Cũng giống như các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, ở Việt Nam không thành lập tòa án hành chính để xét xử các vụ án hành chính. Tình trạng đó xuất phát từ quan điểm khá phổ biến, đó là khó có thể xảy ra những tranh chấp giữa nhà nước và công dân trong một chế độ mà ở đó, quyền lợi của nhà nước và người dân về cơ bản là hoàn toàn nhất trí, không có sự mâu thuẫn. Vì thế, việc thành lập ra Tòa hành chính là không cần thiết. Trong quá trình quản lý và điều hành, nếu các cơ quan nhà nước phạm sai lầm bị người dân khiếu nại phản đối, thì các cơ quan hành chính có thể tự xem xét, tự sửa chữa, bên cạnh các cơ chế giám sát và kiểm tra khác. Phương án này về thực chất chính là mô hình “Bộ
61
trưởng – quan tòa” đã từng tồn tại và tỏ ra không hiệu quả ngay từ khi thành lập trong các nước xã hội chủ nghĩa trước đây. Do đó, nhu cầu về một cơ quan xét xử các vụ tranh chấp độc lập khách quan và một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính hợp pháp của hoạt động nhà nước đã được thừa nhận ở nước ta. Việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính là biểu hiện cụ thể của định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó đề cao vai trò của cơ quan tư pháp:
“Trước thời kì đổi mới, các tòa án chỉ chiếm một vị trí thứ yếu trong hệ thống
tư pháp cũng như trong lý luận pháp lý nhưng với thời kì Đổi mới, vị trí và vai trò của cơ quan xét xử nói chung và tòa án hành chính nói riêng ngày càng trở
nên quan trọng” [26, tr.38].
Vì vậy, tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX diễn ra vào ngày 28/09/1995, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức tòa án nhân dân, thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của TAND cấp tỉnh và TANDTC, trao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính đối với các quyết định và hành vi hành chính. Tiếp theo, ngày 21/5/1996, UBTVQH ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 2006) quy định cho cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền kiện ra Tòa án đối với các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Qua hơn mười lăm năm hoạt động, từ việc tổng kết thực tiễn và đứng trước các yêu cầu hội nhập quốc tế, Luật Tố tụng hành chính đã được ban hành vào ngày 24/11/2010, thay thế cho Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đã hoàn thiện thêm cơ sở pháp lý cho tài phán hành chính ở Việt Nam.
Như vậy, cơ chế tài phán hành chính đã chính thức ra đời từ năm 1995 và bắt đầu đi vào hoạt động từ năm 1996. Thẩm quyền của tòa án trong lĩnh vực xét xử hành chính ngày càng được mở rộng hơn qua các lần sửa đổi, bổ
62
sung văn bản pháp luật, từ 7 loại vụ việc tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đến năm 2006, thẩm quyền của tòa đã được bổ sung rất nhiều nhóm việc với 22 vụ việc. Đặc biệt, theo quy định tại Điều 29 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã mở rộng thẩm quyền của Tòa án hành chính bằng việc quy định phạm vi 4 loại khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án: khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính; khiếu kiện về danh sách cử tri; khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức; khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về giải quyết vụ việc cạnh tranh. Việc quy định thẩm quyền của Tòa hành chính bằng phương pháp loại trừ là một điểm mới rất quan trọng so với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 2006). Phạm vi quyền khởi kiện của công dân và các cơ quan, tổ chức đã được mở rộng ra rất nhiều, không còn bị bó hẹp trong 22 loại vụ việc theo quy định cũ. Đây là có thể coi là một tiến bộ vượt bậc của Luật tố tụng hành chính ở nước ta. Cũng từ khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, người dân có thể khởi kiện thẳng ra tòa mà không buộc phải qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính trước kia.
Việc thành lập Tòa hành chính và thực tiễn hoạt động xét xử của Tòa hành chính trong thời gian qua đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính của nước ta, buộc các cơ quan hành chính và người có thẩm quyền phải cân nhắc thận trọng hơn khi ra các quyết định hành chính hay thực hiện nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, từ khi thành lập cho đến nay, hiệu quả hoạt động của Tòa hành chính còn chưa cao, vẫn chưa đáp ứng được kì vọng từ phía người dân. Theo Báo cáo tổng kết công tác ngành tòa án hàng năm của Tòa án nhân dân tối cao, khi mới thành lập Tòa án hành chính, số lượng vụ việc thụ lý và giải quyết của tòa là rất ít: năm 1998 giải quyết 227/282 vụ việc, năm 1999 giải quyết 319/408 vụ việc, năm 2000 giải quyết 419/539 vụ việc [19, tr.268]. Khi mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính từ 7 loại vụ việc năm 1996 lên 22
63
loại vụ việc năm 2006, số lượng vụ việc tòa án thụ lý cũng không tăng nhiều: năm 2006 giải quyết 1081/1232 vụ việc, năm 2007 giải quyết 1546/1686 việc, năm 2008 giải quyết 1234/1399 vụ việc [19, tr.269]. So với năm 2007, án hành chính năm 2008 không những tăng mà lại còn giảm. Ngay cả khi Luật Tố tụng hành chính được ban hành vào năm 2010 nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và hoàn thiện hơn cho hoạt động tài phán hành chính của tòa án, cũng không phải là nhân tố quyết định làm thay đổi tình trạng này. Năm 2011,Tòa án hành chính giải quyết 1790/2323 vụ [24]; năm 2012 là 4742/6177 vụ [25]. Mặc dù số lượng án thụ lý năm 2012 có tăng đáng kể so với năm 2011 và các năm trước, nhưng nếu so sánh với 271.306 vụ việc dân sự, 83.116 vụ án hành sự thì số lượng án hành chính chỉ chiếm một phần nhỏ [25].
Như vậy có thể thấy được, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính bằng Tòa án hành chính ở Việt Nam vẫn không thu hút được khiếu nại hành chính. Trong khi các cơ quan hành chính các cấp hàng năm vẫn phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại thì các vụ việc mà công dân khởi kiện ra Tòa án hành chính lại chiếm tỷ lệ ít. Đơn cử như theo Báo cáo của Thanh tra Chính phủ về kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2008 – 2011, các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận, xử lý 583.567 đơn khiếu nại với 433.304 vụ việc, 290.565 vụ việc thuộc thẩm quyền [27]. Như vậy, nếu đem cộng tổng tất cả các vụ án hành chính mà Tòa án hành chính đã thụ lý so với số lượng đơn thư khiếu nại mà cơ quan hành chính đã tiếp nhận thì hoạt động của Tòa hành chính thật là bé nhỏ. Người dân vẫn còn thờ ơ với Toà hành chính và vẫn chỉ tập trung khiếu nại hành chính. Thật khó có thể nói rằng Tòa hành chính đang có tác dụng to lớn trong việc kiểm soát các hoạt động của cơ quan hành chính cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
64
động của Tòa hành chính mà trước tiên từ tâm lý e ngại các hệ lụy sau khi kiện tụng của người dân. Bên cạnh đó, người dân vẫn tỏ ra ưu ái giải quyết khiếu nại thông qua con đường hành chính vì thủ tục đơn giản hơn, đồng thời vẫn cho rằng Tòa án hành chính yếu thế hơn so với cơ quan hành chính do sự phụ thuộc của Tòa án hành chính đối với chính quyền địa phương. Liên quan đến vấn đề này, theo quy định hiện hành, TAND ở cấp nào sẽ có thẩm quyền xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện của cơ quan hành chính cùng phạm vi địa giới hành chính với tòa án hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. Nhưng trên thực tế, tổ chức và hoạt động của tòa án địa phương lại phụ thuộc vào chính quyền địa phương, làm hạn chế tính độc lập, khách quan của tòa án khi giải quyết các vụ án hành chính.
Ngoài ra, nội dung các vụ án hành chính không chỉ liên quan đến tính hợp pháp, mà còn liên quan đến tính hợp lý của vụ việc, bởi trong nhiều trường hợp các vụ khiếu nại liên quan đến các vấn đề do lịch sử để lại, đến việc thực hiện chính sách, nhất là chính sách đền bù, giải tỏa trong lĩnh vực đất đai chiếm số lượng tương đối lớn. Điều này đòi hỏi các thẩm phán không chỉ có kiến thức về pháp luật mà còn cần đến những kiến thức về quản lý hành chính nhà nước liên quan đến lĩnh vực mà tòa án có thẩm quyền giải quyết. Tuy nhiên, đội ngũ thẩm phán hành chính vẫn chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính. Do đó, trong công tác chuyên môn vẫn còn có sự vi phạm của thẩm phán về điều kiện khởi kiện, điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính, áp dụng căn cứ pháp luật không phù hợp với tình tiết của vụ án hoặc không thống nhất. Có trường hợp cùng một tòa án thụ lý 02 vụ giống nhau cả về đối tượng khởi kiện, thủ tục tố tụng và nội dung vụ án,
65
nhưng khi xét xử thì có vụ tòa án bác yêu cầu khởi kiện, vụ khác lại chấp nhận yêu cầu khởi kiện và hủy quyết định hành chính [25].
Việc thực thi phán quyết của Tòa án trong các vụ kiện hành chính còn có nhiều hạn chế, bởi vì hiệu lực thi hành của các các bản án hành chính còn phụ thuộc vào các quyết định của cơ quan hành chính trên cơ sở phán quyết đó. Do đó, nếu cơ quan hành chính không nghiêm túc thực hiện thì việc thi hành án hành chính sẽ gặp nhiều khó khăn. Sự thiếu những quy định về việc xử lý kiên quyết trong trường hợp bên phải thi hành án là cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền nhưng không chịu thi hành án đã dẫn đến những dư luận xã hội không tốt đối với sự gương mẫu trong chấp hành pháp luật của các cơ quan này cũng như hiệu quả của hoạt động thi hành án hành chính.
Từ những bất cập trên dẫn đến hoạt động xét xử của Tòa án chưa phản ánh được thực chất, thực trạng tình hình khiếu nại hành chính ở nước ta, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai. Tình trạng này đã gây nên hoài nghi trong nhân dân về tính hiệu quả của việc giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án ở nước ta hiện nay.