Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại hà nam

Một số luận án, luận văn nghiên cứu xoay quanh vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trong thời gian gần đây như: Luận văn“Pháp luật về sử dụng đất nông nghiệp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN THỊ HUYỀN LÊ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN THỊ HUYỀN LÊ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NAM

Chuyên ngành : Luật kinh tế

Mã số : 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS DOÃN HỒNG NHUNG

Hà Nội – 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu,

ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực

Tác giả luận văn

Trần Thị Huyền Lê

MỤC LỤC

Danh mục từ viết tắt i

Danh mục văn bản viết tắt ii

Danh mục bảng biểu v

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 6

1.1 Những vấn đề cơ bản về đất nông nghiê ̣p, thu hồi đất nông nghiê ̣p 6

1.1.1 Khái niệm đất nông nghiệp 6

1.1.2 Khái niệm pháp luật về thu hồi đất nông nghiê ̣p 8

1.1.3 Sự cần thiết của viê ̣c nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p 11

1.2 Khái quát về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p 13

1.2.1 Cơ sở của viê ̣c quy đi ̣nh về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p 13

1.2.2 Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p 15

1.2.3 Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p 17 1.2.4 Khái niệm áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 19

1.3 Sơ lược pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 20

1.3.1 Giai đoa ̣n trước khi ban hành Luâ ̣t Đất đai năm 1993 20

1.3.2 Giai đoa ̣n từ khi ban hành Luâ ̣t Đất đai năm 1993 đến khi ban hành Luâ ̣t Đất đai năm 2003 21

1.3.3 Giai đoa ̣n từ khi ban hành Luâ ̣t Đất đai năm 2003 đến năm 2013 22

1.3.4 Giai đoa ̣n từ khi ban hành Luâ ̣t Đất đai năm 2013 đến nay 24

1.4 Nội dung cơ bản của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 25

1.4.1 Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 25

1.4.2 Phạm vi, điều kiê ̣n b ồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp 30

1.4.3 Cách tính giá đất bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 33

1.4.4 Trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 36

1.4.5 Giải quyết khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 40

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NAM 44

2.1 Thực trạng pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 44

2.1.1 Bồi thường về đất 44

2.1.2 Bồi thường về tài sản, về sản xuất kinh doanh 49

2.2 Thực trạng pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 56

2.2.1 Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất 56

2.2.2 Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm 60

2.2.3 Hỗ trợ khác 64

2.3 Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, bỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại Hà Nam 66

2.3.1 Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nam 66

2.3.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nam 69

2.4 Đánh giá việc áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại Hà Nam 77

2.4.1 Những kết quả đạt được 77

2.4.2 Những bất cập hạn chế 78

2.4.3 Nguyên nhân của những bất cập hạn chế 80

CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH HÀ NAM 833.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 833.2 Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 853.3 Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nước trên thế giới về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và những gợi mở cho Việt Nam 863.4 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 90

3.4.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về bồi thường,

hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 90 3.4.2 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 93

KẾT LUẬN 99Danh mục tài liệu tham khảo 100

ii

DANH MỤC VĂN BẢN VIẾT TẮT

Việt Nam năm 1980 ngày 18/12/1980

Việt Nam năm 1992 ngày 15/4/1992

Việt Nam năm 2013 ngày 28/11/2013

03/LCT/HĐNN ngày 08/01/1988

cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu na ̣i về đất đai

43/2014/NĐ-CP

Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai

BTNMT

30/6/2014 của Bộ Tài nguyê n môi trường quy đi ̣nh chi tiết về bồi thường , hỗ trợ và tái

đi ̣nh cư khi Nhà nước thu hồi đất

30/2009/QĐ-UBND

Quyết định số 30/2009/QĐ-UBND ngày 26/10/2009 của UBND tỉnh Hà Nam về việc ban hành quy định một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam

17/2011/QĐ-UBND

Quyết định số 17/2011/QĐ-UBND ngày 27/5/2011 của UBND tỉnh Hà Nam về việc sửa đổi quy định hình thức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạọ việc làm khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại Điều 15 của Quyết định số 30/2009/QĐ-UBND

38/2014/QĐ-UBND

Quyết định số 38/2014/QĐ-UBND ngày 12/9/2014 của UBND tỉnh Hà Nam về việc ban

iv

hành Quy định một số nội dung về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam

50/2014/QĐ-UBND

Quyết định số 50/2014/QĐ-UBND ngày 19/12/2014 của UBND tỉnh về ban hành bảng giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam

v

DANH MỤC BẢNG BIỂU

1

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Đối với một nước nông nghiệp như Việt Nam thì đất đai là nguồn tài nguyên

vô cùng quý giá, nguồn tư liệu sản xuất quan trọng Tuy nhiên, trong quá trình phát triển công nghiệp hóa- hiện đại hóa đất nước, việc sử dụng đất đai vào các mục đích

an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước, đặc biệt là các dự án phát triển đô thị, dự án sản xuất, kinh doanh phát triển kinh tế làm giảm diện tích đất nông nghiệp là một điều không tránh khỏi Hậu quả của việc thu hồi đất nông nghiệp, người dân không còn đất sản xuất là một vấn đề bức xúc hiện nay Vì vậy, việc bồi thường thiệt hại, hỗ trợ người dân khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đang là một vấn đề mang tính thời sự cấp bách

Hà Nam là một tỉnh thuộc đồng bằng Bắc Bộ, đất nông nghiệp là loại đất chiếm diện tích lớn nhất (gần 60%) với hơn 80% dân số nông thôn trong đó có gần 60% dân số làm nghề nông, đất nông nghiệp chiếm một vị trí quan trọng trong phát triển kinh tế, xã hội của Hà Nam Với vị trí cửa ngõ phía Nam của thủ đô Hà Nội, cách trung tâm Hà Nội gần 60 km theo tuyến đường giao thông xuyên Bắc - Nam (QL 1A), tỉnh có điều kiện thuận lợi về giao lưu kinh tế, văn hoá giữa hai miền Nam

- Bắc và các tỉnh trong khu vực, nhất là Thủ đô Hà Nội Hòa trong sự phát triển chung của đất nước, nhiều dự án kinh tế, xã hội đã được triển khai trên địa bàn tỉnh như dự án xây dựng khu công nghiệp đồng văn, dự án xây dựng đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, dự án xây dựng cầu Thái Hà… đã khiến cho diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp đáng kể, nhiều người nông dân có đất bị Nhà nước thu hồi Tuy

bộ mặt nông thôn Hà Nam đã có nhiều đổi mới song vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp vẫn nhận được sự quan tâm, nhiều ý kiến trái chiều trong dư luận

Qua thực tiễn thời gian qua, tuy Nhà nước đã không ngừng bổ sung, hoàn thiện các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng nhưng việc bồi thường, hỗ trợ đảm bảo cân bằng lợi ích giữa

cơ sở để có thể đánh giá, tổng kết chính xác những kết quả đạt được, những vướng mắc xảy ra khi triển khai pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Chính vì vậy, tôi đã quyết định chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ

khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại Hà Nam” làm đề tài

nghiên cứu luận văn thạc sĩ

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Do tầm quan trọng, tính phức tạp và nhạy cảm của bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nên vấn đề này đã thu hút sự quan tâm của nhiều tác giả Trong nhiều chuyên đề nghiên cứu, trên các tạp chí, các báo cáo, bài viết, báo viết, báo điện tử đã có nhiều nhà nghiên cứu đề cập đến các nội dung xoay quanh vấn đề này

Có thể kể đến cuốn chuyên khảo “Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải

phóng mặt bằng ở Việt Nam”, PGS.TS Doãn Hồng Nhung (chủ biên), NXB Tư

pháp 2013; cuốn sách “Cơ chế nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự

nguyện ở Việt Nam Phương pháp tiếp cận, định giá và giải quyết khiếu nại của người dân” của Ngân hàng Thế giới, Hà nội 2011; Chuyên đề “Bình luận và góp ý đối với các quy định về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi” PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến tổ chức tại Đại học Luật

Hà Nội; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường (2013) “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất- thực trạng và hướng hoàn thiện” của TS

3

Nguyễn Thị Nga, Đại học Luật Hà Nội Ngoài ra còn có một số bài viết tiêu biểu

như: viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” của TS Trần Quang Huy - Tạp chí Luật học, số 10/2010; Vấn đề xung quanh khái niệm bồi thường, thu hồi đất, PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học số 01/2009; Pháp luật về hỗ trợ

khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Ths Lê Ngọc Thạnh , Tạp chí Dân chủ và

Pháp luật Số 4/2013… Một số luận án, luận văn nghiên cứu xoay quanh vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trong thời gian gần đây như:

Luận văn“Pháp luật về sử dụng đất nông nghiệp ở việt Nam”, Nguyễn Danh Kiên (2012); Luận văn“Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải

phóng mặt bằng – thực trạng và giải pháp hoàn thiện” Đỗ Phương Linh (2012) …

Các nghiên cứu này đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung trên phạm vi cả nước Tuy nhiên, trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2013 mới được triển khai, chưa có nhiều công trình nào chuyên sâu về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 đặc biệt tập trung xem xét thực tiễn áp dụng tại một tỉnh đồng bằng như Hà Nam Luận văn nghiên cứu và kế thừa các thành của các nhà nghiên cứu trước nhưng có sự tập trung về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp một các chuyên sâu hơn qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Hà Nam

3 Mục tiêu, nhiệm vụ

Đề tài nghiên cứu nhằm đạt được các mục đích sau:

- Làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, bản chất của bồi thường và hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

- Tìm hiểu, hệ thống hóa các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành về bồi thường và hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong vấn đề này

Để thực hiện được mục đích trên, nhiệm vụ của đề tài được đặt ra như sau:

4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Trong khuôn khổ có hạn, luận văn không tìm hiểu toàn diện và giải quyết thấu đáo các yêu cầu của vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

ở Việt Nam mà giới hạn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thông qua việc tìm hiểu, đánh giá nội dung Luật Đất đai năm 2013 Hơn nữa, Luận văn đi sâu tập trung nghiên cứu, việc hỗ trợ, bồi thường thu hồi đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân, chủ thể sử dụng đất nông nghiệp chủ yếu và thực tiến áp dụng các quy định pháp luật, nhất là thực tiễn thi hành tại một tỉnh đồng bằng như Hà Nam

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp bi ện chứng duy v ật, phương pháp tổng hơ ̣p, thống kê, phương pháp phân tích…

Trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp so sánh, thống kê… kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tìm hiểu vấn đề Tùy thuộc nội dung từng chương mà luận văn áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau

- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử …được

sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề cơ bản mang tính lý luận của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

- Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá…được

6 Ý nghĩa của kết quả nghiên cứu

Qua thực tiễn quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng trên địa bàn tỉnh Hà Nam tạ một số dự án cụ thể, nghiên cứu đề tài sẽ cho thấy rõ hơn sự phù hợp, không phù hợp của pháp luật và thực tiễn cuộc sống Kết quả này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu về luật học cũng như có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng ở nước ta

7 Kết cấu luận văn

Ngoài Lời mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề cơ bản của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Hà Nam

Chương 3 : Một số giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, bỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn tại tỉnh Hà Nam

Với một đề tài nghiên cứu không hề mới, tiếp thu những kết quả, số liệu nghiên cứu trước đó, trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2013 mới được thực thi 1 năm, hy vọng luận văn có thể cung cấp cho người đọc một cách tiếp cận đầy đủ về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, để thấy được chính sách

về bồi thường, hỗ trợ của Nhà nước đang dần được hoàn thiện và thực sự bảo vệ quyền lợi của nhân dân

6

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ

KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1.1 Những vấn đề cơ bản về đất nông nghiê ̣p, thu hồi đất nông nghiê ̣p

1.1.1 Khái niệm đất nông nghiệp

Viê ̣t Nam là mô ̣t nước nông nghiê ̣p , đất nông nghiê ̣p là tư liê ̣u sản xuất truyền thống quan tro ̣ng bâ ̣c n hất đối với người dân Thuâ ̣t ngữ đất nông nghiê ̣p đươ ̣c sử du ̣ng thường xuyên trong đời sống cũng như trong các hoa ̣t đô ̣ng pháp lý

Từ Điển Luâ ̣t ho ̣c đã định nghĩa : “Đất nông nghiê ̣p là tổng thể các loại đất

được xác đi ̣nh là t ư liê ̣u sản xuất chủ yếu phục vụ cho viê ̣c trồng trọt và chăn nuôi , nghiên cứu thí nghiê ̣m về trồng trọt và chăn nuôi , bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ”[41, tr 237-238]

Theo Luâ ̣t Đất đai năm 1993, đất nông nghiê ̣p được hiểu là đất được xác đi ̣nh chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt , chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp (Điều 42) Theo đó, đất nông nghiê ̣p là mô ̣t trong sáu loa ̣i đất đai của Viê ̣t Nam (bao gồm đất nông nghiê ̣p, đất lâm nghiê ̣p, đất chuyên dùng, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thi ̣, đất chưa sử du ̣ng) …

Luâ ̣t Đất đai năm 2003 lại dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng để phân loại đất, đất đai đươ ̣c chia thành các nhóm: đất nông nghiê ̣p, đất phi nông nghiê ̣p và nhóm đất chưa sử du ̣ng Căn cứ vào mu ̣c đích sử du ̣ng , Luâ ̣t Đất đai năm 2003 đưa ra khái niê ̣m đất nông nghiê ̣p rô ̣ng hơn với tên gọi “nhóm đất nông nghiệp”

Luâ ̣t Đất đai năm 2013 tiếp tu ̣c giải thích đất nông nghiê ̣p dưới da ̣ng nhóm đất, bao gồm các loa ̣i đất : Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác ; Đất trồng cây lâu nă m; Đất rừng sản xuất ; Đất rừng phòng hộ ; Đất rừng đặc dụng ; Đất nuôi trồng thủy sản ; Đất làm muối ; Đất nông nghiệp khác gồm đất sử du ̣ng để xây dựng nhà kính và các loa ̣i nhà khác phu ̣c vu ̣ mu ̣c đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất ; xây dựng chuồng tra ̣i chăn nuôi gia súc , gia cầm và các loa ̣i đô ̣ng vâ ̣t khác được pháp luâ ̣t cho phép ; đất

7

nghiê ̣m; đất ươm ta ̣o cây giống , con giống và đất trồng hoa , cây cảnh (Theo Khoản

1 Điều 10 Luâ ̣t Đất đai năm 2013

Về cơ bản, cách hiểu đất nông nghiệp theo Luật Đất đai năm 2013 không có nhiều điểm khác biê ̣t so với vớ i Luâ ̣t Đất đai năm 2003 Luâ ̣t Đất đai năm 2013

loại đất này chung vào loại đất trồng cây hàng năm khác , vì loại đất này không phổ biến và có chế độ quản lý như các loại đất trồng cây hàng năm khác Đặc biệt, tránh cách hiểu hạn hẹp, không bao quát được hết các loa ̣i đất nông nghiê ̣p , gây thiê ̣t thòi cho người dân khi tiến hành bồi thường cũng như giải quyết cá c chế đô ̣ chính sách , Luâ ̣t Đất đai năm 2013 Luâ ̣t hóa quy đi ̣nh về đất nông nghiê ̣p khác Theo đó, cách

không chỉ là các loa ̣i đất chỉ có ở nông thôn mà còn là đất có xây dựng công trình để trồng tro ̣t , chăn nuôi , ở cả đô thị và nông thôn Ngoài ra , theo Luật Đất đai năm

2013 đất xây dựng không để trồng tro ̣t , chăn nuôi trong các tra ̣m , trại nghiên cứu

và cơ sở ươm tạo cây giống , con giống; nhà kho của dân để chứa nông sản , thuốc bảo vệ thực vật , phân bón, máy móc, công cu ̣ sản xuất nông nghiê ̣p đồng thời thêm đất trồng hoa, cây cảnh cũng không còn được coi là đất nông nghiệp khác

Từ những phân tích trên , có thể hiểu mộ t cách chung nhất : Đất nông nghiệp bao gồm tổng thể các loa ̣i đất có đă ̣c tính sử du ̣ng giống nhau là tư liê ̣u sản xuất chủ yếu phu ̣c vu ̣ cho mu ̣c đích sản xuất nông nghiê ̣p , lâm nghiê ̣p như trồng tro ̣t , chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng, đất làm muối; nghiên cứu thí nghiê ̣m về nông nghiê ̣p, lâm nghiê ̣p

Hiểu rõ về khái niê ̣m đất nông nghiê ̣p là yêu cầu thực tế trong đời sống sản

Đặc biệt trong quản lý đất đai , viê ̣c xác đi ̣nh đất nông nghiê ̣p là yếu tố tiền đề để có những quyết đi ̣nh hợp lý trong đầu tư , quản lý, giải quyết chế độ , chính sách phù

hơ ̣p với người dân Với mô ̣t tỉnh Đồng Bằng Bô ̣ như Hà Nam , diê ̣n tích đất nông nghiê ̣p chủ yếu là đất trồng lúa thì những chính sách đầu tư , viê ̣c phân bổ đất nông nghiê ̣p, bồi thường khi thu hồi đất nông nghiê ̣p sẽ có những đă ̣c thù riêng so với những tỉnh thành mà đất nông nghiệp chủ yếu là đất nuôi trồng thủy sản Vì vậy để

8

nghiê ̣p ta cần xác đi ̣nh rõ khái niê ̣m đất nông nghiê ̣p

1.1.2 Khái niệm pháp luật về thu hồi đất nông nghiê ̣p

Nhà nước thực hiện quyền đại diện sở hữu thông qua việc định đoạt đất đai

Mô ̣t điều dễ hiểu là Nhà nước có quyền giao đất , cơ sở để phát sinh quan hê ̣ pháp luâ ̣t đất đai , phát sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền thì Nhà nước sẽ có quyền thu hồi đất, chấm dứt quan hê ̣ pháp luâ ̣t đất đai

năm 2003 “Thu hồi đất là viê ̣c Nhà nước ra quyết đi ̣nh hành chính để thu lại quyền sử

dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” Dù đã có sự điều chỉnh, mở rô ̣ng, song cách giải

thích này vẫn chưa thật đầy đủ Thứ nhất, nó dẫn đến cách hiểu, người sử du ̣ng đất bi ̣ thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, trong khi đó, thực tế và chủ yếu đă ̣c biê ̣t trong viê ̣c sử du ̣ng đất nói chung, sử du ̣ng đất nông nghiê ̣p nói riêng bi ̣ thu còn là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất Đồng thời khái niệm này cũng chưa bao quát hết đươ ̣c các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước

Với đă ̣c thù chế đô ̣ sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đa ̣i diê ̣n sở hữu , có khá nhiều các quan điểm bàn luâ ̣n khác nhau về khái niê ̣m pháp lý này Có quan điểm cho rằng “thu hồi đất” chỉ thâ ̣t sự phù hợp trong trường hợp Nhà nước thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai và thu hồi do chấm dứt sử dụng đất theo pháp luật đất đai hoă ̣c tự nguyê ̣n, bởi lẽ khi nhà nước giao đất , mă ̣c dù người dân không có quyền sử hữu nhưng đã được xác lâ ̣p quyền sử du ̣ng , họ có quy ền định đoạt quyền sử dụng đất hơ ̣p pháp của mình Mă ̣t khác, Hiến pháp năm 1992 trước đây cũng không có bất cứ quy đi ̣nh nào về viê ̣c Nhà nước thu hồi tài sản của công dân và tổ chức Khi nhà nước có nhu cầu sử dụng đất cho mu ̣c đích quốc phòng , an ninh, lợi ích quốc gia, lơ ̣i ích công cô ̣ng , phát triển kinh tế - xã hội cần áp dụng cơ chế trưng mua quyền sử du ̣ng đất thay thế cho cơ chế thu hồi

Tuy nhiên, cũng cần phân biệt rõ thu hồi đất vớ i trưng du ̣ng đất : Trưng du ̣ng đất đai chỉ áp du ̣ng trong trường hợp cấp bách , đô ̣t xuất không có trong kế hoa ̣ch

9

quy hoa ̣ch nào cả , nó hoàn toàn xuất phát từ sự cấp thiết như chiến tranh , thiên tai Đồng thời thu hồi đất phải tuân thủ trình tự, thủ tục cụ thể, trên cơ sở các quyết đi ̣nh pháp luật còn vì tính chất cấp bách mà trưng dụng cần tiến hành nhanh gọn , có hiệu lực ngay ta ̣i thời điểm ký hoă ̣c ban hành Nếu thu hồi đất là vĩnh viễn thì trưng dụng chỉ có thời hạn Hơn nữa , khi trưng du ̣ng được bồi thường chủ yếu bằng tiền còn khi thu hồi đất cần căn cứ vào mu ̣c đi ̣ch , nhu cầu sử du ̣ng mà được bồi thường bằng đất hoă ̣c bồi thường bằng tiền

Ta cũng nên hiểu rằng , Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản

lý, Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai , viê ̣c xác lâ ̣p hay điều chỉnh làm thay đổi, chấm dứt quyền sử du ̣ng đất của mô ̣t số đối tượng vì mu ̣c tiêu kinh tế ,

xã hội, an ninh, quốc phòng của đất nước đều nằm trong kế hoa ̣ch quản lý , thể hiê ̣n quyền lực Nhà nước Hiến pháp năm 2013 là cơ sở để có cách hiểu chính xác hơn

về thu hồi đất: Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường

hợp thật cần thiết do luật đi ̣nh vì mục đích quốc phòng , an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng ” (Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013)

Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, cũng như tiếp thu có chọn lọc các ý kiến ,

quan điểm, khái niệm thu hồi đất được Luật Đất đai năm 2013 quy đi ̣nh như sau :

“Nhà nước thu hồi đất là viê ̣c Nhà nước quyết đi ̣nh thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” (Khoản 11 Điều 4 Luâ ̣t Đất đai năm 2013)

Từ đó, có thể hiểu thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước ra quyết định hành chính đ ể thu lại đất nông nghiệp và quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho các chủ thể sử du ̣ng đất theo quy đi ̣nh của pháp luâ ̣t đất đai

Hậu quả của thu hồi đất nông nghiệp xét về mặt pháp lý cũng giống như việc thu hồi các loại đất khác nó làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân,

hộ gia đình sử dụng mảnh đất Như đã phân tích vai trò của đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất, là nguồn sống, là truyền thống của người dân, hệ quả của việc thu hồi đất nông nghiệp là rất lớn, đặc biệt là những tác động ảnh hưởng tới đời sống của người nông dân

10

Thứ nhất, xét về mặt tài sản, người có đất nông nghiệp bị thu hồi sẽ mất đi quyền sử dụng đất, chịu sự thiệt hại về các kết quả đầu tư đã bỏ công sức xây dựng nên như công trình hạ tầng, cây cối ,thiệt hại do không được hưởng khai thác hoa lợi, lợi tức phát sinh từ đất So với các loại đất khác, thì khi thu hồi đất nông nghiệp thiệt hại về công trình hạ tầng, công trình kiến trúc thường không lớn như đất ở, các loại đất phi nông nghiệp khác nhưng đất nông nghiệp với vai trò tư liệu sản xuất chính trong nông nghiệp, những thiệt hại về cây cối, hoa lợi, nông sản, lợi tức trong tương lai lại vô cùng lớn Kéo theo đó có thể là những bất ổn về an ninh lương thực của quốc gia

Thứ hai, thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất Giá trị của đất nông nghiệp chủ yếu phụ thuộc vào độ màu mỡ, phì nhiêu của từng loại đất Con người không những chỉ sử dụng độ màu mỡ tự nhiên của đất, mà còn có khả năng làm tăng thêm độ màu

mỡ của đất Để sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, người sử dụng phải đầu tư, điều chỉnh độ màu mỡ, giá trị dinh dưỡng của đất nông nghiệp cho phù hợp với các loại hình chăn nuôi, sản xuất nông nghiệp Có thể nói, các chi phí đầu tư vào đất và người sử dụng đất nông nghiệp bỏ ra như phí san lấp mặt bằng, phí tôn tạo đất được giao… là không hề nhỏ Khi thu hồi đất nông nghiệp cần có có sự xem xét chính xác chi phí đầu tư này dựa trên các hồ sơ, chứng cớ chứng minh

Thứ ba, thiệt hại do ngừng việc, ngừng sản xuất kinh doanh khi người sử dụng đất bị thu hồi đất nông nghiệp Thu hồi đất nông nghiệp chính là thu hồi tư liệu, đối tượng sản xuất của người nông dân, họ sẽ bị mất cơ hội lao động, mất nguồn sống So với việc thu hồi các loại đất khác, thu hồi đất nông nghiệp không chỉ gây thiệt hại trước mắt mà còn ảnh hưởng lâu dài do khó có sự thay đổi, chuyển đổi việc làm cho người nông dân

Nhìn chung, những thiệt hại khi thu hồi đất nông nghiệp không thể nào đo đếm chính xác, nó không chỉ là những thiệt hại trước mắt mà còn tác động trong tương lai Việc thu hồi đất cho mục đích an ninh, quốc gia, công cộng và phát triển kinh tế có thể mang lại kết quả tốt hoặc có thể dẫn đến bất ổn chính trị, kinh tế xã hội cho địa phương

11

1.1.3 Sự cần thiết của viê ̣c nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p

“Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia , nguồn lực quan trọng phát triển đất nước , được quản lý theo pháp luật ” (Điều 54 Hiến pháp năm 2013)

Viê ̣c nhà nước thu hồi đất nói chung , thu hồi đất nông nghiê ̣p nói riêng xuất phát từ những lí do nhất đi ̣nh Có thể do nhu cầu , mục đích sử dụng đất nông nghiệp của nhà nước, cũng có thể vì những lí do đương nhiên hoặc do sự vi phạm pháp luật về đất đai của người sử dụng đất nông nghiệp Nếu như trong quá trình sử du ̣ng đất nông nghiê ̣p, người sử du ̣ng đất vô ý hoă ̣c cố ý có hành vi vi pha ̣m như sử dụng đất không đúng mục đích, cố ý hủy hoại đất, đất bị lấn chiếm, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ với nhà nước … thì việc nhà nước thu hồi đất được coi là biệ n pháp chế tài nhằm tước đi quyền sử dụng đất của người vi phạm Viê ̣c thu hồi đất nông nghiê ̣p trong trường hợp này cũng như trong các trường hợp đương nhiên chấm dứt sử du ̣ng đất theo pháp luâ ̣t , tự nguyê ̣n và do có nguy cơ đe do ̣a tính ma ̣ng con người là hoàn toàn cần thiết , dễ dàng nhâ ̣n được sự đồng thuâ ̣n của đông đảo người dân Trong thực tế , viê ̣c thu hồi đất nói chung , đất nông nghiê ̣p n ói riêng lại xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước vì mu ̣c đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia , công cô ̣ng Luâ ̣t Đất đai năm 2013 đã quy đi ̣nh rõ những trường hợp thâ ̣t cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi đất vì mu ̣c đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cô ̣ng ta ̣i Điều 61, Điều 62 Việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội, quốc gia, công cộng chỉ được đặt ra trong các trường hợp: Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia

do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất ; Thực hiê ̣n các dự án

do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận , quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất ; Thực hiê ̣n các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất Đồng thời, theo Luâ ̣t Đất đai năm 2013, trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội được Luật Đất đai năm 2013 quy đi ̣nh dựa trên tiêu chí “phải vì lợi ích của quốc gia , lơ ̣i ích chung của cô ̣ng đồng ; các dự án mà Nhà nước thu hồi đất

để thực hiện căn cứ vào ý nghĩa , tính chất quan trọng của dự án với việc phát triển

đích khác cũng như phù hợp với quy hoa ̣ch Xét về quy mô, diện tích cũng như giá trị thì việc thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án sẽ đáp ứng được nhu cầu quy hoạch khi diện tích đất nông nghiệp được thu hồi thường rộng, dễ đầu tư, xây dựng mới hoàn toàn và giá trị đền bù thấp hơn các loại đất phi nông nghiệp khác So với việc thu hồi các loại đất khác thì một mặt nào đó, việc thu hồi đất nông nghiệp

có thể làm tăng giá trị của mảnh đất, từ đất nông nghiệp sau khi được thu hồi, thay đổi mục đích sử dụng thành đất ở , giá trị của nó có thể tăng lên rất nhiều lần Tuy nhiên thu hồi đất nông nghiệp cần phải được xem xét tính toán khoa ho ̣c , chiến lược lâu dài bảo đảm cân bằng hài hòa giữa tăng trưởng phát triển kinh tế với bảo đảm an ninh lương thực, sự phát triển bền vững về kinh tế , chính trị của quốc gia Việc thu thu hồi đất nông nghiệp là cần thiết nhưng viê ̣c thu hồi đất nông nghiê ̣p sẽ là hợp lý , nhâ ̣n được sự đồng thuâ ̣n của người dân chỉ khi đất sau khi thu hồi được Nhà nước

lơ ̣i ích quốc gia , lợi ích công cô ̣ng và vì mu ̣c tiêu phát triển kinh tế và cùng với đó

là chính sách bồi thường , hỗ trơ ̣ cho người có đất bi ̣ thu hồi mô ̣t cách thỏa đáng , bên cạnh đó là sự bố trí việc làm gắn liền với việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế một cách hợp lí, cân bằng

Nhìn chung xuất phát từ vai trò của đất nông nghiệp , cũng như những đặc trưng của thu hồi đất nông nghiệp so với các loại đất khác mà trong quá trình điều chỉnh, quản lý nhà nước về bồi thường , hỗ trợ cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi Nhà nước cần có những quy định phù hợp với thực tế quy hoạch, sử dụng đất

13

nông nghiệp, bảo đảm quyền lợi cho các chủ thể trong quan hệ thu hồi đất, GPMB

1.2 Khái quát về bồi thường, hỗ trơ ̣ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p

1.2.1 Cơ sở của viê ̣c quy đi ̣nh về bồi thường , hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p

Các quy định về bồi thường , hỗ trơ ̣ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p đươ ̣c xây dựng trên cơ sở lý luâ ̣n và thực tiễn chủ yếu sau :

Thứ nhất, dựa trên chế đô ̣ chính sách bảo hô ̣ quyền sở hữu tài sản hợp pháp của cá nhân Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhâ ̣n và bảo hô ̣ quyền sở hữu tư nhân về

12) Quyền này tiếp tu ̣c được khẳng đi ̣nh tr ong các bản Hiến pháp tiếp đó Hiến

pháp 1992: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp , của cải để dành ,

nhà ở tư liệu sinh hoạt , tư liệu sản xuất , vốn và các tài sản khác trong doanh nghiê ̣p Nhà nước bảo hộ quy ền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”

(Điều 58) Đặc biệt Hiến pháp mới năm 2013 đã khẳng đi ̣nh quyền được bảo hộ, bồi

thường về tài sản: “Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ

Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp , phòng, chống thiên tai , Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức , cá nhân theo giá thị trường ” (Điều 32) Như vậy,

quyền sở hữu tài sản hợp pháp của mo ̣i cá nhân và tổ chức luôn được Hiến phápnăm 2013 ghi nhâ ̣n và bảo hộ Khi Nhà nước thu hồi đất thì tài sản hợp pháp của cá nhân gắn liền với đất bi ̣ thu hồi cần được bồi thường theo giá thi ̣ trường ta ̣i thời điểm bi ̣ thu hồi Đất nông nghiệp được coi là tư liệu sản xuất quan trọng nhất đối với người dân , là nguồn sống , là văn hóa của họ Mô ̣t khi N hà nước tiến hành thu hồi đất để thực hiê ̣n những mu ̣c đích nhất đi ̣nh là đã cha ̣m tới quyền lợi thiết thực của người dân Do đó, viê ̣c quy đi ̣nh bồi thường, hỗ trợ là điều hết sức cần thiết

Khác với nhiều nước trên thế giới , chế đô ̣ sở hữu đất đai của nước ta l à chế

đô ̣ sở hữu toàn dân mà đa ̣i diê ̣n chủ sở hữu là nhà nước Theo Điều 53 Hiến pháp năm 2013 “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lơ ̣i ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là

14

tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Thực hiê ̣n quyền sở hữu nhà nước về đất đai , Nhà nước giao đất cho cá nhân, tổ chức sử du ̣ng ổ n đi ̣nh lâu dài Theo quy đi ̣nh , người sử du ̣ng đất được trao

chiếm hữu, quyền đi ̣nh đoa ̣t như chuyển nhượng , thừa kế, tă ̣ng cho, thế chấp quyền

đi ̣nh của pháp luâ ̣t nhưng quyền sử du ̣ng đất hoàn toàn có thể được xem như là

quyền tài sản PGS.TS Pha ̣m Duy Nghĩa thừa nhâ ̣n : “Quyền sử dụng đất tuy chưa

đạt tới sở hữu tư nhân tuyệt đối, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng” [22] Vì là loại quyền về tài sản đặc biệt , quyền sử du ̣ng đất được nhà nước và pháp luâ ̣t công nhâ ̣n và bảo hô ̣ Đây là cơ sở để Nhà nước thực hiê ̣n công tác bồi thường, hỗ trơ ̣ cho người bi ̣ thu hồi đất Quyền được bồi thường, hỗ trợ khi có đất bi ̣ thu hồi chính là sự củng cố quyền của người sử dụng đất , mô ̣t cách thể hiê ̣n rõ hình thức sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiê ̣n kinh tế thi ̣ trường phát triển như hiê ̣n nay

Thứ hai, xuất phát từ bản chất của nhà nước Việt Nam : Trước hết, nhà nước

ta là nhà nước của dân, do dân, về cơ bản lợi ích của nhà nước đồng nhất với lợi ích của nhân dân Do đó, Nhà nước thu hồi đất của người dân khiến họ phải thay đổi cuô ̣c sống thì Nhà nước phải có nghĩa vu ̣ bồi thường và thực hiê ̣n hỗ trợ giúp người dân sớm ổn đi ̣nh cuô ̣c sống Hơn nữa, để phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân

tô ̣c, khơi dâ ̣y lòng tin , sự đồng thuâ ̣n của người dân vào Đảng , Nhà nước thì Nhà

đi ̣nh về bồi thường, hỗ trợ cho người bi ̣ thu hồi đất nông nghiê ̣p xuất phát từ lợi ích của người dân và cũng chính là xuất phát từ nhu cầu tồn tại , sự phát triển kinh tế, xã

hô ̣i của Nhà nước

Thứ ba, dựa trên hâ ̣u quả của viê ̣c thu hồi đất nông nghiê ̣p Khi Nhà nước thu hồi đất vào những mu ̣c đích nhất đi ̣nh , thiê ̣t ha ̣i về lợi ích của người sử du ̣ng đất nông nghiê ̣p là không tránh khỏi Hâ ̣u quả của viê ̣c thu hồi đất nông nghiê ̣p để la ̣i cho người sử du ̣ng đất rất nă ̣ng nề , ảnh hưởng đến nguồn sống , sự phát triển tương lai sau này Nếu như khi thu hồi đất ở , Nhà nước có thể bồi thường bằng tiền , bằng

15

đất khác, bằng viê ̣c tái đi ̣nh cư nhưng đối với đất nông nghiê ̣p không đơn giản là bồi thường bằng đất, bằng tiền Viê ̣c bồi thường bằng tiền có thể bù đắp giá tri ̣ thực

của hộ gia đình, cá nhân trong thời gian dài, viê ̣c bồi thường bằng đất khó có sự phù

hơ ̣p bởi đă ̣c tính, thói quen canh tác Để ổn đi ̣nh, xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần, vâ ̣n hành theo đi ̣nh hướng xã hô ̣i chủ nghĩa , Nhà nước cần giải quyết hài hòa , triê ̣t để hâ ̣u quả của viê ̣c t hu hồi đất nông nghiê ̣p Chính vì vậy mà Nhà nước cần quan tâm đến viê ̣c xây dựng chính sách pháp luâ ̣t về bồi thường , hỗ trợ khi thu hồi đất nói chung, đất nông nghiê ̣p nói riêng

Với hơn 60% dân số là nông dân [35], dưới góc đô ̣ quản lý, các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p sẽ giúp Nhà nước thực hiê ̣n tốt công tác này , góp phần quản lý đất đai một cách hiệu quả đồng thời nhận đươ ̣c sự ủng hô ̣ của người dâ n không chỉ với chính sách , pháp luật về đất đai mà

còn với các chủ trương, đường lối phát triển kinh tế, chính trị khác

1.2.2 Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Theo Từ điển Tiếng Viê ̣ t, bồi thường là đền bù những tổn ha ̣i đã gây cho người ta [40] Trong cuô ̣c sống hàng ngày, “bồi thường” được sử du ̣ng trong trường

hơ ̣p mô ̣t người có hành vi gây thiê ̣t ha ̣i cho người khác và phải đền bù cho người bi ̣ thiê ̣t ha ̣i những tổn thất do hành vi của mình gây ra

Trong quan hê ̣ pháp luâ ̣t , trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể

có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác Đó có thể là bồi thường thiê ̣t ha ̣i trong dân sự, bồi thường nhà nước

Trong quan hê ̣ pháp luâ ̣t đất đai, thuật ngữ “bồi thường” đã được đề câ ̣p từ rất sớm Tuy nhiên , đến khi Luâ ̣t Đất đai 1987 ra đời , Hô ̣i đồng bô ̣ trưởng (nay là Chính phủ ) đã ban hành Quyết đi ̣nh số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy đi ̣nh “Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử du ̣ng vào mu ̣c đích khác”, thuâ ̣t ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuâ ̣t ngữ “đền bù thiê ̣t ha ̣i” Viê ̣c sử du ̣ng thuâ ̣t n gữ này làm người ta nghĩ ngay đến viê ̣c được đền bù 100% giá trị của mảnh đất thu hồi , đền bù những thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra [21, tr9]

16

Còn thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy rằng , Nhà nước chỉ bồi thường những giá trị, thiê ̣t ha ̣i hợp lý về đất đai và tài sản cho người có đất bi ̣ thu hồi , kèm theo đó có thể là những cơ chế hỗ trợ cho người sử du ̣ng đất

Khi Luâ ̣t Đất đai năm 2001 sửa đổi, bổ sung mô ̣t số điều của Luâ ̣t Đất đai năm 1993 đươ ̣c Quốc hô ̣i ban hành , thuâ ̣t ngữ “bồi thường” được sử du ̣ng trở lại và

tiếp tu ̣c xuất hiê ̣n trong Luâ ̣t Đất đai năm 2003 Theo đó, “Bồi thường khi Nhà nước

thu hồi đất là viê ̣c Nhà nước trả lại giá tri ̣ quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bi ̣ thu hồi đất” (Khoản 6, Điều 4 Luâ ̣t Đất đai năm 2003)

Quan điểm này chưa thật toàn diện , bởi lẽ nếu quy đi ̣nh bồi thường là viê ̣c Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụ ng đất là không đúng Giá trị của đất, đặc biệt là đất nông nghiệp không bao giờ giữ nguyên ban đầu mà luôn tăng thêm do có sự cải tạo, đầu tư của con người Bên ca ̣nh viê ̣c bồi thường giá tri ̣ quyền sử du ̣ng đất , Nhà nước còn có các chính sách bồi thường với tài sản trên đất, những chi phí đầu tư vào đất Chẳng ha ̣n thực tế trường hợp Nhà nước giao đất nông nghiê ̣p không thu tiền cho hô ̣ gia đình, cá nhân Nhà nước vẫn tiến hành bồi thường chi phí đầu tư vào đất

Nhằm có cách hiểu rõ ràng hơn về đi ̣nh nghĩa này, tách bạch rạch ròi giữa bồi thường về đất và bồi thường về tài sản , Luâ ̣t Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành

từ ngày 01/7/2014 tại Khoản 12 Điều 3 đã giải thích rõ “Bồi thường về đất là việc

Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” còn những vấn đề bồi thường về tài sản gắn liền với đất , những chi

phí đầu tư vào đất được quy đi ̣nh cu ̣ thể hơn ta ̣i các điều luâ ̣t khác Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất về cơ bản vẫn có một số đặc trưng sau:

- Bồi thường nhà nước là hâ ̣u quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước, nó chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính của về thu hồi đất của

cơ quan có thẩm quyền

- Bồi thường là trách nhiê ̣m của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và

lơ ̣i ích hợp pháp của người sử du ̣ng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước

- Người bi ̣ nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn đươ ̣c bồi thường về tài sản trên đất và được xem xét , hỗ trợ giải quyết các vấn đề mang tính xã hô ̣i như ổn đi ̣nh đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi viê ̣c làm

Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một lĩnh vực pháp luật khá nhạy cảm Bên cạnh việc chịu sự chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân

về đất đai pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp còn có những đặc trưng riêng như: cơ sở để bồi thường trong pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp không chỉ dựa trên những thiệt hại thực tế mà người nông dân phải gánh chịu ngay tại thời điểm thu hồi mà còn tính đến các thiệt hại trong tương lai bởi vai trò không gì thay thế được của đất nông nghiệp với người nông dân, khác với chủ thể khác, các loại đất khác, đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chính trong nghề nông, nghề nghiệp duy nhất của người nông dân Ngoài ra, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp áp dụng chủ yếu đối với cá nhân, hộ nông dân ở nông thôn là sự kết hợp đan xen hài hòa giữa nhiều biện pháp khác nhau: biện pháp hành chính, biện pháp kinh tế, thuyết phục và cưỡng chế Đặc biệt, ở mỗi địa phương khác nhau khi thực hiện việc bồi thường đối với người nông dân bị thu hồi đất thì bên cạnh việc tuân thủ các quy định chung của pháp luật cần chú trọng đặc điểm vùng miền, đặc điểm của các loại đất để có định hướng, quy định phù hợp

1.2.3 Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Bên ca ̣nh thuâ ̣t ngữ bồi thường, trong các văn bản pháp luâ ̣t hiê ̣n hành còn đề

câ ̣p đến khái niê ̣m hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

Theo từ điển Tiếng Viê ̣t , hỗ trợ được hiểu là giúp thêm , góp thêm vào [40] Hoạt động này bao gồm hỗ trợ về vật chất và hỗ trợ về tinh thần

Trong mối quan hê ̣ giữa nhà nước và người bi ̣ thu hồi đất , bên ca ̣nh viê ̣c bồi

18

thường, để giúp người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn , ổn định sản xuất thì bên cạnh việc bồi thường Nhà nước phải thực hiện hỗ trợ

Luâ ̣t Đất đai năm 2003 quan niê ̣m: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là viê ̣c

Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới , bố trí viê ̣c làm mới, cấp kinh phí để di dời đến đi ̣a điểm mới” (Khoản 7, Điều 4) Khái niệm này

mới chỉ đưa dừng lại ở việc đưa ra một số hình thức hỗ trợ cho người bị thu hồi như đào ta ̣o nghề m ới, bố trí viê ̣c làm mà không bao quát được hết các chính sách hỗ

trơ ̣, đồng thời không ta ̣o được hướng cho các đi ̣a phương linh hoa ̣t trong các trường

hơ ̣p hỗ trợ

Luâ ̣t Đất đai năm 2013 làm rõ khái niệm hỗ trợ bằng việc nhấn mạnh mục

đích của hoa ̣t đô ̣ng này khi đi ̣nh nghĩa “hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà

nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn đi ̣nh đời sống , sản xuất và phát triển”

( Khoản 13 Điều 3)

Qua đó, có thể hiểu, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p là viê ̣c Nhà nước giúp đỡ người có bi ̣ thu hồi đất nông nghiê ̣p ổn đi ̣nh đời sống, sản xuất và phát triển thông qua mô ̣t số hoa ̣t đô ̣ng như đào ta ̣o nghề mới , bố trí, tìm kiếm viê ̣c làm Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là tổng hợp các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước triền hành hỗ trợ cho người dân khi thu hồi đất nông nghiệp

Có thể thấy, bồi thường và hỗ trợ đều là hâ ̣u quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra Hai hoa ̣t đô ̣ng này đều nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của người bi ̣ thu hồi đất, giảm bớt nỗi bức xúc khi có những thiệt hại xảy ra Nếu như bồi thường đóng vai trò chủ đa ̣o trong viê ̣c bù đắp những tổn thất của người có đất bi ̣ thu hồi,

có tính chất quyết định, đánh giá trách nhiê ̣m của Nhà nước đối với người có đất bi ̣ thu hồi thì hỗ trợ là viê ̣c Nhà nước giải quyết các hê ̣ quả sau bồi thường Nói cách khác, hỗ trơ ̣ là mô ̣t giải pháp nằm trong bồi thường, bù đắp những thiếu hụt mà bồi thường chưa giải quyết được Bởi lẽ, khi Nhà nước thu hồi đất, đă ̣c biê ̣t là đất nông nghiê ̣p, lấy đi tư liê ̣u sản xuất, nguồn sống chính của người dân thì bên ca ̣nh những thiê ̣t ha ̣i về vâ ̣t chất

thay đối tư duy lao đô ̣ng Chính vì vâ ̣y mà bồi thường và hỗ trợ là hai biê ̣n pháp thường

19

1.2.4 Khái niệm áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Các văn bản QPPL được ban hành ra nhằm điều chỉnh những mối quan hệ nhất định Những quy tắc xử sự chung ấy chỉ thực sự có giá trị khi được thực hiện, áp dụng hiệu quả trong cuộc sống Thực hiện pháp luật bao gồm các hình thức: tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật Áp dụng pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền hoặc nhà chức trách tổi chức cho các chủ thể pháp luật thực hiện những quy định của pháp luật hoặc tự mình căn cứ vào các quy định của pháp luật ra các quyết định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể [24, tr495] Áp dụng pháp luật không chỉ là hoạt động thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước mà còn là cách thức Nhà nước tổ chức cho các chủ thể thực hiện pháp luật Hoạt động này là sự thể hiện rõ ràng tính quyền lực của nhà nước, các cơ quan nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình thực hiện những hoạt động áp dụng pháp luật nhất định bảo đảm phải tuân thủ chặt chẽ các thủ tục do pháp luật quy định, chủ trương, chính sách của Nhà nước Đối tượng của hoạt động áp dụng pháp luật là những quan hệ xã hội cần đến sự điều chỉnh cá biệt trên cơ sở những mệnh lệnh chung trong QPPL [24, tr501]

Thực hiện việc quản lý nhà nước, việc áp dụng pháp luật rất đa dạng, phong phú trong nhiều lĩnh vực Thực hiện bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai Áp dụng pháp luật trong bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp thực chất là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ, vai trò quản lý nhà nước của mình trong lĩnh vực đất đai theo các quy định pháp luật đã đề ra Trong từng trường hợp, các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp sẽ được các cơ quan có thẩm quyền lựa chọn áo dụng Việc áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp dựa trên tình hình thực tế thu hồi đất như: diện tích đất nông nghiệp thu hồi được

Áp dụng pháp luật đúng, đầy đủ, tuân thủ chặt chẽ trình tự luật định sẽ mang lại hiệu quả cao trong công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, đẩy nhanh tiến độ thu hồi, GPMB Nếu áp dụng trái các quy định của pháp luật sẽ dẫn đến sự bất bình trong dư luận, những tranh chấp, khiếu kiện kéo dài gây bất ổn chính trị, xã hội Vì vậy, bên cạnh việc các quy định của pháp luật phải phù hợp với thực tiễn, đảm bảo quyền lợi của người dân trọng quan hệ thu hồi đất nông nghiệp thì để những quy định đó đi vào cuộc sống, người làm công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất phải có sự am hiểu về pháp luât, chuyên môn vững vàng,

có phẩm chất đạo đức tốt để đưa ra những quyết định áp dụng pháp luật đúng đắn

1.3 Sơ lược pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.3.1 Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993

Lịch sử phát triển của hệ thống pháp luật về bồi thườ ng, hỗ trơ ̣ khi nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiê ̣p nói riêng hình thành từ rất sớm

Năm 1953, Luâ ̣t Cải cách ruô ̣ng đất được ban hành , lần đầu tiên Nhà nước ta quy đi ̣nh điều khoản về ti ̣ch thu , trưng thu, trưng mua ruộng đất nhưng không cụ thể Đến khi Hiến pháp năm 1959 ra đời, mô ̣t nguyên tắc cơ bản về bồi thường khi

Nhà nước thu hồi đất đã được ghi nhận: “chỉ khi nào thật cần thiết vì lợi ích chung,

Nhà nước mới trưng mua hoặc trưng dụ ng, trưng thu có bồi thường thích đáng các

đi ̣nh số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước Các quy định về bồi thường mặc dù đã được ban hành song chưa đầy đủ thống nhất, mới dừng la ̣i quy đi ̣nh đối với đất ruô ̣ng

Sau khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, với sự ghi nhâ ̣n đất đai thuô ̣c sở hữu toàn

dân do Nhà nước quản lý (Điều 19) và “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước

có thể trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tập thể”

(Điều 28) Với sự thay đổi này, đòi hỏi yêu cầu quản lý đất đai mô ̣t cách toàn diê ̣n bằng pháp luật, ngày 29/12/1987 lần đầu tiên Luâ ̣t Đất đai được ban hành Theo Luật Đất đai

năm 1987, Nhà nước có quyền thu hồi đất và “người bi ̣ thu hồi đất được bồi thường

thiê ̣t hại thực tế, được bồi hoàn thành quản lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá tri ̣ của đất” (Điều 49) Bên ca ̣nh đó, ngoài việc xác định trách nhiệm đền bù của Nhà

nước “Khi đất đang sử dụng bi ̣ thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được

đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác” (Điều 48) Thời kỳ này, thuâ ̣t ngữ “đền

bù” được sử dụng thay cho thuật ngữ “bồi thường” Người bi ̣ thu hồi đất không được hưởng khoản tiền đền bù về đất bởi lẽ, ai có nhu cầu sử du ̣ng đất thì được Nhà nước giao đất, họ được giao đất chứ không mất tiền

Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng đi ̣nh nguyên tắc Nhà nước bảo hô ̣ quyền lợi

hơ ̣p pháp về tài sản của công dân đã được : “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức

không bi ̣ quốc hữu hóa Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh

và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của

cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường” (Điều 23) Đây là cơ sở để có những

chính sách, thay đổi của pháp luâ ̣t về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất sau này

1.3.2 Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến khi ban hành Luật Đất đai năm 2003

22

Ngày 14/7/1993 Quốc hô ̣i đã thông qua Luâ ̣t Đất đai mới có hiê ̣u lực thi hành từ ngày 15/10/1993 Luâ ̣t Đất đai năm 1993 đã có quy đi ̣nh trực tiếp đến viê ̣c bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiê ̣p: “Trong trường hợp cần thiết , Nhà

nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc g ia, lợi ích công cộng thì người bi ̣ thu hồi đất được đền bù thiê ̣t hại” (Điều 27), đồng thời khẳng đi ̣nh rõ quyền lợi của người có

đất bi ̣ thu hồi “được bồi thường thiê ̣t ha ̣i về đất khi bi ̣ thu hồi” (Khoản 6 Điều 74)

Thể chế hóa các quy đi ̣nh của Luâ ̣t Đất đai năm 1993, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 quy đi ̣nh về viê ̣c đền bù thiê ̣t ha ̣i khi Nhà nước thu hồi đất để sử du ̣ng vào mu ̣c đích quốc phòng , an ninh, lợi ích quốc gia , lợi ích công cô ̣ng và Nghi ̣ đi ̣nh số 87/CP ngày 17/8/1994 quy đi ̣nh khung giá các loa ̣i đất , giá đất này làm căn cứ cho việc tính tiền đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Sau đó là Nghi ̣ đi ̣nh số 17/1998/NĐ-CP ngày 21/3/1998 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2, Điều 4 của Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về viê ̣c đền bù thiê ̣t ha ̣i khi Nhà nước thu hồi đất

để sử dụng vào mục đích quố c phòng, an ninh, lợi ích quốc gia , lợi ích công cô ̣ng thay thế Nghi ̣ đi ̣nh số 90/CP ngày 17/8/1994

Với sự ra đời của Luâ ̣t sửa đổi , bổ sung mô ̣t số điều của Luâ ̣t Đất đai năm

2001 ngày 29/6/2001, thuâ ̣t ngữ “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất đã được thay thế bằng thuâ ̣t ngữ “bồi thường” cho phù hợp hơn

Nhìn chung với sự ra đời của các văn bản trên đã từng bước ta ̣o lâ ̣p được khung pháp lý quan trọng, đồng bô ̣ cho viê ̣c đền bù thiê ̣t ha ̣i khi Nhà nước thu hồi đất sử du ̣ng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lơ ̣i ích quốc gia, lợi ích công cô ̣ng

1.3.3 Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến năm 2013

Đáp ứng những thay đổi của đất nước , ngày 26/11/2003 Quốc hô ̣i khóa XI đã thông qua Luâ ̣t Đất đai mới thay thế Luâ ̣t Đất đai năm 1993 Luâ ̣t Đất đai năm 2003 đã dành Mu ̣c 4 Chương II để quy đi ̣nh về thu hồi đất và bồi thường , hỗ trợ tái đi ̣nh

cư cho người có đất bi ̣ thu hồi với nhiều sửa đổi , bổ sung quan tro ̣ng Đồng thời, để triển khai các quy đi ̣nh mới này , khá nhiều văn bản hướng dẫn đã được ban hành ,

23

tiêu biểu như Nghi ̣ đi ̣nh số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai ; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ

188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất

và khung giá các loại đất; Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung mô ̣t số điều của các Nghi ̣ đi ̣nh hướng dẫn thi hành Luâ ̣t Đất đai và Nghi ̣ đi ̣nh số 187/2004/NĐ-CP về viê ̣c chuyển công ty Nhà nước thành công

ty cổ phầ n Đặc biệt Nghị định số 197/2004/NĐ-CP là văn bản đề câ ̣p trực tiếp và toàn diện nhưng khía cạnh pháp lý về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiê ̣p nói riêng , trong đó nhấn ma ̣nh nguyên tắc công khai minh

người sử du ̣ng đất và nhà đầu tư Qua thời gian triển khai thực hiê ̣n , Nhà nước tiếp tục ban hành hai văn bản quy định khá chi tiết một số vấn đề sửa đổi, bổ sung trong lĩnh vực bồi thường khi nhà nước thu hồi đất , chú trọng các quy định về trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trơ ̣ và giá đất khi thu hồi đất : Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy đi ̣nh bổ sung về viê ̣c cấp giấy chứng nhâ ̣n quyền sử du ̣ng đất , thu hồi đất, thực hiê ̣n quyền sử du ̣ng đất , trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai ; Nghị định số 69/2009/NĐ-

CP ngày 13/8/2009 quy đi ̣nh bổ sung về quy hoa ̣ch sử du ̣ng đất , giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái đi ̣nh cư

Luâ ̣t Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn đã đáp ứng phần nào các yêu cầu về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất khi đã có những quy đi ̣nh cơ bản Tuy nhiên, viê ̣c bồi thường , hỗ trợ thu hồi đất nói chung , đất nông nghiê ̣p nói riêng vẫn là vấn đề gây bức xúc cho cả người có đất bi ̣ thu hồi , nhà đầu tư và chính quyền sở ta ̣i Mô ̣t số vấn đề nổi cô ̣m như sự thay đổi các quy đi ̣nh về bồi thường , hỗ trơ ̣ khi Nhà nước thu hồi đất , các dự án treo , viê ̣c thu hồi , bồi thường kéo dài qua nhiều năm, giá đất bồi thường chủ yếu t hực hiê ̣n theo khung giá nhà nước; sự chênh

lê ̣ch bồi thường giữa các dự án do có sự can thiê ̣p của các nhà đầu tư khi chủ đô ̣ng thỏa thuận với người bị thu hồi dẫn đến sự so bì của người dân và đòi hỏi giá đất

24

bồi thường cao hơn, không hợp tác trong viê ̣c bồi thường, giải phóng mặt bằng; viê ̣c chuẩn bi ̣ phương án bồi thường , hỗ trợ chưa được chính quyền quan tâm và giải quyết thỏa đáng, chưa có mô ̣t chế tài đủ ma ̣nh khiến các chủ đầu tư có ý thức trách nhiê ̣m trong viê ̣c sắp xếp viê ̣c làm cho người bi ̣ thu hồi đất nông nghiê ̣p

1.3.4 Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 đến nay

Hiến pháp năm 2013 ra đời, tiếp tục khẳng định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, khẳng định đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, guồn lực quan trọng phát triển đất nước đồng thời ghi nhận sự bảo hộ quyền sở hữu tài sản hợp pháp của cá nhân Việc thu hồi đất cũng như giải quyết bảo đảm quyền lợi cho người dân

được khẳng định rõ tại Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức , cá

nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật đi ̣nh vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia , công cộng Viê ̣c thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy đi ̣nh của pháp luật ”

(Điều 54)

Khắc phu ̣c những bất câ ̣p của Luâ ̣t Đất đai năm 2003, ngày 20/11/2013 Quốc

hô ̣i đã thông qua Luâ ̣t Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2014 Luâ ̣t Đất đai năm 2013 đã có nhiều quy đi ̣nh bổ sung, sửa đổi, đồng thời cũng đã luâ ̣t hóa nhiều nô ̣i dung liên quan đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung

và thu hồi đất nông nghiệp

Đồng thời với viê ̣c ban hành Luâ ̣t Đất đai năm 2013, các văn bản hướng dẫn cũng sớm được ban hành trước khi thời điểm Luật Đất đai mới có hiệu lực để bảo

Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái đi ̣nh cư khi Nhà nước thu hồi đất ; Nghị định số 44/2014/NĐ-

CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về giá đất ; Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ và tái đi ̣nh cư khi Nhà nước thu hồi đất

Như vâ ̣y , pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và

25

thu hồi đất nông nghiê ̣p nói riêng đã trải qua mô ̣t quá trình hình thành và phát

triển khá lâu dài , gắn liền với viê ̣c Nhà nước ban hành các đa ̣o luâ ̣t : Luâ ̣t Đất đai 1987; Luâ ̣t Đất đai năm 1993; Luâ ̣t sửa đổi , bổ sung mô ̣t số điều của Luâ ̣t Đất đai vào năm 1998 và năm 2001, Luâ ̣t Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm

ngày càng hoàn thiện nhằm đáp ứng kịp thời những đòi hỏi của thực tiễn cuộc

sống, chú trọng việc bù đắp lợi ích vật chất và tinh thần của người có đất bị thu hồi, đảm bảo giải quyết hài hòa mối quan h ệ về lợi ích giữa Nhà nước , người có đất bi ̣ thu hồi và người được giao đất

1.4 Nội dung cơ bản của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.4.1 Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Việc quản lý đất đai nói chung luôn phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định, đối với vấn đề nhạy cảm, dễ phát sinh khiếu kiện như bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì các quy định của pháp luật càng phải bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc cơ bản Nếu như các quy định các nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ

khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng nằm rải rác tại các

văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (Điều 14 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 và Điều 18 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004) thì Luật Đất đai năm 2013 đã Luật hóa các nguyên tắc này đồng thời tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành 02 điều riêng biệt (Điều

74 và Điều 88 Luật Đất đai năm 2013) và có một điều luật riêng quy định về

nguyên tắc hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất (Điều 83 Luật Đất đai năm 2013) Trong

đó, quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất và các nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất, nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để các bộ, nghành, địa phương và người thu hồi đất căn cứ vào đó thống nhất thực hiện Theo đó, về cơ bản, nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thể hiện trên các khía cạnh sau:

đề bồi thường về chi phí đầu tư vào đất còn lại (Khoản 1 Điều 76 Luật Đất đai năm 2013) Việc bồi thường về tài sản sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất

cũng chỉ được đặt ra khi “chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về

tài sản được bồi thường” và “Khi Nhà nước thu hồi đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài phải ngừng sản xuất, kinh doanh mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại”

Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được xem như là sự bồi hoàn những thiệt hại trực tiếp mà người sử dụng đất phải gánh chịu do việc thu hồi đất gây ra Bên cạnh việc bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất, người sử dụng đất

có đất bị thu hồi còn được xem xét hỗ trợ: “Người sử dụng đất khi Nhà nước thu

hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ” (Điểm a, Khoản 1 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013) Đối với trường

hợp người trực tiếp sản xuất bị thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp khác để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất, thì ngoài việc được bồi thường, còn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định cuộc sống, được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới Điều này là hành động cần thiết bởi vì, đất nông nghiệp không chỉ là tư liệu sản xuất đặc biệt mà còn là điều kiện bảo đảm việc làm cho người nông dân Khi đất nông nghiệp của họ đã bị thu hồi do nhu cầu của Nhà nước thì Nhà nước phải bồi thường, hỗ trợ không chỉ về mặt vất chất mà còn trong việc đào tạo chuyển đổi nghề,

27

tìm kiếm việc làm mới Đây không chỉ là nghĩa vụ pháp lý mà còn là trách nhiệm xã

hội, chính trị, thể hiện rõ tính nhân đạo của Nhà nước

Thứ hai, việc bồi thường bảo đảm đầy đủ các thiệt hại

Khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, người dân không chỉ thiệt hại về đất

mà còn có những thiệt hại về tài sản trên đất, các hoa lợi, lợi tức thu được do việc

sử dụng đất Để bảo đảm bồi thường đầy đủ các thiệt hại, phạm vi bồi thường không chỉ dừng lại ở đất bị thu hồi mà còn có bồi thường cả những thiệt hại về tài sản, sản xuất kinh doanh Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể nguyên tắc bồi thường về đất và về tài sản nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của người có đất bị thu hồi

“Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” (Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013)

Nguyên tắc này tạo sự linh hoạt khi cho phép cơ quan thẩm quyền cũng như người bị thu hồi đất nông nghiệp lựa chọn được phương án bồi thường phù hợp Đối với trường hợp bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng đối với người sử dụng đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất được xem là quy định tích cực, nhằm tạo điều kiện cho người bị thu hồi đất nông nghiệp tiếp tục được kinh doanh, sản xuất nông nghiệp Ngoài ra, việc bồi thường về đất cùng mục đích sử dụng cũng tránh những tiêu cực, lợi dụng, tranh chấp không đang có trong bồi thường đất nông nghiệp Trong thực tiễn sử dụng đất nông nghiệp, việc vi phạm mục đích sử dụng đất khá phổ biến, đó là việc chuyển từ đất nông nghiệp sang mục đích phi nông nghiệp Trong những trường hợp này, khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất có thể tìm cách, gây khó khăn, nhân cơ hội để đòi bồi thường với giá đất phi nông nghiệp Vì vậy, pháp luật cũng quy định rõ, người sử dụng đất nông nghiệp theo quy định của pháp luật nhưng tự ý sử dụng làm đất phi nông nghiệp thì chỉ được bồi thường theo đất nông nghiệp Bồi thường đất cùng mục đích sử dụng là bảo đảm sự công bằng giữa tất cả người sử dụng đất có đất bị thu hồi Tuy nhiên, việc bồi thường bằng đất nông nghiệp trong thực tế chỉ được triển khai khi quỹ đất nông nghiệp của địa phương còn Như đối với Hà Nam, quỹ đất nông

Nếu chỉ bồi thường về giá trị sử dụng của đất mà bỏ qua những thiệt hại về tài sản gắn liền với đất và đặc biệt là bỏ qua những thiệt hại khi ngừng sản xuất, kinh doanh sẽ là một thiếu sót trong chính sách pháp luật về bồi thường Việc bồi thường về tài sản gắn liền với đất được xem xét khi chủ sở hữu tài sản đó hợp pháp; việc bồi thường thiệt hại trong sản xuất kinh doanh được đặt ra khi người có đất bị thu hồi phải ngừng sản xuất, kinh doanh mà có thiệt hại Nói cách khác, khi có thiệt hại xảy ra thì người sử dụng đất có đất bị thu hồi sẽ được xem xét bồi thưởng, bảo đảm việc bồi thường đầy đủ các thiệt hại

Thứ ba, việc bồi thường phải theo giá thị trường

Điều này là cơ sở để bảo đảm lợi ích cho người có đất bị thu hồi, để họ thấy việc bồi thường là thỏa đáng và tự nguyện trả lại đất được giao Đối với trường hợp bồi

thường về đất, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “được bồi thường bằng tiền theo giá

đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” (Khoản 2 Điều 74) Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cũng quy

định: “Chi phí đầu tư vào đất còn lại được tính phải phù hợp với giá thị trường tại thời

điểm có quyết định thu hồi đất” Về lý thuyết, việc bồi thường phải dựa trên thiệt hại

thực tế, tuy nhiên đối với đất nông nghiệp, tuy giá đất bồi thường tính thấp hơn so với đất phi nông nghiệp và đặc biệt thấp hơn nhiều so với giá đất thị trường, sự biến động giá đất cũng không đáng kể nhưng trên thực tế người bị thu hồi đất không được nhận tiền bồi thường ngay tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà phải sau một thời gian,

Thứ tư, việc bồi thường phải bảo đảm công khai, minh bạch, dân chủ, kịp thời và đúng quy định pháp luật

Đây là nguyên tắc cơ bản để thực hiện tốt việc áp dụng, nâng cao hiệu quả thực thi của pháp luật Chính vì vậy, mà Luật Đất đai năm 2013 đã khẳng định lại nguyên tắc này cả ở hai Điều luật về nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc hỗ

trợ khi Nhà nước thu hồi đất: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo

đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật” (Khoản 3 Điều 75); “Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật” (Điểm b, Khoản 1 Điều 83)

Việc tuân thủ nguyên tắc này là một đòi hỏi khách quan trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất vừa là

cơ chế giám sát hoạt động này Xét ở khía cạnh nào đó, bồi thường, hỗ trợ cho người

bị thu hồi đất thực chất là sự giao dịch, cân bằng lợi ích giữa người có đất bị thu hồi với Nhà nước Người bị thu hồi đất chỉ chấp nhận việc chấm dứt quyền sử dụng đất khi các lợi ích của mình được giải quyết kịp thời và thỏa đáng theo đúng quy định pháp luật Bởi tất cả các nội dung, phạm vi, giới hạn, trình tự, thủ tục, bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất đều do pháp luật quy định Công khai, minh bạch và dân chủ trong việc bồi thường, hỗ trợ sẽ giúp cho người dân được trực tiếp thể hiện ý kiến

về những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích chính đáng của mình khi nhà nước thu hồi đất Thông qua đó, người dân có thể giám sát tích cực, phát hiện và phản ánh những hành vi tiêu cực, trái với quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất Về phía cơ quan nhà nước, khi nắm được