Vai trò của tòa án trong kiểm soát quyền lực nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TẠ THỊ NGỌC LIÊN VAI TRß CñA TßA ¸N TRONG KIÓM SO¸T QUYÒN LùC NHµ N¦íC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TẠ THỊ NGỌC LIÊN VAI TRß CñA TßA ¸N TRONG KIÓM SO¸T QUYÒN LùC NHµ N¦íC Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Tạ Thị Ngọc Liên MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC ....................................................................................... 5 1.1. Tại sao phải kiểm soát quyền lực nhà nƣớc..................................... 5 1.2. Các phƣơng thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc ............................ 8 1.2.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài ........................................ 9 1.2.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong ...................................... 19 1.2.3. Tòa án – cửa ải cuối cùng để phòng chống sự tùy tiện của quyền lực nhà nước ....................................................................................... 32 Kết luận Chƣơng 1 ........................................................................................ 35 Chƣơng 2: NỘI DUNG CỦA PHƢƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC BẰNG TÒA ÁN ............................... 36 2.1. Bản tính độc lập – cơ sở để tòa án thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực nhà nƣớc .................................................................. 36 2.2. Hoạt động xét xử của tòa án đối với hành vi tùy tiện của các quan chức và cơ quan nhà nƣớc ..................................................... 39 2.2.1. Bảo hiến – chức năng của tòa án nhằm bảo vệ Hiến pháp ................ 39 2.2.2. Tài phán hành chính – biện pháp kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính và cán bộ, công chức, viên chức.................. 48 2.3. Thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm – phƣơng thức tòa án tự kiểm soát chính mình ....................................................................... 51 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 55 Chƣơng 3: TÒA ÁN VIỆT NAM TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA TÒA ÁN TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở NƢỚC TA ..................................... 56 3.1. Đánh giá hiệu quả của Tòa án Việt Nam trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nƣớc......................................................... 56 3.1.1. Thẩm quyền hạn chế của Tòa án trong hoạt động bảo hiến............... 56 3.1.2. Sự mờ nhạt trong hoạt động của Tòa án hành chính.............................. 60 3.1.3. Bất cập trong thẩm quyền và thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm.......... 65 3.2. Những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hệ thống Tòa án trong kiểm soát quyền lực nhà nƣớc ở nƣớc ta ........................ 68 3.2.1. Làm rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ của tòa án trong việc thực hiện quyền tư pháp, nhằm tạo ra những cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Tòa án ................................ 68 3.2.2. Cải cách bộ máy tòa án theo hướng trọng tâm là đảm bảo sự độc lập của tòa án trong hoạt động xét xử ................................................ 79 Kết luận chƣơng 3 ......................................................................................... 95 KẾT LUẬN .................................................................................................... 96 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 98 1 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BLTTDS : Bộ luật Tố tụng dân sự TAND : Tòa án nhân dân TANDTC : Tòa án nhân dân tối cao TTDS : Tố tụng dân sự TTHC : Tố tụng hành chính TTHS : Tố tụng hình sự UBND : Ủy ban nhân dân UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội VKSND : Viện kiểm sát nhân dân VKSNDTC : Viện kiểm sát nhân dân tối cao MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khi chính quyền mới được thành lập, vấn đề được đặt ra là phải kiểm soát quyền lực của chính quyền sao cho nó không xâm phạm đến dân chúng, đồng thời để đảm bảo cho quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. Đó chính là một nhu cầu tất yếu khách quan. Quyền lực nhà nước được chế ngự sẽ đảm bảo cho hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo vệ quyền con người và quyền cơ bản của công dân. Xuất phát từ nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước đòi hỏi phải có những cơ chế kiềm chế chính thức giữ cho các cơ quan công quyền và các quan chức phải có trách nhiệm về hoạt động của họ. Trong nhà nước hiện đại và dân chủ cần phải kể đến vai trò của tòa án với vai trò quan trọng trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước, được ví như bức tường che chắn những xâm phạm tới Hiến pháp và các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Ở Việt Nam, trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành đã ghi nhận những căn cứ pháp lý cho cơ chế giám sát của Tòa án đối với các cơ quan nhà nước, nhưng chưa thể hiện đầy đủ cơ chế kiểm soát quyền lực bằng cơ quan tư pháp theo đúng nghĩa của nó. Đặc biệt, ở nước ta Tòa án chưa được thực hiện chức năng tài phán Hiến pháp. Bên cạnh đó, thẩm quyền giải thích Hiến pháp vẫn thuộc về UBTVQH chứ không thuộc về Tòa án, hoạt động của Tòa án hành chính chưa hiệu quả, không đáp ứng được kì vọng của người dân trong giải quyết các tranh chấp hành chính. Xuất phát từ lý do trên tôi chọn đề tài: “Vai trò của Tòa án trong kiểm soát quyền lực Nhà nước” làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Đề tài được nghiên cứu với mong muốn góp phần nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước của tòa án ở nước ta, góp phần xây dựng và từng bước hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt Nam. 1 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước đã được giới khoa học pháp lý tại Việt Nam nghiên cứu, trong đó có nhiều công trình, bài báo của các nhà nghiên cứu đề cập đến một số khía cạnh liên quan đến đề tài, trong đó đáng chú ý là một số giáo trình, sách chuyên khảo, tham khảo về kiểm soát quyền lực nhà nước như: “Hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước” của GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, NXB Tư pháp năm 2010; “Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, nhũng vấn đề lý luận và thực tiễn” của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, NXB Hồng Đức, năm 2012; “Tài phán Hiến pháp – Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc tế và khả năng áp dụng cho Việt Nam” do PGS.TS. Nguyễn Như Phát (chủ biên), NXB Khoa học xã hội năm 2011; “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay” do PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Nguyễn Thị Việt Hương (chủ biên), NXB Khoa học xã hội năm 2010; “Bảo hiế+n ở Việt Nam” của Th.s Bùi Ngọc Sơn, NXB Tư pháp, năm 2006. Bên cạnh các công trình khoa học được xuất bản dưới dạng sách tham khảo, còn có một số luận văn như: “Nâng cao vị trí, vai trò của Tòa án nhân dân đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay” – luận văn thạc sĩ luật học của Trần Phụng Vương; “Vị trí, vai trò của Tòa án nhân dân trong thể chế nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” – luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Văn Tám; “Chiến lược cải cách tư pháp với mục tiêu bảo vệ công lý ở Việt Nam” – luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thế Anh. Qua nghiên cứu các công trình đã công bố, tác giả nhận thấy các kết kết quả nghiên cứu rất công phu, có giá trị khoa học cao và là tiền đề quan trọng để tác giả nghiên cứu đề tài của mình. Tuy nhiên, việc làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về vai trò của Tòa án trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta còn chưa đầy đủ, còn nhiều vấn đề cần phải nghiên cứu. Về vấn đề 2 đánh giá hoạt động kiểm soát quyền lực của tòa án vẫn còn một số vấn đề chưa được nghiên cứu rõ như: đánh giá hoạt động của tòa án Việt Nam với tư cách là thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước, những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của Tòa án Việt Nam trong kiểm soát quyền lực nhà nước… chưa được đề cập cụ thể. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích luận văn: + Làm rõ một số vấn đề lý luận và đánh giá về vai trò của tòa án trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước. + Đánh giá thực trạng của hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của hệ thống TAND ở Việt Nam. + Đề ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của tòa án trong thực hiện vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam * Nhiệm vụ của luận văn: Với mục đích nghiên cứu như trên, luận văn phải hoàn thành những nhiệm vụ sau đây: + Lý giải tại sao quyền lực nhà nước phải bị hạn chế và bị kiểm soát bằng nhiều phương thức khác nhau, nêu lên các phương thức hữu hiệu để kiểm soát quyền lực nhà nước. Trong đó làm nổi bật vai trò của tòa án, cách thức tòa án kiểm soát quyền lực nhà nước. + Từ những tiền đề lý luận trên, luận văn đánh giá hoạt động của hệ thống TAND trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam, những hạn chế trong quy định của pháp luật Việt Nam làm giảm hiệu quả của tòa án khi thực hiện vai trò này. + Trên cơ sở đó, luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hệ thống TAND trong hoạt động chế ngự quyền lực nhà nước ở nước ta. 3 4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn Luận văn nghiên cứu những quy định pháp luật và thực tiễn về hoạt động kiểm soát quyền lực của TAND ở nước ta hiện nay. Qua đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của tòa án trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phương pháp phân tích tổng hợp thống kê, so sánh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ vai trò của tòa án trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, làm phong phú thêm những vấn đề lý luận trong lĩnh vực này. Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ đóng góp một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao vai trò của TAND trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước. Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu giảng dạy, học tập tại các trường đại học, cao đẳng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm có 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận của kiểm soát quyền lực nhà nước. Chương 2. Nội dung của phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước bằng Tòa án. Chương 3. Tòa án Việt Nam trong kiểm soát quyền lực nhà nước và những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của tòa án trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta. 4 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC 1.1. Tại sao phải kiểm soát quyền lực nhà nƣớc Khi nói đến nhà nước, chúng ta không thể tách rời vấn đề quyền lực của nhà nước. Phân tích bản chất của nhà nước, Ph. Ănghen đã chỉ ra rằng: “Nhà nước không phải là một quyền lực từ bên ngoài áp đặt vào xã hội mà là một lực lượng nảy sinh từ xã hội”[5, tr.260]. Nhà nước được sinh ra do chính nhu cầu của con người, đại diện cho quyền lực công cộng xuất phát từ nhân dân. Tuy nhiên, nhà nước từ khi mới ra đời đã bị chi phối bởi giai cấp thống trị, và giai cấp này đã sử dụng nhà nước vừa thực hiện chức năng công quyền vừa làm lợi riêng cho chính mình. Để bảo vệ đặc quyền của mình, giai cấp thống trị đã thiết lập nên một bộ máy cưỡng chế bao gồm cảnh sát, quân đội, nhà tù… và bắt buộc công dân phải đóng các loại thuế để nuôi dưỡng bộ máy mà về thực chất phục vụ giai cấp thống trị, duy trì sự thống trị giai cấp và đàn áp chính những người nuôi dưỡng nó. Như vậy, khi nhà nước ra đời, quyền lực công cộng của toàn xã hội đã dần dần bị biến đổi, bị tha hóa và trở thành quyền lực chính trị của giai cấp thống trị trong xã hội. Nhân dân – chủ thể của quyền lực công đã không còn kiểm soát được chính nó và dần dần trở thành đối tượng bị bóc lột, bị đàn áp. Bên cạnh đó, một trong những đặc trưng cơ bản của quyền lực nhà nước, đó chính là tính độc quyền sử dụng sức mạnh vũ lực. Ngoài nhà nước, không một chủ thể nào được công khai trong việc sử dụng sức mạnh cưỡng chế. Không chỉ có vậy, quyền lực nhà nước lại dựa trên nguồn của cải vật chất và bộ máy cưỡng chế phục vụ nên nó trở nên nguy hiểm với lợi ích hợp pháp của dân chúng. Đó là lý do vì sao mà Thomas Jefferson (1743 – 1826), một trong những nhà soạn thảo ra Tuyên ngôn Độc lập nước Mỹ nói: “Nhân dân có hai kẻ địch là tội ác và chính quyền” [13]. Vì vậy, để đảm bảo nhân dân là chủ 5 thể của quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước cần phải được chế ngự nhằm loại trừ một nghịch lý là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân nhưng lại đe dọa chính nhân dân. Tại sao phải kiểm soát quyền lực nhà nước? Bản thân quyền lực vốn không tốt, không xấu. Bởi vì, nó chỉ là công cụ, là phương tiện để quản lý xã hội. Công cụ này được sử dụng như thế nào sẽ phụ thuộc vào những người nắm trong tay quyền lực đó. Nếu như quyền lực nhà nước được thực hiện bởi những người có đức hạnh, tài năng và với mục đích vì nhân dân thì sự chế ngự quyền lực nhà nước là vô nghĩa. Madison - một trong những nhà khai sáng nên nước Mỹ đã nhận định: Chính phủ là gì nếu không phải là cái đã phản chiếu rõ ràng nhất bản tính loài người? Nếu con người là thần thánh thì loài người cần phải có Chính phủ để làm gì? Và nếu con người được thần thánh cai trị thì Chính phủ của loài người cũng chẳng cần phải có những khoản tiên liệu để Chính phủ kiểm soát dân chúng và Chính phủ tự mình kiểm soát lấy mình [12, tr.115]. Như vậy, chúng ta có thể thấy rằng, chủ thể của quyền lực nhà nước là cá nhân, cho nên nhà nước phản ánh bản tính của con người. Con người ai cũng có cái tốt, cái xấu, không cá nhân nào là không có nhược điểm. Trong đó có những tính xấu như lười nhác, tham lam, tùy tiện và đặc biệt là đam mê quyền lực. Bởi vì, quyền lực là cái phục vụ cho con người, giúp họ thỏa mãn những nhu cầu nhất định. Khi nắm trong tay quyền lực, con người sẽ dễ dàng có được những thứ mà họ muốn như của cải, danh vọng, sự tôn vinh của xã hội. Tuy nhiên, khi tập trung quá nhiều quyền lực vào một người hay một nhóm người sẽ dẫn đến một hệ quả xấu, đó chính là sự tha hóa quyền lực, mà biểu hiện trước tiên của nó là sự lạm dụng quyền lực. Trong cuốn “Thăng trầm quyền lực”, Alvin Toffler cho rằng: “Khi nói 6 đến quyền lực, trong tâm thức chúng ta không khỏi có ấn tượng xấu, vì nhân loại có khuynh hướng lạm dụng quyền lực” [2, tr.137]. Khuynh hướng lạm dụng quyền lực là khuynh hướng có tính phổ biến trong đời sống xã hội, và cũng là khuynh hướng mang tính lịch sử, vì nó tồn tại và đồng hành với lịch sử nhân loại. Thông thường, sự lạm dụng quyền lực thường không diễn ra khi người lãnh đạo mới nắm giữ quyền lực, mà diễn ra sau một khoảng thời gian quản lý nào đó. Điều đó có nghĩa là, lúc đầu cá nhân đó sẽ sử dụng quyền lực đúng với giới hạn mà pháp luật cho phép. Tuy nhiên, khi vị trí quyền lực của mình được củng cố và khẳng định thì sự lạm dụng quyền lực mới bắt đầu. Thực tiễn lịch sử đã chứng minh, các triều đại phong kiến thường bắt đầu bằng các vị vua anh minh, chăm lo đời sống nhân dân và suy tàn bởi vì con cháu kế tiếp của họ trở nên lạm dụng quyền lực, thỏa mãn nhu cầu cá nhân bằng một cuộc sống xa hoa, xa rời trách nhiệm của mình đối với nhân dân. Nguyên nhân của sự lạm dụng quyền lực bắt nguồn từ chính bản tính đam mê quyền lực của con người. Khi có quyền lực trong tay, cá nhân dễ dàng sai khiến người khác làm mọi việc nhằm thỏa mãn nhu cầu của mình. Họ ham muốn quyền lực chỉ để trán áp người khác và thủ lợi cho bản thân, cho gia đình và cho những kẻ dưới trướng của họ. Sự thực “lòng đam mê quyền lực và lòng đam mê danh vọng là những ước muốn vô hạn định của con người” [16, tr.137]. Chính quyền lực, một thứ tưởng chừng chỉ là công cụ để con người thỏa mãn nhu cầu của mình, lại chính là thứ sai khiến con người thực hiện những hành vi đi ngược lại chuẩn mực xã hội. Lịch sử đã cho thấy sự tàn bạo của chế độ độc tài và quyền lực nhà nước không bị hạn chế. Những bài học đắt giá của nhân loại càng chứng minh cho vấn đề quyền lực nhà nước cần phải được chế ngự, nhằm đảm bảo quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, việc thực hiện quyền lực nhà nước phải vì nhân dân. Như đã phân tích ở trên, bản thân sự lạm quyền có mối liên hệ chặt chẽ 7 với sự tùy tiện khi sử dụng quyền lực nhà nước của nhà cầm quyền. Mỗi cá nhân đều có bản tính tùy tiện và không có một sự đảm bảo chắc chắn rằng một cá nhân sẽ luôn luôn kiểm soát được tính tùy tiện của mình. Đặc biệt trong trường hợp có quyền lực trong tay, lý trí của nhà cầm quyền sẽ bị che lấp bởi của cải, dục vọng và lòng tham thì quyết định của họ càng dễ dàng phạm sai lầm. Bởi vậy, một nhà nước mà không có sự rõ ràng với những rào cản trong tổ chức quyền lực thì rất dễ bị thao túng bởi những nhà cầm quyền tùy tiện. Những người đứng đầu nhà nước sẽ có nhiều quyền lực, trong đó được quyền ra lệnh những người khác phải thực hiện theo ý mình. Tuy nhiên, khi quyết định của họ gây ra sai lầm thì họ phải chịu trách nhiệm trước dân chúng. Bởi vậy, con người thường có xu hướng trốn trách trách nhiệm. Sự trốn tránh trách nhiệm của nhà cầm quyền sẽ dẫn đến một chính quyền vô trách nhiệm. Thay vì sửa chữa sai lầm của mình, nhóm cai trị sẽ sử dụng những sử dụng chính quyền lực công cộng để đàn áp những người chống đối. Vì vậy, để tránh lặp lại những chính quyền vô trách nhiệm thì cần phải lập ra những cơ chế hữu hiệu bắt buộc chính quyền phải chịu tránh nhiệm với nhân dân. Một nhà nước có uy tín phải là một nhà nước hoạt động có hiệu quả và trách nhiệm. Tóm lại, từ những phân tích trên chúng ta có thể nhận thấy rằng, kiểm soát quyền lực nhà nước là một quy luật khách quan khi xã hội cần đến nhà nước. Nhân loại với những bài học lịch sử đầy máu và nước mắt, đã cho chúng ta thấy rằng: quyền lực nhà nước phải có giới hạn và phải được kiểm soát chặt chẽ. Quyền lực nhà nước được chế ngự sẽ đảm bảo cho quyền lực tối cao thuộc về nhân dân, bảo vệ quyền con người và quyền cơ bản của công dân. 1.2. Các phƣơng thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc Các phương thức chế ngự quyền lực nhà nước đã xuất hiện từ rất lâu trong lịch sử, từ khi con người ý thức được sức mạnh đáng sợ của quyền lực nhà nước. 8 Ngay từ thời cổ đại, nhiều nhà tư tưởng vĩ đại như Heraclit, Platon, Xixeron… đã đề xuất quan điểm quyền lực nhà nước cần phải được giới hạn bằng pháp luật. Nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật quy định, còn công dân được phép làm những gì mà pháp luật không cấm. Các phương thức này được hoàn thiện hơn trong cách mạng tư sản với nội dung là chống lại sự chuyên quyền của chế độ phong kiến và bảo vệ nhân quyền. Trong xã hội hiện đại, sự hiện diện của các quy định về kiểm soát quyền lực và trách nhiệm của nhà nước trong Hiến pháp và các đạo luật là dấu hiệu của dân chủ và tiến bộ xã hội. Xuất phát từ những nguyên nhân dẫn đến sự lạm dụng quyền lực nhà nước, các nhà tư tưởng chính trị, pháp lý đã đề xuất những biện pháp khác nhau nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước. Về cơ bản, các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được phân định thành: kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài. Việc thường xuyên kiểm tra, chế ước quyền lực nhà nước bằng việc kết hợp các biện pháp khác nhau sẽ ngăn chặn và đẩy lùi căn bệnh của con người khi nắm trong tay quyền lực. 1.2.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài Kiểm soát quyền lực từ bên ngoài bao gồm những biện pháp tác động từ bên ngoài, xuất phát từ phía nhân dân và các thiết chế xã hội, chủ yếu bao gồm các biện pháp sau: sự ghi nhận và tạo ra các cơ chế bảo vệ quyền con người, quyền công dân; sự giám sát của nhân dân thông qua hoạt động minh bạch của các cơ quan nhà nước và quyền được tiếp cận thông tin của dân chúng; và kiểm soát bằng tự do ngôn luận, tự do báo chí. 1.2.1.1. Sự ghi nhận và tạo ra các cơ chế bảo vệ quyền con người, quyền công dân – ranh giới phòng chống sự tùy tiện của các cơ quan công quyền Khi nghĩ tới các biện pháp kiểm soát quyền lực nhà nước, chúng ta thường hướng đến các chủ thể có quyền lực. Tuy nhiên, hạn chế quyền lực nhà nước không chỉ là ràng buộc nhà nước bằng pháp luật mà cần vạch ra những 9 “vùng cấm” đối với công quyền. Vùng cấm ở đây chính là những quyền con người và quyền cơ bản của công dân mà nhà nước không thể vi phạm và đồng thời phải có trách nhiệm bảo vệ. Hay nói cách khác, việc quy định quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp cũng như những đảm bảo pháp lý quan trọng để quyền con người, quyền công dân được thực thi trong thực tế là một trong những biện pháp chế ngự quyền lực nhà nước. Quyền con người được hiểu là “những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế” [11, tr.38]. Gắn liền với khái niệm quyền con người là khái niệm quyền công dân. Quyền công dân về bản chất là những quyền tự nhiên của con người được các nhà nước thừa nhận và áp dụng cho công dân của mình. Theo học thuyết về quyền tự nhiên, quyền con người là những gì bẩm sinh, vốn có và không thể bị tước bỏ của mọi cá nhân. Do đó, không một chủ thể nào, kể cả nhà nước, có thể ban phát hay tước bỏ các quyền con người. Đồng thời, theo John Lock, một nhà triết học người Anh, đã khẳng định “Các chính phủ chỉ có thể chính danh hay hợp pháp khi thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy các quyền bẩm sinh, vốn có của nhân dân…”[11, tr.40]. Điều đó có nghĩa là, nghĩa vụ của các nhà nước phải làm là tôn trọng quyền con người, đồng thời có những biện pháp để thực hiện, thúc đẩy quyền con người trong thực tế. Nghĩa vụ tôn trọng đòi hỏi các nhà nước phải biết kiềm chế, không can thiệp vào sự thụ hưởng của các cá nhân. Đó chính là biện pháp nhằm hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước, phòng tránh sự vi phạm các quyền cơ bản của công dân. Để đảm bảo cho quyền con người, quyền công dân được tôn trọng và thực hiện thì dân quyền phải được quy định trong văn bản pháp lý có hiệu lực tối cao nhất là Hiến pháp. Nhìn chung, trên thế giới, các quyền con người, quyền công dân được quy định theo ba cách cơ bản: 10 Cách thứ nhất, quyền con người, quyền công dân được quy định thành các điều, các chương trong Hiến pháp. Đây là cách thức quy định phổ biến, được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng. Ví dụ: ở Việt Nam, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản công dân quy định tại chương 2, Hiến pháp năm 2013. Cách thứ hai, quyền con người, quyền công dân được quy định trong một văn bản riêng, được thừa nhận là một nội dung của Hiến pháp. Ví dụ: bản Tuyên ngôn về Nhân quyền và dân quyền năm 1789 của Pháp được thừa nhận là một bộ phận của Hiến pháp năm 1958. Cách thứ ba, quy định trong một văn bản riêng và được xác định là những điều bổ sung cho Hiến pháp. Ví dụ: Hiến pháp Mỹ bao gồm 7 điều gốc và 27 Tu chính án bổ sung sau này, trong đó có 10 Tu chính án được gọi là Bộ luật về quyền của nước Mỹ. Mặc dù được quy định theo cách này hay cách khác, nhưng các Hiến pháp đều quy định những quyền thiết yếu nhất của con người. Việc quy định nhân quyền phải đảm bảo vừa bao quát hết được các quyền con người hiện tại và sau này, lại vừa cụ thể để dễ dàng cho việc ngăn chặn sự vi phạm nhân quyền từ mọi chủ thể trong xã hội. Bên cạnh đó, cần có những thiết chế hữu hiệu để bảo vệ quyền con người. Sự ngăn ngừa phải được thực hiện ngay từ trước nhằm ngăn chặn những vi phạm đến quyền con người, quyền công dân từ phía chủ thể là nhà nước; hoặc khi các quyền con người bị xâm phạm thì cần phải có những biện pháp trừng phạt chủ thể vi phạm, khôi phục lại những quyền đó. Là cơ quan thực hiện quyền lực tư pháp, tòa án có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người. Luật Nhân quyền quốc tế đòi hỏi sự hiện diện của tòa án trong việc bảo vệ quyền con người được hiệu quả. Cụ thể, theo điều 8 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền (UDHR) được Liên hợp quốc quy định: 11 “Mọi người đều có quyền được các tòa án quốc gia có thẩm quyền bảo vệ bằng các biện pháp hữu hiệu để chống lại những hành vi vi phạm các quyền cơ bản của họ mà đã được Hiến pháp hay luật pháp quy định” [32, tr.219]. Các tòa án quốc gia được ví như một trong những nguồn lực sẵn có để bảo vệ các quyền con người mà không cần sự can thiệp của các cơ chế bảo vệ mang tính khu vực và quốc tế. Nhưng quan trọng hơn và quyền năng rộng hơn chính là cơ chế bảo hiến. Việc đảm bảo thực thi các quyền hiến định trong thực tiễn là cơ sở nền tảng và thiết yếu cho việc bảo vệ nhân quyền. Liên quan đến cơ chế bảo vệ nhân quyền, Hiến pháp của một số quốc gia quy định về một cơ quan nhân quyền quốc gia với vị thế độc lập với chức năng chuyên trách bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền. Lý do cho việc thành lập cho loại cơ quan này xuất phát từ đặc điểm nhà nước vừa là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền; vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền. Vì thế cần một cơ quan đóng vai trò tư vấn để góp ý và trợ giúp các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ nhân quyền. Trên thế giới, các cơ quan này được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu là: Cơ quan thanh tra quốc hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Comission); Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized Institutions). Về cơ bản, các cơ quan này đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (Các nguyên tắc Paris). Nguyên tắc độc lập được coi là một trong những nguyên tắc không thể thiếu trong hoạt động của các cơ quan nhân quyền. Nguyên tắc này xuất phát từ bản chất của cơ quan này, đó là: mặc dù được nhà nước lập ra, nhưng không phải là cơ quan nhà nước, nó là cơ quan đứng giữa xã hội dân sự và nhà nước. Mức độ độc lập của cơ quan này được đảm bảo bằng các yếu tố 12 liên quan đến trụ sở, nguồn tài trợ và quan trọng nhất là việc thành lập, cơ cấu tổ chức và chức năng được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Địa vị pháp lý ở tầm hiến định là đảm bảo pháp lý cao nhất của tính độc lập. Sự hiến định chức năng, thẩm quyền và tổ chức của cơ quan này sẽ tạo cho cơ quan nhân quyền năng lực pháp lý cao trong việc thực hiện chức năng của mình. Tóm lại, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền cơ bản của công dân là mục đích cũng là nhiệm vụ của bất cứ nhà nước nào. Không thể có sự hạn chế quyền lực chuyên chế mà không có sự bảo vệ các quyền cơ bản của công dân. Bởi vì, xét đến cùng, mục đích của hạn chế quyền lực nhà nước là thực hiện dân chủ, mở rộng sự tham gia của nhân dân vào quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. 1.2.1.2. Sự giám sát của nhân dân thông qua hoạt động minh bạch của các cơ quan nhà nước và quyền được tiếp cận thông tin của dân chúng Điều cốt lõi của bất cứ nền dân chủ nào là việc đảm bảo sự tham gia tích cực của công dân vào các quyết định của chính quyền. Muốn làm được như vậy thì chính quyền phải hoạt động công khai để nhân dân có nhiều khả năng giám sát chính quyền. Công khai hoạt động của nhà nước sẽ tạo ra sức ép để bộ máy nhà nước hoạt động hiệu quả hơn. Lịch sử cho thấy chính quyền ở bất cứ thời nào cũng có khuynh hướng là muốn cai trị và không muốn người dân có thể tham gia vào mọi hoạt động của chính quyền. Đây là bản năng của con người và cũng là bản năng của chính quyền. Sự chuyên quyền, độc đoán sẽ xảy ra nếu mọi thông tin về hoạt động của chính quyền được che dấu trong bóng tối. Không chỉ có vậy, việc nhà nước “bảo mật” những thông tin quản lý sẽ là cánh cửa rộng mở cho tham ô, bất công và bất bình. Tham nhũng gia tăng ở những nơi bí mật, tránh nơi công cộng, vì vậy có thể nhận thấy những gì không công khai sẽ là mầm mống 13 của tham nhũng. “Bản năng” giữ rịt thông tin thường mọc rễ trong những môi trường bảo mật, cho phép các quan chức trở nên bất khả xâm phạm, chẳng phải giải trình với ai. Chính những nền văn hóa bảo mật đó là chậm bước mở cửa của xã hội, làm ngăn cản sự phát triển của xã hội [18, tr.18]. Xuất phát từ những đặc điểm trên, việc công khai và minh bạch hóa hoạt động của chính quyền là biện pháp để chế ngự được khuynh hướng muốn bưng bít thông tin của chính quyền. Công khai tức là mọi hoạt động của nhà nước phải được công bố hoặc truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng và mọi người dân có thể được tiếp cận dễ dàng. Còn sự minh bạch nghĩa là mọi việc phải diễn ra giản đơn và có thể dự đoán trước được. Sự minh bạch trong hoạt động của chính phủ luôn là trọng tâm của nguyên tắc minh bạch của nhà nước. Với đội ngũ nhân viên đông đảo, trực tiếp sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý xã hội, hoạt động của chính phủ cần được thực hiện dưới sự giám sát của người dân. Sự công khai hoạt động của chính phủ cho phép công dân có quyền chất vấn và ngăn chặn những hành động của chính quyền mà họ không đồng tình. Sự phản đối từ phía người dân đối với các hoạt động của chính quyền buộc các quan chức luôn phải hành động một cách cẩn trọng và trách nhiệm. Do đó, sự cởi mở và minh bạch trong hoạt động của chính phủ là một trong những nhân tố góp phần kiểm soát hữu hiệu đối với sự lạm dụng quyền lực được nhân dân ủy thác. Những nhà nước dân chủ trên thế giới đều có những nguyên tắc đảm bảo sự minh bạch trong hoạt động của chính phủ, mà tiêu biểu là nước Mỹ. Kể từ khi lập quốc, hệ thống luật lệ tại Hoa Kì đã tạo điều kiện dễ dàng cho công dân được tham dự một số cuộc họp quan trọng của các quan chức chính phủ, có quyền yêu cầu và được nhận các tài liệu của chính phủ và đóng góp vào các quyết định và quá trình hoạch định luật lệ của chính phủ. Đạo luật 14 “Ánh dương” (Sunshine laws) được ban hành năm 1976 quy định khi các quan chức họp để tiến hành các công việc của chính phủ, thông thường họ phải thông báo trước về các cuộc họp của mình và tổ chức họp trong những diễn đàn được công khai trước công chúng. Trong nhiều trường hợp, người dân không chỉ được phép dự các cuộc họp công khai mà còn được phát biểu ý kiến trong các trường hợp đó. Ngoài ra, người dân còn thể hiện quan điểm của mình là gửi thư hoặc email cho các quan chức. Điều này sẽ đảm bảo cho các quan chức mà người dân bầu ra luôn hành động trách nhiệm với nhân dân. Không chỉ tham dự các phiên họp của các cơ quan nhà nước, người dân còn được tham dự các phiên tòa, đầu tiên là các phiên xử hình sự và sau đó, nhiều tòa án ở Mỹ nới rộng đến việc tham dự các phiên tòa dân sự. Nhiều tòa án ở các tiểu bang đã cho phép thu hình và phát các phiên xử trực tiếp trên truyền hình. Việc tiếp cận với tiến trình pháp lý “có tầm quan trọng rất lớn”, theo nhận xét của Oliver Wendell Holmes, một thẩm phán của thế kỉ XIX: Công khai hóa khiến cho việc thi hành luật pháp được an toàn hơn…. Các vụ xử dân sự nên được tiến hành với sự tham dự của dân chúng không phải vì việc tranh chấp giữa hai cá nhân là một mối quan tâm của dân chúng mà là vì các vụ xử đó là những dịp quan trọng nhất mà những người thi hành luật pháp phải luôn hành động với một tinh thần trách nhiệm trước công chúng…[12, tr.357]. Quyền được tiếp cận thông tin của người dân là một biện pháp quan trọng đảm bảo sự công khai và minh bạch, qua đó thể hiện sự giám sát của dân chúng đối với hoạt động của của chính phủ. Luật Tự do thông tin được ban hành năm 1966 đã trở thành một công cụ giúp các công dân Mỹ có thể yêu cầu được cấp bản sao các hồ sơ của các cơ quan thuộc chính phủ liên bang, các bộ và giới quân sự, trừ một số ngoại lệ như những thông tin có thể ảnh hưởng đến an ninh quốc gia hoặc có thể xâm phạm đến sự riêng tư của cá 15 nhân… Khi một cơ quan từ chối tiết lộ thông tin dựa trên các ngoại lệ đó thì người dân có quyền khiếu nại và được tòa án nhanh chóng giải quyết. Nếu tòa án thấy lý do ngoại lệ do cơ quan đưa ra không đúng thì sẽ ra lệnh cho cơ quan đó phải tiết lộ tài liệu và có thể phạt tiền cơ quan đó nữa. “Luật tự do thông tin cho phép người dân Mỹ được tiếp cận nhiều hơn với thông tin về các hoạt động của chính phủ Mỹ” [12, tr.367]. Không chỉ ở cấp độ liên bang ở Mỹ đều có luật của tiểu bang cho dân chúng tiếp cận với hồ sơ của chính quyền địa phương. Các đạo luật đã góp phần thay đổi tư duy trong nề nếp làm việc của chính quyền, dần dần hình thành nên một chính quyền cởi mở và công dân dễ dàng tiếp cận thông tin về hoạt động của chính quyền. Những phân tích trên đã cho chúng ta thấy rằng, Mỹ là một trong số ít quốc gia có những cơ chế hữu hiệu đảm bảo công dân có quyền hợp pháp để tiếp cận những thông tin về hoạt động của chính quyền. Đó là những kinh nghiệm đối với các nước khác khi muốn tạo dựng một chính quyền minh bạch và trách nhiệm. Sự công khai hóa các hoạt động của nhà nước và quyền tiếp cận thông tin nhà nước của dân chúng được xem là hai thành tố của một xã hội dân chủ. Quyền tiếp cận thông tin có ý nghĩa trong việc tạo ra cơ chế “kiểm soát và cân bằng” giữa công dân và nhà nước, giữa sức mạnh của nhà nước và quyền lợi của công dân. 1.2.1.3. Kiểm soát bằng tự do ngôn luận, tự do báo chí Một xã hội muốn nhận việc công khai hóa là có một giá trị nổi bật không những cho người dân có quyền rộng rãi tự do phát biểu mà còn tiến thêm một bước nữa tức là thực sự đưa các tiến trình nghị luận chính sách của chính quyền ra đón nhận sự soi xét của mặt trời công luận [12, tr.362]. Gắn chặt với một chính quyền công khai, minh bạch là quyền tự do ngôn luận của công dân và tự do báo chí. Quyền tự do ngôn luận được ghi nhận trong Điều 19 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền (UDHR): “Mọi người đều có 16 quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến; kể cả tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá các ý tưởng và thông tin bằng bất kì phương tiện truyền thông nào và không có giới hạn về biên giới” [11, tr.186]. Nội dung của Điều 19 UDHR sau đó được khẳng định và cụ thể hóa trong các Điều 19 và 20 của Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR). Tại khoản 3, điều này xác định quyền tự do ngôn luận phải được thực hiện kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt. Vì vậy, quyền này có thể bị hạn chế bằng pháp luật vì những lý do: tôn trọng các quyền và uy tín của người khác và để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sự bình yên và đạo đức xã hội. Tự do ngôn luận là một phần của tự do chính trị, là điều kiện của xã hội dân chủ. Không những thế, tự do ngôn luận còn có rất nhiều tác dụng cho việc tăng cường trách nhiệm của các quan chức nhà nước và giảm đi sự tùy tiện của nhà nước. Khi công dân được quyền nói lên tiếng nói của mình và được chính quyền tiếp nhận không chỉ có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo cho quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà còn tạo điều kiện cho nhân dân giám sát hoạt động của các cơ quan công quyền. Đó chính là hoạt động tố cáo những hành vi sai trái của các cơ quan nhà nước và quan chức bằng việc nêu lên những thông tin mà họ biết được, qua đó phanh phui ra những hành vi lạm dụng quyền lực nhà nước. Ngoài việc tiếp nhận và xử lý các thông tin từ phía dân chúng, nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ những người tố cáo, khiếu nại khỏi những hành vi trả đũa từ phía chủ thể bị tố cáo. Sự bảo vệ dành cho những người chống tiêu cực sẽ tạo điều kiện cho người dân dám cung cấp những thông tin vào đúng lúc để các hành động cần thiết có thể được tiến hành. Các quyền đó là nền móng của tính trách nhiệm của chính quyền trong các nhà nước có quyền lực bị hạn chế. Để thông tin được dễ dàng tiếp cận với dân chúng thì phải kể đến hoạt động truyền thông qua mạng lưới báo chí, truyền thanh, truyền hình. Trong cuốn Nền dân trị Mỹ, Alexis de Tocqueville đã viết: “Tôi càng quan sát những tác 17 động của một nền báo chí tự do, thì tôi lại càng tin rằng trong thế giới hiện đại, tự do báo chí là một yếu tố chủ chốt, thậm chí phải nói là một yếu tố cấu thành chính yếu trong sự tự do”[1, tr.237]. Tự do báo chí gắn liền với tự do ngôn luận, là thành phần cốt yếu để bảo vệ một xã hội dân chủ. Tự do báo chí, bên cạnh việc phát huy quyền tự do ngôn luận của người dân, còn đem lại cho nền dân chủ một điều tốt đẹp, đó là: buộc chính quyền phải có trách nhiệm. Khi người dân không có điều kiện để đi quan sát các phiên xử, ngồi nghe tranh luận trong các phiên điều trần hay điều tra các hoạt động của chính phủ thì giới truyền thông có thể thay thế họ làm những việc này. Trong một chế độ dân chủ, báo chí sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc phát hiện tham nhũng, phanh phui những sai trái trong việc thi hành công lý hay các hoạt động thiếu hiệu quả của chính quyền. Một quốc gia không có tự do báo chí thì không thể nào là một quốc gia tự do. Một dấu hiệu của chế độ độc tài là không có tiếng nói của giới truyền thông. Khi nhắc đến hiệu quả của hoạt động báo chí thì phải kể đến vai trò của báo chí điều tra. Theo Salvio Waisbord, tác giả của bài viết Tại sao nền dân chủ cần báo chí điều tra đã đưa ra nhận xét: Báo chí điều tra là quan trọng vì nó có nhiều đóng góp đối với sự điều hành dân chủ. Vai trò của nó có thể được hiểu tương ứng với mô hình báo chí là cơ quan quyền lực thứ tư. Theo mô hình này, báo chí cần làm cho chính phủ phải có trách nhiệm bằng cách xuất bản các thông tin về những vấn đề thuộc lợi ích công cộng cho dù những thông tin đó vạch trần những sự lạm dụng hay tội ác do nhà cầm quyền phạm phải… Nó gắn chặt với nguyên tắc kiểm soát và cân bằng lẫn nhau trong chế độ dân chủ. Nó đặt ra cơ chế quý giá của các thể chế dân chủ theo nghĩa rộng, bao gồm cả các cơ quan chính phủ, các tổ chức công dân và các công ty công cộng. Vai trò trung tâm của 18 báo chí trong nền dân chủ hiện tại khiến giới chính trị chóp bu phải quan tâm đến những tin tức, đặc biệt là những tin xấu, thường gây ra những chấn động trong công chúng. Việc công bố những tin tức về việc làm sai trái trong chính trị và kinh tế có thể dẫn đến các cuộc điều tra trong quốc hội và các cơ quan tư pháp [12, tr.344]. Đó là lý do các nhà cầm quyền không hề thích truyền thông vì những phóng sự điều tra cũng như những chỉ trích của họ đối với những hành động của mình. Bởi vì nó có tác động lớn đến dân chúng, những người sẽ quyết định ai là người đại diện nắm giữ quyền lực nhà nước. Có thể nói, báo chí, truyền thông tự do và độc lập có thể đóng vai trò tích cực để phản biện và là tấm gương để nhà nước xem xét lại các chính sách và hành động của mình. 1.2.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, xuất phát từ chính nội lực bên trong của nhà nước. Trọng tâm của kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong chính là phân quyền; bầu cử dân chủ; chủ nghĩa hiến pháp và mô hình nhà nước pháp quyền. 1.2.2.1. Phân quyền Quyền lực rất dễ bị lạm dụng khi nó tập trung vào trong tay một người, do đó không còn cách nào khác để giải quyết vấn đề này ngoài việc phân chia quyền lực cho các thành phần khác nhau của chính quyền. Madison đã chỉ rõ vấn đề này trong tập Những luận cương liên bang: Phương pháp ngăn ngừa sự tập trung nhiều quyền lực trong tay một bộ phận hoặc một ngành là giao phó cho mỗi bộ, mỗi ngành những phương tiện được tiên liệu trong Hiến pháp để mỗi bộ, ngành có thể ngăn chặn sự can thiệp hoặc xâm lấn của ngành, bộ khác… Để chống lại tham vọng của kẻ khác, chúng ta cũng phải sử dụng tham vọng… [12, tr.115]. 19 Những tư tưởng về việc phân chia quyền lực nhà nước đã có mầm mống từ thời cổ đại ở phương Tây và được phát triển thành học thuyết ở Tây Âu vào thế kỉ XVII - XVIII bởi các nhà tư tưởng lớn như J. Locke và Montesquieu. John Lock (1614 – 1657), một nhà triết học người Anh đã khởi thảo nên học thuyết phân quyền. Trong tư tưởng của Locke, một hình thức nhà nước chính đáng là một hình thức nhà nước có sự phân lập giữa quyền lập pháp và hành pháp. Trong đó, quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước, phải thuộc về nghị viện. Nghị viện phải họp định kỳ để thông qua các đạo luật, nhưng không thể can thiệp vào việc thực hiện chúng. Quyền hành pháp thuộc về nhà vua. Nhà vua lãnh đạo việc thi hành pháp luật, bổ nhiệm các bộ trưởng, chánh án và các quan chức khác. Hoạt động của nhà vua phụ thuộc vào pháp luật và nhà vua không có đặc quyền nhất định nào đối với nghị viện để nhằm không cho phép nhà vua thâu tóm toàn bộ quyền lực về tay mình và xâm phạm quyền tự do của công dân. Nhà vua cũng thực hiện quyền liên minh, tức là giải quyết những vấn đề chiến tranh, hòa bình và đối ngoại. Trên cơ sở kế thừa tư tưởng phân quyền của các nhà tư tưởng đi trước, Montesquieu đã phát triển và hoàn thiện học thuyết này. Nhận thấy rõ bản chất của chế độ chuyên chế là tình trạng lạm quyền và nguyên nhân của nó chính là việc tập trung quyền lực vào một mối, Montesquieu cho rằng: tổ chức quyền lực nhà nước theo phương thức phân chia quyền lực nhà nước là để chống lại chế độ chuyên chế, xóa bỏ nạn lạm quyền, bảo đảm quyền tự do của con người. Theo ông: Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện Nguyên lão thì không còn tự do nữa; vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy sẽ đặt ra những luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu 20 quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp, thì ông quan tòa sẽ có sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết [6, tr.100]. Từ nhận định đó, cùng với sự phân chia quyền lực tối thượng thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Montesquieu cho rằng ba quyền này phải được phân tách, độc lập và được giao cho những cơ quan khác nhau với những phương thức hình thành và lĩnh vực hoạt động riêng. Trong đó, quyền lập pháp biểu hiện ý chí chung của quốc gia, được trao cho nghị viện nắm giữ. Hành pháp là việc thực hiện luật pháp đã được thiết lập, được trao cho chính phủ. Cuối cùng, quyền tư pháp là quyền trừng trị tội phạm và giải quyết sự xung đột giữa các cá nhân. Các thẩm phán được lựa chọn từ dân và xử án chỉ tuân theo pháp luật, được giao cho tòa án. Sự bổ sung thêm quyền tư pháp chính là điểm mới của Montesquieu và làm cho học thuyết phân quyền của ông hoàn hảo hơn. Sau khi quyền lực đã được phân chia như vậy thì bước tiếp theo là cần một cơ chế mà theo đó “quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác”. Đảm bảo được điều này thì sẽ tránh được rủi ro là quyền lực mạnh quá sẽ có tham vọng ở nên độc đoán. Từ đó, Montesquieu đã đưa ra giải pháp là tổ chức ra thành hai viện để viện nọ kiểm soát viện kia. Bên cạnh đó, ông cũng nói đến công cụ để hành pháp ngăn chặn lập pháp. Đó là việc quyền của hành pháp quy định thời hạn và thời gian của các phiên họp của ngành lập pháp. Ngoài ra, cơ quan hành pháp không có quyền đưa ra các sáng kiến trước lập pháp nhưng có quyền ngăn cản việc thi hành các đạo luật đã được ngành lập pháp thông qua. Và nếu như cơ quan hành pháp có quyền ngăn cản đối với việc thi hành các đạo luật thì cơ quan lập pháp có quyền xem xét việc thi hành 21 các đạo luật mà mình đã ban hành ra. Như vậy, với việc kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực đã đảm bảo không một cơ quan nào có thể thao túng được toàn bộ quyền lực của dân chúng. Học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu đã đóng vai trò quyết định trong lịch sử đấu tranh của giai cấp tư sản chống lại sự chuyên quyền, độc đoán của nhà vua. Nguyên tắc phân chia quyền lực đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản. Ngày nay, quyền lực nhà nước được phân chia và kiểm soát theo hai phương thức cơ bản: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc. Phân quyền theo chiều ngang là phân quyền giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; đây là biện pháp quan trọng nhất để kiểm soát quyền lực nhà nước. Phân quyền theo chiều dọc là phân quyền giữa cơ quan trung ương và các cơ quan ở địa phương, trong đó đảm bảo tính độc lập của chính quyền địa phương. - Phân quyền ngang Đa số các nhà nước dân chủ hiện nay đều được tổ chức và hoạt động trên cơ sở nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mục tiêu của việc phân định này không những là để chống lại sự chuyên chế, độc đoán và xu hướng lạm dụng quyền lực mà còn hạn chế sự tùy tiện của các chủ thể khi thực hiện quyền lực nhà nước. Đó cũng chính là giải pháp mà Madison đã đề ra: Trong trường hợp không thể tin tưởng con người lúc nào cũng có những động lực cao cả, chính sách phân định quyền hạn mà căn bản dựa trên những quyền lợi trái ngược nhau của các ngành và các bộ là một chính sách có thể áp dụng không những trong việc tư mà cả trong việc công. Chính sách này không những trong việc chia chính quyền ra thành nhiều ngành mà cả trong việc phân chia mỗi 22 ngành thành nhiều bộ, nhiều cơ quan khác nhau. Mục tiêu của sự phân chia này là làm thế nào để cơ quan này kiểm soát và hạn chế quyền lực của cơ quan kia. Nhưng tuy có sự phân quyền cho nhiều ngành, chúng ta nhận thấy không thể thành lập mỗi ngành hoàn toàn bình đẳng cùng nhau, nghĩa là làm cho mỗi ngành có đủ sức tự vệ để chống đối lại sự uy hiếp của ngành khác [12, tr.115-116]. Trung tâm của vấn đề kiểm soát quyền lực từ bên trong là việc chính phủ phải chịu trách nhiệm, phải giải trình trước nhân dân hoặc cơ quan đại diện của nhân dân. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, cũng như cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ đã dẫn đến ba loại phân quyền: Loại thứ nhất, phân quyền mềm dẻo, là hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của chính thể quân chủ và cộng hòa đại nghị. Trong đó, tổng thống – nguyên thủ quốc gia do nghị viện bầu. Do không được nhân dân trực tiếp bầu ra nên dù có rất nhiều quyền hạn được quy định trong Hiến pháp, nhưng trên thực tế tổng thống lại không tham gia trực tiếp vào việc giải quyết các công việc của nhà nước. Bên cạnh đó, chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở nghị viện – cơ quan lập pháp và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Do đó, chính phủ được hoạt động đến khi nào còn nhận được sự tín nhiệm của nghị viện, nếu không chính phủ sẽ bị lật đổ và kèm theo đó là việc nghị viện bị giải tán. Nghị viện ngoài thực hiện quyền lập pháp, thì còn phải đảm nhiệm chức năng thành lập và giám sát chính phủ. Đây là biểu hiện của cơ chế phòng chống sự tùy tiện của cơ quan nhà nước ở các nước theo chế độ đại nghị. Loại thứ hai, phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể cộng hòa tổng thống mà điển hình là nước Mỹ. Trong chính thể này, sự tùy tiện của chính phủ được hạn chế trước nhân dân, là những người thành lập nên chính phủ. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu bộ máy hành ph áp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc áp dụng nguyên 23 tắc phân quyền khá tuyệt đối trong quy định chức năng lẫn nhân sự của chính phủ và nghị viện là cơ sở của cơ chế “kìm chế và đối trọng”. Lập pháp và hành pháp kìm chế và đối trọng lẫn nhau để không cơ quan nào có thể lợi dụng quyền lực. Nghị viện không có quyền lật đổ tổng thống và ngược lại, tổng thống cũng không có quyền giải tán nghị viện trước thời hạn. Mặc dù tổng thống không có quyền sáng kiến pháp luật, nhưng trên thực tế, bằng nhiều biện pháp khác nhau, tổng thống Mỹ đã can thiệp khá sâu vào hoạt động lập pháp của quốc hội. Không có quyền trình dự án luật nhưng tổng thống lại có quyền phủ quyết các dự án luật đã được quốc hội thông qua, mặc dù quyền này không phải là tuyệt đối. Ngược lại, quốc hội được quyền phê chuẩn các quyết định bổ nhiệm của tổng thống và các hiệp định đã được tổng thống kí kết với nước ngoài. Tư pháp được quyền xét xử các hành vi của hành pháp, hành pháp được bổ nhiệm các thẩm phán của tòa án tối cao. Lập pháp được quyền quyết định ngân sách hoạt động của hành pháp và tư pháp, tư pháp được quyền xét xử các đạo luật vi hiến. Như vậy, ở chính thể này, tất cả các cơ cấu của bộ máy nhà nước đều được đặt trong cơ chế kiềm chế và đối trọng. Tổng thống, người nhận được sự tấn phong của nhân dân có được nhiều quyền năng nhưng cũng phải hạn chế sự tùy tiện của mình trước cử tri, thông qua bầu cử tổng thống. Loại thứ ba, phân quyền hỗn hợp trong nhà nước được tổ chức theo chính thể lưỡng tính cộng hòa. Ở loại chính thể này, việc tổ chức nhà nước mang cả những đặc điểm của cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống. Trong đó, chính phủ phải hạn chế sự tùy tiện của mình trước nghị viện, đồng thời tổng thống phải chịu trách nhiệm trước cử tri. Tổng thống do nhân dân trực tiếp bầu ra chứ không phải do nghị viện bầu ra như ở các nước theo chính thể cộng hòa đại nghị. Tổng thống có quyền hạn rất lớn, bao gồm cả quyền giải tán nghị viện của cộng hòa đại nghị lẫn quyền tự thành lập chính phủ của 24 cộng hòa tổng thống. Tổng thống được quyền bổ nhiệm thủ tướng và các bộ trưởng, và chính phủ phải hạn chế sự tùy tiện của mình trước tổng thống lẫn nghị viện. Nếu như các chính sách của chính phủ đã được tổng thống thông qua mà không được thực thi thì thủ tướng và các bộ trưởng phải từ chức. Bên cạnh đó, tổng thống trực tiếp nắm quyền hành pháp nên có quyền giải tán quốc hội để kéo dài nhiệm kì hay tăng cường quyền lực của mình hơn. Tóm lại, dù có sự áp dụng khác nhau nguyên tắc phân quyền vào việc tổ chức bộ máy nhà nước nhưng Hiến pháp các nước đều quy định đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong việc hạn chế quyền lực của nhà nước và đảm bảo các quyền tự do, dân chủ của công dân. Thông qua việc phân công nhiệm vụ và giám sát quyền lực, các cơ quan nhà nước sẽ hoạt động hiệu quả và hạn chế được sự tùy tiện của mình khi sử dụng quyền lực nhà nước. - Phân quyền dọc giữa trung ương và địa phương Sự phân quyền không đơn thuần chỉ diễn ra theo chiều ngang thành ba nhánh quyền lực mà còn cần thiết ở cả chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Ở mọi cấp chính quyền, quyền lực nhà nước cần phải được phân định rõ ràng, làm cho quyền lực đó không thể bị lạm dụng. Phân quyền theo chiều dọc với việc tăng cường quyền lực nhà nước ở địa phương sẽ làm giảm quyền lực nhà nước ở cấp trên, qua đó sẽ hạn chế sự tùy tiện của chính quyền trung ương. Đến lượt mình, quyền lực của cơ quan địa phương lại bị phân chia thành các cơ quan lập pháp và hành pháp địa phương. Chính quyền địa phương sẽ thực hiện các nhiệm vụ của mình, dựa trên cơ sở các chủ trương, chính sách mà chính quyền trung ương đã xây dựng và chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương. Giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể trong những lĩnh vực cụ thể. Đó là cơ sở của việc phân định trách nhiệm của quyền lực nhà nước. Trong 25 đó, chính quyền trung ương sẽ chủ yếu giải quyết những vấn đề công như chủ quyền lãnh thổ, đối ngoại…; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề phát triển kinh tế, xã hội, giáo dục ở địa phương, chủ động tiến hành giao lưu, hợp tác với các địa phương, các tổ chức khác trong quyền hạn của mình. Sự phân định rõ ràng trong thẩm quyền cũng như sự độc lập của chính quyền địa phương trong giải quyết các nhiệm vụ của mình sẽ hạn chế được sự tùy tiện trong sử dụng quyền lực của nhà nước. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo. Lãnh thổ hành chính tự nhiên là lãnh thổ được hình thành tự nhiên theo các đặc điểm về dân cư, địa lý, phong tục tập quán… Đó là các cộng đồng dân cư bền vững mà nhà nước buộc phải công nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị của mình trên toàn lãnh thổ. Do đó, việc quản lý các vùng lãnh thổ này cần phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Bên cạnh các cơ quan quản lý nhà nước tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy nhà nước ở địa phương còn có các cơ quan do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Tổ chức chính quyền còn mang nhiều tính chất tự quản, tự trị. Lãnh thổ hành chính nhân tạo là những đơn vị hình thành dựa trên cơ sở nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý. Do đó, tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. Tùy theo tính chất phức tạp về lãnh thổ và dân cư, các nhà nước có thể tổ chức chính quyền địa phương thành hai cấp hoặc ba cấp. Trong một nhà nước dân chủ, chính quyền địa phương sẽ được tăng cường tính chất tự quản, bớt lệ thuộc vào cấp trên. Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay thế dần bằng pháp luật, trong đó quy định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của các bên. 1.2.2.2. Bầu cử dân chủ - một phương thức để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước 26 Bản Tuyên ngôn quốc tế về quyền con người của Liên hợp quốc năm 1948 đã khẳng định: “Nền tảng uy quyền của các quyền lực công cộng là ý chí của nhân dân; ý chí này phải được thể hiện qua các cuộc bầu cử thường kỳ và chân thực, được tổ chức theo nguyên tắc bình đẳng, phổ thông đầu phiếu và bỏ phiếu kín hoặc bằng những tiến trình bầu cử tự do tương đương” [12, tr.184]. Thông qua các cuộc bầu cử dân chủ, nhân dân có thể “tự do lựa chọn những người có tài, có đức để gánh vác công việc nhà nước” [17, tr.338]. Như vậy, ý chí của nhân dân chính là nền tảng của quyền lực nhà nước và bầu cử chính là cách thức chuyển giao quyền lực một cách chính đáng. Bằng việc hợp pháp hóa quyền lực nhà nước, bầu cử là một trong những hình thức để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Thông qua bầu cử, nhân dân trao quyền, ủy quyền cho những cá nhân thay mặt mình đảm trách những công việc của nhà nước theo một nhiệm kì được giới hạn trong Hiến pháp. Đồng thời, đây cũng là cơ hội để loại bỏ những quan chức tham nhũng, độc đoán, chuyên quyền. Do đó, bầu cử có thể được coi là một trong những phương pháp hữu hiệu để hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan, công chức nhà nước. Bầu cử là phương thức buộc người thắng cử phải có trách nhiệm đối nhân dân bầu ra mình. Nếu người đại diện tỏ ra không xứng đáng với sự kì vọng của nhân dân, thì nhân dân có quyền không bầu cử họ. Do đó, bầu cử buộc các quan chức nhà nước phải làm tròn nhiệm vụ được giao và hạn chế sự tùy tiện khi thực hiện quyền lực nhà nước trước nhân dân. Thông qua bầu cử, nhân dân sẽ xem xét lại năng lực làm việc của chính quyền mà mình đã bầu ra. Nếu như chính quyền vẫn nhận được sự tin tưởng của đa số dân chúng, chính quyền sẽ được tiếp tục thực hiện nhiệm vụ của mình. Ngược lại, một chính quyền mới sẽ được hình thành để thực hiện quyền lực mà nhân dân sẽ ủy thác cho họ. Do đó, có thể nói, các cuộc bầu cử thường 27 xuyên là hoạt động đánh giá chính quyền của người dân. Bầu cử càng tự do bao nhiêu, tính chất cạnh tranh giữa các ứng cử viên càng nhiều bấy nhiêu thì sự hạn chế quyền lực nhà nước càng được gia tăng. Trên thế giới hiện nay, không có một nhà nước dân chủ nào mà không sử dụng bầu cử như là một biện pháp để tạo ra sự chính đáng của quyền lực nhà nước. Về cơ bản, có hai cách để nhân dân lựa chọn ra những người đại diện cho mình: Phương pháp thứ nhất, nhân dân trực tiếp bầu ra nghị viện (ở các nước có một viện) hoặc bầu ra hạ nghị viện (ở các nước mà nghị viện được tổ chức thành hai viện). Sau đó, cơ quan này sẽ bầu ra nguyên thủ quốc gia và thành lập một chính phủ do thủ tướng đứng đầu. Do vậy, nguyên thủ quốc gia lẫn chính phủ đều phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Một đặc điểm quan trọng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thông qua hình thức bầu cử này là mặc dù được quy định rất nhiều quyền hạn trong Hiến pháp, nhưng trên thực tế nguyên thủ quốc gia lại bị hạn chế quyền trong khi giải quyết các vấn đề của đất nước. Cơ quan nhà nước được nhân dân trực tiếp bầu ra bao giờ cũng có nhiều quyền lực hơn so với cơ quan được hình thành bằng phương pháp bầu cử gián tiếp. Phương pháp thứ hai, nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra nguyên thủ quốc gia, không những là người đứng đầu nhà nước mà còn là người trực tiếp lãnh đạo chính phủ. Đây là cơ sở của tổng thống không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp mà phải chịu trách nhiệm trước nhân dân. Nhân dân trực tiếp hạn chế quyền lực của tổng thống bằng các cuộc bầu cử. Nhưng cũng chính nhờ sự tấn phong của nhân dân mà tổng thống có nhiều quyền lực thực tế hơn so với tổng thống của các nước được bầu ra dựa trên cơ sở của nghị viện. Quyền lực của tổng thống có thể được coi là ngang hàng so với nghị viện. Như vậy, bầu cử vừa là cách thức nhân dân thực hiện quyền lực của mình 28 vừa là một phương pháp hữu hiệu để hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước. Một chính quyền được thành lập hợp pháp bằng con đường bầu cử tự do là một chính quyền hoạt động hiệu quả và có trách nhiệm với dân chúng. 1.2.2.3. Chủ nghĩa hiến pháp và mô hình nhà nước pháp quyền Chủ nghĩa hiến pháp hay còn gọi là chủ nghĩa hợp hiến, là một khái niệm phức tạp, có thể được định nghĩa một cách tóm tắt như sau: “Chủ nghĩa hiến pháp hay pháp quyền có nghĩa là quyền lực lãnh đạo và các cơ quan Chính phủ bị giới hạn, và những giới hạn đó có thể được thực hiện thông qua những quy trình định sẵn” [8]. Chủ nghĩa lập hiến là một nội dung cốt lõi của tư tưởng nhà nước pháp quyền và là nền tảng cơ bản của dân chủ. Theo Lý Ba, một luật sư người Trung Quốc đã miêu tả khái niệm chủ nghĩa hợp hiến như sau: Chủ nghĩa hợp hiến là hệ thống có những định chế chính trị với đạo luật tối cao (thường được gọi là Hiến pháp), trong đó tất cả (đặc biệt là toàn bộ hệ thống chính quyền) được cai quản bởi đạo luật tối cao này, mà chỉ có dân ý (được định nghĩa qua thủ tục định chế đã được ấn định trước, thường là qua cơ cấu bầu cử tuyệt đại đa số) mới có thể thay thế và sửa đổi nó; đạo luật này cũng khó thay đổi vì không dễ gì thu thập đủ sự ủng hộ đa số cần thiết. Thêm vào đó, có sự phân chia, kiểm soát và cân bằng quyền lực và cơ quan tư pháp độc lập chuyên về lý luận luật pháp bảo tồn sự tối cao của Hiến pháp [12, tr.40]. Từ những định nghĩa trên, có thể rút ra được những kết luận cơ bản về chủ nghĩa hợp hiến: Thứ nhất, chủ nghĩa hợp hiến có vai trò quan trọng trong việc chế ngự và kiểm soát quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước là không tuyệt đối, có giới hạn và bị kiểm soát bởi đạo luật tối cao là Hiến pháp. Thứ hai, chủ nghĩa hợp hiến không thừa nhận quyền tối thượng của cơ quan lập 29 pháp, mà chỉ thừa nhận quyền tối thượng của nhân dân. Quyền lực nhà nước phải xuất phát từ quyền lực nhân dân hay nói cách khác, nhân dân chính là chủ thể của quyền lực nhà nước. Các cơ quan trong bộ máy nhà nước đều do Hiến pháp tạo ra và hoạt động trong một giới hạn được tạo ra bằng Hiến pháp. Thứ ba, chủ nghĩa hiến pháp gắn liền với mục tiêu hạn chế quyền lực nhà nước nên việc tổ chức nhà nước phải theo nguyên tắc phân quyền. Bên cạnh đó, các cơ quan và quan chức không được tự do làm bất cứ những gì họ muốn mà họ phải bị ràng buộc bởi những giới hạn được quy định trong Hiến pháp và các đạo luật. Thứ tư, sự cần thiết có một cơ quan tư pháp độc lập thực hiện hai nhiệm vụ cơ bản là bảo vệ sự tối cao của Hiến pháp bằng việc bãi bỏ các đạo luật, quy định trái với Hiến pháp và bảo vệ những quyền cơ bản của con người. Thứ năm, qua việc kiểm soát quyền lực nhà nước và hoạt động xét xử độc lập của tòa án, quyền con người được đảm bảo thực thi. Như vậy, từ những phân tích cơ bản về chủ nghĩa hiến pháp ở trên, chúng ta có thể thấy được nhà nước pháp quyền chính là sự cụ thể hóa những nguyên tắc của chủ nghĩa hiến pháp về sự giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước bằng pháp luật. Nhà nước pháp quyền là nhà nước hợp hiến, được thành lập thông qua những cuộc bầu cử chân chính và sự giới hạn quyền lực nhà nước, với mục tiêu bảo vệ quyền con người. Tư tưởng về nhà nước pháp quyền ra đời nhằm chống lại sự chuyên quyền, độc đoán và tùy tiện của nhà nước, gắn liền với việc xác lập và phát triển dân chủ. Do đó, nhà nước pháp quyền mang đầy đủ những đặc điểm được coi là những biện pháp hữu hiệu trong phòng chống quyền lực nhà nước. Cụ thể: Đặc điểm thứ nhất, nhà nước pháp quyền là nhà nước được thành lập hợp pháp. Nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp thành lập ra nhà nước bằng con đường bầu cử tự do, chân chính, qua đó chuyển giao quyền lực nhân dân cho 30 những người đại diện ưu tú. Các cơ quan nhà nước được thành lập trên cơ sở Hiến pháp – đạo luật tối cao của quốc gia. Đặc điểm thứ hai, nhà nước pháp quyền là nhà nước đặt mình dưới luật pháp, pháp luật có vị trí hàng đầu trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản. Trong đó, Hiến pháp là văn bản có hiệu lực pháp lý tối cao, là cơ sở của mọi hình thức tổ chức quyền lực công khai, mọi chủ thể trong xã hội. Trong xã hội, các chủ thể phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật theo nguyên tắc: cá nhân được phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, còn cơ quan nhà nước chỉ được phép làm những gì mà pháp luật quy định. Pháp luật của nhà nước pháp quyền với mục tiêu đảm bảo các quyền cơ bản của con người. Đó là một trong những biện pháp hữu hiệu nhằm hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước. Đặc điểm thứ ba, nhà nước pháp quyền được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền để hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước và các cá nhân công quyền. Theo đó, quyền lực nhà nước được phân ra thành ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, được ba cơ quan nắm giữ tương ứng. Không chỉ dừng lại ở chỗ phân quyền, các cành quyền lực trong nhà nước pháp quyền còn có những cơ chế kiểm soát lẫn nhau theo nguyên tắc “sử dụng tham vọng để chống lại tham vọng”. Trong nhà nước pháp quyền, tòa án có vị trí quan trọng nhằm đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp và xử lý những hành vi trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, cá nhân công quyền. Đặc điểm thứ tư, nhà nước pháp quyền là nhà nước có mục tiêu đảm bảo các quyền tự do và bình đẳng của con người. Các quyền này phải được quy định trong Hiến pháp và pháp luật, đồng thời có cơ chế hữu hiệu đảm bảo thực hiện trên thực tế. Trong xã hội pháp quyền, tất cả đều bình đẳng trước pháp luật, mọi cá nhân đều được phát huy tính cực, sáng tạo của bản thân. Nhà nước được xây dựng trên nền tảng xã hội công dân, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, do đó, nhà nước và các cơ quan nhà nước phải phục tùng lợi ích của công dân mà không có điều ngược lại. 31 Những đặc điểm trên của nhà nước pháp quyền đều có thể khái quát: Nhà nước pháp quyền là một nhà nước dân chủ, tự đặt mình dưới pháp luật, được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo pháp luật và quản lý bằng pháp luật, mà Hiến pháp là đạo luật có tính tối cao. Tóm lại, sự ra đời của Hiến pháp và lý thuyết về nhà nước pháp quyền đều nhằm hướng đến một mục đích là hạn chế quyền lực nhà nước. Nếu như Hiến pháp hạn chế quyền lực nhà nước bằng việc ghi nhận nguyên tắc phân quyền – được xem là một phương thức hữu hiệu nhất để hạn chế quyền lực nhà nước – thì nhà nước pháp quyền đặt ra yêu cầu hạn chế quyền lực nhà nước bằng pháp luật, mà đứng đầu là Hiến pháp. 1.2.3. Tòa án – cửa ải cuối cùng để phòng chống sự tùy tiện của quyền lực nhà nước Như đã phân tích ở trên, Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà mọi tổ chức, cá nhân, bao gồm cả cơ quan nhà nước đều phải đặt mình dưới pháp luật và chịu sự điều chỉnh của pháp luật. Theo Joseph Raz, một triết gia pháp luật nổi tiếng thì nhà nước pháp quyền phải đáp ứng 8 tiêu chuẩn cơ bản là: Một là, mọi quy phạm pháp luật đều không áp dụng hồi tố, công khai và rõ ràng; hai là, pháp luật có tính ổn định tương đối; ba là, quy trình làm ra quy phạm pháp luật đều được chỉ dẫn bởi những quy tắc chung, rõ ràng, ổn định và công khai; bốn là, hoạt động xét xử của tòa án phải được độc lập; năm là, các nguyên tắc cơ bản của công lý tự nhiên đều phải được tôn trọng; sáu là, tòa án nên có thẩm quyền kiểm soát tư pháp đối với các nhánh quyền lực khác; bảy là, việc tiếp cận với tòa án của các đương sự phải được dễ dàng; tám là, quyền cân nhắc trong việc ra các quyết định của các cơ quan phòng chống tội phạm không được để ở mức có thể bóp méo pháp luật [7]. Như vậy, khi xem xét đến tiêu chuẩn của một nhà nước pháp quyền, 32 chúng ta có thể thấy được vai trò tiên quyết của tòa án trong việc hiện thực hóa các yêu cầu đó. Vị trí của tòa án được đề cao trong việc xét xử các vi phạm và tranh chấp trong xã hội, trong đó có hành vi của các quan chức nhà nước. Dựa trên cơ sở pháp lý là pháp luật, các phán quyết có hiệu lực của tòa án có tính bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức phải tuân thủ và chấp hành. Thông qua hoạt động của tòa án, pháp luật được tôn trọng và tuân thủ một cách triệt để. Với chức năng xét xử, tòa án giữ vai trò quan trọng trong việc kiểm soát lạm quyền bởi lập pháp và hành pháp. Nếu quyền của dân chúng bị xâm hại bởi các quyết định và hành vi tùy tiện của các cơ quan lập pháp và hành pháp, dân chúng có thể dựa vào Hiến pháp mà khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Vai trò này của tòa án được tổng kết từ rút ra từ thực tiễn chống lại sự lạm dụng quyền lực nhà nước: Để làm sáng tỏ những điều còn mơ hồ trong luật pháp và những quy định và để buộc phải phục tùng, các xã hội đã nghĩ ra một loạt các cơ chế chính thức và không chính thức để làm điều này, nhưng không có một cơ chế nào quan trọng hơn một hệ thống tư pháp chính thức, chỉ riêng ngành này có quyền cưỡng chế các cơ quan khác của nhà nước qua các cuộc phán xử. Và cũng chỉ mình nó có quyền chính thức phán quyết về sự hợp pháp những hoạt động của ngành lập pháp và hành pháp. Mối quan hệ đặc biệt này đối với các ngành còn lại của nhà nước đặt ngành tư pháp vào một vị trí độc nhất để hỗ trợ cho sự phát triển bền vững, bằng cách giữ cho hai ngành khác phải hạn chế sự tùy tiện của nhà nước về những quyết định của họ và bằng cách củng cố sự tin cậy của toàn bộ công cuộc kinh doanh và môi trường chính trị [9, tr.200]. Để thực hiện vai trò này, tòa án có quyền phán xét tính hợp hiến của các đạo luật của Quốc hội và các quyết định, hành vi của các cơ quan hành 33 chính nhà nước. Đây là phương thức kiểm soát chính quyền hữu hiệu nhất nhằm đảm bảo ý chí chung của nhân dân được thể hiện trong Hiến pháp và các quyền con người, quyền công dân được bảo vệ. Trong Nhà nước pháp quyền, tòa án là nơi mà mọi tranh chấp trong xã hội được đem ra phán xét, kể cả các tranh chấp chính trị. Bất cứ hành vi nào của các cơ quan công quyền vi phạm pháp luật đều bị nghiêm trị thông qua một hệ thống tòa án công bằng và độc lập. Do đó, nếu như nhà nước cần một thành trì cuối cùng, độc lập chống lại mọi sự đe dọa đối với các nguyên tắc, giá trị nền tảng của xã hội, thì tòa án là sự lựa chọn tối ưu nhất. Đó là lý do tại sao mà ở các nước dân chủ hiện đại, việc nhân dân dựa vào tòa án để bảo vệ quyền lợi của mình chính là minh chứng cho sự tin tưởng của người dân vào tòa án. Bất kì một công dân nào cũng đều nhận được sự bảo hộ của pháp luật trước những hành vi tùy tiện của cơ quan công quyền, thông qua phán quyết công bằng của tòa án. “Ở Mỹ, mọi cái đều kết thúc tại tòa án. Người ta tin tưởng rằng tiếng nói của tòa án là tiếng nói cuối cùng, sự giải thích của tòa án về Hiến pháp có giá trị hơn quan điểm của Quốc hội và Tổng thống” [21, tr.27]. Tóm lại, cùng với sự phát triển của xã hội và sự mở rộng quyền tự do, dân chủ của công dân, vai trò của một hệ thống tòa án độc lập càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết. Nếu như pháp luật là công cụ quy định những phương thức hạn chế sự tùy tiện của chính quyền thì tòa án chính là sự đảm bảo cho những quy định đó được thực thi trên thực tế. Thông qua hoạt động xét xử của mình, tòa án đã thiết lập nên một hàng rào pháp lý ngăn cản việc cơ quan nhà nước tùy tiện sử dụng sức mạnh được nhân dân trao cho. Hoạt động của hệ thống tòa án tạo thành một phương thức quan trọng để kiểm soát quyền lực nhà nước trong một quốc gia dân chủ. 34 Kết luận Chƣơng 1 Nhà nước là một tổ chức đặc biệt, do giai cấp thống trị nắm giữ và được sử dụng quyền lực tối cao mà nhân dân trao cho. Xuất phát từ bản tính con người, quyền lực nhà nước phải bị chế ngự nếu nó không do nhân dân trực tiếp thực hiện. Nếu quyền lực của nhà nước không có giới hạn, không bị kiểm soát thì sẽ dẫn đến tha hóa quyền lực, mang lại những hậu quả vô cùng tai hại cho xã hội mà người phải gánh chịu chính là nhân dân – chủ thể của quyền lực nhà nước. Mục đích chế ngự quyền lực nhà nước là ngăn chặn sự chuyên chế và lạm dụng quyền lực nhà nước, đồng thời bảo đảm quyền lực đó được thực hiện một cách hiệu quả. Các phương thức chế ngự quyền lực nhà nước rất đa dạng, được kết hợp và hỗ trợ cho nhau để cùng thực hiện một mục đích chung là hạn chế sự lạm quyền và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Trong đó, tòa án đóng vai trò quan trọng trong thực thi công lý và giới hạn quyền lực nhà nước. 35 Chƣơng 2 NỘI DUNG CỦA PHƢƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC BẰNG TÒA ÁN 2.1. Bản tính độc lập – cơ sở để tòa án thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực nhà nƣớc Một trong những đóng góp lớn cho sự phát triển nhân loại của nền dân chủ tư sản là việc hình thành một loại cơ quan xét xử đứng độc lập với các cơ quan nhà nước khác. Thực hiện quyền tư pháp, tòa án phải được độc lập để có được những phán xét công bằng và khách quan, đồng thời đảm bảo cho “những điều hợp công lý phải có đủ quyền lực, và những điều dựa vào quyền lực phải hợp với công lý” (Pascal, 1622). Sự độc lập trong tổ chức và hoạt động của mình là cơ sở pháp lý để tòa án có thể thực hiện tốt chức năng hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan thuộc hai nhánh quyền lực còn lại. Nó xuất phát từ bản chất của ngành quyền tư pháp mà Hamilton đã chỉ ra khi soạn thảo nên Hiến pháp Mỹ: Những người đã nghiên cứu kĩ lưỡng về các ngành quyền đều phải nhận thấy rằng, trong một chính phủ mà các ngành quyền được phân định rõ ràng, ngành tư pháp, do bản tính và nhiệm vụ của nó, lúc nào cũng là ngành quyền ít nguy hiểm hơn cả đối với quyền tự do ghi trong Hiến pháp, bởi vì ngành này có ít khả năng nhất để ngăn cản hoặc xâm phạm tới các quyền tự do hiến pháp đó. Ngành hành pháp không những có quyền phân phối các vinh dự mà còn có quyền sử dụng vũ lực. Ngành lập pháp không những kiểm soát tài chính mà còn có quyền quy định các luật lệ chi phối sự sinh hoạt của công dân. Ngành tư pháp, trái lại, không có quyền sử dụng vũ lực hoặc kiểm soát tài chính, không có quyền chi phối tài sản lẫn 36 sức mạnh của xã hội, và cũng không có quyền quyết định tích cực nào cả. Có thể nói rằng, ngành tư pháp vừa không có lực lượng lại vừa không có ý chí, mà chỉ có trí phán đoán mà thôi, và cần phải dựa vào sự trợ tá của ngành hành pháp mới có thể thi hành được quyết định trí phán đoán của mình [12, tr.182]. Nhận xét của Halmiton đã cho thấy rằng, tòa án – thành trì bảo vệ công lý và quyền tự do của dân chúng, phải được quyền độc lập, không phụ thuộc vào bất cứ tác động nào từ bên ngoài. Bản tính độc lập giúp cho tòa án có khả năng phán xét mọi tranh chấp trong xã hội, là cơ sở để thiết lập nên một xã hội dân chủ. Cụ thể: (i) Tòa án phải độc lập về mặt tổ chức và quy chế hoạt động. Chỉ trên cơ sở đảm bảo vị trí độc lập của tòa án mới ràng buộc, thúc đẩy trách nhiệm và đảm bảo tính khách quan của cơ quan này trong thực hiện hoạt động giám sát các hành vi của các cơ quan, cá nhân công quyền. (ii) Tòa án phải độc lập trong việc điều hành các công việc nội bộ như được được quyền điều khiển nhân sự và phân bổ công việc của tòa án, sử dụng nguồn tài chính độc lập… Điều này sẽ tránh được sự can thiệp của các cơ quan lập pháp và hành pháp đến các phán quyết của thẩm phán. (iii) Quyết định của tòa án không bị sự can thiệp của bất cứ chủ thể nào trong xã hội. Đây là một nội dung được quy định trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới, như tại Điều 104 Hiến pháp Vương quốc Bahrain: Danh dự của tư pháp, cùng tính liêm trực và công bằng của quan tòa, là nền tảng của chính phủ và là sự đảm bảo các quyền và quyền tự do. Không cấp chính quyền nào được đứng trên phán quyết của thẩm phán và không được can thiệp vào quá trình xét xử trong bất kì hoàn cảnh nào. Luật pháp đảm bảo tính độc lập của tư pháp [12, tr.320]. 37 Theo trình tự tố tụng, tổ chức và hoạt động của tòa án phải được phân chia thành hai cấp xét xử. Một cấp xét xử đi gọi là sơ thẩm, và một cấp xét xử lại gọi là phúc thẩm. Hoạt động xét xử sơ thẩm được giao cho các tòa cấp dưới với những vụ việc ít nghiêm trọng. Các tòa cấp trên có quyền phúc thẩm lại các hoạt động xét xử của tòa án cấp dưới và xét xử các vụ việc quan trọng. Có thẩm quyền cao hơn tòa phúc thẩm và sơ thẩm là tòa án tối cao, cấp xét xử cuối cùng, có quyền phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm các bản án đã được các tòa cấp dưới xét xử. Như vậy, sự đảm bảo tính độc lập của hệ thống tòa án được thể hiện qua việc chỉ có tòa án cấp trên mới có quyền xét lại các phán quyết của tòa án cấp dưới theo trình tự tố tụng quy định trong pháp luật. Bên cạnh đó, muốn tòa án được độc lập thì thẩm phán phải độc lập trong công việc của họ. Để đạt được mục đích này cần phải có các phương pháp lựa chọn quan tòa có năng lực và đạo đức, đồng thời tạo cho họ những điều kiện tốt nhất để thực hiện nhiệm vụ của mình. Nhiều quốc gia trên thế giới đã có những giải pháp như chế độ đãi ngộ lương bổng của thẩm phán, sự bảo vệ quan tòa khỏi sự trả thù do những phán quyết của mình, nhiệm kì phải lâu dài để các thẩm phán có thể yên tâm làm việc… Có được những đảm bảo pháp lý đấy sẽ hạn chế đến mức thấp nhất khả năng tham nhũng của thẩm phán cũng như những ảnh hưởng từ bên ngoài đối với quyết định của họ. Ngoài ra, kèm theo sự đảm bảo cho tính độc lập của thẩm phán cũng cần phải có những biện pháp nhằm tăng tính trách nhiệm của các thẩm phán trong hành động của mình. Trong pháp luật nhiều nước trên thế giới đã có những điều khoản nhằm hạn chế sự lạm quyền của các quan tòa, như có thể lấy Hoa Kì là một nước để tham khảo. Tại Hoa Kì, các thẩm phán khi xét xử phải tuân theo tiền lệ xét xử. Bên cạnh đó, các điều lệ về sự diễn giải luật pháp đã đặt một hạn chế khác đối với quan tòa, các thẩm phán không thể diễn giải theo cách nào cũng được. Tiếp đến, các thẩm phán liên bang có thể bị 38 Quốc hội luận tội và bị Thượng viện cách chức vì lạm quyền. Pháp luật Hoa Kì cũng quy định vai trò của giới truyền thông, ý kiến đóng góp của các học giả và luật gia đối với các quyết định của thẩm phán. Tóm lại, sự độc lập của tòa án là yếu tố quyết định đến khả năng của tòa án trong quá trình kiểm soát quyền lực nhà nước. Trong nhà nước hiện đại và dân chủ, một tòa án độc lập và chỉ tuân theo pháp luật sẽ đem lại cho công dân lòng tin về một hệ thống pháp luật được áp dụng công minh và bình đẳng. 2.2. Hoạt động xét xử của tòa án đối với hành vi tùy tiện của các quan chức và cơ quan nhà nƣớc Khi phân tích về nhà nước, chúng ta thấy rằng: những vi phạm pháp luật từ phía cơ quan nhà nước mang tính chất nguy hiểm hơn nhiều vi phạm pháp luật từ phía công dân, nếu như quyền lực nhà nước không bị kiểm soát. Do đó, nếu như bỏ qua việc xét xử hành vi vi phạm pháp luật từ phía cơ quan nhà nước sẽ dẫn tới hậu quả nghiêm trọng: chủ thể của hành vi vi phạm sẽ vì lợi ích của mình mà bỏ qua lợi ích của dân tộc, dẫn đến những hậu quả khôn lường, thậm chí đưa dân tộc đến chỗ diệt vong. Đó là lý do tại sao mà “Là người bình thường, kẻ cầm quyền cũng cần phải được cai trị” [12, tr.41]. Vì vậy, trong một chế độ dân chủ cần có một cơ chế giám sát hành vi vi phạm pháp luật từ phía cơ quan nhà nước, nhằm đảm bảo sự tuân thủ pháp luật từ phía chủ thể của quyền lực nhà nước. Sự tham gia của tòa án với chức năng xét xử chính là điểm mấu chốt của cơ chế giám sát đó. Hoạt động xét xử của tòa án bao hàm cả việc xem xét các hoạt động thi hành luật lẫn hoạt động ban hành các văn bản luật. Nó gắn liền với hai chức năng cơ bản của tòa án: bảo vệ Hiến pháp và giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, nhằm chống lại các quyết định và hành vi tùy tiện của họ. 2.2.1. Bảo hiến – chức năng của tòa án nhằm bảo vệ Hiến pháp Tính trách nhiệm của chính quyền được giám sát và tăng cường bởi tòa 39 án thông qua một tiến trình có tên là “tài phán Hiến pháp” (judicial review). Tài phán Hiến pháp hay còn gọi là bảo hiến, được hiểu là “thẩm quyền của các tòa án của một quốc gia được xem xét tính hợp hiến của các đạo luật hoặc quyết định của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp” [33, tr.278]. Bảo hiến là tư duy của nhà nước pháp quyền, với mục đích là hướng tới kiểm soát quyền lực nhà nước để bảo vệ các quyền và tự do của con người. Để quyền lực nhà nước không bị tha hóa, bị lạm dụng vì lợi ích của nhà cầm quyền thì quyền lực nhà nước phải bị pháp luật hạn chế trong phạm vi của một văn bản có tính pháp lý cao nhất. Đó chính là nguyên nhân ra đời của Hiến pháp, đạo luật tối cao dùng để giới hạn quyền lực nhà nước. Bằng Hiến pháp, nhân dân ủy thác quyền lực nhà nước cho những người đại diện; đồng thời chỉ ra những việc mà nhà nước phải làm và không được làm. Bởi vậy, quyền lập hiến thuộc về nhân dân, từ quyền lập hiến khai sinh ra các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. “Vì quyền lập hiến ấn định và tổ chức các quyền khác, vì các quyền khác đi từ quyền lập hiến, hậu quả đương nhiên là tính cách ưu tiên của quyền lập hiến” [4, tr.53]. Do đó, mọi hoạt động trong của nhà nước không được mâu thuẫn với Hiến pháp. Để Hiến pháp là tối cao, hệ thống tòa án độc lập đóng vai trò quan trọng trong việc nói lên ý nghĩa của Hiến pháp, bảo vệ Hiến pháp trước những đạo luật bất hợp hiến. Trong Hội nghị lập hiến Philadelphia năm 1787, James Wilson – người ủng hộ việc thiết lập chế độ tài phán hiến pháp ở Mỹ đã phát biểu: “Các thẩm phán là người giải thích luật nên phải có cơ hội bảo vệ các quyền hiến định… Luật pháp có thể bất công, có thể thiếu sự sáng suốt, có thể nguy hiểm, có thể có tính phá hoại, và còn có thể bất hợp hiến nên cần phải để cho các thẩm phán phản ứng lại những điều đó” [22]. Madison, cha đẻ của bản Hiến pháp Mỹ cũng ủng hộ việc cần có một cơ quan tòa án độc lập đứng giữa nghị viện lập pháp và nhân dân, để ngăn cản nghị viện lập pháp không vượt qua phạm vi quyền lực mà nghị viện được giao. 40 Sẽ là rất hữu dụng nếu để cho ngành tư pháp thêm cơ hội chống lại sự lạm quyền của ngành lập pháp… Nó cũng rất hữu dụng đối với cộng đồng vì là một cơ chế kiểm tra bổ sung đối với việc theo đuổi những mục đích thiếu khôn ngoan và bất công, một phần tai họa của chúng ta [22]. Chủ nghĩa hợp hiến không thừa nhận sự tối thượng của cơ quan lập pháp mà thay vào đó, chỉ thừa nhận quyền tối thượng của nhân dân. Ý chí của nhân dân được cụ thể hóa bằng Hiến pháp sẽ ở một cấp cao hơn ý chí của các ngành quyền còn lại. Vì vậy, các thẩm phán độc lập có quyền tuyên bố một đạo luật trái với tinh thần của Hiến pháp sẽ là một đạo luật vô hiệu lực. Trong một nhà nước dân chủ, tòa án độc lập chính là thiết chế căn bản chống lại mọi sự đe dọa đối với các nguyên tắc dân chủ được ghi nhận trong Hiến pháp. Trên thế giới, Mỹ là quốc gia duy nhất có cơ chế tài phán Hiến pháp ngay từ khi có bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của mình. Rút kinh nghiệm từ nước Anh, sau khi giành được độc lập người Mỹ đã sớm có ý tưởng về cơ chế bảo vệ Hiến pháp vì họ nhận thấy rằng: sẽ không có tài phán hiến pháp trong một chế độ mà chủ quyền tối cao thuộc về Nghị viện. Học thuyết chủ quyền tối cao của Nghị viện đã trở thành trung tâm trong tư tưởng chính trị của người Anh, theo đó Nghị viện được toàn quyền trong việc bầu cử, lập pháp và tổ chức chính quyền. Hiến pháp của Anh – một bản Hiến pháp không thành văn không có sự mô tả rõ ràng vấn đề kiểm soát quyền lực chính trị và quyền lực của Nghị viện. Vì hai lý do đó mà không tồn tại thiết chế bảo hiến đối với những đạo luật của Nghị viện. Không đồng ý với quan niệm Nghị viện là tối cao ở Anh, nhiều nhà tư tưởng Mỹ đã cho rằng phải giới hạn quyền lực của Nghị viện cũng như mọi cơ quan nhà nước trong một bản Hiến pháp thành văn. Hiến pháp phải là văn bản đứng trên các đạo luật, các định chế quyền lực. Với lối tư duy như vậy, 41 người Mỹ đã tìm ra giải pháp riêng cho họ: tách bạch giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp, quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân – chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, đây không phải là giải pháp cuối cùng để đảm bảo cho sự tối cao của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp không được làm ra bởi Nghị viện nhưng những điều khoản trừu tượng được chứa đựng trong Hiến pháp lại được giải thích bởi Nghị viện thì cuối cùng Hiến pháp lại rơi vào tay Nghị viện. Và khi đó, Hiến pháp và luật lại ngang hàng nhau, quyền lực của Nghị viện sẽ không bị giới hạn bởi Hiến pháp. Tiến trình bảo vệ Hiến pháp Mỹ được đánh dấu bằng quyết định trọng đại của Chánh án Tòa án tối cao liên bang John Marshal trong vụ Mabury chống Madison năm 1803. Đây là lần đầu tiên tòa án tối cao Mỹ tuyên bố một đạo luật của Nghị viện là vi hiến và là cơ sở pháp lý hình thành nên học thuyết về tài phán Hiến pháp ở Mỹ. Trong quá trình xét xử, Chánh án Marshall đã kết luận tính tối cao của Hiến pháp như sau: Chắc chắn bất cứ ai thiết kế các Hiến pháp thành văn đều đặt vấn đề là đạo luật cơ bản và tối cao của quốc gia, thì tất yếu lý thuyết hình thành chính quyền trên nền tảng đó phải là một đạo luật thường trái với Hiến pháp sẽ bị coi là vô hiệu. Lý thuyết này nhất thiết phải gắn liền với các Hiến pháp thành văn, và do đó, nó phải được các tòa án công nhận là một trong những nguyên tắc cơ bản trong xã hội chúng ta [9, tr.219]. Khẳng định trên đã thiết lập nên một nguyên tắc nền tảng của chế độ dân chủ, đó là: Hiến pháp là văn bản tổ chức nên chính quyền, cho nên bất cứ một đạo luật hay các hoạt động của chính quyền đều phải phù hợp với Hiến pháp, nếu trái thì sẽ bị vô hiệu. Tính tối cao của Hiến pháp chỉ được đảm bảo khi có một cơ chế tài phán hữu hiệu cho phép đặt tất cả hành vi ứng xử của mọi chủ thể trong đời sống chính trị, pháp lý dưới sự giám sát và phán xét 42 khách quan dựa trên những quy tắc lập hiến. Đó là vai trò của một hệ thống tòa án độc lập. Thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp của các tòa án không xuất phát từ việc trao quyền một cách rõ ràng trong Hiến pháp mà được coi là một trách nhiệm vốn có của các tòa án. Vụ án Mabury kiện Madison đã tạo cơ sở thực tiễn trong việc hình thành nên mô hình bảo hiến kiểu Mỹ. Kể từ khi xuất hiện ở Mỹ năm 1803 đến nay, mô hình đã được áp dụng ở nhiều nước như Canada, Mehico, Thụy điển… Đây là mô hình bảo hiến phi tập trung với đặc trưng cơ bản là không thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách mà thay vào đó, thẩm quyền sẽ được trao cho tất cả các tòa án thường, trong đó tòa án tối cao là cơ quan có thẩm quyền cao nhất. Việc trao quyền bảo hiến cho các tòa án thường xuất phát từ việc áp dụng triệt để học thuyết phân quyền, theo đó tòa án không chỉ có chức năng xét xử hành vi vi phạm pháp luật của công dân mà còn có chức năng hạn chế, kiểm soát quyền lực của các cơ quan thuộc nhánh lập pháp và hành pháp. Về thẩm quyền, các tòa án ở Mỹ trong quá trình xét xử có quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật có liên quan và có quyền từ chối không áp dụng quy định đó nếu nó vi hiến. Trong một quốc gia coi trọng án lệ như Hoa Kì, việc từ chối không áp dụng này chính là sự tuyên bố một đạo luật vi hiến. Ngoài ra, tòa án còn có thể tuyên bố một hành vi của tổng thống, hay của bất kì cơ quan lập pháp, hành pháp nào là bất hợp hiến và không có giá trị pháp lý. Việc tôn trọng Hiến pháp và ưu tiên áp dụng Hiến pháp được coi là nhiệm vụ cốt lõi của hệ thống tư pháp. Alexis de Tocqueville viết: Hiến pháp là bộ luật đầu tiên của mọi bộ luật, và không thể chỉ dùng một bộ luật để sửa nó cho được. Nó chính là cái mà một khi tòa án phục tùng Hiến pháp thì cũng coi như phục tùng tất cả các bộ luật khác. Đây chính là bản chất thực sự của quyền lực tư pháp: có thể nói cái quyền tự nhiên của người pháp quan là chọn lựa trong những công cụ pháp lý những cái nào trói quyền lực tư pháp chặt nhất [1, tr.186]. 43 Tuy nhiên, tòa án Hoa Kỳ không có thẩm quyền thụ lý các vụ án mang tính trừu tượng, tức là xem xét một đạo luật là bất hợp hiến trên cơ sở đối chiếu các quy phạm của đạo luật đó với quy phạm của Hiến pháp mà không cần viện dẫn đến một hành vi xâm phạm quyền hiến định của một thể nhân cụ thể. Tòa án chỉ có thẩm quyền thụ lý các vụ việc cụ thể trong trường hợp có sự liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người đề nghị xem xét tính hợp hiến của đạo luật đã bị cơ quan công quyền áp dụng. Hoạt động giám sát cụ thể cho phép tòa án có khả năng bảo vệ các quyền con người, quyền công dân một cách linh hoạt và hiệu quả nhất. Quyền giám sát trừu tượng không được thực hiện ở Mỹ và quy định này đã được thẩm phán Sutherland kết luận trong vụ việc Frothingham chống Mellon (1923): Chúng ta không có thẩm quyền xem xét và sửa đổi các đạo luật của Quốc hội với lý do chúng không phù hợp với Hiến pháp. Vấn đề này chỉ được nêu ra khi có việc bào chữa liên quan đến sự vi phạm quyền lợi được đưa ra để chống lại một đạo luật. Do đó, thẩm quyền xem xét tính hợp hiến chính là thẩm quyền xác định và tuyên bố đạo luật đó có hiệu lực đối với những kiến nghị đó [29]. Tòa án sẽ chỉ tuyên bố một đạo luật là vi hiến khi và chỉ khi sự bất hợp hiến đó được chứng minh rõ ràng và không thể phủ nhận được. Nghĩa vụ chứng minh đó thuộc về bên có quyền và lợi ích liên quan đến việc áp dụng đạo luật đó. Ngoài ra, tòa án cũng chỉ xem xét về tính hợp hiến nếu nó hoàn toàn cần thiết với quyết định của vụ án đó. Điều đó có nghĩa là, vấn đề này chỉ được đưa ra nếu nó thật sự cần thiết với việc làm thay đổi các quyền và lợi ích của các bên. Nếu có cách khác làm thỏa mãn yêu cầu của một bên mà không cần xem xét tính hợp hiến của một đạo luật thì vấn đề tài phán Hiến pháp sẽ không được đặt ra. Thủ tục tố tụng đối với các vụ án Hiến pháp giống như với các vụ án 44 thông thường. Bất kì vụ án nào trong lĩnh vực dân sự, kinh tế, hành chính, hình sự đều có thể dẫn đến vụ án Hiến pháp nếu như công dân nại ra rằng quyền của anh ta được ghi nhận trong Hiến pháp bị xâm hại. Do đó, phán quyết của tòa án về tính hợp hiến thường chỉ có hiệu lực bắt buộc với các bên liên quan. Trong phán quyết của tòa án sẽ có thêm phần đánh giá về tính hợp hiến của một đạo luật mà tòa án cho là vi hiến và không thể được áp dụng để xem xét vụ việc mà tòa án đang giải quyết. Mặc dù về mặt hình thức, đạo luật mà tòa án tuyên bố là vi phạm Hiến pháp vẫn có giá trị pháp lý nhưng trên thực tế, vì các tòa án khác sẽ không áp dụng đạo luật đó trong các vụ việc tương tự đã làm cho nó vô hiệu. Nguyên tắc án lệ có ý nghĩa đối với việc giải thích Hiến pháp một cách thống nhất của tòa án, tránh việc chồng tréo trong các quyết định của tòa án khi giải quyết các vụ việc Hiến pháp. Bên cạnh mô hình tài phán phi tập trung như ở Mỹ, các quốc gia trên thế giới còn áp dụng mô hình tài phán tập trung như các nước châu Âu (Áo, Đức, Nga, Hungari…) và một số nước châu Á (Nhật Bản, Thái Lan…). Đây là mô hình mà chức năng bảo vệ Hiến pháp được giao cho một cơ quan chuyên trách là Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng bảo hiến. Đó là thiết chế tồn tại độc lập với cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, có thẩm quyền xem xét, ra phán quyết về tính hợp hiến của các đạo luật và các điều ước quốc tế; giải quyết các khiếu khiện về Hiến pháp; giải thích Hiến pháp; các tranh chấp về thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực… Hệ quả của vụ án Hiến pháp là tòa án sẽ tuyên bố một đạo luật là vi hiến và chính thức hủy bỏ nó. Tư tưởng về tòa án Hiến pháp bắt nguồn từ tư tưởng của nhà luật học Hans Kelsen, đó là sự kết hợp giữa nguyên tắc về tính tối cao của Hiến pháp và thẩm quyền tối cao của Nghị viện. Để tránh xung đột với nguyên tắc “Nghị viện là tối cao” đang có ảnh hưởng rất lớn đến tư tưởng của các chính trị gia đương thời, giáo sư Hans Kelsen đã có một cách giải thích mới về tài phán hiến pháp. Theo ông, tài phán Hiến pháp không phải là tư pháp mà là lập pháp phủ định: 45 Việc hủy bỏ một đạo luật có đặc điểm quy phạm như việc ban hành một đạo luật. Việc hủy bỏ một đạo luật tương được với việc ban hành một đạo luật nhưng chỉ thêm dấu trừ (dấu phủ định) ở đằng trước. Bởi vậy, việc hủy một đạo luật cũng là thực hiện chức năng lập pháp và một tòa án hủy một đạo luật cũng là một cơ quan thuộc quyền lực lập pháp. Do vậy, chúng ta có thể tưởng tượng việc hủy bỏ một đạo luật thông qua tòa án tương đương một cuộc giải phẫu quyền lực lập pháp và trao quyền lực lập pháp cho hai cơ quan [10, tr.97]. Là “bản âm của lập pháp”, tòa án Hiến pháp vừa thực hiện giám sát cụ thể vừa thực hiện giám sát trừu tượng; đồng thời thực hiện cả giám sát trước và giám sát sau. Với vai trò là chủ thể duy nhất có quyền đưa ra kết luận về tính hợp hiến của một đạo luật, tòa án Hiến pháp đã đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật và quyền lực tối cao của Hiến pháp. Bởi vì theo giáo sư Hans Kelsen: “Sự thiếu thống nhất trong quyết định về một vấn đề một đạo luật có hợp hiến hay không, hay Hiến pháp có bị xâm phạm hay không, là một mối nguy hiểm rất lớn đối với quyền lực Hiến pháp” [23, tr.340]. Về phạm vi bảo hiến, các tòa án này không có quyền chọn lọc các vụ án mà phải thụ lý tất cả các vụ án Hiến pháp; và chỉ có quyền từ chối, sau khi chứng minh được nguyên đơn còn có con đường khác để bảo vệ quyền lợi của mình hoặc vụ việc là tầm phào. Điều này đã dẫn đến hệ quả là mặc dù mô hình này có ưu điểm là gọn, nhẹ, kinh tế, và hiệu quả nhưng lại khá ôm đồm, dễ dẫn đến tình trạng quá tải. Đây cũng là điểm khác biệt so với mô hình của Hoa Kỳ, các tòa án Mỹ có quyền lựa chọn thụ lý những vụ án mà họ cho rằng nó có ý nghĩa Hiến pháp chứ không phải là tất cả các vụ việc. Về mặt quy trình, thủ tục, trình tự xem xét một vụ việc hay một đạo luật có vi hiến hay không của cơ quan bảo hiến theo mô hình này khác với thủ tục thông thường của tòa án tư pháp và phán quyết này có giá trị chung thẩm, 46 có hiệu lực bắt buộc đối với mọi chủ thể. Sự khác nhau này nằm ở chỗ, thủ tục tiến hành tại tòa án Hiến pháp lại nhằm mục đích khác, đó là việc xem một văn bản pháp luật, một hành vi là hợp hiến hay vi hiến. Do đó, tòa án Hiến pháp sẽ không thẩm vấn các nhân chứng cũng như không kết luận một cá nhân có vi phạm pháp luật hay không mà tòa án sẽ chủ yếu dựa vào các văn bản mà các bên gửi đến mà kết luận về tính hợp hiến của một sự việc. Phán quyết của Tòa án Hiến pháp có hiệu lực toàn bộ, tức là nó có ý nghĩa ràng buộc đối với tất cả các ngành của quyền lực nhà nước. Tòa án Hiến pháp có quyền hủy một đạo luật hoặc các điều khoản được cho là vi hiến ra khỏi hệ thống pháp luật. Do đó, phán quyết của Tòa án Hiến pháp có vị thế như các luật vì nó có thể hủy bỏ một đạo luật bất hợp hiến. Khác với phán quyết của một tòa án thường, phán quyết của Tòa án Hiến pháp không thể bị kháng cáo, kháng nghị. Như vậy, trên thế giới hiện nay, ở đa số các nước, tòa án – cơ quan đại diện cho quyền tư pháp đều có vai trò kiểm soát hành vi của lập pháp và hành pháp. Quyền bảo hiến trong học lý về luật Hiến pháp được quan niệm thuộc về cơ quan tư pháp, trong đó: Các tòa án có bổn phận hiến định là giải quyết các vụ tranh tụng giữa mọi người và trong các vụ tranh tụng đó, các tòa án phải chỉ định các quy tắc luật nào hay loại luật nào, hiến luật hay thường luật, được đem áp dụng. Sứ mạng dĩ nhiên của Thẩm phán là áp dụng cho hai bên nguyên bị cái quy tắc luật có giá trị và trong trường hợp mâu thuẫn giữa hai quy tắc luật, là quyết định xem quy tắc nào ở địa vị ưu tiên, được tôn trọng [23, tr.57,58]. Việc trao quyền bảo hiến cho tòa án là sự minh chứng quyền lực nhân dân phải ở một cấp cao hơn quyền lực của lập pháp, hành pháp hay tư pháp. 47 Hiến pháp – một đạo luật nguyên quyền phải có giá trị và hiệu lực hơn một đạo luật được làm ra bởi một cơ quan được ủy thác quyền lực. 2.2.2. Tài phán hành chính – biện pháp kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính và cán bộ, công chức, viên chức Một trong những yếu tố cấu tạo nên nhà nước pháp quyền – một nền hành chính minh bạch, có tính trách nhiệm cao – luôn gắn liền với sự tồn tại của hoạt động tài phán hành chính. Đó là “hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính theo một trình tự tố tụng chặt chẽ được thực hiện bởi cơ quan tư pháp”[26, tr.11]. Trong đó chủ yếu là việc xem xét phán quyết về tính đúng đắn của các quyết định hay hành vi quản lý của các cơ quan hành chính. Với việc thực hiện chức năng như vậy, tòa án hành chính là phương thức đảm bảo pháp chế trong nền hành chính nhà nước và là biện pháp hữu hiệu để người dân có thể kiểm tra hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền. Tư tưởng căn bản để kiểm tra bằng tài phán tính hợp pháp các quyết định và hành vi hành chính xuất phát tư mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trong địa hạt công quyền: Trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, xét về phương diện quyền lực và sức mạnh thì đây là mối quan hệ giữa “voi và kiến”. Vì vậy, một hệ thống pháp luật nhân đạo phải ưu tiên bảo vệ kẻ yếu và tỉnh táo cảnh giới trước mọi nguy cơ lạm dụng hay khinh xuất từ phía kẻ mạnh. Một sơ xuất nhỏ của con voi sẽ tiêu diệt hàng triệu con kiến vô tội. Vì thế, người làm chính sách không thể đưa nhân dân ra làm vật thí nghiệm. Đây chính là hạt nhân hợp lý của việc giới hạn và kiểm soát quyền lực công cộng. Bởi lẽ, tại đây, không có sự bình đẳng mà chỉ có sự phục tùng, không có sự lựa chọn mà chỉ có sự tuân thủ, không có sự thỏa thuận mà chỉ có quyền và nghĩa vụ [19, tr.15]. 48 Như vậy, trong quá trình thực hiện các hoạt động mang tính chất quyền lực, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính, mang tính đơn phương và có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng quản lý. Chính vì quyền lực xuất phát từ chủ thể quản lý nên ranh giới giữa làm đúng thẩm quyền và lạm quyền, lẩn tránh trách nhiệm là rất mong manh. Cơ quan hành chính có thể đưa ra những quyết định hoặc hành vi trái với pháp luật, gây thiệt hại tới quyền lợi hợp pháp của người dân. Trong những trường hợp đó, người dân sẽ bảo vệ quyền của mình thông qua hành động chống lại các quyết định hoặc hành vi hành chính của các cơ quan công quyền và các công chức đã lạm quyền, gây ra thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Nếu hiểu theo nghĩa rộng, tài phán hành chính là việc giải quyết tranh chấp hành chính giữa bằng các phương thức khác nhau: giải quyết khiếu nại, tố cáo theo các thủ tục tố tụng hành chính; xét xử hành chính của tòa án và các cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính khác. Nếu hiểu theo nghĩa hẹp như ở trên thì tài phán hành chính là hoạt động của tòa án giải quyết các tranh chấp hành chính theo một trình tự tố tụng hành chính. Ngoài ra, còn có cách hiểu thứ ba về tài phán hành chính, đó là việc giải quyết của một cơ quan chuyên biệt thuộc cơ quan hành pháp theo thủ tục và trình tự có tính chất tư pháp. Trong luận văn này, tác giả sẽ đi sâu vào việc phân tích tài phán hành chính theo nghĩa hẹp, từ đó làm rõ ưu thế của việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án. So với con đường hành chính, giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án tỏ ra ưu thế hơn trong vấn đề bảo vệ quyền công dân. Trước hết, giải quyết tranh chấp hành chính bằng tòa án là một cơ chế có tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, đứng ngoài tranh chấp và theo thủ tục tố tụng. Do đó, quá trình xét xử vụ án hành chính của tòa án cũng như phán quyết của 49 các thẩm phán sẽ không phụ thuộc vào các cơ quan hành chính. Đây chính là đảm bảo cho những phán quyết khách quan, độc lập của tòa án, tạo ra sự bình đẳng giữa các đương sự và sự công khai tại phiên tòa so với việc giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính. Trên thế giới, tổ chức và hoạt động của tài phán hành chính của mỗi quốc gia là rất khác nhau và phụ thuộc vào điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội, truyền thống pháp lý… của mỗi quốc gia. Về cơ bản, có bốn mô hình tài phán hành chính chủ yếu sau: - Thành lập Tòa án hành chính chuyên trách trong hệ thống hành chính nhà nước xét xử theo thủ tục tố tụng hành chính. Mô hình này được áp dụng ở các nước Pháp, Hy Lạp, Italia, Thổ Nhĩ Kì… Các tòa án hành chính độc lập hoàn toàn so với tòa án tư pháp nhưng lại gắn bó chặt chẽ với các cơ quan hành chính nhà nước. Cơ sở của mô hình này là sự phân chia thành ba nhánh quyền lực dẫn đến việc hành chính phải do hành chính giải quyết, không thể do tư pháp thực hiện. Điều đó dẫn đến các thẩm phán hành chính và thẩm phán tư pháp được đào tạo và tuyển chọn từ hai nguồn khác nhau. - Thành lập hệ thống Tòa án hành chính riêng biệt bên cạnh các hệ thống tòa án khác để xét xử các tranh chấp hành chính. Điển hình cho mô mình này là Đức, Thụy Điển, Thái Lan… Các cơ quan xét xử hành chính ở các nước này được tổ chức thành một hệ thống độc lập song song với các tòa án tư pháp và đều trực thuộc tòa án tối cao. Các thẩm phán được đào tạo chung và không có sự phân biệt giữa thẩm phán tư pháp và thẩm phán hành chính. - Mô hình tòa án thường xét xử tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng dân sự, được áp dụng ở nhiều nước như Anh, Mỹ, Na Uy, Đan Mạch…Tài phán hành chính theo mô hình này xuất phát từ sự không phân biệt giữa luật công và luật tư, do đó các tòa án tư pháp hoàn toàn có đủ khả năng xét xử các tranh chấp hành chính. 50 - Mô hình tòa án hành chính không tổ chức thành hệ thống độc lập mà thành các tòa chuyên trách về hành chính trong một hệ thống tòa án duy nhất như ở Trung Quốc, Việt Nam, Bờ Biển Ngà, Inđônêxia… Mô hình này xuất phát từ quan điểm nhất hệ tài phán, nghĩa là chỉ tồn tại một hệ thống cơ quan xét xử để giải quyết tất cả các tranh chấp. Bên cạnh đó, sự khác biệt giữa tranh chấp hành chính với các tranh chấp thông thường nên việc xét xử hành chính cần phải do một tòa chuyên trách thuộc hệ thống tòa án thường giải quyết. Nhìn chung, mỗi mô hình đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng, tuy nhiên cho đến nay, hầu như các nước đều không dễ dàng từ bỏ mô hình mà họ đang áp dụng, bởi vì nó vẫn còn tỏ ra khá hiệu quả và phù hợp với thực tiễn nhà nước, pháp luật của quốc gia. Trong điều kiện hội nhập quốc tế, sự hợp tác giữa các quốc gia đã dẫn tới xu hướng giao thoa và học hỏi lẫn nhau giữa các mô hình. Nhưng về cơ bản, cái quan trọng nhất không phải là lựa chọn áp dụng mô hình nào mà cần phải quan tâm theo hướng làm thế nào để nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính của mô hình được áp dụng. Tài phán hành chính có một ý nghĩa đặc biệt trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền, thể hiện rõ nét vai trò của tòa hành chính trong việc kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức, qua đó bảo đảm pháp chế và kỉ luật trong hoạt động hành chính nhà nước. Hoạt động của Tòa hành chính sẽ làm cho các cán bộ, công chức nâng cao trách nhiệm của mình trong khi thi hành nhiệm vụ, phòng tránh được các hiện tượng lạm quyền, lộng quyền và trốn tránh trách nhiệm. Qua đó góp phần xây dựng một nền hành chính trong sạch, hiệu quả ; đồng thời tạo điều kiện cho công dân tham gia giám sát các hoạt động của bộ máy công quyền và quá trình thực thi công vụ của nhà chức trách. 2.3. Thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm – phƣơng thức tòa án tự kiểm soát chính mình Nếu như tòa án là thành lũy bảo vệ quyền và tự do của công dân khỏi 51 sự xâm hại của các hành vi vi phạm pháp luật từ phía các cơ quan công quyền thì những viên gạch xây dựng nên thành lũy đấy chính là phán quyết của tòa án. Do đó, để tòa án phát huy hiệu quả vai trò của mình trong kiểm soát quyền lực nhà nước thì bản án, các quyết định của tòa án phải thể hiện sự xét xử công minh và việc áp dụng pháp luật phải chuẩn xác. Tuy nhiên, hoạt động xét xử của Tòa án chỉ có thể diễn ra trong một thời gian nhất định nên quyết định của các thẩm phán khó tránh khỏi sai sót, làm thiệt hại đến lợi ích của người bị kết án, của các đương sự và những người có liên quan trong vụ án. Vì vậy, để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì pháp luật các nước trên thế giới đều quy định các đương sự trong vụ án có quyền kháng cáo bản án sơ thẩm để được xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm, nếu có căn cứ cho rằng bản án đó là không công bằng, trái pháp luật. Theo nguyên tắc hai cấp xét xử, các tòa án cấp trên có quyền xét xử phúc thẩm các bản án chưa có hiệu lực pháp luật của các tòa cấp dưới. Tòa án cấp phúc thẩm sẽ tiến hành kiểm tra tính hợp pháp cả về hình thức lẫn nội dung của bản án sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị. Bằng việc xét xử lại vụ án, tòa án cấp phúc thẩm sẽ xem xét, đánh giá lại toàn bộ tài liệu, chứng cứ của vụ án được thể hiện trong hồ sơ vụ án do tòa án cấp sơ thẩm thu thập, và những tài liệu, chứng cứ được thu thập bổ sung trong giai đoạn phúc thẩm; từ đó tìm ra sự thật khách quan của vụ án. Bản án phúc thẩm có giá trị chung thẩm, các đương sự, bị cáo không có quyền kháng cáo mà chỉ có quyền đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị. Phúc thẩm là cấp xét xử thứ hai nhằm mục đích phát hiện và sửa chữa sai lầm có trong bản án, quyết định chưa có hiệu lực pháp luật của tòa án cấp dưới, qua đó đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong hoạt động áp dụng pháp luật. Thủ tục phúc thẩm là hình thức kiểm tra của tòa án cấp trên đối với tòa án cấp dưới, có ý nghĩa góp phần thúc đẩy nâng cao chất lượng xét xử. Cụ thể hơn, hoạt động này sẽ thúc ép các vị phán phải nỗ lực nâng cao năng lực xét xử, cẩn trọng khi đưa ra những phán quyết của mình vì danh dự và uy tín của bản thân và của tòa án nơi mình làm việc. 52 Nếu bản án đã qua hai cấp xét xử mà vẫn còn sai sót, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì tòa án hoặc viện kiểm sát có thẩm quyền có quyền xem xét và kháng nghị bản án theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Về bản chất, giám đốc thẩm là thủ tục tố tụng xem xét lại các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị trong trường hợp có sai sót trong quá trình áp dụng pháp luật. Còn tái thẩm là thủ tục xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật khi có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ án mà tòa án, đương sự không biết được khi tòa án ra bản án, quyết định đó. Khi xem xét lại bản án theo thủ tục giám đốc thẩm, tòa án sẽ không xét xử lại vụ án mà chỉ xem xét việc áp dụng pháp luật của tòa án cấp dưới trên cơ sở hồ sơ vụ án. Do đó, thủ tục này không xét xử công khai, không bắt buộc phải có sự tham gia của người tham gia tố tụng. Bên cạnh đó, hội đồng giám đốc thẩm không có quyền sửa án, tức là ra phán quyết về quyền lợi trực tiếp của đương sự. Khác với giám đốc thẩm, căn cứ kháng nghị tái thẩm là những tình tiết mới được phát hiện làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định của Tòa án. Những tình tiết này có thể do những nguyên nhân khách quan mà người tiến hành tố tụng không thể nhận thức được hoặc do chính sai sót của người tiến hành tố tụng. Thủ tục tái thẩm thể hiện sự đặc biệt coi trọng tính chính xác của hoạt động xét xử, qua đó góp phần đảm bảo công bằng, công lý. Phiên tòa tái thẩm và thủ tục tái thẩm cũng được thực hiện như các phiên tòa giám đốc thẩm. Như vậy, thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm thực chất là hoạt động tự giám sát của hệ thống tư pháp. Cụ thể, bản chất của giám đốc thẩm và tái thẩm là xem xét tính hợp pháp trong hoạt động áp dụng pháp luật của hệ thống tư pháp chứ không tập trung vào nội dung cụ thể của vụ án. Chính vì thế, đương sự không có quyền kháng cáo đối theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm mà chỉ có những cá nhân có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan tư pháp 53 mới có quyền kháng nghị. Khách thể của hoạt động giám đốc thẩm, tái thẩm là hành vi của các cơ quan tư pháp, chứ không phải hành vi của công dân. Thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm không phải là hoạt động xét xử các tranh chấp trong xã hội mà là sự tự kiểm tra của bản thân nội bộ hệ thống tư pháp, do đó không phải là một cấp xét xử. Bởi vậy, thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm thường chỉ được trao cho tòa án cấp cao nhất trong quốc gia nhằm đảm bảo tính thống nhất trong việc giải thích và áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, các quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm có vai trò là nguồn dữ liệu phong phú và thực tế nhất để Tòa án nhân dân tối cao có thể tổng kết, rút kinh nghiệm xét xử, nhằm nâng cao chất lượng xét xử, giảm những sai sót trong hoạt động của tòa án nhân dân các cấp. Các quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm được công bố công khai cũng là một nguồn tư liệu quý giá để các thẩm phán nghiên cứu, tự rút kinh nghiệm trong công tác xét xử của mình, tránh lặp lại những sai lầm tương tự. Ngoài ra, tòa án cấp trên còn căn cứ vào lượng án bị hủy, án sửa thông qua hoạt động giám đốc thẩm để đánh giá chất lượng thẩm phán, từ đó có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng thẩm phán phù hợp với năng lực làm việc. Tóm lại, bên cạnh những cơ chế kiểm soát hoạt động của tòa án từ bên ngoài của xã hội, thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm được thiết kế nhằm mục đích để tòa án cấp cao hơn kiểm tra tính hợp pháp trong hành vi của tòa án. Thông qua hoạt động tự kiểm tra trong nội bộ hệ thống tòa án, các thẩm phán và những người có thẩm quyền trong quá trình tố tụng có cơ hội để sửa chữa sai lầm, cẩn trọng trong việc đưa ra những phán quyết của mình, từ đó nâng cao năng lực chuyên môn. Qua đó sẽ góp phần đảm bảo cho hoạt động xét xử được đúng đắn, tạo điều kiện cho việc giải thích và áp dụng pháp luật được thống nhất, củng cố niềm tin của nhân dân vào hoạt động xét xử của tòa án. 54 Kết luận chƣơng 2 Trong một nhà nước dân chủ và hiện đại, mọi hành vi của các cơ quan nhà nước, các nhà cầm quyền phải đặt dưới sự phán xét công bằng của Tòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Được mệnh danh là thành trì bảo vệ công lý, Tòa án là nơi bảo vệ nhân dân khỏi sự xâm hại của những hành vi tùy tiện của nhà nước. Với bản tính độc lập của mình, tòa án tạo ra cơ chế kiểm soát hoạt động của các cơ quan lập pháp và hành pháp bằng hoạt động tài phán hiến pháp và giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc buộc các nhà cai trị phải chấp hành pháp luật và hạn chế sự tùy tiện của mình là một trong những đóng góp to lớn của tòa án đối với tự do và dân chủ của nhân loại. Bên cạnh đó, với cơ chế tự giám sát hoạt động của mình bằng thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm đã góp phần hạn chế sự tùy tiện của những cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động tiến hành tố tụng, đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong hoạt động tư pháp, bảo vệ công bằng và trật tự xã hội. 55 Chƣơng 3 TÒA ÁN VIỆT NAM TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA TÒA ÁN TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở NƢỚC TA 3.1. Đánh giá hiệu quả của Tòa án Việt Nam trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nƣớc 3.1.1. Thẩm quyền hạn chế của Tòa án trong hoạt động bảo hiến Vấn đề giám sát và bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội ở nước ta được đề cập ngay từ Hiến pháp năm 1946 và tiếp tục được khẳng định trong các bản Hiến pháp năm 1959, năm 1980, năm 1992 và năm 2013. Đồng thời, nguyên tắc này còn được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2007; Luật hoạt động giám sát của Quốc hội; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác. Theo đó, hoạt động này về cơ bản bao gồm việc giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; giám sát văn bản pháp luật và điều ước quốc tế; giải thích Hiến pháp; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật… Khác với nhiều nước trên thế giới, việc giám sát và bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam không được giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà được giao cho nhiều cơ quan nhà nước. Cụ thể, nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp ở nước ta được phân công cho nhiều chủ thể thực hiện, bao gồm: các cơ quan dân cử (Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban khác thuộc quốc hội, HĐND); các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND các cấp); các cơ quan tư 56 pháp (Tòa án nhân dân và VKSND) và chủ tịch nước. Theo chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan này thực hiện một hoặc một số hoạt động giám sát và bảo vệ Hiến pháp, nhằm mục đích bảo đảm để Hiến pháp được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh trong thực tế. Trong các thiết chế giám sát và bảo vệ Hiến pháp, Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất được coi là trung tâm của thiết chế bảo hiến. Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước và “giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” [20, Điều 70]. Là cơ quan của Quốc hội, UBTVQH được trao nhiều thẩm quyển, đặc biệt là quyền giải thích Hiến pháp. Theo Điều 74, Hiến pháp năm 2013, UBTVQH có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNTC, Kiểm toán nhà nước, các cơ quan do Quốc hội thành lập; đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định bãi bỏ văn bản đó tại kì họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của các cơ quan trên nếu nó trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; bãi bỏ Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, với đặc trưng nổi bật của hoạt động bảo hiến được thực hiện chủ yếu bằng Quốc hội thông qua chức năng giám sát tối cao, Việt Nam đang đi theo con đường bảo hiến bằng một định chế chính trị. Tuy nhiên, mô hình trao thẩm quyền bảo hiến cho một cơ quan dân cử đã trở nên lỗi thời và không còn được áp dụng phổ biến trên thế giới, bởi vì các cơ quan dân cử thường chỉ thẩm định giá trị của một văn bản pháp lý bị nại ra là bất hợp hiến, theo một 57 quan điểm mang tính chính trị. Mà xem xét tính hợp hiến của các văn bản pháp luật lại là một hành vi pháp lý, nó đòi hỏi sự hiểu biết chuyên sâu về luật học, cùng với những kĩ năng và nghiệp vụ pháp lý đặc biệt. Do đó, nhiệm vụ bảo hiến phải được thực hiện bởi tòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp với các vị thẩm phán chuyên nghiệp. Mặt khác, do Quốc hội vừa nắm quyền lập hiến, lập pháp, đồng thời kiêm nhiệm cả quyền bảo hiến, dẫn đến hệ quả nội dung hoạt động của Quốc hội là quá lớn, làm cho Quốc hội không thể tập trung vào nhiệm vụ bảo hiến của mình. Điều này đã được chứng minh bằng thực tế, Quốc hội chưa từng tuyên bố về tính bất hợp hiến của một đạo luật hay văn bản quy phạm pháp luật nào. Ngoài ra, đa số các đại biểu quốc hội là kiêm nhiệm; và cơ chế hoạt động của Quốc hội là quyết định theo đa số, không giống với cơ chế hoạt động của cơ quan chuyên trách tài phán nên không phù hợp với hoạt động tài phán. Đặc điểm này đã dẫn đến hậu quả là các kết luận giám sát thường mang tính phân tán, thẩm quyền giám sát tối cao cũng bị lu mờ. Sự tập trung quyền lập pháp và quyền bảo hiến vào Quốc hội còn dẫn đến một hệ quả chưa có quy định giám sát đối với luật, nghị quyết của Quốc hội, cũng như trách nhiệm phát sinh từ các đạo luật vi hiến mà Quốc hội ban hành. Như vậy, có thể hiểu rằng, Quốc hội nước ta thực hiện việc tự giám sát đối với các đạo luật, nghị quyết do mình ban hành. Thêm vào đó, quyền giải thích Hiến pháp lại thuộc về UBTVQH, một cơ quan thuộc Quốc hội. Do đó, nếu một đạo luật hay nghị quyết do Quốc hội ban hành bị nại ra là vi hiến thì Quốc hội cũng có thể làm cho nó hợp hiến bằng cách giải thích Hiến pháp để đảm bảo tính hợp hiến của đạo luật. Với cơ chế đó, việc xem xét tính hợp hiến trở nên vô nghĩa, trừ khi Quốc hội chủ động thực hiện xem xét sự vi hiến. Bên cạnh đó, theo quy định của Khoản 2 Điều 76 Hiến pháp năm 2013 và Điều 46 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự 58 án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội và UBTVQH thông qua, Uỷ ban pháp luật thực hiện chủ trì thẩm tra hoặc tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc và các ủy ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Tuy nhiên, hoạt động “giám sát trước” này của Uỷ ban pháp luật chỉ dừng lại ở việc kiến nghị, báo cáo với Quốc hội, UBTVQH về tính hợp hiến. Cả quy định về pháp luật và thực tiễn ở nước ta đều chưa có câu trả lời trong trường hợp nếu văn bản đã ban hành mà phát hiện ra là bất hợp hiến. Trong khi đó, trên thế giới, các cơ quan bảo hiến có quyền tuyên bố tính bất hợp hiến của một dự thảo luật và buộc các chủ thể phải sửa đổi những quy định không phù hợp với Hiến pháp. Mặt khác, thẩm quyền giám sát và bảo vệ Hiến pháp được trao cho nhiều chủ thể với phạm vi thẩm quyền rộng, đan xen nhau mà không giao cho một cơ quan chuyên trách có chức năng bảo vệ Hiến pháp đã dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc chồng chéo trong nhiệm vụ, quyền hạn, làm ảnh hưởng đến hoạt động bảo hiến. Các cơ quan trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình còn phải đảm nhận cả chức năng giám sát nên không có sự chuyên môn hóa trong việc phân định thẩm quyền giám sát. Hạn chế này đã đặt ra yêu cầu là cần phải thành lập một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp. Chức năng tài phán Hiến pháp vốn là thiên chức của cơ quan tư pháp – tòa án, bởi vì sự vi phạm Hiến pháp thường chỉ được phát hiện trong quá trình áp dụng và giải quyết các tranh chấp. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, chức năng tài phán hiến pháp lại không được phân định cho ngành tòa án mà vẫn do Quốc hội nắm giữ. Việc không trao quyền bảo hiến cho tòa án đã dẫn tới hậu quả là trong khi các thẩm phán chịu sự giám sát của các cơ quan dân cử thì sự kiểm hiến mang tính chính trị của Quốc hội vừa không khách quan vừa không hiệu quả. Sự tồn tại tư duy bảo hiến chính 59 trị sẽ là rào cản rất lớn đối với quá trình phát triển tài phán Hiến pháp ở Việt Nam [30, tr.332]. Như vậy, Việt Nam đã có Hiến pháp thành văn nhưng lại không có một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng tài phán Hiến pháp. Điều này là không hợp lý, bởi vì khi các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể được quy định trong một đạo luật thì phải có một cơ chế để đảm bảo các quyền và nghĩa vụ ấy được thực thi trong thực tế. Hơn thế nữa, Hiến pháp lại là đạo luật gốc, là văn bản giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền con người thì tài phán Hiến pháp càng đóng vai trò quan trọng. Nó sẽ là cơ sở để khởi kiện những hành vi bất hợp hiến của cơ quan nhà nước ra tòa án, từ đó bảo vệ các quyền con người và quyền của công dân. Nếu không có tài phán Hiến pháp thì Hiến pháp sẽ rất khó vận dụng vào cuộc sống. Điều này giải thích tại sao Hiến pháp nước ta không có hiệu lực trực tiếp, tức là cả tòa án và các đương sự trong quá trình tố tụng đều không viện dẫn đến Hiến pháp để giải quyết vụ việc. Người dân vẫn còn xa lạ đối với Hiến pháp, trong khi đó Hiến pháp lại là văn bản pháp lý tối cao ấn định chủ quyền của nhân dân và ghi nhận các quyền cơ bản của nhân dân. 3.1.2. Sự mờ nhạt trong hoạt động của Tòa án hành chính Cũng giống như các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, ở Việt Nam không thành lập tòa án hành chính để xét xử các vụ án hành chính. Tình trạng đó xuất phát từ quan điểm khá phổ biến, đó là khó có thể xảy ra những tranh chấp giữa nhà nước và công dân trong một chế độ mà ở đó, quyền lợi của nhà nước và người dân về cơ bản là hoàn toàn nhất trí, không có sự mâu thuẫn. Vì thế, việc thành lập ra Tòa hành chính là không cần thiết. Trong quá trình quản lý và điều hành, nếu các cơ quan nhà nước phạm sai lầm bị người dân khiếu nại phản đối, thì các cơ quan hành chính có thể tự xem xét, tự sửa chữa, bên cạnh các cơ chế giám sát và kiểm tra khác. Phương án này về thực chất chính là mô hình “Bộ 60 trưởng – quan tòa” đã từng tồn tại và tỏ ra không hiệu quả ngay từ khi thành lập trong các nước xã hội chủ nghĩa trước đây. Do đó, nhu cầu về một cơ quan xét xử các vụ tranh chấp độc lập khách quan và một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính hợp pháp của hoạt động nhà nước đã được thừa nhận ở nước ta. Việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính là biểu hiện cụ thể của định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó đề cao vai trò của cơ quan tư pháp: “Trước thời kì đổi mới, các tòa án chỉ chiếm một vị trí thứ yếu trong hệ thống tư pháp cũng như trong lý luận pháp lý nhưng với thời kì Đổi mới, vị trí và vai trò của cơ quan xét xử nói chung và tòa án hành chính nói riêng ngày càng trở nên quan trọng” [26, tr.38]. Vì vậy, tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX diễn ra vào ngày 28/09/1995, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức tòa án nhân dân, thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của TAND cấp tỉnh và TANDTC, trao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính đối với các quyết định và hành vi hành chính. Tiếp theo, ngày 21/5/1996, UBTVQH ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 2006) quy định cho cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền kiện ra Tòa án đối với các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Qua hơn mười lăm năm hoạt động, từ việc tổng kết thực tiễn và đứng trước các yêu cầu hội nhập quốc tế, Luật Tố tụng hành chính đã được ban hành vào ngày 24/11/2010, thay thế cho Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đã hoàn thiện thêm cơ sở pháp lý cho tài phán hành chính ở Việt Nam. Như vậy, cơ chế tài phán hành chính đã chính thức ra đời từ năm 1995 và bắt đầu đi vào hoạt động từ năm 1996. Thẩm quyền của tòa án trong lĩnh vực xét xử hành chính ngày càng được mở rộng hơn qua các lần sửa đổi, bổ 61 sung văn bản pháp luật, từ 7 loại vụ việc tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đến năm 2006, thẩm quyền của tòa đã được bổ sung rất nhiều nhóm việc với 22 vụ việc. Đặc biệt, theo quy định tại Điều 29 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã mở rộng thẩm quyền của Tòa án hành chính bằng việc quy định phạm vi 4 loại khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án: khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính; khiếu kiện về danh sách cử tri; khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức; khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về giải quyết vụ việc cạnh tranh. Việc quy định thẩm quyền của Tòa hành chính bằng phương pháp loại trừ là một điểm mới rất quan trọng so với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 2006). Phạm vi quyền khởi kiện của công dân và các cơ quan, tổ chức đã được mở rộng ra rất nhiều, không còn bị bó hẹp trong 22 loại vụ việc theo quy định cũ. Đây là có thể coi là một tiến bộ vượt bậc của Luật tố tụng hành chính ở nước ta. Cũng từ khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, người dân có thể khởi kiện thẳng ra tòa mà không buộc phải qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính trước kia. Việc thành lập Tòa hành chính và thực tiễn hoạt động xét xử của Tòa hành chính trong thời gian qua đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính của nước ta, buộc các cơ quan hành chính và người có thẩm quyền phải cân nhắc thận trọng hơn khi ra các quyết định hành chính hay thực hiện nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, từ khi thành lập cho đến nay, hiệu quả hoạt động của Tòa hành chính còn chưa cao, vẫn chưa đáp ứng được kì vọng từ phía người dân. Theo Báo cáo tổng kết công tác ngành tòa án hàng năm của Tòa án nhân dân tối cao, khi mới thành lập Tòa án hành chính, số lượng vụ việc thụ lý và giải quyết của tòa là rất ít: năm 1998 giải quyết 227/282 vụ việc, năm 1999 giải quyết 319/408 vụ việc, năm 2000 giải quyết 419/539 vụ việc [19, tr.268]. Khi mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính từ 7 loại vụ việc năm 1996 lên 22 62 loại vụ việc năm 2006, số lượng vụ việc tòa án thụ lý cũng không tăng nhiều: năm 2006 giải quyết 1081/1232 vụ việc, năm 2007 giải quyết 1546/1686 việc, năm 2008 giải quyết 1234/1399 vụ việc [19, tr.269]. So với năm 2007, án hành chính năm 2008 không những tăng mà lại còn giảm. Ngay cả khi Luật Tố tụng hành chính được ban hành vào năm 2010 nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và hoàn thiện hơn cho hoạt động tài phán hành chính của tòa án, cũng không phải là nhân tố quyết định làm thay đổi tình trạng này. Năm 2011,Tòa án hành chính giải quyết 1790/2323 vụ [24]; năm 2012 là 4742/6177 vụ [25]. Mặc dù số lượng án thụ lý năm 2012 có tăng đáng kể so với năm 2011 và các năm trước, nhưng nếu so sánh với 271.306 vụ việc dân sự, 83.116 vụ án hành sự thì số lượng án hành chính chỉ chiếm một phần nhỏ [25]. Như vậy có thể thấy được, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính bằng Tòa án hành chính ở Việt Nam vẫn không thu hút được khiếu nại hành chính. Trong khi các cơ quan hành chính các cấp hàng năm vẫn phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại thì các vụ việc mà công dân khởi kiện ra Tòa án hành chính lại chiếm tỷ lệ ít. Đơn cử như theo Báo cáo của Thanh tra Chính phủ về kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2008 – 2011, các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận, xử lý 583.567 đơn khiếu nại với 433.304 vụ việc, 290.565 vụ việc thuộc thẩm quyền [27]. Như vậy, nếu đem cộng tổng tất cả các vụ án hành chính mà Tòa án hành chính đã thụ lý so với số lượng đơn thư khiếu nại mà cơ quan hành chính đã tiếp nhận thì hoạt động của Tòa hành chính thật là bé nhỏ. Người dân vẫn còn thờ ơ với Toà hành chính và vẫn chỉ tập trung khiếu nại hành chính. Thật khó có thể nói rằng Tòa hành chính đang có tác dụng to lớn trong việc kiểm soát các hoạt động của cơ quan hành chính cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng không hiệu quả trong hoạt 63 động của Tòa hành chính mà trước tiên từ tâm lý e ngại các hệ lụy sau khi kiện tụng của người dân. Bên cạnh đó, người dân vẫn tỏ ra ưu ái giải quyết khiếu nại thông qua con đường hành chính vì thủ tục đơn giản hơn, đồng thời vẫn cho rằng Tòa án hành chính yếu thế hơn so với cơ quan hành chính do sự phụ thuộc của Tòa án hành chính đối với chính quyền địa phương. Liên quan đến vấn đề này, theo quy định hiện hành, TAND ở cấp nào sẽ có thẩm quyền xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện của cơ quan hành chính cùng phạm vi địa giới hành chính với tòa án hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. Nhưng trên thực tế, tổ chức và hoạt động của tòa án địa phương lại phụ thuộc vào chính quyền địa phương, làm hạn chế tính độc lập, khách quan của tòa án khi giải quyết các vụ án hành chính. Ngoài ra, nội dung các vụ án hành chính không chỉ liên quan đến tính hợp pháp, mà còn liên quan đến tính hợp lý của vụ việc, bởi trong nhiều trường hợp các vụ khiếu nại liên quan đến các vấn đề do lịch sử để lại, đến việc thực hiện chính sách, nhất là chính sách đền bù, giải tỏa trong lĩnh vực đất đai chiếm số lượng tương đối lớn. Điều này đòi hỏi các thẩm phán không chỉ có kiến thức về pháp luật mà còn cần đến những kiến thức về quản lý hành chính nhà nước liên quan đến lĩnh vực mà tòa án có thẩm quyền giải quyết. Tuy nhiên, đội ngũ thẩm phán hành chính vẫn chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính. Do đó, trong công tác chuyên môn vẫn còn có sự vi phạm của thẩm phán về điều kiện khởi kiện, điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính, áp dụng căn cứ pháp luật không phù hợp với tình tiết của vụ án hoặc không thống nhất. Có trường hợp cùng một tòa án thụ lý 02 vụ giống nhau cả về đối tượng khởi kiện, thủ tục tố tụng và nội dung vụ án, 64 nhưng khi xét xử thì có vụ tòa án bác yêu cầu khởi kiện, vụ khác lại chấp nhận yêu cầu khởi kiện và hủy quyết định hành chính [25]. Việc thực thi phán quyết của Tòa án trong các vụ kiện hành chính còn có nhiều hạn chế, bởi vì hiệu lực thi hành của các các bản án hành chính còn phụ thuộc vào các quyết định của cơ quan hành chính trên cơ sở phán quyết đó. Do đó, nếu cơ quan hành chính không nghiêm túc thực hiện thì việc thi hành án hành chính sẽ gặp nhiều khó khăn. Sự thiếu những quy định về việc xử lý kiên quyết trong trường hợp bên phải thi hành án là cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền nhưng không chịu thi hành án đã dẫn đến những dư luận xã hội không tốt đối với sự gương mẫu trong chấp hành pháp luật của các cơ quan này cũng như hiệu quả của hoạt động thi hành án hành chính. Từ những bất cập trên dẫn đến hoạt động xét xử của Tòa án chưa phản ánh được thực chất, thực trạng tình hình khiếu nại hành chính ở nước ta, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai. Tình trạng này đã gây nên hoài nghi trong nhân dân về tính hiệu quả của việc giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án ở nước ta hiện nay. 3.1.3. Bất cập trong thẩm quyền và thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm làm giảm hiệu quả của cơ chế tự giám sát của hệ thống Tòa án Theo quy định tại Điều 20, 28 Luật Tổ chức TAND năm 2002 và các quy định tại Luật TTHC năm 2010, Luật TTDS năm 2004, Luật TTHS năm 2003, Uỷ ban thẩm phán TAND cấp tỉnh giám đốc thẩm, tái thẩm những bản án, quyết định của TAND cấp huyện bị kháng nghị. Các Tòa chuyên trách của TANDTC có thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND cấp tỉnh bị kháng nghị. Hội đồng thẩm phán TANDTC có thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của các Tòa phúc thẩm và Tòa chuyên trách TANDTC bị kháng nghị. 65 Như vậy, ở nước ta thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm được trao cho nhiều đơn vị xét xử. Quy định này dẫn đến hệ quả là thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm một vụ án có thể phải tiến hành rất nhiều lần. Như một vụ án xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm ở TANDTC có thể phải tiến hành đến ba lần: lần một ở TAND cấp tỉnh, lần hai ở Tòa chuyên trách và lần ba ở TANDTC. Đây là một bất cập lớn trong tổ chức Tòa án cũng như quy định về thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm, làm cho thủ tục xét xử đặc biệt có xu hướng trở nên phổ biến và còn nhiều hơn số lần sơ thẩm, phúc thẩm trong vụ án. Một vụ án có thể được xét xử qua hàng chục phiên tòa, kéo dài hàng chục năm, dẫn đến một tình trạng gần như không có điểm dừng. Thực trạng quy định về thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm phân tán như hiện nay đã không đảm bảo được sự thống nhất pháp luật, gây nên tình trạng chồng chéo và mâu thuẫn trong giải thích và áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm được trao cho TAND từ cấp tỉnh đã dẫn tới mỗi cấp tòa án ở nước ta trở nên đa năng. Ngoài tòa án cấp huyện chỉ có thẩm quyền xét xử sơ thẩm thì tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử cả bốn thủ tục là sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm. Đặc biệt hơn, trong mỗi cấp tòa án lại có nhiều đơn vị xét xử và các đơn vị xét xử này lại có quyền xét lại những bản án, quyết định của đơn vị xét xử khác mặc dù chúng đều thuộc một cấp tòa án. Như theo tổ chức của TANDTC, Hội đồng thẩm phán TANDTC có thẩm quyền xét lại những bản án, quyết định phúc thẩm của tòa phúc thẩm hay các quyết định của tòa chuyên trách. Điều này đã biến mỗi cấp Tòa án thành đa cấp xét xử, làm giảm hiệu quả hoạt động của các tòa án cấp trên, kéo dài thủ tục tố tụng. Mặt khác, số đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm bị TANDTC và TAND cấp tỉnh bác do không có căn cứ kháng nghị là tương đối lớn. Theo số liệu từ Báo cáo tổng kết công tác xét xử của TANDTC, năm 2011 có 4.110 66 đơn bị bác /5.145 đơn được giải quyết [24]; năm 2012 có 5.330 đơn bị bác/ 6.078 đơn được giải quyết [25]. Mặc dù những con số này chứng tỏ được công tác giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm được Tòa án có thẩm quyền giải quyết khá tốt, nhưng cũng khiến dư luận hoài nghi về “bệnh thành tích” trong ngành Tòa án. Bởi vì trong thực tế vẫn còn rất nhiều đơn thư khiếu nại của người dân đối với hoạt động xét xử của Tòa án nhưng chỉ có rất ít vụ án kêu oan được kháng nghị. Với số lượng đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm bị bác tỉ lệ nghịch với số lượng đơn được thụ lý thì việc dư luận nghi ngờ TAND cấp trên bênh vực cho kết quả xét xử của TAND cấp dưới là hoàn toàn có thể hiểu được. Ngoài ra, căn cứ kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm mặc dù đã được quy định trong pháp luật tố tụng, nhưng do chưa giải thích, hướng dẫn cụ thể nên cũng đã gây ra những ảnh hưởng không ít đến chất lượng kháng nghị. Ví dụ như căn cứ “có vi phạm nghiêm trọng trong thủ tục tố tụng” được quy định tại Khoản 2 Điều 283 BLTTDS năm 2004 có rất nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau. Căn cứ này có thể được hiểu là những vi phạm về nguyên tắc cơ bản trong thủ tục tố tụng dân sự hoặc xác định sai tư cách đương sự hay thẩm quyền xét xử của Tòa án… Hay sự khác nhau giữa thuật ngữ “các đương sự đã không thể biết được” được quy định tại Khoản 1 Điều 305 và “các đương sự không biết được” được quy định tại Điều 304 BLTTDS năm 2004 đã gây những mâu thuẫn và sự thiếu chính xác về quy định căn cứ kháng nghị theo thủ tục tái thẩm. Việc quy định những căn cứ kháng nghị thiếu cụ thể và chính xác đã dẫn đến những cách hiểu và vận dụng khác nhau trong thực tiễn. Đây cũng là kẽ hở của pháp luật tố tụng, dẫn đến thực tiễn có nhiều đương sự khiếu nại với mục đích kéo dài thời gian thi hành án mặc dù không có cơ sở khiếu nại. 67 3.2. Những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hệ thống Tòa án trong kiểm soát quyền lực nhà nƣớc ở nƣớc ta 3.2.1. Làm rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Tòa án trong việc thực hiện quyền tư pháp, nhằm tạo ra những cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của tòa án 3.2.1.1. Chủ thể thực hiện quyền tài phán Hiến pháp phải là một định chế tư pháp – Tòa án Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta, nhu cầu về sự kiểm tra, giám sát trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã và đang được đặt ra một cách bức thiết hơn bao giờ hết. Bên cạnh đó, sự bất cập trong quá trình kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật cũng như hành vi của các cơ quan công quyền đòi hỏi phải có một cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Trung tâm của cơ chế đó là sự trao thẩm quyền tài phán Hiến pháp cho một cơ quan tư pháp độc lập, nhằm đảm bảo sự kiểm soát tư pháp tính hợp hiến trong hành vi của lập pháp và hành pháp. Tuy nhiên, việc thiết lập chế độ bảo hiến bằng con đường tư pháp không đơn giản chỉ là việc trao cho ngành tư pháp chức năng bảo hiến, mà cần phải tính đến những điều kiện đặc thù của Việt Nam về chế độ kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội. Qua nghiên cứu các mô hình bảo hiến trên thế giới, mô hình Tòa án Hiến pháp được xem là thích hợp hơn cả. Những đặc điểm về hệ thống chính trị và tư pháp ở Việt Nam làm cho Tòa án Hiến pháp trở thành một sự lựa chọn tối ưu cho mô hình bảo hiến ở Việt Nam. Thứ nhất, quyền lực nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc thống nhất, trong đó Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lực tập trung bằng việc thành lập, phân bổ và giám sát các cơ quan nhà nước khác. Trong một trật tự như vậy, Tòa án ở một vị trí thấp hơn Quốc hội nên không thể phán quyết về tính hợp hiến của các đạo luật cũng 68 như hành vi của Quốc hội. Do đó, giải pháp thích hợp nhất là trao thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật của Quốc hội cho một thiết chế tồn tại độc lập với cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đó chính là một Tòa án đặc biệt độc lập với hệ thống tòa án thường và giữ độc quyền tài phán về các vấn đề Hiến pháp. Thứ hai, sự thiếu vắng truyền thống án lệ trong thực tiễn áp dụng pháp luật ở nước ta. Nếu như ở các nước theo mô hình phi tập trung hóa, bên cạnh sự áp dụng triệt để học thuyết tam quyền phân lập thì truyền thống tôn trọng án lệ được coi là một trong những cơ sở quan trọng cho việc trao thẩm quyền tài phán hiến pháp cho hệ thống tòa án thường. Sự bất đồng quan điểm của các tòa án trong hệ thống về tính hợp hiến của một đạo luật có thể được giải quyết bằng phán quyết của tòa án tối cao, bởi đó là những án lệ có tính chất ràng buộc. Trong khi đó ở Việt Nam, án lệ chưa được coi là nguồn chính thức, và chỉ xuất hiện hiếm hoi trong các Nghị quyết tổng kết công tác xét xử của Hội đồng thẩm phán TANDTC. Nguyên tắc áp dụng án lệ vẫn còn xa lạ đối với các thẩm phán sẽ dẫn đến sự tự do của các tòa án khi tuyên bố một đạo luật bất hợp hiến hay không; và phán quyết của TANDTC khó có thể áp đặt các phán quyết của mình lên các tòa án ở cấp thấp hơn. Đó là mối nguy hiểm lớn đến quyền lực của Hiến pháp và sự thống nhất của hệ thống luật pháp. Chính vì vậy, việc xây dựng một Tòa án Hiến pháp có tiếng nói duy nhất về tính hợp hiến của một đạo luật sẽ là cơ sở để đảm bảo quyền lực tối cao của Hiến pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Thứ ba, trình độ chuyên môn của các thẩm phán trong hệ thống tư pháp ở nước ta chưa đủ bảo đảm để trao cho họ thẩm quyền tài phán Hiến pháp. Ở Việt Nam, các thẩm phán lại được lựa chọn từ nguồn thư kí tòa án và họ thường chỉ được trang bị những kĩ năng pháp lý cần thiết để giải quyết những vụ án thông thường. Họ không được đào tạo và rèn luyện những kĩ năng cần 69 thiết để xét xử các vụ án Hiến pháp vốn liên quan đến những kiến thức chuyên sâu về Hiến pháp, chính trị và luật pháp. Thứ tư, nhận thức chưa cao của người dân về Hiến pháp cũng tạo thành một rào cản cho việc áp dụng mô hình tài phán Hiến pháp phi tập trung. Vì theo mô hình này, hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của một đạo luật chỉ được đặt ra khi có khiếu kiện từ phía công dân. Đương sự sẽ đưa ra sự bất hợp hiến của một đạo luật và tòa án sẽ có nghĩa vụ xem xét và ra phán quyết về tính hợp hiến của đạo luật đó. Bởi vậy, sự nhận thức của người dân về những quyền và nghĩa vụ được ghi nhận trong Hiến pháp là khá cao. Trong khi đó, ở Việt Nam, việc viện dẫn các quy định trong Hiến pháp trước tòa còn khá hiếm hoi trong các vụ tranh tụng. Ngay cả đội ngũ luật sư cũng chưa có nhiều kĩ năng để tham gia các vụ việc liên quan đến Hiến pháp. Từ những đặc điểm trên, việc áp dụng mô hình bảo hiến bằng hệ thống tư pháp thường khó có thể thực hiện ở Việt Nam. Do đó, về định hướng cho hoạt động bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam có thể được tiến hành thông qua một tòa án Hiến pháp hoạt động độc lập, được giao những thẩm quyền cần thiết và được thực hiện những biện pháp chính trị pháp lý đủ mạnh. Về thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp, tòa án sẽ có quyền xem xét về tính hợp hiến của các đạo luật, các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết, tham gia nhưng chưa có hiệu lực; có quyền giải thích Hiến pháp; xem xét tính hợp hiến của các căn cứ pháp luật được áp dụng trong các bản án, quyết định của tòa án các cấp; xem xét tính hợp hiến của các hành vi của cơ quan, cá nhân công quyền. Bên cạnh đó, tòa án Hiến pháp còn có thẩm quyền giải quyết tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương; giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương; phán xét về tính hợp hiến của việc áp dụng thủ tục bầu cử, trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, nếu có thể thiết lập được tòa án Hiến pháp ở Việt Nam, cần tính đến sự tương hợp 70 của nó với nguyên tắc quyền lực thống nhất và tập trung về Quốc hội vẫn còn mạnh mẽ trong nhận thức về phân công quyền lực ở nước ta. Kinh nghiệm trên thế giới về mô hình bảo hiến chuyên trách dung hòa với nguyên tắc Quốc hội là tối cao đem lại những định hướng tư duy khi thành lập một tòa án Hiến pháp ở nước ta. Đó là lý thuyết về một “dạng thức yếu” (weak – form) của chế độ bảo hiến tư pháp, được phát triển một cách đầy đủ và có hệ thống bởi Giáo sư Mark Tushnet ở Trường Luật thuộc Đại học Harvard. Bản chất của “dạng thức yếu” là nó cho phép các tòa án độc lập phân tích và đưa ra phán quyết về sự không phù hợp của các đạo luật so với các quy phạm Hiến pháp, nhưng đồng thời cho phép cơ quan lập pháp được phản ứng lại nếu các nhà lập pháp cho rằng đạo luật phù hợp với các quy phạm Hiến pháp với các lý do hợp lý có thể hiểu được [23, tr.347]. Như vậy, mô hình này đã tỏ ra hiệu quả hơn khi giải quyết được sự xung đột giữa tòa án và cơ quan lập pháp về vấn đề giải thích Hiến pháp nhưng vẫn bảo lưu được nguyên tắc quyền lực của Quốc hội là tối cao. Nó đã tạo ra một sự thỏa hiệp giữa cơ quan bảo hiến và cơ quan lập pháp về các vấn đề liên quan đến giải thích Hiến pháp. Như vậy, khi phát hiện ra có dấu hiệu vi phạm hiến pháp trong đạo luật, tòa án Hiến pháp sẽ không hủy bỏ văn bản đó ngay lập tức. Tòa án sẽ ấn định một thời gian để cơ quan lập pháp hoặc các bên liên quan tự sửa đổi sao cho phù hợp với Hiến pháp hoặc hủy bỏ, trong thời hạn đó thì văn bản đó tạm thời không thi hành. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân đã ban hành văn bản không bổ sung hoặc chấm dứt hiệu lực của văn bản trong thời hạn yêu cầu thì tòa án Hiến pháp có quyền tuyên bố một phần hoặc toàn bộ văn bản là vi hiến và bị hủy bỏ; trừ văn bản của Quốc hội thì đình chỉ thi hành và báo cáo Quốc hội tại kì họp gần nhất. Ngoài ra, cần có những quy định về tổ chức của cơ quan tài phán Hiến 71 pháp như nguồn bổ nhiệm thẩm phán Hiến pháp, cách thức bổ nhiệm, nhiệm kì và chế độ đãi ngộ thẩm phán, và các đảm bảo khác nhằm tạo ra sự độc lập trong tổ chức và hoạt động của tòa án Hiến pháp. Sự không phụ thuộc cũng như chịu tác động của bất cứ chủ thể quyền lực nào là cơ sở cho tòa án Hiến pháp hoạt động theo đúng bản chất của nó: phán xét mọi hành vi ứng xử của tất cả các chủ thể trong đời sống chính trị, pháp lý dựa trên những quy định của Hiến pháp – đạo luật cao nhất trong hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, cần có một trình tự, thủ tục đặc biệt cho hoạt động của cơ quan bản hiến, khác với trình tự, thủ tục xem xét các vụ việc ở tòa án thường. Cụ thể, đó là những thủ tục đề nghị xem xét tính hợp hiến của văn bản hay hành vi của cơ quan, cá nhân công quyền, thủ tục thụ lý hồ sơ, xem xét vụ việc, biểu quyết thông qua quyết định, công bố quyết định, xem xét lại vụ việc trong trường hợp cần thiết… Việc thành lập một tòa án Hiến pháp độc lập ở Việt Nam sẽ tạo ra một diện mạo hoàn toàn mới cho tài phán Hiến pháp, nhưng đồng thời cũng tạo ra những thay đổi lớn đối với tổ chức quyền lực ở nước ta. Chính vì vậy, nếu điều này có thể thực hiện được thì cần phải tính đến những điều kiện đặc thù về chính trị, kinh tế - xã hội của đất nước, từ đó vạch ra được lộ trình thích hợp để thiết lập nên một cơ quan tài phán Hiến pháp. Bên cạnh đó, cần tham khảo một cách khoa học các mô hình tài phán Hiến pháp trên thế giới. Để làm được điều này cần có sự đóng góp công sức của các chuyên gia về Hiến pháp, các luật sư kinh nghiệm. Khi tạo ra được những tiền đề đó, chúng ta mới có thể xây dựng một mô hình bảo hiến phù hợp với nước ta. 3.2.1.2. Quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật phải được trao lại cho Tòa án Hiến pháp – sản phẩm của chủ nghĩa lập hiến, là văn bản đặt ra những giới hạn đối với quyền lực nhà nước và bảo vệ các quyền tự nhiên của con người. Nhưng Hiến pháp cũng chỉ là một văn bản luật, với khuôn khổ có hạn, 72 do đó trong nhiều trường hợp không thể quy định một cách chi tiết và cụ thể để áp dụng trong mọi tình huống, mà chỉ có thể quy định những vấn đề chung, mang tính nguyên tắc. Do đó, giải thích Hiến pháp là giải thích quy phạm mang tính quyền lực nhà nước, có ý nghĩa vô cùng quan trọng bởi đó là chuẩn mực cho việc hiểu và áp dụng đúng quy định của Hiến pháp trên thực tế. Không chỉ có vậy, với tư cách là đạo luật gốc trong hệ thống pháp luật của một quốc gia nên việc giải thích Hiến pháp được tiếp cận theo một cách khác so với việc giải thích pháp luật. Barak, một nhà luật học Ixraen đã đưa ra những điểm mà người giải thích toàn văn hay quy định nào đó của Hiến pháp cần lưu ý: 1) Hiến pháp là văn bản tối thượng trong hệ thống nguồn luật; 2) Hiến pháp định hình bản chất xã hội và những kì vọng xã hội cho suốt chiều dài lịch sử; 3) Hiến pháp xác lập các quan điểm chính trị cơ bản của xã hội; 4) Hiến pháp đặt nền móng cho các giá trị xã hội, xác định các mục tiêu và nghĩa vụ cũng như xu hướng phát triển; 5) Hiến pháp được thiết kế để điều chỉnh hành vi của con người trong một giai đoạn dài của lịch sử, thiết lập khung pháp lý cho hoạt động lập pháp và cho việc điều hành nhà nước; 6) Hiến pháp phản ánh các sự kiện của quá khứ và thiết nầng tảng cho hiện tại và tương lai; 7) Hiến pháp vừa là triết lý, vừa là chính trị, vừa là xã hội và pháp luật; 8) Bản chất thống nhất của Hiến pháp đòi hỏi cách tiếp cận đặc biệt khi giải thích nó [15]. Do đó, quyền giải thích Hiến pháp có mối quan hệ mật thiết với quyền tài phán hiến pháp, hai quyền này đều thuộc chức năng tự nhiên của tòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Bởi tòa án là cơ quan xét xử các tranh chấp giữa các chủ thể, cho nên với tư cách là người áp dụng pháp luật trong trường hợp đó, các thẩm phán phải hiểu được ý nghĩa của pháp luật thực chất là gì. 73 Chính vì thế, trong vụ kiện nổi tiếng Mabury vs Madison, Chánh án Marshall đã tuyên bố: Thẩm quyền và nhiệm vụ minh bạch của ngành tư pháp là giải thích luật pháp. Tòa án áp dụng luật vào những trường hợp riêng biệt nên phải minh giải pháp luật. Nếu hai luật chống nhau, tòa án phải ấn định cách thi hành một luật. Nếu thông luật ngược với hiến luật, nếu cả thông luật và hiến luật cùng được áp dụng cho một trường hợp nhất định, Tòa án phải phán quyết là nên theo thông luật hay hiến luật. Đó là nhiệm vụ của tư pháp. Giả sử Hiến pháp được kính trọng hơn thông luật của ngành lập pháp thì hiến luật sẽ được áp dụng [23, tr.110]. Ở Việt Nam, UBTVQH được giao thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh, nhưng UBTVQH từ trước đến nay ít khi giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Nguyên nhân cơ bản do UBTVQH không phải là cơ quan áp dụng pháp luật, không giải quyết những tranh chấp cụ thể nên khó có thể giải thích luật pháp. Nơi hợp lý nhất để người dân có thể tìm đến với mục đích yêu cầu giải thích Hiến pháp là tòa án. Tư pháp cần phải được Hiến pháp quy định chức năng giải thích Hiến pháp và pháp luật, bên cạnh chức năng tài phán hiến pháp. Để hoạt động giải thích Hiến pháp và pháp luật của Tòa án được hiệu quả thì trước hết cần xây dựng phương pháp giải thích Hiến pháp khoa học, trên cơ sở kết hợp nhiều phương pháp khác nhau vì những nội dung cần giải thích rất phức tạp, trừu tượng. Quan trọng hơn cả là cần phải có một giải pháp đồng bộ, hữu hiệu để nâng cao phẩm chất, năng lực và trình độ chuyên môn của các thẩm phán ở nước ta hiện nay trong việc hiểu và vận dụng pháp luật để xét xử các vụ án cụ thể. Việc giải thích Hiến pháp cần đến những vị thẩm phán dạn dày kinh nghiệm, bản lĩnh, có đạo đức nghề nghiệp. Từ đó các thẩm 74 phán có trách nhiệm vận dụng lời văn và tinh thần trong các quy định của Hiến pháp để xem xét và đưa ra các phán quyết của mình trong các trường hợp cụ thể. Cuối cùng, cần tiếp tục đẩy mạnh việc công khai, minh bạch hóa hoạt động xét xử của Tòa án để thúc đẩy việc hình thành các án lệ qua việc tập hợp và công khai các phán quyết, tổng kết rút kinh nghiệm mà Tòa án nhân dân tối cao đã và đang thực hiện. 3.2.1.3. Cải cách mô hình tài phán hành chính hiện hành nhằm tăng năng suất, hiệu quả hoạt động giải quyết công việc của Tòa hành chính Từ thực trạng tổ chức hoạt động của Tòa hành chính trong hệ thống tòa án nhân dân như hiện nay đã đặt ra nhu cầu cải cách mô hình tòa án hành chính hiện hành nhằm hướng đến xây dựng một nền tài phán hành chính mạnh, trở thành công cụ hữu hiệu để nhân dân giám sát hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước. Các giải pháp nhằm nâng cao vai trò tài phán hành chính của TAND liên quan đến nhiều vấn đề, nhưng vấn đề quan trọng nhất là đổi mới tổ chức Tòa án hành chính. Bởi vì chỉ khi có được một mô hình phù hợp thì mới đảm bảo được các nguyên tắc hoạt động của tòa hành chính, trong đó nguyên tắc quan trọng nhất là đảm bảo tính độc lập của thẩm phán hành chính. Theo định hướng cải cách tổ chức hệ thống tòa án từ dựa trên tiêu chí địa giới hành chính sang tiêu chí chức năng, thẩm quyền xét xử mà Nghị quyết 49 – NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị đã xác định, hệ thống tòa án hành chính hiện hành nên được tổ chức theo khu vực, nhằm giảm sự lệ thuộc của tòa án vào chính quyền địa phương. Hệ thống Tòa hành chính vẫn nằm trong hệ thống TAND. Cụ thể, tòa án hành chính sẽ được tổ chức thành: Tòa hành chính trung ương, Tòa hành chính vùng và Tòa hành chính khu vực. Tòa hành chính khu vực sẽ đảm nhiệm việc giải quyết các vụ án hành chính thay cho TAND cấp huyện như hiện nay. Các tòa này sẽ nằm trong các 75 tòa án sơ thẩm cấp khu vực. Khi tổ chức tòa án hành chính theo khu vực sẽ tạo điều kiện cho các thẩm phán được xét xử các vụ án hành chính được nhiều hơn, từ đó nâng cao năng lực chuyên môn, kiến thức về quản lý hành chính. Tòa hành chính cấp vùng nằm trong Tòa phúc thẩm, sẽ xét xử sơ thẩm các vụ án thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh hiện nay; phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa hành chính khu vực bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng. Tòa hành chính trung ương nằm trong Tòa thượng thẩm được tổ chức tại ba miền,có thẩm quyền xét xử phúc thẩm những vụ án hành chính mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa hành chính vùng bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng. Việc thiết lập hệ thống tòa án hành chính theo khu vực không những góp phần đảm bảo nguyên tắc độc lập của tòa án khi xét xử mà còn góp phần củng cố, kiện toàn hệ thống TAND. Đi đôi với vấn đề này, cần phải tạo ra những cơ sở pháp lý nhằm phân biệt tài phán hành chính và tài phán tư pháp, phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án với các cơ quan khác của nhà nước, đặc biệt là những cơ quan nhà nước thực hiện hoạt động mang tính chất tài phán hành chính. Cùng với việc đổi mới tổ chức Tòa hành chính thì vấn đề nâng cao trình độ của thẩm phán hành chính cũng là một trong những điều kiện quan trọng để tăng cường vai trò của Tòa án hành chính. Khi có được đội ngũ thẩm phán giỏi với kiến thức quản lý nhà nước vững vàng thì việc giải quyết các vụ án hành chính mới đạt được hiệu quả cao. Vì vậy, không chỉ mở các khóa bồi dưỡng, nâng cao trình độ của thẩm phán hành chính mà còn cần phải tạo điều kiện cho thẩm phán hành chính được xét xử nhiều hơn. Bên cạnh đó, cần có những biện pháp nhằm tăng hiệu quả của công tác thi hành án hành chính. Các cơ quan thi hành án, Viện kiểm sát, cơ quan nhà 76 nước có liên quan cần có sự phối hợp chặt chẽ nhằm đảm bảo cho hoạt động thi hành án nhanh chóng, đúng pháp luật. Cần có những quy định rõ về hình thức xử lý đối với cơ quan hành chính, người đứng đầu cơ quan hành chính không thực hiện nghĩa vụ phải thi hành án. Cuối cùng, cần tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho người dân về vai trò của Tòa án hành chính, về Luật Tụng hành chính, Luật khiếu nại tố cáo… Công tác tuyên truyền sẽ có tác dụng nâng cao trình độ, nhận thức pháp luật của các tầng lớp nhân dân về hoạt động cũng như thẩm quyền của Tòa án trong việc xét xử các khiếu kiện hành chính, cũng như trình tự, thủ tục khởi kiện hành chính, tạo điều kiện cho mọi người thực hiện đúng quyền khởi kiện, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 3.2.1.4. Thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm nên tập trung vào TANDTC Để hoạt động tự kiểm tra, giám sát của hệ thống tòa án được hiệu quả, góp phần tạo ra sự thống nhất trong hoạt động giải thích và áp dụng pháp luật, thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm chỉ nên trao cho một tòa duy nhất là TANDTC. Quy định chỉ có TANDTC có thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm là phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 được thể hiện trong Nghị quyết 49 – NQ/TW của Bộ Chính trị. Giải pháp này cũng phù hợp với xu hướng chung của pháp luật tố tụng các nước trên thế giới, đó là quy định chủ thể có thẩm quyền giám đốc thẩm rất hạn chế, thường tập trung quyền này vào một tòa án duy nhất là TATC hoặc tòa phá án. Việc quy định thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm cho TANDTC là hợp lý, bởi vì do tính chất đặc biệt của thủ tục này là xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, đòi hỏi sự xem xét phải hết sức thận trọng. Bởi vì kết quả xét lại bản án không những ảnh hưởng đến uy tín của thẩm phán cũng như cả đơn vị nơi thẩm phán công tác, mà còn ảnh hưởng đến tính ổn 77 định của bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật. Hơn thế nữa, những vụ án phải xem xét lại theo thủ tục này là những vụ án có tính chất phức tạp trong việc áp dụng pháp luật. Do đó, hội đồng giám đốc thẩm, tái thẩm phải là những thẩm phán chuyên ngành có trình độ cao, kinh nghiệm dày dặn để đảm bảo tính đúng đắn ở mức cao nhất của quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm, trở thành khuôn mẫu để hướng dẫn cho công tác xét xử của tòa án các cấp. Bên cạnh đó, TANDTC với chức năng hướng dẫn, giải thích pháp luật cho tòa án nhân dân các cấp sẽ hoàn toàn phù hợp khi thực hiện thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm. Nếu thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm bị phân tán sẽ dẫn đến trường hợp các tòa án không thống nhất trong việc áp dụng pháp luật. Vì thế, quy định thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm tập trung ở TANDTC không chỉ nâng cao chất lượng giám đốc thẩm mà còn góp phần quan trọng trong hoạt động thi hành và áp dụng pháp luật được thống nhất. Đồng thời với việc tập trung thẩm quyền giám đốc thẩm, TANDTC nên có sự nghiên cứu để đúc kết kinh nghiệm, ban hành các văn bản hướng dẫn làm rõ những căn cứ kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, nhằm đảm bảo cho việc kháng nghị là chính xác. Đặc biệt, cần có những văn bản hướng dẫn, giải thích rõ hơn về bản chất của thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm là những thủ tục đặc biệt để xem xét lại những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, chứ không phải là một cấp xét xử. Việc làm rõ tính chất của hai thủ tục này sẽ giúp cho các đương sự tránh được sự nhầm lẫn giám đốc thẩm, tái thẩm là một thủ tục tố tụng, một giai đoạn tiếp theo cấp xét xử phúc thẩm của TAND. Ngoài ra, cần phải quy định rõ ràng thẩm hiệu lực của quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm. Cụ thể, khi TANDTC tuyên hủy bỏ một bản án, trả lại cho tòa sơ thẩm và yêu cầu xét xử lại thì Tòa án sơ thẩm sẽ phải tuân thủ những quan điểm hướng dẫn xét xử của TANDTC để đảm bảo cho tòa sơ thẩm 78 không phạm phải những sai lầm đã mắc phải. Có như vậy mới chấm dứt được tình trạng một vụ án bị xét xử nhiều lần, làm giảm hiệu quả của hoạt động xét xử của Tòa án. 3.2.2. Cải cách bộ máy tòa án theo hướng trọng tâm là đảm bảo sự độc lập của tòa án trong hoạt động xét xử Nhằm hiện thực hóa Điều 2 Hiến pháp năm 2013 về việc xây dựng nhà nước pháp quyền thì cần đặt quyền lực của Đảng, các cơ quan nhà nước và các thiết chế quyền lực khác đặt dưới sự giám sát của pháp luật, của tòa án. Một trong những điều kiện tiên quyết để tăng cường quyền lực cho tòa án trong hoạt động giám sát chính quyền là tòa án phải được độc lập, có đủ sức mạnh chống đỡ sự ảnh hưởng của quyền lực và tiền bạc. Do đó, việc cải cách bộ máy tòa án theo hướng tạo ra những điều kiện đảm bảo cho sự độc lập của tòa án trong hoạt động xét xử là một hướng đi không thể né tránh, nhằm hướng tới một xã hội dân chủ, ổn định. Để đạt được điều đó, cần phải thực hiện đồng bộ các giải pháp sau: 3.2.2.1. Đổi mới cơ chế tuyển chọn thẩm phán và tạo những điều kiện cho các thẩm phán xét xử độc lập Trong hoạt động của tòa án, vai trò của các thẩm phán – những người bảo vệ và thực thi công lý là vô cùng quan trọng. Để thẩm phán xét xử chỉ dựa trên pháp luật và nhận thức của mình về vụ việc thì cần có những biện pháp tác động trực tiếp đến thẩm phán là cơ chế tuyển dụng hợp lý, khách quan; đồng thời phải tạo ra những điều kiện để đảm bảo trong suốt quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, các thẩm phán không bị lệ thuộc vào bất kì sự tác động nào từ bên ngoài. Trước hết, nhà nước cần phải chọn lựa ra những cá nhân vừa có tài lại vừa có đức để bổ nhiệm vào những chức vụ thẩm phán. Chính vì thế, trong Nghị quyết 49/NQ – TW ngày 02/06/2005 của Bộ chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định: 79 Có cơ chế thu hút, tuyển chọn những người có tâm huyết, đủ đức, tài vào làm việc ở các cơ quan tư pháp. Mở rộng nguồn để bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp, không chỉ là cán bộ trong các cơ quan tư pháp, mà còn là các luật gia, luật sư. Nghiên cứu thực hiện cơ chế thi tuyển để tuyển chọn người bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp. Tăng thời hạn bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp. Tăng thời hạn bổ nhiệm chức danh tư pháp và thực hiện chế độ bổ nhiệm không có kì hạn [3]. Theo chủ trương này, thay vì hiện nay nguồn của thẩm phán chỉ chủ yếu là thư kí tòa án, thì cần mở rộng nguồn tuyển chọn, tập trung vào các đối tượng có thâm niên, chuyên môn và uy tín lớn trong xã hội như luật sư, chuyên gia luật học, công tố viên… Bên cạnh đó, cũng cần thay cơ chế hội đồng tuyển chọn bằng cơ chế thi tuyển. Việc tuyển chọn thẩm phán theo hình thức thi cạnh tranh sẽ đạt được mục đích là tuyển dụng được những người có đủ trình độ, tâm huyết với nghề và có đạo đức tốt. Liên quan đến vấn đề này, cần phải thay đổi những tiêu chuẩn hiện hành về bổ nhiệm, tái bổ nhiệm và miễn nhiệm theo hướng loại bỏ bớt các tiêu chuẩn không liên quan đến năng lực chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp, nhằm đảm bảo các thẩm phán phải là những người có uy tín vì sự hiểu biết và khả năng phán xét của họ. Một quy trình tuyển chọn khách quan với những tiêu chuẩn chặt chẽ sẽ tạo ra được một đội ngũ thẩm phán uy tín, đồng thời hạn chế đến mức thấp nhất việc các chính trị gia có thể cài những người thân cận vào tòa án. Các thẩm phán, sau khi đã được bổ nhiệm, phải được đảm bảo nhiệm kì làm việc lâu dài. Halminton đã chỉ rõ lý do tại sao nhiệm kì của thẩm phán phải lâu dài qua nhận xét sau: Chúng ta không thể hy vọng các vị thẩm phán có một thái độ trung thành với Hiến pháp và các quyền tự do của người dân nếu 80 nhiệm kì của họ chỉ có tính cách tạm thời theo một thời hạn nhất định. Một khi chỉ được bổ nhiệm trong một nhiệm kì ngắn ngủi dù theo bất cứ một thể thức nào hoặc do bất cứ một ngành quyền nào cũng vậy, các thẩm phán sẽ không thể có được một tinh thần độc lập và cương quyết. Nếu quyền bổ nhiệm được giao phó cho ngành hành pháp hoặc cho ngành lập pháp thì lẽ đương nhiên phải tùy thuộc vào một trong hai ngành này vì họ phải lấy lòng những người bổ nhiệm. Nếu quyền bổ nhiệm được giao cho dân chúng, tức là chức vụ thẩm phán phải do dân chúng bầu cử, thì lại e ngại rằng các vị thẩm phán muốn đắc cử sẽ phải thi nhau làm cho mình nổi tiếng, càng nổi tiếng càng hay, chứ không cần để ý gì tới luật pháp [12; tr 187]. Ngoài những lý do đó, thì việc đảm bảo nhiệm kì lâu dài của thẩm phán sẽ có tác dụng tăng cường chuyên môn cho thẩm phán. Bởi vì, qua thời gian, các vụ án ngày càng nhiều thêm, cùng với đó là sự phong phú của hệ thống văn bản pháp luật thì các vị thẩm phán cần phải có thời gian, phải bỏ nhiều công sức để có thể trau dồi kiến thức và chuyên môn nghiệp vụ. Do vậy, các thẩm phán phải có nhiệm kì đủ dài (từ 7 năm đến 20 năm) để các thẩm phán có thể yên tâm làm việc. Nhiệm kì của thẩm phán cũng có thể được tính theo tuổi của thẩm phán, như nhiệm kì của thẩm phán có thể kéo dài đến tuổi 70. Một điều quan trọng nữa là, trong suốt nhiệm kì của mình, vị trí của các thẩm phán cần phải được đảm bảo. Hiến pháp cần phải có quy định về sự đảm bảo rằng, một khi đã được bổ nhiệm, một thẩm phán sẽ không bị bãi nhiệm trước khi nhiệm kì kết thúc, trừ phi có những bằng chứng về việc vi phạm đạo đức nghiêm trọng của thẩm phán. Có như vậy, các thẩm phán mới có thể đưa ra được những phán quyết mà không sợ bị buộc phải cách chức vì những phán quyết đó. Ngoài nhiệm kì lâu dài của các thẩm phán thì chế độ lương bổng của 81 các thẩm phán cũng phải được chú trọng. Mức lương của thẩm phán phải đảm bảo cho cuộc sống của thẩm phán và gia đình của họ được tương đối đầy đủ. Việc trả lương đối với thẩm phán nên từ ngân sách riêng, không phụ thuộc vào ngân sách địa phương. Có như thế, khi xét xử, các quyết định của thẩm phán mới nằm ngoài tầm chi phối của tiền bạc và các sức mạnh bên ngoài. Độ an toàn về mặt tài chính cho phép quan tòa thực thi phán xét pháp lý ở mức tốt nhất khi áp dụng luật một cách công bằng đối với các bên. Hiện nay, theo quy định của Nghị quyết số 730/NQ – UBTVQH11 ngày 30/09/2004 của Uỷ ban thường vụ quốc hội về việc phê chuẩn bảng lương chuyên môn nghiệp vụ ngành Tòa án đã xác định chế độ lương dành cho thẩm phán, gồm 3 ngạch: - Ngạch A1 áp dụng cho thẩm phán TAND cấp huyện (thẩm phán sơ cấp), gồm 9 bậc, hệ số lương bậc 1 là 2,34 và hệ số lương bậc 9 là 4,98. - Ngạch A2 áp dụng đối với thẩm phán TAND cấp tỉnh, gồm 8 bậc, hệ số lương bậc 1 là 4,40 và hệ số lương bậc 8 là 6,78. - Ngạch A3 áp dụng đối với thẩm phán TAND tối cao gồm 6 bậc, hệ số lương bậc 1 là 6,2 và hệ số lương bậc 6 là 8,00 [34]. Như vậy, chế độ lương của thẩm phán là tương đối thấp so với nhu cầu đảm bảo đời sống cho gia đình của họ. Nếu chế độ đãi ngộ như vậy sẽ rất khó thu hút nguồn nhân lực có tài năng vào khu vực việc làm đầy vất vả và áp lực này. Vì vậy, Hiến pháp cần phải có những quy định về mức lương của thẩm phán phải xứng đáng với công lao của họ, và mức lương đó sẽ không bị sụt giảm trong suốt quá trình làm việc của họ. Ngoài ra, pháp luật cũng cần phải có những quy định nhằm đảm bảm sự độc lập trong quyết định của các thẩm phán. Hiện nay, vẫn còn tồn tại một số quy tắc trong hoạt động của các Tòa án, gây ra sự phụ thuộc của tòa án 82 cấp dưới với Tòa án cấp trên như báo cáo án, thỉnh thị án, duyệt án… Các quy tắc này rõ ràng đã mâu thuẫn với nguyên tắc Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, bởi vì nó đã gián tiếp cho phép Tòa án cấp trên can thiệp vào công việc xét xử của Tòa án cấp dưới, cũng như can thiệp vào quyền quyết định độc lập của thẩm phán. Do đó, cần phải sửa đổi quy chế hoạt động của tòa án nhằm giảm thiểu khả năng thẩm phán phải phụ thuộc vào lãnh đạo cấp trên trong hoạt động nghề nghiệp của họ bằng việc loại bỏ những quy tắc bất thành văn đó. Cuối cùng, sự độc lập của hệ thống tư pháp cần phải đi cùng với tính khách quan và trách nhiệm của thẩm phán. Các yếu tố đảm bảo tính trách nhiệm của thẩm phán có thể được nêu ra như: các phiên xử được tiến hành công khai; bản án phải bao gồm phần giải tích chi tiết cách hiểu của thẩm phán về điều khoản pháp luật có liên quan và cơ sở để áp dụng vào trường hợp cụ thể; các bản án phải được công bố; cơ chế giám đốc thẩm phải được quy định một cách chặt chẽ, hợp lý và hiệu quả; có quy chế đạo đức nghề nghiệp và cơ chế kỉ luật hợp lý đối với thẩm phán [14]. Đó chính là cơ sở của những bản án sẽ mang tính khách quan, công bằng, đúng pháp luật, được người dân “tâm phục, khẩu phục”; từ đó tạo ra sức mạnh, tính chân lý của cả hệ thống cơ quan tư pháp. 3.2.2.2. Thành lập mô hình hệ thống tòa án theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính như hiện nay Sự độc lập của tòa án không đơn giản được thể hiện trong quá trình xét xử mà còn phải được đảm bảo để tránh sự can thiệp của các cơ quan hành pháp, lập pháp trong hoạt động và đặc biệt là khi ra bản án, quyết định. Tuy nhiên, ở nước ta, hệ thống tòa án đang được tổ chức theo cấp hành chính, dẫn đến sự can thiệp không thỏa đáng của chính quyền địa phương và tổ chức 83 Đảng vào hoạt động xét xử các vụ án cụ thể, khiến cho các bản án hay quyết định thiếu khách quan, thiếu chính xác. Hơn thế nữa, do được thành lập theo đơn vị hành chính, đặc biệt là ở cấp huyện, nên trong nhận thức của một số ngành, một số cấp coi tòa án là một đơn vị chức năng thuộc đơn vị hành chính cấp mình. Sự ngộ nhận này đã mặc nhiên hạ thấp địa vị pháp lý của hệ thống tòa án, gây khó khăn cho tổ chức và hoạt động của tòa án, đặc biệt là trong việc giải quyết các vụ án hành chính, khi một bên trong vụ án là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, để khắc phục được những hạn chế trên cần phải tiến hành cải cách hệ thống tòa án theo hướng tổ chức hệ thống tòa án theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Đây cũng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công tác cải cách tư pháp trong thời gian tới, theo tinh thần của Nghị quyết 49 – NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị: Tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; tòa thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm. Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Việc thành lập tòa chuyên trách phải căn cứ vào thực tế xét xử của từng cấp tòa án, từng khu vực [3]. Đây là định hướng đúng đắn đáp ứng được đòi hỏi trước mắt cũng như lâu dài đối với việc hoàn thiện hệ thống tòa án ở nước ta. Thay đổi cách thức tổ chức tòa án từ dựa trên tiêu chí địa giới hành chính sang tiêu chí chức năng, thẩm quyền xét xử là sự đổi mới có tính chất then chốt, đột phá trong cải cách 84 tư pháp, có ý nghĩa đảm bảo nguyên tắc độc lập của tòa án. Tổ chức tòa án theo cấp xét xử sẽ giảm được sự lệ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực được thành lập bao gồm một vài đơn vị hành chính cấp huyện, nên vượt ra phạm vi một huyện, tạo thành một hệ thống độc lập, hạn chế được sự nể nang, nương nhẹ trong quá trình xét xử, đảm bảo tính đúng đắn của hoạt động xét xử. Mặt khác, tổ chức hệ thống tòa án theo cấp xét xử còn khắc phục được tình trạng bất hợp lý về số lượng công việc giữa tòa án nhân dân huyện và tòa án nhân dân quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh như hiện nay. Ngoài ra, cách thức tổ chức tòa án nhân dân theo tiêu chí này cũng thỏa mãn được mục tiêu cải cách hành chính, tinh giảm biên chế, tiết kiệm ngân sách. Việc thành lập tòa án sơ thẩm khu vực sẽ gom các tòa án cấp huyện tại những nơi ít xét xử thành những tòa án chung của cả khu vực. Ngoài việc tiết kiệm ngân sách, đỡ lãng phí biên chế thẩm phán, bộ phận giúp việc, còn tạo điều kiện cho đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ và chuyên môn. Theo định hướng trên, các tòa án sơ thẩm cấp khu vực sẽ được coi là tòa án cấp thứ nhất, có nhiệm vụ xét xử sơ thẩm các vụ việc. Việc xác định số lượng các tòa sơ thẩm sẽ dựa trên các tiêu chí như số lượng các vụ việc xảy ra hàng năm, quy mô về địa giới hành chính, điều kiện kinh tế, xã hội của khu vực. Tòa phúc thẩm sẽ có chức năng xét xử phúc thẩm lại các bản án của tòa án cấp sơ thẩm nếu có kháng cáo, kháng nghị và xét xử các vụ án lớn, trọng điểm hay có liên quan đến yếu tố nước ngoài. Tòa thượng thẩm sẽ được tổ chức theo ba miền, với thẩm quyền xét xử phúc thẩm những bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực của tòa án cấp phúc thẩm bị kháng cáo, kháng nghị. Cuối cùng, TANDTC sẽ tập trung vào nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. 85 Sự thay đổi về mô hình tòa án sẽ làm tăng sức mạnh, sự độc lập thật sự của tòa án. Bên cạnh đó, sự thay đổi này phải đi kèm với việc tập trung đào tạo đội ngũ thẩm phán có trình độ chuyên môn cao, đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao trong giải quyết các vụ án, nhất là ở cấp sơ thẩm. Có như vậy mới đáp ứng được yêu cầu xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ và nghiêm minh. 3.2.2.3. Đảm bảo sự độc lập của cơ quan tư pháp đối với các tổ chức Đảng Nguyên tắc “Đảng Cộng sản là lực lượng lãnh đạo Nhà nước” được ghi nhận là một nguyên tắc tối cao và được đảm bảo bằng Hiến pháp. Sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của tòa án nhằm hướng tới đảm bảo sự ổn định, vững vàng của chế độ, giữ gìn bản chất của nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Tuy nhiên, hoạt động của xét xử của tòa án là hoạt động đặc thù, nhân danh nhà nước để giải quyết các vụ án, vụ việc. Không như hoạt động của các cơ quan khác, kết quả xét xử của tòa án là những phán quyết liên quan trực tiếp đến lợi ích của nhà nước, các tổ chức xã hội, đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do vậy, hoạt động xét xử của tòa án phải luôn đảm bảo tính khách quan, công bằng của pháp luật. Tuy nhiên, sự lãnh đạo của Đảng nhiều khi dẫn đến sự can thiệp vào hoạt động xét xử của tòa án và thẩm phán của một số tổ chức Đảng dưới nhiều hình thức, khiến cho các tòa án và thẩm phán trong nhiều trường hợp không thể quyết định vụ việc một cách khách quan, công bằng. Khi xét xử các vụ án đặc biệt nghiêm trọng và có tính nhạy cảm về chính trị, các thẩm phán thường xin ý kiến của cấp ủy Đảng về định hướng xét xử. Về nguyên tắc, Đảng lãnh đạo công tác tòa án chỉ dừng lại ở định hướng chung, nhưng trên thực tế, một số tổ chức Đảng lại can thiệp khá sâu vào việc xét xử của các thẩm phán. Việc can thiệp của một tổ chức không có chuyên môn, nghiệp vụ đối với hoạt động xét xử của tòa án ảnh hưởng nhiều đến sự độc lập của thẩm 86 phán khi ra các phán quyết về vụ việc. Điển hình cho tình trạng này là vụ án tham nhũng đất đai tại thị xã Đồ Sơn, thành phố Hải phòng năm 2006. Trong quá trình xét xử sơ thẩm vụ án này, tòa án nhân dân thành phố Hải Phòng đã chịu sự chỉ đạo của lãnh đạo thành ủy và UBND thành phố Hải phòng để ra những quyết định trái pháp luật [33]. Nhìn vào ví dụ nêu trên chúng ta có thể thấy được, sự lãnh đạo của Đảng đối với tòa án cũng dẫn đến sự phụ thuộc của tòa án với các cơ quan nhà nước khác, bởi vì các cơ quan của Đảng được tổ chức theo các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Trong đó, lãnh đạo cơ quan chính quyền thường kiêm lãnh đạo các cơ quan Đảng, còn các thẩm phán thì tham gia các chi bộ trực thuộc. Hơn nữa, các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương cũng phải sống nhờ một phần vào sự chu cấp thêm của chính quyền. Rất nhiều hoạt động của tòa án phải dùng ngân sách địa phương theo cơ chế xin – cho. Vì thế, tình trạng “án bỏ túi” vẫn còn tồn tại, mà nguyên nhân trực tiếp là do sự can thiệp vào công tác xét xử của tòa án một cách thô bạo của chính quyền địa phương. Vì vậy, cần phải hoàn thiện mối quan hệ lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xét xử của tòa án, cụ thể cần tăng cường tính pháp lý trong sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xét xử. Theo đó, những văn kiện lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xét xử, về công tác chính trị, tổ chức cán bộ ngành Tòa án cần được thể chế hóa thành pháp luật, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng chỉ trong khuôn khổ các văn bản thể chế hóa. Bên cạnh đó, để phù hợp với việc chuyển đổi mô hình tổ chức tòa án theo cấp xét xử, cần đổi mới hệ thống tổ chức Đảng trong các cơ quan tòa án. Cụ thể, các tổ chức Đảng của hệ thống tòa án sẽ được lập thành một hệ thống riêng, không chịu sự lãnh đạo của các tổ chức Đảng địa phương. Về nguyên tắc, tổ chức Đảng cấp dưới chịu sự lãnh đạo của tổ chức Đảng cấp trên và thống nhất chịu sự lãnh 87 đạo của tổ chức Đảng cao nhất trong ngành và Ban Chấp hành Trung ương Đảng. Việc tổ chức theo mô hình này sẽ khắc phục được tình trạng chính quyền địa phương can thiệp vào công tác cán bộ cũng như trong hoạt động xét xử của hệ thống tòa án.Trong hoạt động xét xử của tòa án, nghiêm cấm mọi hành vi can thiệp của mọi cá nhân, tổ chức Đảng theo kiểu “gợi ý”, “định hướng”; nhằm đảm bảo cho thẩm phán và hội thẩm xét xử chỉ tuân theo pháp luật. Các cơ quan bảo vệ pháp luật đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng nhưng không có nghĩa rằng lãnh đạo cấp ủy Đảng của chính quyền địa phương phải trực tiếp chỉ đạo công tác xét xử, cho dù sự chỉ đạo đó phục vụ những mục đích chính trị của địa phương. 3.2.2.4. Xác định rõ chức năng của viện kiểm sát đối với hoạt động xét xử của tòa án Viện kiểm sát là một thành tố trong hệ thống các cơ quan tư pháp, có mối quan hệ mật thiết đối với hoạt động của hệ thống tòa án. Mối quan hệ giữa viện kiểm sát đối và hoạt động xét xử của Tòa án được thể hiện thông qua chức năng của viện kiểm sát, đó là chức năng thực hành quyền công tố và chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, trong đó kiểm sát xét xử. Chức năng kiểm sát xét xử của Viện kiểm sát xuất phát từ tình hình thực tiễn của nước ta trước đây, khi hoạt động xét xử vẫn còn gặp nhiều khó khăn, do nhiều nguyên nhân khách quan (như hậu quả chiến tranh, thất lạc giấy tờ, thu thập chứng cứ…) và nguyên nhân chủ quan (trình độ hạn chế của thẩm phán, của đương sự…). Qua hoạt động giám sát của Viện kiểm sát giúp cho Tòa án tránh được những sai sót trong quá trình xét xử. Tuy nhiên, đứng trước những yêu cầu của việc thay đổi tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo hướng đảm bảo tính độc lập của tòa án, thì chức năng kiểm sát việc xét xử của Viện kiểm sát có còn cần thiết? Bởi vì, nếu thực hiện chức năng kiểm sát xét xử, hoạt động của Viện 88 kiểm sát sẽ ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập của Tòa án, mà chúng ta có thể lấy thí dụ minh họa trong lĩnh vực tố tụng hình sự. Tại phiên tòa, sự tham gia của Viện kiểm sát là trực tiếp và bắt buộc: kiểm sát viên không chỉ kiểm soát diễn biến phiên tòa mà còn có thể đề nghị triệu tập, bổ sung nhân chứng; tham gia xét hỏi trực tiếp, trình bày lời luận tội, đề nghị kết tội bị cáo. Ngoài ra, Viện kiểm sát còn có quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm. Như vậy, kiểm sát xét xử có thể gây áp lực đối với thẩm phán, làm hạ thấp vai trò của tòa án với tư cách là cơ quan độc lập xét xử. Phán quyết của tòa án có thể bị kháng nghị nếu không theo định hướng xét xử được nêu trong kết luận của kiểm sát viên. Không chỉ có vậy, Viện kiểm sát lại đóng vai trò là chủ thể buộc tội. Thẩm phán khó có thể vô tư, độc lập trong xét xử khi một bên của vụ án lại đồng thời là người giám sát quá trình xét xử. Tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” đương nhiên sẽ làm tổn hại đến nguyên tắc độc lập của tòa án trong hoạt động xét xử. Vì thế, Viện kiểm sát không nên kiêm chức năng kiểm sát xét xử mà chỉ thực hiện quyền công tố. Khi vấn đề kiểm sát hoạt động tư pháp được điều chỉnh cho một chủ thể khác thì hoạt động của Viện kiểm sát không gây ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập của tòa án, đồng thời Viện kiểm sát sẽ chuyên tâm vào chức năng công tố của mình, nâng cao trách nhiệm của công tố viên trong quá trình hoạt động tố tụng. Liên quan đến vấn đề này, cần phải nhập chức năng điều tra vào chức năng công tố của Viện kiểm sát. Thực tế hiện nay các hoạt động điều tra do các cơ quan trực thuộc Bộ công an thực hiện, còn hoạt động công tố thì lại thuộc chức năng của Viện kiểm sát. Quy định này đã dẫn đến những mâu thuẫn giữa các cơ quan trong quá trình tố tụng, làm giảm hiệu quả của quá trình điều tra. Mặc dù hoạt động điều tra phải đặt dưới sự giám sát của Viện kiểm sát nhưng do các cơ quan điều tra không trực thuộc Viện kiểm sát nên 89 khó có thể kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan này. Hoạt động điều tra phải gắn chặt hoặc ít nhất dưới sự chỉ đạo trực tiếp của hoạt động buộc tội, đặc biệt trong những vụ án phức tạp, khi người tiến hành cần đến chuyên môn nghiệp vụ. Do đó, để có một lời buộc tội chính xác và nhanh chóng thì các cơ quan điều tra cần phải trực thuộc Viện kiểm sát, thay vì trực thuộc Bộ công an như hiện nay. 3.2.2.5. Chuyển phương thức tố tụng thẩm vấn sang tố tụng tranh tụng Ở Việt Nam hiện nay, hoạt động tố tụng về cơ bản vẫn đang áp dụng mô hình tố tụng xét hỏi. Tuy nhiên, mô hình này đang bộc lộ nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến sự vô tư, khách quan của vụ án và quyền của các bên có liên quan trong vụ án. Do thẩm phán luôn chiếm ưu thế nổi trội trong suốt quá trình của giải quyết vụ án nên giai đoạn xét xử tại phiên tòa chỉ đơn thuần là xác minh lại những gì đã tìm thấy được ở giai đoạn trước đó. Chứng cứ là do thẩm phán điều tra tập hợp nên việc thẩm vấn bị xem là đi ngược lại với nguyên tắc vô tư, khách quan và việc tranh luận tại phiên tòa trở nên vô nghĩa. Mặt khác, trong tố tụng thẩm vấn, việc chủ tọa phiên tòa chủ động hỏi còn bị cáo trả lời tạo ra một sự bất bình đẳng giữa một bên là nhà nước, tòa án và các cơ quan có thẩm quyền; còn bên kia là bị cáo và những người có liên quan, không tạo nên được bầu không khí thật sự dân chủ trong phiên tòa. Ngoài ra, so với tố tụng tranh tụng, quyền bào chữa của người bị buộc tội ở tố tụng thẩm vấn thực chất chỉ mang tính hình thức, vai trò của luật sư bị coi nhẹ, dẫn đến quyền của người buộc tội không được đảm bảo. Người bị tạm giữ, bị can, bị cáo và người bào chữa của họ còn khá thụ động và bị lệ thuộc vào cơ quan tiến hành tố tụng. Bên cạnh đó, việc thu thập chứng cứ hoàn toàn do cơ quan nhà nước tiến hành nên hồ sơ vụ án có xu hướng thiên về chứng cứ buộc tội mà thiếu chứng cứ gỡ tội, dẫn đến quyền suy đoán vô tội của bị cáo khó được tôn trọng. Điều này làm mất đi ý nghĩa của quá trình 90 tố tụng, tạo tiền đề cho sự lạm dụng quyền lực nhà nước, ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân. Chính vì vậy, trên cơ sở đánh giá thực trạng mô hình tố tụng hiện nay và tham khảo các mô hình tố tụng trên thế giới, Nghị quyết số 49 – NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định: Đổi mới việc tổ chức phiên tòa xét xử, xác định rõ hơn vị trí, quyền hạn, trách nhiệm của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng theo hướng đảm bảo tính công khai, dân chủ, nghiêm minh; nâng cao chất lược tranh tụng tại các phiên tòa xét xử, được coi là khâu đột phá của hoạt động tư pháp [3]. Nguyên tắc tranh tụng cũng đã trở thành một nguyên tắc hiến định bằng sự ghi nhận tại Khoản 5 Điều 103, Hiến pháp năm 2013. Điều này đã thể hiện sự thay đổi nhận thức của Đảng và nhà nước ta về vai trò của tranh tụng trong hoạt động tố tụng. Tuy nhiên, thực tiễn tranh tụng ở nước ta vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập như trình độ chuyên môn của thẩm phán và kiểm sát viên còn hạn chế; đội ngũ luật sư vừa thiếu về số lượng, một số còn hạn chế về trình độ nghiệp vụ, đặc biệt là kĩ năng tranh tụng nên chưa nhận thức đúng về vai trò, vị trí của mình trong tranh tụng. Bên cạnh đó, nhận thức pháp luật của người dân cũng như của các bên trong tố tụng về vai trò, vị trí của luật sư còn hạn chế… Do đó, việc chuyển hẳn phương thức tố tụng hiện hành ở nước ta sang hẳn mô hình tranh tụng là khó khả thi. Trước mắt, việc áp dụng mô hình bán tranh tụng theo hướng kết hợp một số yếu tố hợp lý của tố tụng tranh tụng vào tố tụng thẩm vấn đang được áp dụng ở các nước như Pháp, Nga, Nhật bản… là một kinh nghiệm quý để chúng ta có thể xây dựng mô hình tố tụng phù hợp với trình độ phát triển và các điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của nước ta hiện nay. Liên quan đến phương án này, cần nâng cao địa vị pháp lý của người 91 bào chữa ngang bằng với kiểm sát viên trong quá trình tố tụng, tạo thành hai bên đối tụng cùng thu thập chứng cứ và xác định sự thật khách quan của vụ án. Người bào chữa phải có quyền tiếp cận hồ sơ vụ án; tham gia đầy đủ vào quá trình tố tụng ngay từ giai đoạn điều tra. Cả hai bên đều có trách nhiệm chia sẻ toàn bộ chứng cứ mà mình đã thu thập được. Bên cạnh đó, cần bổ sung những quy định nhằm tăng quyền bào chữa của đương sự ngay từ giai đoạn điều tra bằng các quy định như quyền được giữ im lặng cho đến khi gặp luật sư; quyền của luật sư được tiếp xúc riêng với bị can, bị cáo… Tại phiên tòa, viện kiểm sát là cơ quan buộc tuộc phải chủ động trình bày ý kiến, quan điểm, chứng cứ buộc tội của mình. Trên cơ sở đó, luật sư hoặc người bào chữa đại diện cho thân chủ mình chứng minh quan điểm gỡ tội. Thẩm phán chỉ căn cứ vào những chứng cứ được xác định tại phiên tòa và những tranh luận của các bên. Việc tiếp thu những yếu tố hợp lý của tố tụng tranh tụng trong cải cách mô hình tố tụng ở nước ta sẽ đảm bảo được việc xét xử đúng người, đúng tội, đúng pháp luật, thể hiện sự tôn trọng và bảo vệ các quyền con người, quyền công dân, bảo đảm cho nền tư pháp nước ta là một nền tư pháp dân chủ, công bằng và công lý. 3.2.2.6. Tòa án độc lập nhưng vẫn phải chịu sự giám sát của công luận và các chủ thể khác Trong các thiết chế dân chủ hiện đại, tòa án là cơ quan hành xử quyền tài phán, với vai trò xét xử các tranh chấp để duy trì công lý cho xã hội, vừa thực thi trách nhiệm giải thích luật pháp thông qua những luận điểm pháp lý nêu trong phán quyết, qua đó ấn định khuôn khổ ứng xử cho hành vi của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân. Tuy nhiên, để làm cho các vị thẩm phán luôn luôn có một tinh thần trách nhiệm thì tòa án phải chịu sự giám sát của công luận và các cơ quan chức năng đối với hoạt động của mình, để quyền lực được ủy nhiệm phải được thi hành đúng với nhiệm vụ của mình. 92 Hoạt động giám sát của người dân, của các cơ quan nhà nước khác, cũng như của các tổ chức xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó có tòa án là biểu hiện của một xã hội dân chủ, tiến bộ. Với nguyên tắc này, hoạt động xét xử của tòa án phải chịu sự giám sát của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội, nhằm đảm bảo các phán xử của thẩm phán được khách quan và công bằng. Trong đó, cần tăng cường hoạt động giám sát của nhân dân, đồng thời tăng cường hoạt động giám sát của các cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra, giám sát khác. Giám sát của người dân chính là phương thức để mở rộng dân chủ và phát huy quyền làm chủ của người dân, đồng thời kiểm soát được sự ủy quyền, chống lại sự lạm quyền, lộng quyền của các cán bộ, công chức ngành tòa án khi thực thi nhiệm vụ của mình. Để nhân dân có thể giám sát được hoạt động xét xử của tòa án, các phiên tòa phải được công khai để bất cứ người dân nào cũng được tham dự, mọi rào cản ngăn trở người dân tham dự phiên tòa phải được dỡ bỏ. Các phiên tòa xét xử công khai sẽ có một giá trị giáo dục đáng kể đối với cộng đồng; hơn nữa, nó còn giúp cho việc thi hành luật pháp được an toàn hơn. Ngoài ra, phiên tòa có thể được truyền hình trực tiếp để mọi người dân có thể theo dõi, bởi vì không phải ai cũng có nhiều thời gian để tham dự các phiên tòa một cách thường xuyên. Bên cạnh đó, cần tăng cường hơn nữa vai trò giám sát của các cơ quan dân cử, trong đó phải kể đến vai trò của Mặt trận Tổ quốc khi thực thi chức năng giám sát và phản biện xã hội. Các đại biểu dân cử sẽ trực tiếp lắng nghe ý kiến của nhân dân, của những người có vụ việc mà tòa án đã xét xử, qua đó phát hiện ra những sai sót, bất công, những việc gây bức xúc cho người dân. Từ đó, đại biểu sẽ làm văn bản chất vấn thẩm phán xét xử vụ việc đấy, buộc họ phải có văn bản giải trình. Nếu sự giải trình không thỏa đáng, không minh bạch thì các đại biểu có thể gửi văn bản lên Uỷ ban tư pháp của Quốc hội xem xét giải quyết, thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Ngoài ra, sự 93 tham gia giám sát của tổ chức hội cơ sở như Hội cựu chiến binh, người cao tuổi, Hội phụ nữ, Hội luật gia, Đoàn thanh niên và các tổ chức khác sẽ tạo được một cơ chế đồng bộ để thực hiện được sự giám sát của nhân dân đối với hoạt động xét xử của tòa án. Thông tin là yếu tố quan trọng trong quan hệ đại diện giữa nhà nước và nhân dân, là chìa khóa của sự minh bạch và trách nhiệm. Nếu không có thông tin thì cũng không có giám sát. Vì thông tin là cơ sở, điều kiện của giám sát, bởi để có thể chứng minh việc thực thi pháp luật đúng hay sai của các cơ quan nhà nước cần có thông tin là bằng chứng. Để các thông tin từ vụ án, phiên tòa và hoạt động xét xử của tòa án đến được với người dân thì chúng ta cần phải nâng cao vai trò của báo chí và truyền thông trong việc giám sát hoạt động của tòa án. Khi các nhà báo được tiếp cận đến các hồ sơ vụ án, các phiên tòa được xét xử công khai thì người dân có nhiều cơ hội hơn để nắm bắt mọi hoạt động của tòa án. Vạch trần sự tham nhũng hay những việc làm sai trái trong hoạt động tư pháp của báo chí sẽ tạo ra sự quan tâm của dân chúng, buộc tòa án phải có trách nhiệm bằng việc tiến hành điều tra và truy tố những chủ thể vi phạm. Do đó, nhà nước cần xây dựng những đảm bảo pháp lý để hoạt động của báo chí được hiệu quả, trở thành kênh thông tin hữu hiệu giám sát hoạt động của tòa án. 94 Kết luận chƣơng 3 Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Tòa án chỉ đạt được hiệu quả khi thẩm quyền của tòa án được minh định rõ ràng và những đảm bảo cho tính độc lập của Tòa án được thực thi trên thực tế. Khi có sự kết hợp đồng bộ và thực hiện tốt các giải pháp này trên thực tế sẽ tạo điều kiện cho hoạt động giám sát và hạn chế sự lạm quyền từ phía các cơ quan lập pháp và hành pháp của Tòa án. Có như vậy, hiệu quả phối hợp, kiểm soát giữa ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mới được phát huy, tạo nên tính cân bằng trong bộ máy nhà nước. 95 KẾT LUẬN Xuất phát từ bản chất của quyền lực nhà nước, nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy thác quyền lực là nhân dân đối với người được ủy quyền là nhà nước. Trong các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Tòa án bảo vệ ý chí chung của quốc gia bằng việc xét xử các hành vi vi hiến, pháp luật từ phía cơ quan nhà nước, cá nhân công quyền. Hoạt động của Tòa án chỉ phát huy hiệu quả khi những điều kiện đảm bảo cho tính độc lập của Tòa án được thực hiện trên thực tế. Mọi cơ quan, cá nhân, tổ chức phải có nghĩa vụ tôn trọng, giữ gìn và bảo vệ tính pháp quyền và công lý trong các phán quyết của Tòa án. Ở nước ta, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân được coi là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong thời kì quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Yêu cầu cơ bản của nhà nước pháp quyền là “công quyền phải đặt dưới pháp quyền” - mọi hành vi của nhà nước đều phải được kiểm soát và đặt trong vòng phán xử công bằng của Tòa án. Tuy nhiên hiện nay, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hoạt động kiểm soát của Tòa án vẫn chưa thực sự hiệu quả, cụ thể: Một là, thẩm quyền tài phán Hiến pháp vẫn chưa được giao cho Tòa án thực hiện; hai là, hoạt động của Tòa án hành chính vẫn còn mờ nhạt, chưa đáp ứng được sự kì vọng của nhân dân; ba là, nguyên tắc độc lập của Tòa án vẫn chưa được tôn trọng và đảm bảo trên thực tế. Những bất cập trên đã làm giảm hiệu quả của Tòa án trong thực hiện chức năng vốn có của mình. Để hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Tòa án đạt hiệu quả cao, tác giả luận văn đề xuất một số giải pháp cơ bản sau: Một là, làm rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Tòa án trong việc thực hiện quyền tư pháp, nhằm tạo ra những cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm soát quyền lực của tòa án. Hai là, cải cách bộ máy tòa án theo hướng trọng tâm là đảm bảo sự 96 độc lập của Tòa án trong hoạt động xét xử. Khi các giải pháp này được thực hiện đồng bộ và hiệu quả thì Tòa án sẽ là lá chắn đối với những hành vi chuyên quyền và độc đoán từ phía nhà nước, bảo vệ các quyền bất khả xâm phạm của con người. 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Alexis de Tocqueville (2008), Nền dân trị Mỹ, (Phạm Văn Toàn dịch, Bùi Sơn Nam hiệu đính), NXB Tri thức. 2. Alvin Toffler (2002), Thăng trầm quyền lực, (Khổng Đức - Tăng Hỷ dịch), NXB Thanh niên, Hà Nội. 3. Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 49/NQ-TƯ ngày 02/6 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2010, Hà Nội. 4. Nguyễn Văn Bông (1967), Luật Hiến pháp và chính trị học, NXB Sài Gòn. 5. C. Mác - Ph. Ăngghen (1995), Toàn tập, tập 6, NXB Chính trị Quốc gia. 6. C.L.Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, (Hoàng Thanh Đạm dịch), NXB Giáo dục. 7. Nguyễn Văn Cương (2013), Quyền tư pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa – Những vấn đề đặt ra trong tình hình mới, truy cập ngày 22/4/2014 tại địa chỉ: http://www.moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/ nghien -cuu-trao-doi.aspx?ItemID=5931 8. Nguyễn Đăng Dung (2009), “Chủ nghĩa Hiến pháp và những bộ phận cấu thành”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (139 - 140). 9. Nguyễn Đăng Dung (2010), Hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước, NXB Tư pháp, Hà Nội. 10. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2012), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, Hà Nội. 11. Đại học Quốc gia Hà Nội – Khoa Luật (2011), Giáo trình Lý luận và pháp luật về quyền con người, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 12. Đại học Quốc gia Hà Nội – Khoa Luật (2012), Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 13. Hồ Anh Hải (2012), Vì sao phải giám sát quyền lực Nhà nước, http://tuan vietnam.vietnamnet.vn/2012-12-24-vi-sao-phai-giam-sat-quyen-luc. 98 14. Tô Văn Hòa (2014), Nguyên tắc thẩm phán độc lập thực tiễn và phương hướng hoàn thiện, http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201402/nguyen-tactham-phan-doc-lap-thuc-tien-va-phuong-huong-hoan-thien-293770/ 15. Lê Hồng Hạnh (2008), “Khả năng thực hiện việc trao thẩm quyền giải thích Hiến pháp cho Tòa án ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, (18), tr.5-12. 16. Leo (2007), Nhân tính của người Trung Quốc, NXB Công an nhân dân. 17. Hồ Chí Minh (2000), Bàn về nhà nước và pháp luật, NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội. 18. Thái Thị Tuyết Nhung (2012), Quyền tiếp cận thông tin và quyền riêng tư ở Việt Nam và một số nước, NXB Đại học Quốc gia TP.HCM. 19. Nguyễn Như Phát, Nguyễn Thị Việt Hương (2010), Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, NXB Khoa học xã hội. 20. Quốc hội (2013), Hiến pháp Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 21. Bùi Ngọc Sơn (2006), Bảo hiến ở Việt Nam, NXB Tư pháp. 22. Bùi Ngọc Sơn (2009), “Tài phán Hiến pháp và viễn cảnh chủ nghĩa hợp hiến ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (4). 23. Bùi Ngọc Sơn (2012), “Bàn về bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam và triển vọng của một dạng thức yếu”, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Những vấn đề lý luận và thực tiễn (tập 2), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 24. TAND tối cao (2012), Báo cáo tổng kết công tác năm 2011 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2012 của ngành TAND. 25. TAND tối cao (2013), Báo cáo tổng kết công tác năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013 của ngành TAND, Hà Nội. 99 26. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Hoàng Anh (2011), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội. 27. Thanh tra chính phủ (2012), Báo cáo số 1198/BC – TTCP ngày 16/5/2012 về Tình hình, kết quả công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2008 đến năm 2011 và giải pháp trong thời gian tới, Hà Nội. 28. Thái Vĩnh Thắng (2012), Những bất cập của chế độ bầu cử ở Việt Nam hiện nay, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Những vấn đề lý luận và thực tiễn (tập 1), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 29. Đặng Minh Tuấn (2009), Mô hình giám sát chính quyền bằng tư pháp ở Mỹ, nguồn http://thongtinphapluatdansu.blogspot.com/2009/07/mo-hinhgiam-sat-chinh-quyen-bang-tu.html, truy cập ngày 10/6/2014 30. Đặng Minh Tuấn (2012), Thiết lập tài phán Hiến pháp: Xu thế thế giới và tương lai cho Việt Nam, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Những vấn đề lý luận và thực tiễn (tập 2), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 31. Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2012), Bảo hiến, chủ nghĩa lập hiến và nhà nước pháp quyền, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Những vấn đề lý luận và thực tiễn (tập 2), NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 32. Võ Khánh Vinh (chủ biên) (2011), Cơ chế bảo đảm và bảo vệ quyền con người, NXB Khoa học xã hội. Trang web 33. http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/can-thiep-vao-xet-xu-vu-do-sonkhong-phai-ca-biet-2072450.html 34. http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_ phap_luat/nhung-111ieu-kien- bao-111am-cho-tham-phan-xet-xu-111oc-lap-va-chi-tuan-theo-phap-luat 100 [...]... giữ quyền lực nhà nước Có thể nói, báo chí, truyền thông tự do và độc lập có thể đóng vai trò tích cực để phản biện và là tấm gương để nhà nước xem xét lại các chính sách và hành động của mình 1.2.2 Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, xuất phát từ chính nội lực bên trong của nhà nước Trọng tâm của kiểm soát quyền lực nhà nước. .. bản, các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được phân định thành: kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài Việc thường xuyên kiểm tra, chế ước quyền lực nhà nước bằng việc kết hợp các biện pháp khác nhau sẽ ngăn chặn và đẩy lùi căn bệnh của con người khi nắm trong tay quyền lực 1.2.1 Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài Kiểm soát quyền lực từ bên ngoài bao... CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC 1.1 Tại sao phải kiểm soát quyền lực nhà nƣớc Khi nói đến nhà nước, chúng ta không thể tách rời vấn đề quyền lực của nhà nước Phân tích bản chất của nhà nước, Ph Ănghen đã chỉ ra rằng: Nhà nước không phải là một quyền lực từ bên ngoài áp đặt vào xã hội mà là một lực lượng nảy sinh từ xã hội”[5, tr.260] Nhà nước được sinh ra do chính nhu cầu của con người,... cần đến nhà nước Nhân loại với những bài học lịch sử đầy máu và nước mắt, đã cho chúng ta thấy rằng: quyền lực nhà nước phải có giới hạn và phải được kiểm soát chặt chẽ Quyền lực nhà nước được chế ngự sẽ đảm bảo cho quyền lực tối cao thuộc về nhân dân, bảo vệ quyền con người và quyền cơ bản của công dân 1.2 Các phƣơng thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc Các phương thức chế ngự quyền lực nhà nước đã xuất... quyền của chế độ phong kiến và bảo vệ nhân quyền Trong xã hội hiện đại, sự hiện diện của các quy định về kiểm soát quyền lực và trách nhiệm của nhà nước trong Hiến pháp và các đạo luật là dấu hiệu của dân chủ và tiến bộ xã hội Xuất phát từ những nguyên nhân dẫn đến sự lạm dụng quyền lực nhà nước, các nhà tư tưởng chính trị, pháp lý đã đề xuất những biện pháp khác nhau nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước. .. những người có tài, có đức để gánh vác công việc nhà nước [17, tr.338] Như vậy, ý chí của nhân dân chính là nền tảng của quyền lực nhà nước và bầu cử chính là cách thức chuyển giao quyền lực một cách chính đáng Bằng việc hợp pháp hóa quyền lực nhà nước, bầu cử là một trong những hình thức để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước Thông qua bầu cử, nhân dân trao quyền, ủy quyền cho những cá nhân thay... những quyền cơ bản của con người Thứ năm, qua việc kiểm soát quyền lực nhà nước và hoạt động xét xử độc lập của tòa án, quyền con người được đảm bảo thực thi Như vậy, từ những phân tích cơ bản về chủ nghĩa hiến pháp ở trên, chúng ta có thể thấy được nhà nước pháp quyền chính là sự cụ thể hóa những nguyên tắc của chủ nghĩa hiến pháp về sự giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước bằng pháp luật Nhà nước. .. phân quyền vào việc tổ chức bộ máy nhà nước nhưng Hiến pháp các nước đều quy định đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong việc hạn chế quyền lực của nhà nước và đảm bảo các quyền tự do, dân chủ của công dân Thông qua việc phân công nhiệm vụ và giám sát quyền lực, các cơ quan nhà nước sẽ hoạt động hiệu quả và hạn chế được sự tùy tiện của mình khi sử dụng quyền lực nhà nước - Phân quyền. .. sản chống lại sự chuyên quyền, độc đoán của nhà vua Nguyên tắc phân chia quyền lực đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản Ngày nay, quyền lực nhà nước được phân chia và kiểm soát theo hai phương thức cơ bản: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc Phân quyền theo chiều ngang là phân quyền giữa các quyền lập pháp, hành pháp... lập nước Mỹ nói: “Nhân dân có hai kẻ địch là tội ác và chính quyền [13] Vì vậy, để đảm bảo nhân dân là chủ 5 thể của quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước cần phải được chế ngự nhằm loại trừ một nghịch lý là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân nhưng lại đe dọa chính nhân dân Tại sao phải kiểm soát quyền lực nhà nước? Bản thân quyền lực vốn không tốt, không xấu Bởi vì, nó chỉ là công cụ, là phương ...I HC QUC GIA H NI KHOA LUT T TH NGC LIấN VAI TRò CủA TòA áN TRONG KIểM SOáT QUYềN LựC NHà NƯớC Chuyờn ngnh: Lý lun v lch s Nh nc v Phỏp lut Mó s: 60 38 01 01 LUN... cỏc c quan cụng quyn v cỏc quan chc phi cú trỏch nhim v hot ng ca h Trong nh nc hin i v dõn ch cn phi k n vai trũ ca tũa ỏn vi vai trũ quan trng hot ng kim soỏt quyn lc nh nc, c vớ nh bc tng che... 51 Kt lun chng 55 Chng 3: TềA N VIT NAM TRONG KIM SOT QUYN LC NH NC V NHNG GII PHP NHM NNG CAO HIU QU CA TềA N TRONG KIM SOT QUYN LC NH NC NC TA 56 3.1 ỏnh giỏ hiu qu