điều kiện được áp dụng:

“a) Hộ gia đình, cá nhân được hỗ trợ có nhu cầu nhận suất đất ở hoặc căn hộ

chung cư hoặc suất đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp;

b) Địa phương có điều kiện về quỹ đất ở, quỹ nhà ở;

c) Số tiền hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm quy định tại điểm a khoản

1 Điều 22 của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 phải bằng hoặc lớn hơn giá trị một suất đất ở hoặc giá một căn hộ chung cư hoặc giá trị một suất đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp” (khoản 2, Điều 16, Thông tư 14/2009/TT-BTNMT)

Thực tế cho thấy với nhu cầu về đất ở, nhà ở cao như hiện nay thì phần lớn người dân khi bị thu hồi đất đều mong muốn được hỗ trợ bằng một suất đất khác Tuy nhiên, đối với các địa phương, đặc biệt là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh thì quỹ đất ở, nhà

ở có hạn Vì vậy, quy định một cách chặt chẽ đối với hình thức hỗ trợ này sẽ tạo điều kiện cho các địa phương thực hiện chính sách hỗ trợ trên thực tế, đồng thời tránh sự thắc mắc, hiểu sai trong nhân dân

Thứ hai, chú trọng việc đào tạo nghề cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất

Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm cho nông dân không thể không quan tâm tới việc đào tạo nghề mới cho họ Tuy nhiên, trước đây vấn đề này chưa thực sự

được quan tâm Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 13/8/2004 chỉ quy định: “Việc hỗ

trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp được thực hiện chủ yếu bằng hình thức cho đi học nghề tại các cơ sở dạy nghề” (khoản 2 Điều 29) Thông tư số116/2004/TT-BTC của Bộ

Tài chính ngày 07/12/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất quy định: Việc hỗ trợ chuyển đổi nghề cho số lao động trong độ tuổi lao động được thực hiện bằng hình thức hỗ trợ một phần chi phí học nghề tại cơ sở đào tạo nghề tại địa phương Trường hợp tại địa phương chưa tổ chức được việc đào tạo chuyển đổi nghề và chủ

dự án sử dụng đất thu hồi không thể tổ chức được đào tạo nghề hoặc người được hưởng hỗ trợ đào tạo nghề không muốn tham gia đào tạo nghề thì thực hiện hỗ trợ bằng tiền

Với quy định trước đây, mức hỗ trợ học nghề rất hạn chế Bên cạnh đó, không ít các

dự án, chính quyền địa phương và chủ dự án sử dụng đất thoái thác trách nhiệm đào tạo nghề, chuyển đổi việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất Các chủ dự án khi thực hiện giải phóng mặt bằng hầu hết đều hứa hẹn sẽ nhận con em nông dân bị thu hồi đất vào làm việc tại cơ sở mình Song thực tế thì tỷ lệ người nông dân bị thu hồi đất được nhận vào làm tại các khu công nghiệp sau khi hoàn thành dự án là rất thấp

Mặt khác, cũng phải thấy rằng, người nông dân rất khó trong việc học nghề mới Theo khảo sát lực lượng lao động nông thôn ở nước ta hiện nay có đến 13,9% chưa tốt nghiệp tiểu học, 50% chưa tốt nghiệp trung học cơ sở, 4,4% mù chữ, tính chung có tới 80% chưa qua đào tạo chuyên môn kỹ thuật nào Với trình độ hạn chế, việc đào tạo nghề mới cho người nông dân gặp rất nhiều khó khăn.[7]

Hơn nữa, người nông dân do thiếu tầm nhìn thường ít nghĩ tới việc học nghề ngay sau khi bị thu hồi đất, được hưởng một khoản tiền bồi thường, hỗ trợ lớn Tại Hà Nội năm 2007, trong hơn 20.000 lao động bị thu hồi đất thì có khoảng 5.000 lao động có nhu cầu học nghề Chính vì vậy, chính sách hỗ trợ đào tạo nghề hiệu quả, mang tính thực tiễn cao hơn là đòi hỏi cấp thiết của người dân bị thu hồi đất

Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 đã có những quy định mới nhằm góp phần giải quyết những tồn tại trước đó của chính sách hỗ trợ đào tạo nghề Theo đó, trường hợp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất

mà không có đất để bồi thường có nhu cầu được đào tạo, học nghề thì được nhận vào các cơ sở đào tạo nghề và được miễn học phí đào tạo cho một khóa học đối với các đối tượng trong độ tuổi lao động Thay vì hỗ trợ một phần chi phí học nghề tại cơ sở dạy nghề tại địa phương thì Nhà nước hỗ trợ toàn bộ khoản tiền học phí một khóa học nghề tại bất kì cơ sở dạy nghề hợp pháp nào Điều này không chỉ giảm bớt khó khăn về chi phí mà còn góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho người nông dân bị thu hồi đất có thể chủ động học nghề mới

Bên cạnh đó, Nhà nước cũng quy định: “Kinh phí hỗ trợ chuyển đổi nghề cho các

đối tượng chuyển đổi nghề nằm trong phương án đào tạo, chuyển đổi nghề và được tính trong tổng kinh phí của dự án đầu tư hoặc phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được duyệt…

Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề được lập và phê duyệt đồng thời với phương

án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Trong quá trình lập phương án đào tạo, chuyển đổi nghề phải lấy ý kiến của người bị thu hồi đất thuộc đối tượng chuyển đổi nghề” (Khoản

3 Điều 22 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP)

Nhà nước ngày càng quan tâm hơn tới việc đào tạo nghề cho người dân bị thu hồi đất nông nghiệp Kinh phí hỗ trợ chuyển đổi nghề cho các đối tượng chuyển đổi nghề nằm trong phương án đào tạo, chuyển đồi nghề và được tính vào tổng kinh phí của dự án đầu tư hoặc phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được duyệt Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề được lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Vấn đề đào tạo nghề đã được quan tâm ngay từ khi có phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Điều này giúp cho việc hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân

bị thu hồi đất được tiến hành đồng bộ, tạo điều kiện để người dân nhanh chóng tìm được việc làm mới và ổn định cuộc sống Một trong những điểm khác biệt của quy định đào tạo nghề hiện nay so với các quy định cũ đó là: phương án đào tạo, chuyển đổi nghề phải lấy ý kiến người bị thu hồi đất thuộc đối tượng chuyển đổi nghề Điều này giúp cho phương án đào tạo, chuyển đổi nghề có tính thực tiễn cao hơn, tránh tình trạng có phương án nhưng người được hưởng lại không biết hoặc không cảm thấy phù hợp Việc lấy ý kiến của người bị thu hồi đất nông nghiệp được thực hiện đồng thời với việc lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Triển khai thực hiện Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009, các địa phương

đã ban hành những quy định cụ thể về hỗ trợ đào tạo nghề đối với hộ gia đình, cá nhân

bị thu hồi đất nông nghiệp Để giải quyết tốt việc đào tạo nghề, một số địa phương đã đưa ra nhiều giải pháp khác nhau Chẳng hạn như tại Hà Nội, thay vì hỗ trợ bằng tiền bằng hỗ trợ bằng thẻ học nghề Hà Nội chủ trương hỗ trợ 01 lần kinh phí để học một nghề bằng hình thức cấp thẻ học nghề (không chi trả trực tiếp bằng tiền cho người lao động); mức hỗ trợ tối đa không quá 6.000.000 đồng/thẻ (sáu triệu đồng) Việc cấp thẻ sẽ được thực hiện thông qua quỹ hỗ trợ của thành phố, UBND cấp huyện phê duyệt kinh phí hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và chuyển về quỹ hỗ trợ của thành phố Hà Nội (qua Sở Lao động - Thương binh

và xã hội) để được cấp thẻ học nghề cho người lao động Việc cấp thẻ xuất phát từ thực

tế thời gian qua, nhiều nông dân sau khi nhận tiền hỗ trợ, bồi thường giải phóng mặt bằng, giao đất cho các dự án nhưng không dùng tiền hỗ trợ chuyển đổi nghề để học nghề mới mà sử dụng vào các mục đích khác như: xây nhà, mua sắm đồ dùng…để rồi sau đó phải chịu cảnh thất nghiệp Một thẻ học nghề theo quy định có giá trị tối đa là sáu triệu đồng, người nhận thẻ được học ở bất kỳ cơ sở dạy nghề nào có tư cách pháp nhân Thẻ học nghề ghi rõ tên người học cùng ảnh nên hạn chế tối đa việc cho mượn hoặc bán thẻ, khiến người dân có trách nhiệm đi học nghề Cùng với việc cấp thẻ học nghề, Hà Nội cũng triển khai hoạt động tư vấn cho các đối tượng lao động nên học nghề gì, tại cơ sở nào…để việc hỗ trợ đào tạo nghề được tiến hành có hiệu quả Hà Nội cũng như nhiều địa phương khác trong cả nước đang tích cực giải quyết vấn đề đào tạo nghề, từ đó giúp

người dân chuyển đổi nghề nghiệp và địa phương chuyển dịch cơ cấu ngành nghề Chỉ khi thực hiện tốt được vấn đề việc làm cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp mới tạo ra sự phát triển kinh tế thật sự vững chắc cũng như ổn định về mặt chính trị, trật tự xã hội

2.1.4.3 Hỗ trợ trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân

cư và đất vườn, ao không được công nhận là đất ở của hộ gia đình, cá nhân

Trong khu dân cư tồn tại nhiều loại đất khác nhau thuộc nhóm đất nông nghiệp hoặc đất phi nông nghiệp Loại đất được đưa vào sử dụng chủ yếu là đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và loại đất ao, vườn tạp trong cùng một thửa đất có nhà ở Do đó, khi thu hồi đất thì người sử dụng đất sẽ được các khoản hỗ trợ sau đây:

1) Trong trường hợp thu hồi đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư ổn định thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền theo giá đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và hỗ trợ từ 20%-50% theo giá đất ở trung bình khu vực dân cư

2) Đối với đất vườn, ao không được công nhận là đất ở thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền theo giá đất nông nghiệp trồng cây lâu năm và hỗ trợ từ 30% - 70% giá đất ở của thửa đất có ao, vườn

Với chính sách hỗ trợ hiện nay, Nhà nước đã có sự phân biệt giữa hai trường hợp đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư và đất vườn, ao không được công nhận là đất

ở Mức hỗ trợ đối với đất vườn, ao không được công nhận là đất ở cũng được nâng lên

từ 20%-50% giá đất ở liền kề lên 30% - 70% giá đất ở của thửa đất có ao, vườn so với quy định trước đây

Đất nông nghiệp trong khu dân cư được xác định bao gồm: đất nông nghiệp trong địa giới hành chính phường, trong khu dân cư thuộc thị trấn, khu dân cư nông thôn; thửa đất nông nghiệp tiếp giáp với ranh giới phường, ranh giới khu dân cư Đất vườn, ao không được công nhận là đất ở cũng được xác định bao gồm: đất vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ở trong khu dân cư nhưng không được công nhận là đất ở; đất vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ở riêng lẻ; đất vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ở dọc kênh mương và dọc tuyến đường giao thông Khu dân cư thuộc thị trấn, khu dân cư nông thôn được xác định theo ranh giới của thửa đất có nhà ở ngoài cùng của làng, bản, thôn, ấp, buôn, phun, sóc và các điểm dân cư tương tự Diện tích được hỗ trợ không quá

05 lần hạn mức giao đất tại địa phương

Căn cứ vào điều kiện thực tế tại địa phương, UBND cấp tỉnh quy định cụ thể tỷ lệ

hỗ trợ, diện tích đất được hỗ trợ và giá đất ở trung bình để tính hỗ trợ cho phù hợp Quy định này là phù hợp với điều kiện thực tế, diện tích đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư và đất vườn, ao không được công nhận là đất ở của mỗi địa phương là khác nhau, giá đất tại mỗi tỉnh, thành phố cũng có sự chênh lệch không nhỏ, chính vì thế việc giao