Vấn đề giám sát và bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội ở nước ta được đề cập ngay từ Hiến pháp năm 1946 và tiếp tục được khẳng định trong các bản Hiến pháp năm 1959, năm 1980, năm 1992 và năm 2013. Đồng thời, nguyên tắc này còn được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2007; Luật hoạt động giám sát của Quốc hội; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác. Theo đó, hoạt động này về cơ bản bao gồm việc giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; giám sát văn bản pháp luật và điều ước quốc tế; giải thích Hiến pháp; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật…
Khác với nhiều nước trên thế giới, việc giám sát và bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam không được giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà được giao cho nhiều cơ quan nhà nước. Cụ thể, nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp ở nước ta được phân công cho nhiều chủ thể thực hiện, bao gồm: các cơ quan dân cử (Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban khác thuộc quốc hội, HĐND); các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND các cấp); các cơ quan tư
57
pháp (Tòa án nhân dân và VKSND) và chủ tịch nước. Theo chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan này thực hiện một hoặc một số hoạt động giám sát và bảo vệ Hiến pháp, nhằm mục đích bảo đảm để Hiến pháp được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh trong thực tế.
Trong các thiết chế giám sát và bảo vệ Hiến pháp, Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất được coi là trung tâm của thiết chế bảo hiến. Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước và “giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân
dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” [20, Điều 70].
Là cơ quan của Quốc hội, UBTVQH được trao nhiều thẩm quyển, đặc biệt là quyền giải thích Hiến pháp. Theo Điều 74, Hiến pháp năm 2013, UBTVQH có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNTC, Kiểm toán nhà nước, các cơ quan do Quốc hội thành lập; đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định bãi bỏ văn bản đó tại kì họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của các cơ quan trên nếu nó trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; bãi bỏ Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Như vậy, với đặc trưng nổi bật của hoạt động bảo hiến được thực hiện chủ yếu bằng Quốc hội thông qua chức năng giám sát tối cao, Việt Nam đang đi theo con đường bảo hiến bằng một định chế chính trị. Tuy nhiên, mô hình trao thẩm quyền bảo hiến cho một cơ quan dân cử đã trở nên lỗi thời và không còn được áp dụng phổ biến trên thế giới, bởi vì các cơ quan dân cử thường chỉ thẩm định giá trị của một văn bản pháp lý bị nại ra là bất hợp hiến, theo một
58
quan điểm mang tính chính trị. Mà xem xét tính hợp hiến của các văn bản pháp luật lại là một hành vi pháp lý, nó đòi hỏi sự hiểu biết chuyên sâu về luật học, cùng với những kĩ năng và nghiệp vụ pháp lý đặc biệt. Do đó, nhiệm vụ bảo hiến phải được thực hiện bởi tòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp với các vị thẩm phán chuyên nghiệp.
Mặt khác, do Quốc hội vừa nắm quyền lập hiến, lập pháp, đồng thời kiêm nhiệm cả quyền bảo hiến, dẫn đến hệ quả nội dung hoạt động của Quốc hội là quá lớn, làm cho Quốc hội không thể tập trung vào nhiệm vụ bảo hiến của mình. Điều này đã được chứng minh bằng thực tế, Quốc hội chưa từng tuyên bố về tính bất hợp hiến của một đạo luật hay văn bản quy phạm pháp luật nào. Ngoài ra, đa số các đại biểu quốc hội là kiêm nhiệm; và cơ chế hoạt động của Quốc hội là quyết định theo đa số, không giống với cơ chế hoạt động của cơ quan chuyên trách tài phán nên không phù hợp với hoạt động tài phán. Đặc điểm này đã dẫn đến hậu quả là các kết luận giám sát thường mang tính phân tán, thẩm quyền giám sát tối cao cũng bị lu mờ.
Sự tập trung quyền lập pháp và quyền bảo hiến vào Quốc hội còn dẫn đến một hệ quả chưa có quy định giám sát đối với luật, nghị quyết của Quốc hội, cũng như trách nhiệm phát sinh từ các đạo luật vi hiến mà Quốc hội ban hành. Như vậy, có thể hiểu rằng, Quốc hội nước ta thực hiện việc tự giám sát đối với các đạo luật, nghị quyết do mình ban hành. Thêm vào đó, quyền giải thích Hiến pháp lại thuộc về UBTVQH, một cơ quan thuộc Quốc hội. Do đó, nếu một đạo luật hay nghị quyết do Quốc hội ban hành bị nại ra là vi hiến thì Quốc hội cũng có thể làm cho nó hợp hiến bằng cách giải thích Hiến pháp để đảm bảo tính hợp hiến của đạo luật. Với cơ chế đó, việc xem xét tính hợp hiến trở nên vô nghĩa, trừ khi Quốc hội chủ động thực hiện xem xét sự vi hiến.
Bên cạnh đó, theo quy định của Khoản 2 Điều 76 Hiến pháp năm 2013 và Điều 46 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự
59
án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội và UBTVQH thông qua, Uỷ ban pháp luật thực hiện chủ trì thẩm tra hoặc tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc và các ủy ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Tuy nhiên, hoạt động “giám sát trước” này của Uỷ ban pháp luật chỉ dừng lại ở việc kiến nghị, báo cáo với Quốc hội, UBTVQH về tính hợp hiến. Cả quy định về pháp luật và thực tiễn ở nước ta đều chưa có câu trả lời trong trường hợp nếu văn bản đã ban hành mà phát hiện ra là bất hợp hiến. Trong khi đó, trên thế giới, các cơ quan bảo hiến có quyền tuyên bố tính bất hợp hiến của một dự thảo luật và buộc các chủ thể phải sửa đổi những quy định không phù hợp với Hiến pháp.
Mặt khác, thẩm quyền giám sát và bảo vệ Hiến pháp được trao cho nhiều chủ thể với phạm vi thẩm quyền rộng, đan xen nhau mà không giao cho một cơ quan chuyên trách có chức năng bảo vệ Hiến pháp đã dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc chồng chéo trong nhiệm vụ, quyền hạn, làm ảnh hưởng đến hoạt động bảo hiến. Các cơ quan trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình còn phải đảm nhận cả chức năng giám sát nên không có sự chuyên môn hóa trong việc phân định thẩm quyền giám sát. Hạn chế này đã đặt ra yêu cầu là cần phải thành lập một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp.
Chức năng tài phán Hiến pháp vốn là thiên chức của cơ quan tư pháp – tòa án, bởi vì sự vi phạm Hiến pháp thường chỉ được phát hiện trong quá trình áp dụng và giải quyết các tranh chấp. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, chức năng tài phán hiến pháp lại không được phân định cho ngành tòa án mà vẫn do Quốc hội nắm giữ.
Việc không trao quyền bảo hiến cho tòa án đã dẫn tới hậu quả là trong khi các thẩm phán chịu sự giám sát của các cơ quan dân cử thì sự kiểm hiến mang tính chính trị của Quốc hội vừa không khách quan vừa không hiệu quả. Sự tồn tại tư duy bảo hiến chính
60
trị sẽ là rào cản rất lớn đối với quá trình phát triển tài phán Hiến pháp ở Việt Nam [30, tr.332].
Như vậy, Việt Nam đã có Hiến pháp thành văn nhưng lại không có một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng tài phán Hiến pháp. Điều này là không hợp lý, bởi vì khi các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể được quy định trong một đạo luật thì phải có một cơ chế để đảm bảo các quyền và nghĩa vụ ấy được thực thi trong thực tế. Hơn thế nữa, Hiến pháp lại là đạo luật gốc, là văn bản giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền con người thì tài phán Hiến pháp càng đóng vai trò quan trọng. Nó sẽ là cơ sở để khởi kiện những hành vi bất hợp hiến của cơ quan nhà nước ra tòa án, từ đó bảo vệ các quyền con người và quyền của công dân. Nếu không có tài phán Hiến pháp thì Hiến pháp sẽ rất khó vận dụng vào cuộc sống. Điều này giải thích tại sao Hiến pháp nước ta không có hiệu lực trực tiếp, tức là cả tòa án và các đương sự trong quá trình tố tụng đều không viện dẫn đến Hiến pháp để giải quyết vụ việc. Người dân vẫn còn xa lạ đối với Hiến pháp, trong khi đó Hiến pháp lại là văn bản pháp lý tối cao ấn định chủ quyền của nhân dân và ghi nhận các quyền cơ bản của nhân dân.