hiện quyền tư pháp, nhằm tạo ra những cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của tòa án
3.2.1.1. Chủ thể thực hiện quyền tài phán Hiến pháp phải là một định chế tư pháp – Tòa án
Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta, nhu cầu về sự kiểm tra, giám sát trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã và đang được đặt ra một cách bức thiết hơn bao giờ hết. Bên cạnh đó, sự bất cập trong quá trình kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật cũng như hành vi của các cơ quan công quyền đòi hỏi phải có một cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Trung tâm của cơ chế đó là sự trao thẩm quyền tài phán Hiến pháp cho một cơ quan tư pháp độc lập, nhằm đảm bảo sự kiểm soát tư pháp tính hợp hiến trong hành vi của lập pháp và hành pháp. Tuy nhiên, việc thiết lập chế độ bảo hiến bằng con đường tư pháp không đơn giản chỉ là việc trao cho ngành tư pháp chức năng bảo hiến, mà cần phải tính đến những điều kiện đặc thù của Việt Nam về chế độ kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội.
Qua nghiên cứu các mô hình bảo hiến trên thế giới, mô hình Tòa án Hiến pháp được xem là thích hợp hơn cả. Những đặc điểm về hệ thống chính trị và tư pháp ở Việt Nam làm cho Tòa án Hiến pháp trở thành một sự lựa chọn tối ưu cho mô hình bảo hiến ở Việt Nam.
Thứ nhất, quyền lực nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc thống
nhất, trong đó Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lực tập trung bằng việc thành lập, phân bổ và giám sát các cơ quan nhà nước khác. Trong một trật tự như vậy, Tòa án ở một vị trí thấp hơn Quốc hội nên không thể phán quyết về tính hợp hiến của các đạo luật cũng
69
như hành vi của Quốc hội. Do đó, giải pháp thích hợp nhất là trao thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật của Quốc hội cho một thiết chế tồn tại độc lập với cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đó chính là một Tòa án đặc biệt độc lập với hệ thống tòa án thường và giữ độc quyền tài phán về các vấn đề Hiến pháp.
Thứ hai, sự thiếu vắng truyền thống án lệ trong thực tiễn áp dụng pháp
luật ở nước ta. Nếu như ở các nước theo mô hình phi tập trung hóa, bên cạnh sự áp dụng triệt để học thuyết tam quyền phân lập thì truyền thống tôn trọng án lệ được coi là một trong những cơ sở quan trọng cho việc trao thẩm quyền tài phán hiến pháp cho hệ thống tòa án thường. Sự bất đồng quan điểm của các tòa án trong hệ thống về tính hợp hiến của một đạo luật có thể được giải quyết bằng phán quyết của tòa án tối cao, bởi đó là những án lệ có tính chất ràng buộc. Trong khi đó ở Việt Nam, án lệ chưa được coi là nguồn chính thức, và chỉ xuất hiện hiếm hoi trong các Nghị quyết tổng kết công tác xét xử của Hội đồng thẩm phán TANDTC. Nguyên tắc áp dụng án lệ vẫn còn xa lạ đối với các thẩm phán sẽ dẫn đến sự tự do của các tòa án khi tuyên bố một đạo luật bất hợp hiến hay không; và phán quyết của TANDTC khó có thể áp đặt các phán quyết của mình lên các tòa án ở cấp thấp hơn. Đó là mối nguy hiểm lớn đến quyền lực của Hiến pháp và sự thống nhất của hệ thống luật pháp. Chính vì vậy, việc xây dựng một Tòa án Hiến pháp có tiếng nói duy nhất về tính hợp hiến của một đạo luật sẽ là cơ sở để đảm bảo quyền lực tối cao của Hiến pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Thứ ba, trình độ chuyên môn của các thẩm phán trong hệ thống tư pháp
ở nước ta chưa đủ bảo đảm để trao cho họ thẩm quyền tài phán Hiến pháp. Ở Việt Nam, các thẩm phán lại được lựa chọn từ nguồn thư kí tòa án và họ thường chỉ được trang bị những kĩ năng pháp lý cần thiết để giải quyết những vụ án thông thường. Họ không được đào tạo và rèn luyện những kĩ năng cần
70
thiết để xét xử các vụ án Hiến pháp vốn liên quan đến những kiến thức chuyên sâu về Hiến pháp, chính trị và luật pháp.
Thứ tư, nhận thức chưa cao của người dân về Hiến pháp cũng tạo thành
một rào cản cho việc áp dụng mô hình tài phán Hiến pháp phi tập trung. Vì theo mô hình này, hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của một đạo luật chỉ được đặt ra khi có khiếu kiện từ phía công dân. Đương sự sẽ đưa ra sự bất hợp hiến của một đạo luật và tòa án sẽ có nghĩa vụ xem xét và ra phán quyết về tính hợp hiến của đạo luật đó. Bởi vậy, sự nhận thức của người dân về những quyền và nghĩa vụ được ghi nhận trong Hiến pháp là khá cao. Trong khi đó, ở Việt Nam, việc viện dẫn các quy định trong Hiến pháp trước tòa còn khá hiếm hoi trong các vụ tranh tụng. Ngay cả đội ngũ luật sư cũng chưa có nhiều kĩ năng để tham gia các vụ việc liên quan đến Hiến pháp.
Từ những đặc điểm trên, việc áp dụng mô hình bảo hiến bằng hệ thống tư pháp thường khó có thể thực hiện ở Việt Nam. Do đó, về định hướng cho hoạt động bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam có thể được tiến hành thông qua một tòa án Hiến pháp hoạt động độc lập, được giao những thẩm quyền cần thiết và được thực hiện những biện pháp chính trị pháp lý đủ mạnh.
Về thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp, tòa án sẽ có quyền xem xét về tính hợp hiến của các đạo luật, các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết, tham gia nhưng chưa có hiệu lực; có quyền giải thích Hiến pháp; xem xét tính hợp hiến của các căn cứ pháp luật được áp dụng trong các bản án, quyết định của tòa án các cấp; xem xét tính hợp hiến của các hành vi của cơ quan, cá nhân công quyền. Bên cạnh đó, tòa án Hiến pháp còn có thẩm quyền giải quyết tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương; giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương; phán xét về tính hợp hiến của việc áp dụng thủ tục bầu cử, trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, nếu có thể thiết lập được tòa án Hiến pháp ở Việt Nam, cần tính đến sự tương hợp
71
của nó với nguyên tắc quyền lực thống nhất và tập trung về Quốc hội vẫn còn mạnh mẽ trong nhận thức về phân công quyền lực ở nước ta.
Kinh nghiệm trên thế giới về mô hình bảo hiến chuyên trách dung hòa với nguyên tắc Quốc hội là tối cao đem lại những định hướng tư duy khi thành lập một tòa án Hiến pháp ở nước ta. Đó là lý thuyết về một “dạng thức yếu” (weak – form) của chế độ bảo hiến tư pháp, được phát triển một cách đầy đủ và có hệ thống bởi Giáo sư Mark Tushnet ở Trường Luật thuộc Đại học Harvard.
Bản chất của “dạng thức yếu” là nó cho phép các tòa án độc lập phân tích và đưa ra phán quyết về sự không phù hợp của các đạo luật so với các quy phạm Hiến pháp, nhưng đồng thời cho phép cơ quan lập pháp được phản ứng lại nếu các nhà lập pháp cho rằng đạo luật phù hợp với các quy phạm Hiến pháp với các lý do hợp lý có thể hiểu được [23, tr.347].
Như vậy, mô hình này đã tỏ ra hiệu quả hơn khi giải quyết được sự xung đột giữa tòa án và cơ quan lập pháp về vấn đề giải thích Hiến pháp nhưng vẫn bảo lưu được nguyên tắc quyền lực của Quốc hội là tối cao. Nó đã tạo ra một sự thỏa hiệp giữa cơ quan bảo hiến và cơ quan lập pháp về các vấn đề liên quan đến giải thích Hiến pháp. Như vậy, khi phát hiện ra có dấu hiệu vi phạm hiến pháp trong đạo luật, tòa án Hiến pháp sẽ không hủy bỏ văn bản đó ngay lập tức. Tòa án sẽ ấn định một thời gian để cơ quan lập pháp hoặc các bên liên quan tự sửa đổi sao cho phù hợp với Hiến pháp hoặc hủy bỏ, trong thời hạn đó thì văn bản đó tạm thời không thi hành. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân đã ban hành văn bản không bổ sung hoặc chấm dứt hiệu lực của văn bản trong thời hạn yêu cầu thì tòa án Hiến pháp có quyền tuyên bố một phần hoặc toàn bộ văn bản là vi hiến và bị hủy bỏ; trừ văn bản của Quốc hội thì đình chỉ thi hành và báo cáo Quốc hội tại kì họp gần nhất.
72
pháp như nguồn bổ nhiệm thẩm phán Hiến pháp, cách thức bổ nhiệm, nhiệm kì và chế độ đãi ngộ thẩm phán, và các đảm bảo khác nhằm tạo ra sự độc lập trong tổ chức và hoạt động của tòa án Hiến pháp. Sự không phụ thuộc cũng như chịu tác động của bất cứ chủ thể quyền lực nào là cơ sở cho tòa án Hiến pháp hoạt động theo đúng bản chất của nó: phán xét mọi hành vi ứng xử của tất cả các chủ thể trong đời sống chính trị, pháp lý dựa trên những quy định của Hiến pháp – đạo luật cao nhất trong hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, cần có một trình tự, thủ tục đặc biệt cho hoạt động của cơ quan bản hiến, khác với trình tự, thủ tục xem xét các vụ việc ở tòa án thường. Cụ thể, đó là những thủ tục đề nghị xem xét tính hợp hiến của văn bản hay hành vi của cơ quan, cá nhân công quyền, thủ tục thụ lý hồ sơ, xem xét vụ việc, biểu quyết thông qua quyết định, công bố quyết định, xem xét lại vụ việc trong trường hợp cần thiết…
Việc thành lập một tòa án Hiến pháp độc lập ở Việt Nam sẽ tạo ra một diện mạo hoàn toàn mới cho tài phán Hiến pháp, nhưng đồng thời cũng tạo ra những thay đổi lớn đối với tổ chức quyền lực ở nước ta. Chính vì vậy, nếu điều này có thể thực hiện được thì cần phải tính đến những điều kiện đặc thù về chính trị, kinh tế - xã hội của đất nước, từ đó vạch ra được lộ trình thích hợp để thiết lập nên một cơ quan tài phán Hiến pháp. Bên cạnh đó, cần tham khảo một cách khoa học các mô hình tài phán Hiến pháp trên thế giới. Để làm được điều này cần có sự đóng góp công sức của các chuyên gia về Hiến pháp, các luật sư kinh nghiệm. Khi tạo ra được những tiền đề đó, chúng ta mới có thể xây dựng một mô hình bảo hiến phù hợp với nước ta.
3.2.1.2. Quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật phải được trao lại cho Tòa án
Hiến pháp – sản phẩm của chủ nghĩa lập hiến, là văn bản đặt ra những giới hạn đối với quyền lực nhà nước và bảo vệ các quyền tự nhiên của con người. Nhưng Hiến pháp cũng chỉ là một văn bản luật, với khuôn khổ có hạn,
73
do đó trong nhiều trường hợp không thể quy định một cách chi tiết và cụ thể để áp dụng trong mọi tình huống, mà chỉ có thể quy định những vấn đề chung, mang tính nguyên tắc. Do đó, giải thích Hiến pháp là giải thích quy phạm mang tính quyền lực nhà nước, có ý nghĩa vô cùng quan trọng bởi đó là chuẩn mực cho việc hiểu và áp dụng đúng quy định của Hiến pháp trên thực tế. Không chỉ có vậy, với tư cách là đạo luật gốc trong hệ thống pháp luật của một quốc gia nên việc giải thích Hiến pháp được tiếp cận theo một cách khác so với việc giải thích pháp luật.
Barak, một nhà luật học Ixraen đã đưa ra những điểm mà người giải thích toàn văn hay quy định nào đó của Hiến pháp cần lưu ý: 1) Hiến pháp là văn bản tối thượng trong hệ thống nguồn luật; 2) Hiến pháp định hình bản chất xã hội và những kì vọng xã hội cho suốt chiều dài lịch sử; 3) Hiến pháp xác lập các quan điểm chính trị cơ bản của xã hội; 4) Hiến pháp đặt nền móng cho các giá trị xã hội, xác định các mục tiêu và nghĩa vụ cũng như xu hướng phát triển; 5) Hiến pháp được thiết kế để điều chỉnh hành vi của con người trong một giai đoạn dài của lịch sử, thiết lập khung pháp lý cho hoạt động lập pháp và cho việc điều hành nhà nước; 6) Hiến pháp phản ánh các sự kiện của quá khứ và thiết nầng tảng cho hiện tại và tương lai; 7) Hiến pháp vừa là triết lý, vừa là chính trị, vừa là xã hội và pháp luật; 8) Bản chất thống nhất của Hiến pháp đòi hỏi cách tiếp cận đặc biệt khi giải thích nó [15].
Do đó, quyền giải thích Hiến pháp có mối quan hệ mật thiết với quyền tài phán hiến pháp, hai quyền này đều thuộc chức năng tự nhiên của tòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Bởi tòa án là cơ quan xét xử các tranh chấp giữa các chủ thể, cho nên với tư cách là người áp dụng pháp luật trong trường hợp đó, các thẩm phán phải hiểu được ý nghĩa của pháp luật thực chất là gì.
74
Chính vì thế, trong vụ kiện nổi tiếng Mabury vs Madison, Chánh án Marshall đã tuyên bố:
Thẩm quyền và nhiệm vụ minh bạch của ngành tư pháp là giải thích luật pháp. Tòa án áp dụng luật vào những trường hợp riêng biệt nên phải minh giải pháp luật. Nếu hai luật chống nhau, tòa án phải ấn định cách thi hành một luật. Nếu thông luật ngược với hiến luật, nếu cả thông luật và hiến luật cùng được áp dụng cho một trường hợp nhất định, Tòa án phải phán quyết là nên theo thông luật hay hiến luật. Đó là nhiệm vụ của tư pháp. Giả sử Hiến pháp được kính trọng hơn thông luật của ngành lập pháp thì hiến luật sẽ được áp dụng [23, tr.110].
Ở Việt Nam, UBTVQH được giao thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh, nhưng UBTVQH từ trước đến nay ít khi giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Nguyên nhân cơ bản do UBTVQH không phải là cơ quan áp dụng pháp luật, không giải quyết những tranh chấp cụ thể nên khó có thể giải thích luật pháp. Nơi hợp lý nhất để người dân có thể tìm đến với mục đích yêu cầu giải thích Hiến pháp là tòa án. Tư pháp cần phải được Hiến pháp quy định chức năng giải thích Hiến pháp và pháp luật, bên cạnh chức năng tài phán hiến pháp.
Để hoạt động giải thích Hiến pháp và pháp luật của Tòa án được hiệu quả thì trước hết cần xây dựng phương pháp giải thích Hiến pháp khoa học, trên cơ sở kết hợp nhiều phương pháp khác nhau vì những nội dung cần giải thích rất phức tạp, trừu tượng. Quan trọng hơn cả là cần phải có một giải pháp đồng bộ, hữu hiệu để nâng cao phẩm chất, năng lực và trình độ chuyên môn của các thẩm phán ở nước ta hiện nay trong việc hiểu và vận dụng pháp luật để xét xử các vụ án cụ thể. Việc giải thích Hiến pháp cần đến những vị thẩm phán dạn dày kinh nghiệm, bản lĩnh, có đạo đức nghề nghiệp. Từ đó các thẩm
75
phán có trách nhiệm vận dụng lời văn và tinh thần trong các quy định của Hiến pháp để xem xét và đưa ra các phán quyết của mình trong các trường hợp cụ thể. Cuối cùng, cần tiếp tục đẩy mạnh việc công khai, minh bạch hóa hoạt động xét xử của Tòa án để thúc đẩy việc hình thành các án lệ qua việc tập hợp và công khai các phán quyết, tổng kết rút kinh nghiệm mà Tòa án nhân dân tối cao đã và đang thực hiện.
3.2.1.3. Cải cách mô hình tài phán hành chính hiện hành nhằm tăng