Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, xuất phát từ chính nội lực bên trong của nhà nước. Trọng tâm của kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong chính là phân quyền; bầu cử dân chủ; chủ nghĩa hiến pháp và mô hình nhà nước pháp quyền.
1.2.2.1. Phân quyền
Quyền lực rất dễ bị lạm dụng khi nó tập trung vào trong tay một người, do đó không còn cách nào khác để giải quyết vấn đề này ngoài việc phân chia quyền lực cho các thành phần khác nhau của chính quyền. Madison đã chỉ rõ vấn đề này trong tập Những luận cương liên bang:
Phương pháp ngăn ngừa sự tập trung nhiều quyền lực trong tay một bộ phận hoặc một ngành là giao phó cho mỗi bộ, mỗi ngành những phương tiện được tiên liệu trong Hiến pháp để mỗi bộ, ngành có thể ngăn chặn sự can thiệp hoặc xâm lấn của ngành, bộ khác… Để chống lại tham vọng của kẻ khác, chúng ta cũng phải sử dụng tham vọng… [12, tr.115].
20
Những tư tưởng về việc phân chia quyền lực nhà nước đã có mầm mống từ thời cổ đại ở phương Tây và được phát triển thành học thuyết ở Tây Âu vào thế kỉ XVII - XVIII bởi các nhà tư tưởng lớn như J. Locke và Montesquieu. John Lock (1614 – 1657), một nhà triết học người Anh đã khởi thảo nên học thuyết phân quyền. Trong tư tưởng của Locke, một hình thức nhà nước chính đáng là một hình thức nhà nước có sự phân lập giữa quyền lập pháp và hành pháp. Trong đó, quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước, phải thuộc về nghị viện. Nghị viện phải họp định kỳ để thông qua các đạo luật, nhưng không thể can thiệp vào việc thực hiện chúng. Quyền hành pháp thuộc về nhà vua. Nhà vua lãnh đạo việc thi hành pháp luật, bổ nhiệm các bộ trưởng, chánh án và các quan chức khác. Hoạt động của nhà vua phụ thuộc vào pháp luật và nhà vua không có đặc quyền nhất định nào đối với nghị viện để nhằm không cho phép nhà vua thâu tóm toàn bộ quyền lực về tay mình và xâm phạm quyền tự do của công dân. Nhà vua cũng thực hiện quyền liên minh, tức là giải quyết những vấn đề chiến tranh, hòa bình và đối ngoại.
Trên cơ sở kế thừa tư tưởng phân quyền của các nhà tư tưởng đi trước, Montesquieu đã phát triển và hoàn thiện học thuyết này. Nhận thấy rõ bản chất của chế độ chuyên chế là tình trạng lạm quyền và nguyên nhân của nó chính là việc tập trung quyền lực vào một mối, Montesquieu cho rằng: tổ chức quyền lực nhà nước theo phương thức phân chia quyền lực nhà nước là để chống lại chế độ chuyên chế, xóa bỏ nạn lạm quyền, bảo đảm quyền tự do của con người. Theo ông:
Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện Nguyên lão thì không còn tự do nữa; vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy sẽ đặt ra những luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu
21
quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp, thì ông quan tòa sẽ có sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết [6, tr.100].
Từ nhận định đó, cùng với sự phân chia quyền lực tối thượng thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Montesquieu cho rằng ba quyền này phải được phân tách, độc lập và được giao cho những cơ quan khác nhau với những phương thức hình thành và lĩnh vực hoạt động riêng. Trong đó, quyền lập pháp biểu hiện ý chí chung của quốc gia, được trao cho nghị viện nắm giữ. Hành pháp là việc thực hiện luật pháp đã được thiết lập, được trao cho chính phủ. Cuối cùng, quyền tư pháp là quyền trừng trị tội phạm và giải quyết sự xung đột giữa các cá nhân. Các thẩm phán được lựa chọn từ dân và xử án chỉ tuân theo pháp luật, được giao cho tòa án. Sự bổ sung thêm quyền tư pháp chính là điểm mới của Montesquieu và làm cho học thuyết phân quyền của ông hoàn hảo hơn.
Sau khi quyền lực đã được phân chia như vậy thì bước tiếp theo là cần một cơ chế mà theo đó “quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác”. Đảm bảo được điều này thì sẽ tránh được rủi ro là quyền lực mạnh quá sẽ có tham vọng ở nên độc đoán. Từ đó, Montesquieu đã đưa ra giải pháp là tổ chức ra thành hai viện để viện nọ kiểm soát viện kia. Bên cạnh đó, ông cũng nói đến công cụ để hành pháp ngăn chặn lập pháp. Đó là việc quyền của hành pháp quy định thời hạn và thời gian của các phiên họp của ngành lập pháp. Ngoài ra, cơ quan hành pháp không có quyền đưa ra các sáng kiến trước lập pháp nhưng có quyền ngăn cản việc thi hành các đạo luật đã được ngành lập pháp thông qua. Và nếu như cơ quan hành pháp có quyền ngăn cản đối với việc thi hành các đạo luật thì cơ quan lập pháp có quyền xem xét việc thi hành
22
các đạo luật mà mình đã ban hành ra. Như vậy, với việc kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực đã đảm bảo không một cơ quan nào có thể thao túng được toàn bộ quyền lực của dân chúng.
Học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu đã đóng vai trò quyết định trong lịch sử đấu tranh của giai cấp tư sản chống lại sự chuyên quyền, độc đoán của nhà vua. Nguyên tắc phân chia quyền lực đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản. Ngày nay, quyền lực nhà nước được phân chia và kiểm soát theo hai phương thức cơ bản: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc. Phân quyền theo chiều ngang là phân quyền giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; đây là biện pháp quan trọng nhất để kiểm soát quyền lực nhà nước. Phân quyền theo chiều dọc là phân quyền giữa cơ quan trung ương và các cơ quan ở địa phương, trong đó đảm bảo tính độc lập của chính quyền địa phương.
- Phân quyền ngang
Đa số các nhà nước dân chủ hiện nay đều được tổ chức và hoạt động trên cơ sở nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mục tiêu của việc phân định này không những là để chống lại sự chuyên chế, độc đoán và xu hướng lạm dụng quyền lực mà còn hạn chế sự tùy tiện của các chủ thể khi thực hiện quyền lực nhà nước. Đó cũng chính là giải pháp mà Madison đã đề ra:
Trong trường hợp không thể tin tưởng con người lúc nào cũng có những động lực cao cả, chính sách phân định quyền hạn mà căn bản dựa trên những quyền lợi trái ngược nhau của các ngành và các bộ là một chính sách có thể áp dụng không những trong việc tư mà cả trong việc công. Chính sách này không những trong việc chia chính quyền ra thành nhiều ngành mà cả trong việc phân chia mỗi
23
ngành thành nhiều bộ, nhiều cơ quan khác nhau. Mục tiêu của sự phân chia này là làm thế nào để cơ quan này kiểm soát và hạn chế quyền lực của cơ quan kia. Nhưng tuy có sự phân quyền cho nhiều ngành, chúng ta nhận thấy không thể thành lập mỗi ngành hoàn toàn bình đẳng cùng nhau, nghĩa là làm cho mỗi ngành có đủ sức tự vệ để chống đối lại sự uy hiếp của ngành khác [12, tr.115-116]. Trung tâm của vấn đề kiểm soát quyền lực từ bên trong là việc chính phủ phải chịu trách nhiệm, phải giải trình trước nhân dân hoặc cơ quan đại diện của nhân dân. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, cũng như cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ đã dẫn đến ba loại phân quyền:
Loại thứ nhất, phân quyền mềm dẻo, là hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của chính thể quân chủ và cộng hòa đại nghị. Trong đó, tổng thống – nguyên thủ quốc gia do nghị viện bầu. Do không được nhân dân trực tiếp bầu ra nên dù có rất nhiều quyền hạn được quy định trong Hiến pháp, nhưng trên thực tế tổng thống lại không tham gia trực tiếp vào việc giải quyết các công việc của nhà nước. Bên cạnh đó, chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở nghị viện – cơ quan lập pháp và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Do đó, chính phủ được hoạt động đến khi nào còn nhận được sự tín nhiệm của nghị viện, nếu không chính phủ sẽ bị lật đổ và kèm theo đó là việc nghị viện bị giải tán. Nghị viện ngoài thực hiện quyền lập pháp, thì còn phải đảm nhiệm chức năng thành lập và giám sát chính phủ. Đây là biểu hiện của cơ chế phòng chống sự tùy tiện của cơ quan nhà nước ở các nước theo chế độ đại nghị.
Loại thứ hai, phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể cộng hòa tổng thống mà điển hình là nước Mỹ. Trong chính thể này, sự tùy tiện của chính phủ được hạn chế trước nhân dân, là những người thành lập nên chính phủ. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu bộ máy hành ph áp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc áp dụng nguyên
24
tắc phân quyền khá tuyệt đối trong quy định chức năng lẫn nhân sự của chính phủ và nghị viện là cơ sở của cơ chế “kìm chế và đối trọng”. Lập pháp và hành pháp kìm chế và đối trọng lẫn nhau để không cơ quan nào có thể lợi dụng quyền lực. Nghị viện không có quyền lật đổ tổng thống và ngược lại, tổng thống cũng không có quyền giải tán nghị viện trước thời hạn. Mặc dù tổng thống không có quyền sáng kiến pháp luật, nhưng trên thực tế, bằng nhiều biện pháp khác nhau, tổng thống Mỹ đã can thiệp khá sâu vào hoạt động lập pháp của quốc hội. Không có quyền trình dự án luật nhưng tổng thống lại có quyền phủ quyết các dự án luật đã được quốc hội thông qua, mặc dù quyền này không phải là tuyệt đối. Ngược lại, quốc hội được quyền phê chuẩn các quyết định bổ nhiệm của tổng thống và các hiệp định đã được tổng thống kí kết với nước ngoài. Tư pháp được quyền xét xử các hành vi của hành pháp, hành pháp được bổ nhiệm các thẩm phán của tòa án tối cao. Lập pháp được quyền quyết định ngân sách hoạt động của hành pháp và tư pháp, tư pháp được quyền xét xử các đạo luật vi hiến. Như vậy, ở chính thể này, tất cả các cơ cấu của bộ máy nhà nước đều được đặt trong cơ chế kiềm chế và đối trọng. Tổng thống, người nhận được sự tấn phong của nhân dân có được nhiều quyền năng nhưng cũng phải hạn chế sự tùy tiện của mình trước cử tri, thông qua bầu cử tổng thống.
Loại thứ ba, phân quyền hỗn hợp trong nhà nước được tổ chức theo chính thể lưỡng tính cộng hòa. Ở loại chính thể này, việc tổ chức nhà nước mang cả những đặc điểm của cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống. Trong đó, chính phủ phải hạn chế sự tùy tiện của mình trước nghị viện, đồng thời tổng thống phải chịu trách nhiệm trước cử tri. Tổng thống do nhân dân trực tiếp bầu ra chứ không phải do nghị viện bầu ra như ở các nước theo chính thể cộng hòa đại nghị. Tổng thống có quyền hạn rất lớn, bao gồm cả quyền giải tán nghị viện của cộng hòa đại nghị lẫn quyền tự thành lập chính phủ của
25
cộng hòa tổng thống. Tổng thống được quyền bổ nhiệm thủ tướng và các bộ trưởng, và chính phủ phải hạn chế sự tùy tiện của mình trước tổng thống lẫn nghị viện. Nếu như các chính sách của chính phủ đã được tổng thống thông qua mà không được thực thi thì thủ tướng và các bộ trưởng phải từ chức. Bên cạnh đó, tổng thống trực tiếp nắm quyền hành pháp nên có quyền giải tán quốc hội để kéo dài nhiệm kì hay tăng cường quyền lực của mình hơn.
Tóm lại, dù có sự áp dụng khác nhau nguyên tắc phân quyền vào việc tổ chức bộ máy nhà nước nhưng Hiến pháp các nước đều quy định đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong việc hạn chế quyền lực của nhà nước và đảm bảo các quyền tự do, dân chủ của công dân. Thông qua việc phân công nhiệm vụ và giám sát quyền lực, các cơ quan nhà nước sẽ hoạt động hiệu quả và hạn chế được sự tùy tiện của mình khi sử dụng quyền lực nhà nước.
-Phân quyền dọc giữa trung ương và địa phương
Sự phân quyền không đơn thuần chỉ diễn ra theo chiều ngang thành ba nhánh quyền lực mà còn cần thiết ở cả chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Ở mọi cấp chính quyền, quyền lực nhà nước cần phải được phân định rõ ràng, làm cho quyền lực đó không thể bị lạm dụng. Phân quyền theo chiều dọc với việc tăng cường quyền lực nhà nước ở địa phương sẽ làm giảm quyền lực nhà nước ở cấp trên, qua đó sẽ hạn chế sự tùy tiện của chính quyền trung ương. Đến lượt mình, quyền lực của cơ quan địa phương lại bị phân chia thành các cơ quan lập pháp và hành pháp địa phương. Chính quyền địa phương sẽ thực hiện các nhiệm vụ của mình, dựa trên cơ sở các chủ trương, chính sách mà chính quyền trung ương đã xây dựng và chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương.
Giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể trong những lĩnh vực cụ thể. Đó là cơ sở của việc phân định trách nhiệm của quyền lực nhà nước. Trong
26
đó, chính quyền trung ương sẽ chủ yếu giải quyết những vấn đề công như chủ quyền lãnh thổ, đối ngoại…; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề phát triển kinh tế, xã hội, giáo dục ở địa phương, chủ động tiến hành giao lưu, hợp tác với các địa phương, các tổ chức khác trong quyền hạn của mình. Sự phân định rõ ràng trong thẩm quyền cũng như sự độc lập của chính quyền địa phương trong giải quyết các nhiệm vụ của mình sẽ hạn chế được sự tùy tiện trong sử dụng quyền lực của nhà nước.
Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo. Lãnh thổ hành chính tự nhiên là lãnh thổ được hình thành tự nhiên theo các đặc điểm về dân cư, địa lý, phong tục tập quán… Đó là các cộng đồng dân cư bền vững mà nhà nước buộc phải công nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị của mình trên toàn lãnh thổ. Do đó, việc quản lý các vùng lãnh thổ này cần phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Bên cạnh các cơ quan quản lý nhà nước tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy nhà nước ở địa phương còn có các cơ quan do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Tổ chức chính quyền còn mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.
Lãnh thổ hành chính nhân tạo là những đơn vị hình thành dựa trên cơ sở nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý. Do đó, tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. Tùy theo tính chất phức tạp về lãnh thổ và dân cư, các nhà nước có thể tổ chức chính quyền địa phương thành hai cấp hoặc ba cấp. Trong một nhà nước dân chủ, chính quyền địa phương sẽ được tăng