Vai trò của các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở việt nam hiện nay

Với sự ghi nhận lần đầu tiên hai thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước tại Hiến pháp 2013 và sự cụ thể hóa về tổ chức, hoạt động của HĐBCQG trong Luật Bầu cử ĐBQH và bầu cử HĐND năm 20

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ HỒNG NHUNG

VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số : 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS Tô Văn Hòa

HÀ NỘI - NĂM 2016

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các phân tích và kết quả nghiên cứu nêu trong Luận văn là trung thực và có nguồn gốc

rõ ràng

Xác nhận của giáo viên hướng dẫn Tác giả

Đỗ Hồng Nhung

CHXHCNVN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU……… 1

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY……… 12

1.1 Nhận thức chung về kiểm soát quyền lực nhà nước……… 12

1.1.1 Khái niệm kiểm soát quyền lực nhà nước……… 12

1.1.2 Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước……… 15

1.1.3 Nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước……… 16

1.2 Các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước……… 19

1.2.1 Khái quát về cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước hiện đại……… 19

1.2.2 Vai trò của các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước……… 27

1.2.3 Yêu cầu bảo đảm vai trò của cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước tại Việt Nam……… 32

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG BẦU CỬ QUỐC GIA TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY……… 41

2.1 Khái quát về sự ra đời của Hội đồng bầu cử quốc gia……… 41

2.2 Đánh giá về vai trò của Hội đồng bầu cử quốc gia trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước theo pháp luật hiện hành……… 42

2.2.1 Sự ghi nhận trong Hiến pháp về địa vị pháp lý của Hội đồng bầu cử quốc gia……… 43 2.2.2 Tính độc lập về tổ chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính của Hội đồng

2.2.3 Quan hệ phối hợp giữa Hội đồng bầu cử quốc gia với các thiết chế cơ

bản của quyền lực nhà nước và các tổ chức khác 53

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN

NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT

3.1 Lịch sử hình thành và phát triển của Kiểm toán nhà nước……… 63 3.2 Đánh giá về vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc kiểm soát quyền lực

nhà nước theo pháp luật hiện hành…… 68

3.2.1 Sự ghi nhận trong Hiến pháp về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tư tưởng về quyền lực và kiểm soát QLNN có lịch sử cùng với sự tồn tại của bản thân QLNN Về mặt lịch sử, kiểm soát QLNN là quan trọng, vì:

Thứ nhất, quyền lực trong xã hội cơ bản và tập trung ở QLNN Tổ chức

QLNN như thế nào cho hợp lý, khoa học, phù hợp với điều kiện của xã hội để việc

sử dụng nó có hiệu quả luôn là vấn đề đặt ra ở mọi thời đại, là chủ đề quan tâm nghiên cứu của các nhà tư tưởng chính trị Mặc dù có những điểm khác nhau về các

mô hình nhà nước, song điều cốt lõi xuyên suốt trong việc thiết kế, tổ chức, vận hành của bộ máy nhà nước đều là tuân theo những nguyên tắc căn bản để đảm bảo QLNN được thực hiện đúng mục tiêu, hiệu quả Một trong những nguyên tắc đó là nguyên tắc kiểm soát QLNN

Thứ hai, QLNN luôn có xu hướng bị tha hóa Ngay từ thời Cổ đại, Aristotle

đã nói đến sự biến chất, chuyển hóa của các chính phủ, sự chuyển hóa về hình thức của chính phủ này sang chính phủ khác là một sự chuyển hóa tự nhiên, có nguyên nhân từ trong chính tổ chức của mỗi một hình thức nhà nước Thời kỳ cận hiện đại, các nhà tư tưởng chính trị nổi tiếng như Machiavelli, Hobbes, Locke, Montesquieu, Mill, Rousseau, Dalh, Madison… đều đề cập đến một nguy cơ của QLNN là dễ bị tha hóa, dẫn tới sự chuyên quyền, độc đoán, xâm phạm tới tự do của con người Vì vậy, một trong những nhiệm vụ quan trọng của thiết kế tổ chức nhà nước là phải thiết lập được các cơ chế kiểm soát QLNN để chống chuyên chế, đảm bảo tự do của con người

Bắt đầu từ giữa thế kỷ XX, ở nhiều quốc gia đã xuất hiện những loại hình thiết chế thực hiện QLNN trong bối cảnh của sự tiến hóa chính thể hiện hữu Đó là thiết chế Tổng thống trong chính thể cộng hòa nửa tổng thống, sự ra đời của các Ngân hàng trung ương (NHTW) độc lập, các cơ quan công tố, Viện kiểm sát ở các nước xã hội chủ nghĩa và các nước Mỹ La‐tinh, các tòa án Hiến pháp, cơ quan kiểm toán, cơ quan bảo vệ nhân quyền v.v Có người còn gọi đó là các thiết chế, các cơ

quan QLNN “có vị trí đặc thù” Cũng bắt đầu từ giữa thế kỷ XX, ở nhiều nước đã hình thành các ngân hàng trung ương với vị thế pháp lý độc lập, khác với quyền của nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp truyền thống Điều đó đã dẫn đến ý kiến cho rằng, đã xuất hiện một thứ quyền lực mới của nhà nước – quyền lực tiền tệ, hay là quyền lực ngân hàng Có ý kiến nói đến “quyền lực thông tin”, “quyền lực bầu cử”.v.v Hiến pháp 1976 của Algeria quy định các quyền: quyền lực chính trị (do đảng cầm quyền thực hiện), quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền kiểm soát Hiến pháp Quốc dân đảng của Trung Hoa trước đây (1946) quy định có quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp, giám sát quyền khảo thí (thẩm quyền thi tuyển và bổ nhiệm công chức các cơ quan công quyền) và quyền kiểm sát

Như vậy, có thể kết luận rằng, trong thời đại ngày nay QLNN trong một nhà nước dân chủ và văn minh thì cơ chế QLNN không chỉ được đóng khung theo thuyết phân quyền Sự phát triển và tiến hóa của Nhà nước và xã hội với sự ra đời của những quan hệ mới và theo đó là sự hiện hữu của những cấu trúc cầm quyền mới chưa từng có trong thời đại của Montesquieu và của những người sang lập ra nước Mỹ đã dẫn đến nhu cầu về một sự kiểm soát và về sự quản trị đặc biệt hơn so với trước đây Đó là những thành tựu phát triển khoa học và công nghệ, là quá trình toàn cầu hóa, là những thay đổi của các yếu tố đã và đang tác động đến an ninh của

xã hội, của con người

Ở Việt Nam, trong mấy chục năm qua, từ khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời (nay là CHXHCNVN), mô hình bộ máy nhà nước qua bốn bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), trừ Hiến pháp 1946 chưa được tổ chức thực hiện, tuy có những khác biệt về tên gọi, hình thức tổ chức, nhưng nhìn chung được tổ chức theo

mô hình Xô viết, với các cơ quan thực hiện ba nhóm quyền lập pháp, hành pháp và

tư pháp, trong đó Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Các hoạt động như bầu cử, ngân hàng, kiểm toán, phòng chống tham nhũng… cơ chế bảo hộ Hiến pháp thì được giao cho các cơ quan, tổ chức hữu quan mà chủ yếu là Chính phủ hoặc gắn với hoạt động của các cơ quan này, hoặc chưa hoàn thiện kể cả về tổ chức

bộ máy cũng như chức năng, nhiệm vụ Lý giải cho tình hình này có thể có nhiều lý

do: Thứ nhất, sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời đã bị cuốn vào cuộc

chiến đấu giành độc lập, giải phóng đất nước; vì thế, trong tổ chức và quản trị xã

hội không đặt ra nhiều vấn đề, kể cả hoạt động lập pháp; Thứ hai, trong một thời

gian dài, với mô hình nhà nước chuyên chính vô sản, chức năng cai trị thường được chú trọng hơn nhiệm vụ tổ chức và quản trị xã hội Ngay cả khi bắt tay xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì những tư tưởng, thói quen của nhà nước chuyên chính vô sản vẫn còn chi phối nhiều hoạt động của bộ máy nhà nước Những nguyên nhân trên dẫn đến tình trạng hạn chế nhận thức của chúng ta trong việc tổ chức và quản trị xã hội, mà biểu hiện của nó chính là trong hệ thống chính trị nước ta, với tư cách là một bộ phận, bộ máy nhà nước vẫn chỉ gồm những cơ quan truyền thống thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

Cùng với tư tưởng đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước cả về kinh tế và chính trị, trong điều kiện dân chủ hóa xã hội cũng như hội nhập quốc tế,

rõ ràng bộ máy nhà nước, với tư cách là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng bị chi phối và quy định bởi hạ tầng cơ sở kinh tế với đa thành phần sở hữu về tư liệu sản xuất, cũng cần được tổ chức, hoàn thiện, kể cả đa dạng hóa các loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập Điều quan trọng là cần phải hiến định những

cơ quan đó làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động sau này

Hiến pháp 2013, bản hiến pháp mới của nước CHXHCNVN với nhiều điểm mới mẻ, thể hiện rõ và đầy đủ hơn bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước và của chế độ, có những sửa đổi, bổ sung căn bản, sâu sắc và đồng bộ, một trong số đó là đưa ra nội dung quy định về các thiết chế hiến định độc lập tại chương X gồm HĐBCQG và KTNN

Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận “quyền lực nhà nước là thống

nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, đó là nội dung đã được hoàn

chỉnh và trở thành nguyên tắc trụ cột cho việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế QLNN ở Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo Như vậy, để kiểm soát quyền lực có hiệu quả, không thể không đồng thời hoàn thiện cơ chế tự kiểm soát của bộ ba quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp thông qua việc tạo ra những cơ sở hiến định nhằm phân định rõ hơn, chính xác hơn, đầy đủ hơn địa vị pháp lý của các thiết chế QLNN; quy định mối liên hệ pháp lý về chức năng và thẩm quyền giữa các thiết chế đó Mặt khác, tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội tại nhất thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài

có tính độc lập cao nhằm “bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất và sự phối hợp của QLNN” Đây chính là cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu, thiết kế mô hình hiến định độc lập một số thiết chế ở nước ta

Với sự ghi nhận lần đầu tiên hai thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước tại Hiến pháp 2013 và sự cụ thể hóa về tổ chức, hoạt động của HĐBCQG trong Luật Bầu cử ĐBQH và bầu cử HĐND năm 2015 (Luật Bầu cử 2015) cũng như những điểm mới trong Luật KTNN 2015 chính thức có hiệu lực, việc nghiên cứu vai trò của hai thiết chế này trong kiểm soát QLNN theo quy định của pháp luật hiện hành

là nhiệm vụ cần thiết Bên cạnh đó, cuộc bầu cử ĐBQH khóa XIV, bầu cử đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 diễn ra với sự có mặt lần đầu tiên của HĐBCQG, việc theo dõi, xem xét quá trình hoạt động thực tiễn của HĐBCQG cũng

sẽ là yếu tố quan trọng để đưa ra những nhận định xác thực về hiệu quả hoạt động của thiết chế mới này Có thể nói, xem xét pháp luật thực định về HĐBCQG và KTNN khi những quy định bắt đầu được áp dụng sẽ là cơ sở chính để đánh giá về mức độ kiểm soát QLNN của các thiết chế hiến định độc lập tại Việt Nam hiện nay

Vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài “Vai trò của các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn

thạc sỹ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Với việc Hiến pháp 2013 lần đầu tiên ghi nhận sự xuất hiện HĐBCQG và KTNN như là những thiết chế độc lập, có chức năng pháp lý và đặc điểm tổ chức riêng, những công trình nghiên cứu, bài viết khoa học liên quan đến vấn đề này còn khá ít ỏi

Ở Việt Nam, cuộc thảo luận về các thiết chế hiến định độc lập mới trở nên sôi nổi gần đây, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Tham gia và đóng góp vào cuộc thảo luận đó, Viện Chính sách công & Pháp luật đã tổ chức một cuộc hội thảo riêng về các thiết chế hiến định độc lập vào tháng 12 năm 2012 Nhằm lưu giữ những tri thức thu được trong cuộc hội thảo, cuốn sách “Các thiết chế hiến định độc lập – Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam” đã được xuất bản trên cơ sở tập hợp các tham luận và bổ sung một số nghiên cứu có liên quan

Bên cạnh đó, ngày 31/12/2013, Viện nghiên cứu lập pháp phối hợp với Thường trực Ban biên tập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 tổ chức Hội thảo

“Những nội dung cơ bản của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) năm 2013" Hội thảo được tổ chức nhằm tạo ra diễn đàn trao đổi, thảo luận để làm rõ những nội dung mới trong Hiến pháp 2013 Trên cơ sở đó, kết quả của Hội thảo sẽ nhằm góp phần vào việc tuyên truyền, phổ biến rộng rãi bản Hiến pháp sửa đổi tại các cơ quan, ban ngành ở Trung ương và nhân dân cả nước, đưa Hiến pháp vào cuộc sống Tại Hội thảo, các đại biểu đã trình bày các tham luận, tập trung vào những điểm mới của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam về chế độ chính trị; quyền con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân; kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ và môi trường; tổ chức bộ máy nhà nước; trong đó,

có đề cập tới thiết chế HĐBCQG và KTNN là hai thiết chế hoàn toàn mới trong Hiến pháp, đều do Quốc hội thành lập Việc hiến định các thiết chế này trong Hiến pháp cho thấy các nhà lập hiến mong muốn sẽ khắc phục những hạn chế của công tác bầu cử trong thời gian qua, chuyên nghiệp hóa hoạt động tổ chức bầu cử trong

thời gian tới; phát triển kiểm toán nhà nước thực sự trở thành công cụ quan trọng và

đủ mạnh của nhà nước thực hiện kiểm tra, kiểm kê, kiểm soát việc quản lý và sử dụng NSNN, tài sản quốc gia

Ngày 6/5/2014, tại Hà Nội, Viện Chính sách công và pháp luật phối hợp Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Viện Nghiên cứu lập pháp của Quốc hội đã khai mạc Hội thảo khoa học “Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013” Tại Hội thảo, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu nhấn mạnh: “Hiến pháp năm 2013 đã định danh và làm rõ hơn nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; xác định rõ hơn chức năng, thẩm quyền của cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và điều chỉnh lại một số nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này; bổ sung một số thiết chế hiến định độc lập là HĐBCQG và KTNN”

Ngoài ra, một số nội dung liên quan đến HĐBCQG và KTNN cũng được đề cập trong nhiều bài viết nghiên cứu trên các tạp chí chuyên ngành luật hoặc các cuốn sách chuyên khảo:

- Kiểm toán nhà nước một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong

Hiến pháp / Nguyễn Hữu Vạn // Nghiên cứu lập pháp Văn phòng Quốc hội,

Số 5/2014, tr 3 – 9

- Mối quan hệ giữa quốc hội và kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp năm

2013 / Hoàng Văn Tú // Nghiên cứu lập pháp Văn phòng Quốc hội, Số

7/2014, tr 3 – 7

- Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 /

Nguyễn Mạnh Hùng // Khoa học pháp lý Trường Đại học Luật Thành phố

Hồ Chí Minh, Số 1/2014, tr 57 – 61

- Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức đối với hoạt động kiểm toán nhà nước

- những vấn đề đặt ra và việc sửa đổi, bổ sung luật kiểm toán nhà nước năm

2005 / Hoàng Văn Tú // Nhà nước và Pháp luật Viện Nhà nước và Pháp luật,

Số 8/2014, tr 3 – 6

- Kiểm toán Nhà nước: Một thiết chế độc lập trong Hiến pháp nước Cộng hoà

xã hội chủ nghĩa Việt Nam / Đặng Văn Hải // Luật học Trường Đại học Luật

Hà Nội, Số Đặc san Hiến pháp năm 2013 /2014, tr 19 – 24

- Số chuyên đề về Kiểm toán nhà nước Tạp chí Nghiên cứu lập pháp Viện

Nghiên cứu lập pháp số 9/2015 với nhiều bài viết liên quan

- Cần xây dựng Luật tổ chức Hội đồng bầu cử quốc gia / Vũ Đức Khiển //

Nghiên cứu lập pháp Văn phòng Quốc hội, Số 10/2014, tr 12 – 15

- Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của Hội đồng

bầu cử quốc gia / Vũ Hồng Anh // Nghiên cứu lập pháp Văn phòng Quốc

hội, Số 13/2014, tr 18 – 20

- Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng bầu cử quốc gia và việc sửa đổi Luật

bầu cử đại biểu quốc hội / Ngô Đức Mạnh // Nghiên cứu lập pháp Văn

phòng Quốc hội, Số 14/2014, tr 26 – 31

- Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 /

Nguyễn Mạnh Hùng // Khoa học pháp lý Trường Đại học Luật Thành phố

Hồ Chí Minh, Số 1/2014, tr 57 – 61

- Chế định Hội đồng bầu cử quốc gia một số nội dung quan trọng của Luật

bầu cử / Phan Văn Ngọc // Nghiên cứu lập pháp Văn phòng Quốc hội, Số

15/2014, tr 38 – 42

- Thiết kế bộ máy giúp việc của Hội đồng bầu cử quốc gia theo Hiến pháp

năm 2013 / Vũ Công Giao // Nhà nước và pháp luật Viện Nhà nước và Pháp

luật, Số 11/2014, tr 15 – 21

- Báo cáo của Trung tâm Nghiên cứu khoa học thuộc Viện Nghiên cứu lập pháp với tiêu đề “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng bầu cử ở một số nước trên thế giới”, năm 2013

- Mục “Cơ quan bầu cử quốc gia” (Mục 3, IX Chương V) của TS Vũ Văn

Nhiêm, trong cuốn Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế

giới (sách chuyên khảo), NXB CTQG, Hà Nội, 2012, do Ban Biên tập Dự

thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ấn hành

- Bài viết của GS.TS Thái Vĩnh Thắng với tiêu đề “Những bất cập của chế độ

bầu cử ở Việt Nam hiện nay”, đăng trong cuốn Hiến pháp: Những vấn đề lý

luận và thực tiễn, NXB ĐHQG Hà Nội, 2013, do Khoa Luật ĐHQG Hà Nội

và Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học thuộc Văn phòng Quốc hội ấn hành

Như vậy, các nội dung nghiên cứu trong thời gian từ trước sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001) cho đến nay liên quan đến HĐBCQG và KTNN đều rải rác ở nhiều bài viết xoay quanh các khía cạnh khác nhau và chưa có một công trình nghiên cứu nào tập trung, cụ thể, đi sâu tìm hiểu về hai thiết chế độc lập kể từ khi nó chính thức được hiến định tại Hiến pháp năm 2013 Hơn thế nữa việc xem xét vấn đề kiểm soát QLNN từ phía các thiết chế hiến định độc lập của Việt Nam là nội dung hoàn toàn mới mẻ, mà chưa một bài viết nào khai thác, hoặc

có chăng cũng chỉ nêu lên ở tầm khái quát, chưa đi vào trực diện vấn đề

3 Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung phân tích, đánh giá về vị trí, vai

trò, tổ chức hoạt động, chức năng – nhiệm vụ của hai cơ quan hiến định độc lập được quy định trong Hiến pháp năm 2013 là HĐBCQG và KTNN để làm nổi bật lên vai trò kiểm soát QLNN của hai thiết chế này trong giai đoạn hiện nay

- Phạm vi nghiên cứu: Việc tìm hiểu các cơ quan hiến định độc lập này sẽ chủ

yếu dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Bầu cử 2015 và Luật KTNN 2015 và các văn bản hướng dẫn có liên quan nhằm đưa ra những nhận định, đánh giá về hiệu quả của những quy định đó đối với vai trò kiểm soát QLNN của hai cơ quan này kể từ khi ban hành

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

- Mục đích nghiên cứu: xây dựng cơ sở lý luận và tìm hiểu các quy định hiện

hành về HĐBCQG và KTNN để thấy được vai trò của các cơ quan này trong kiểm soát QLNN và đánh giá được mức độ của việc kiểm soát quyền lực ở mỗi cơ quan đến đâu Từ đó, cũng nhằm mục đích bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là trong việc tổ chức bầu cử và sử dụng tài chính, tài sản công; phù hợp nguyên tắc QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp, tư pháp và phù hợp với thông lệ quốc tế

- Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục đích trên Luận văn có những nhiệm

vụ sau:

Một: Nêu lên một số vấn đề lý luận về kiểm soát QLNN và CQHĐĐL; xác

lập các tiêu chí thể hiện vai trò kiểm soát QLNN của các CQHĐĐL và đưa ra các điều kiện bảo đảm vai trò kiểm soát QLNN của các CQHĐĐL;

Hai: Trình bày về sự hình thành phát triển của HĐBCQG tại Việt Nam, đặc

điểm về tổ chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính của cơ quan này theo quy định của pháp luật hiện hành; từ đó đưa ra đánh giá về vai trò kiểm soát QLNN của nó;

Ba: Trình bày về sự hình thành phát triển của KTNN tại Việt Nam, đặc điểm

về tổ chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính của cơ quan này theo quy định của pháp luật hiện hành; từ đó đưa ra đánh giá về vai trò kiểm soát QLNN của nó

5 Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn

Với đề tài lựa chọn nghiên cứu về vai trò của các CQHĐĐL trong việc kiểm

soát QLNN tại Việt Nam, Luận văn sẽ trả lời hai câu hỏi:

- Một là câu hỏi phân tích: Sự thể hiện vai trò của các CQHĐĐL trong việc

kiểm soát QLNN tại Việt Nam theo pháp luật hiện hành như thế nào?

- Hai là câu hỏi đánh giá: Với từng CQHĐĐL đang có tại Việt Nam, với tổ

chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính theo pháp luật hiện hành thì mức độ thể hiện vai trò kiểm soát QLNN của nó như thế nào?

6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn

Đề tài nghiên cứu được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ

nghĩa Mác – Lênin về phép duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Ngoài

ra, đề tài còn sử dụng các phương pháp bổ trợ như: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so sánh và phương

pháp thống kê…

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

- Về ý nghĩa khoa học: Đây là công trình mới mẻ mang tính chất chuyên khảo

khai thác vấn đề kiểm soát quyền lực của các CQHĐĐL lần đầu tiên được ghi nhận trong bản Hiến pháp mới 2013 của Việt Nam Vì thế, Luận văn có những đóng góp về mặt khoa học như sau:

Thứ nhất, Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về

CQHĐĐL, nhằm thống nhất nhận thức về lịch sử hình thành, khái niệm, đặc điểm

và phân loại các CQHĐĐL;

Thứ hai, Luận văn nghiên cứu đưa ra các tiêu chí thể hiện vai trò kiểm soát

QLNN của các CQHĐĐL, làm cơ sở cho quá trình phân tích vai trò này của từng thiết chế hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước

Thứ ba, Luận văn xây dựng các yếu tố nhằm bảo đảm vai trò kiểm soát

QLNN của các CQHĐĐL làm căn cứ để đánh giá mức độ kiểm soát QLNN của các CQHĐĐL cũng như hoàn thiện và nâng cao vai trò kiểm soát QLNN của các cơ quan này

của hai thiết chế hiến định độc lập là HĐBCQG và KTNN trong Hiến pháp năm

2013 là một điểm mới nổi bật, thể hiện phần nào bản chất dân chủ, tiến bộ của nhà nước và của chế độ Vì là nội dung mới, nên sự cụ thể hóa quy định của Hiến pháp trong luật cũng không tránh khỏi những hạn chế, do đó việc lựa chọn nghiên cứu về hai thiết chế này của luận văn sẽ có nhiều khía cạnh để khai thác và đánh giá

Hơn thế nữa, xem xét tổ chức và hoạt động của HĐBCQG và KTNN trên cơ

sở quy định của pháp luật sẽ là điều kiện đánh giá tính hiệu quả, hợp lý của các quy định về HĐBCQG tại Luật Bầu cử 2015 khi Luật này được vận dụng trực tiếp trong quá trình diễn ra cuộc bầu cử toàn dân năm 2016, khi mà lần đầu tiên HĐBCQG chính thức xuất hiện và thực thi nhiệm vụ của mình; cũng như các quy định liên quan đến KTNN trong Luật KTNN 2015 mới có hiệu lực thi hành

Ngoài ra, xem xét khía cạnh kiểm soát QLNN đối với hoạt động của các CQHĐĐL rõ ràng là một nội dung mới mẻ, lần đầu tiên có một công trình nghiên cứu đi sâu khai thác Đây sẽ là cơ hội để đánh giá một yếu tố kiểm soát mới tác động lên QLNN khi mà trước nay chúng ta vẫn chủ yếu nhìn nhận kiểm soát QLNN chủ yếu ở sự kiểm soát giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng như giữa trung ương và địa phương hay trong chính bản thân các nhánh quyền lực

Có thể nói, việc xem xét vai trò kiểm soát QLNN của hai thiết chế hiến định độc lập hiện tại ở Việt Nam sẽ là tiền đề cho việc ra đời, ghi nhận một số thiết chế độc lập

khác trong tương lai

8 Bố cục của luận văn

- CHƯƠNG I: Một số vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan hiến định độc

lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

- CHƯƠNG II: Thực trạng pháp luật về vai trò của Hội đồng bầu cử quốc gia

trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

- CHƯƠNG III: Thực trạng pháp luật về vai trò của Kiểm toán nhà nước

trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

CHƯƠNG I:

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1 Nhận thức chung về kiểm soát quyền lực nhà nước

QLNN và kiểm soát QLNN là những vấn đề trung tâm của đời sống chính trị hiện đại Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, QLNN luôn có xu hướng tự mở rộng và

tự tăng cường vai trò của mình Nhìn chung các chủ thể khi nắm giữ quyền lực đều

có xu hướng sử dụng nó phục vụ cho những lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ nhóm của mình, làm cho quyền lực bị tha hóa và hậu quả dẫn đến quyền lực bị suy thoái, mất tác dụng điều tiết các quan hệ xã hội, hệ thống quyền lực bị tê liệt

Do nhận thức được quyền lực luôn có xu hướng bị lạm dụng và những hậu quả mà nó mang lại nên kể từ khi xã hội loài người được tổ chức thành xã hội chính trị, con người đã không ngừng quan tâm tìm kiếm những phương thức khác nhau để kiểm soát quyền lực, để tạo ra một cơ chế đủ sức ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng quyền lực trái với mong muốn của chủ thể cầm quyền

Dưới đây sẽ trình bày về khái niệm, mục đích và nội dung của kiểm soát QLNN

1.1.1 Khái niệm kiểm soát quyền lực nhà nước

Kiểm soát QLNN là một vấn đề phức tạp Sự phức tạp của kiểm soát QLNN xuất phát từ đặc tính của QLNN Các đặc tính này làm cho QLNN vừa có thể kiểm soát được nhưng không thể kiểm soát hết toàn bộ QLNN Hơn nữa, QLNN không phải là quyền lực cá nhân ủy thác cho cá nhân mà là tập thể ủy thác cho cá nhân Vì vậy, tập thể kiểm soát những người được ủy quyền như thế nào cũng là một vấn đề nan giải Do tính hệ thống và cấp độ của QLNN, do tính chất phức tạp của kiểm soát quyền lực nên kiểm soát QLNN phải được triển khai thành hệ thống

Từ cách tiếp cận hệ thống có thể chia kiểm soát QLNN thành: kiểm soát từ bên ngoài và kiểm soát từ bên trong nhà nước Trong đó, kiểm soát từ bên ngoài nhà

nước là sự kiểm soát từ phía nhân dân và xã hội; còn kiểm soát từ bên trong nhà nước là sự kiểm soát do các cơ quan nhà nước thực hiện hay còn gọi là sự kiểm soát của nhà nước

Ở một cách tiếp cận khác, kiểm soát QLNN được thực hiện bởi sự tự kiểm soát và kiểm soát bằng thể chế pháp lý Tự kiểm soát là sự kiểm soát của các chủ thể quyền lực, dựa trên cơ sở nhận thức của chủ thể thấy được sự cần thiết, “tính tất yếu”, tính chuẩn mực, đạo đức của việc kiểm soát nên tự giác thực hiện, nó không cần cưỡng chế nên tính hiệu quả cao Tuy nhiên, trên thực tế sự tự kiểm soát này không thể bao quát hết phạm vi quyền lực và cũng không đủ chi phí Mặt khác, sự

tự kiểm soát khó có thể ước lượng xác định do thường bị phụ thuộc, chi phối bởi các yếu tố chủ quan của chủ thể kiểm soát, vì vậy, xã hội cần đến sự kiểm soát bằng thể chế Đó là sự áp đặt, chi phối từ bên ngoài đối với chủ thể quyền lực Thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN là những khuôn khổ pháp lý được tạo ra bởi Hiến pháp

và pháp luật nhằm giới hạn quyền lực nhà nước, định hướng và tạo chuẩn mực cho hành vi của các tổ chức, cá nhân tham gia kiểm soát quá trình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước Đó là tổng thể những quy tắc, thể thức, chuẩn mực, phạm vi, giới hạn, quy trình, thủ tục, xác lập quyền và trách nhiệm của các chủ thể, các biện pháp, hậu quả pháp lý được hàm chứa trong nội dung các quy phạm của pháp luật thực định, hướng đến việc kiểm soát QLNN.1 Thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN

là yếu tố nền tảng, cốt lõi cùng với các yếu tố khác (thiết chế, điều kiện, mối quan

hệ tương tác giữa thể chế, thiết chế, các điều kiện ) hình thành cơ chế pháp lý kiểm

1

Hiện nay có một số cách định nghĩa khác nhau về thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN, như: “Thể chế kiểm soát QLNN là các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật liên quan đến việc tổ chức, thực hiện và kiểm soát QLNN, bao gồm các quy định của Hiến pháp, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước; các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát; các quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự kiểm soát QLNN được ghi nhận trong Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy nhà nước, trong luật bầu cử, luật giám sát, thanh tra, phản biện xã hội, trong các điều ước và tập quán quốc tế ” (xem: Nguyễn

Minh Đoan,Vũ Thu Hạnh (2014), “Các yếu tố cấu thành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước”, Tạp chí

Nhà nước và pháp luật, số 7); hay “Thể chế kiểm soát QLNN là tổng thể các quy phạm pháp luật xác lập các

cơ quan, tổ chức, cá nhân, quyền và nghĩa vụ, phương thức và các điều kiện bảo đảm để các chủ thể khác

nhau kiểm soát QLNN” (xem: Trần Ngọc Đường, Báo cáo kết quả nghiên cứu Đề tài: Cơ sở lý luận và thực

tiễn xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở nước ta, Văn phòng Quốc hội đã nghiệm thu năm 2015) Trong Luận văn này, tác giả xin nêu ngắn

gọn quan niệm về thể chế pháp lý kiểm soát QLNN.

soát QLNN Thể chế pháp lý có vai trò quyết định, bởi phải có các quy định của pháp luật thì mới tạo nên cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN

Mỗi cơ chế kiểm soát đều có ưu điểm nhất định và có tác dụng bổ sung, hỗ trợ cho nhau Tự kiểm soát quyền lực là quan trọng trong dài hạn, nhưng trong ngắn hạn, khi chưa có đủ các điều kiện cho tự kiểm soát thì kiểm soát bằng thể chế là cần thiết và hiệu quả Kiểm soát bằng thể chế có tính chất ngăn chặn, hạn chế đồng thời cũng có tính chất giáo dục đối với đối tượng kiểm soát Do đó, theo tác giả Trịnh Thị Xuyến, kiểm soát QLNN là một hệ thống những cơ chế được thực hiện vởi nhà nước và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi QLNN đúng mục đích, hiệu quả.2

Xét theo nghĩa rộng, kiểm soát QLNN chính là việc thiết kế tổ chức và thực thi QLNN đúng mục đích, hiệu quả nhất Chính việc kiểm soát QLNN thống nhất trên cơ sở các nguyên tắc nhất định trong tổ chức và thực hiện QLNN giúp cho kiểm soát quyền lực đạt mục tiêu, chẳng hạn như các nguyên tắc: QLNN thuộc về nhân dân, nguyên tắc pháp quyền, nguyên tắc công khai, minh bạch, nguyên tắc tam quyền phân lập…

Xét theo nghĩa hẹp, kiểm soát QLNN là toàn bộ những cách thức, quy trình, quy định mà dựa vào đó nhà nước và xã hội có thể ngăn chặn, loại bỏ những hành động sai trái của nhà nước, phát hiện và điều chỉnh việc thực thi quyền lực đảm bảo mục đích và hiệu quả của quyền lực nhà nước

Kiểm soát QLNN theo nghĩa thông thường là một khái niệm rộng Phạm vi của nó là tất cả các hoạt động kiểm soát QLNN, từ sự kiểm soát của cá nhân đến sự kiểm soát của các nhóm, tổ chức, xã hội và nhà nước bằng các hình thức, biện pháp, phương tiện khác nhau với mục đích, nội dung khác nhau, các hoạt động kiểm soát ngầm, không chính thống cho đến hoạt động kiểm soát chính thống, hợp pháp trong

xã hội Trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn thì việc kiểm soát QLNN nên đươc hiểu theo nghĩa hẹp, kiểm soát QLNN là tổng thể các cơ chế, biện pháp được thực

2 Trịnh Thị Xuyến (2008), Kiểm soát quyền lực nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, Tr.36

hiện bởi các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm QLNN được thực hiện đúng đắn Mỗi một cơ chế có cách thức, quy trình vận hành cụ thể để kiểm soát QLNN trên một lĩnh vực, phạm vi nhất định

1.1.2 Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước

Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, mục tiêu lâu dài và triệt để của kiểm soát QLNN là loại bỏ những điều kiện xã hội đã sản sinh ra nhà nước, giai cấp.3 Đây cũng chính là quá trình khắc phục sự tha hóa của quyền lực, đưa QLNN trở về với đúng nghĩa chân chính là quyền lực của nhân dân, quyền lực công thực hiện chức năng công quản của xã hội

Như vậy, mục đích của việc kiểm soát QLNN nhằm đảm bảo các yếu tố sau:

- Kiểm soát phạm vi, giới hạn hoạt động của nhà nước, buộc nhà nước phải tổ chức và hoạt động tuân thủ phạm vi, giới hạn mà nhân dân đã ủy quyền, hành động đúng theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, tránh được sự lạm quyền hay lộng quyền của các cơ quan hay công chức nhà nước, đảm bảo nhà nước hoạt động trong vòng trật tự, ổn định

- Làm tăng trách nhiệm và tính hiệu quả của việc thực thi QLNN Trách nhiệm này, một mặt hạn chế quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền làm chủ của nhân dân; mặt khác, nó còn là nghĩa vụ của nhà nước trong nỗ lực cải thiện xã hội, làm cho cuộc sống của người dân được tốt hơn

- Đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân Cơ sở để đảm bảo quyền tự

do của công dân ở đây chính là pháp luật Chính vì vậy mà công dân có quyền làm tất cả những gì luật pháp không cấm và nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép Do đó, luật pháp chính là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để người dân thực hiện sự kiểm soát của mình đối với chính phủ Nếu không bảo đảm được điều này thì nhà nước khó có thể được tổ chức và vận hành một cách hiệu quả

3

Trịnh Thị Xuyến, tlđd Chú thích số 2, Tr 37

Kiểm soát quyền lực là làm cho quyền lực được thực thi một cách tối ưu, đạt mục đích cao nhất, hiệu quả và an toàn nhất Kiểm soát quyền lực hợp lý, đúng đắn

sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể quyền lực hoạt động tốt Trong quá trình đó, kiểm soát quyền lực ngăn ngừa khả năng lạm dụng quyền lực

1.1.3 Nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước

Nhằm bảo đảm cho QLNN được thực thi đúng mục đích, hiệu quả, kiểm soát QLNN bao hàm các nội dung sau:4

Thứ nhất, kiểm soát phạm vi hoạt động của QLNN Vì QLNN là quyền lực

ủy thác nên trước hết chủ thể quyền lực có quyền kiểm soát đối với QLNN về phạm

vi tác động của quyền lực Nhân dân chỉ ủy quyền cho nhà nước trong một phạm vi xác định, vì thế QLNN chỉ được sử dụng cho những phạm vi đã được ủy quyền này Nội dung kiểm soát này giữ cho QLNN hoạt động theo đúng quy định

Thứ hai, kiểm soát quá trình thông qua và sửa đổi Hiến pháp, bao gồm: cách

thức, quy trình hình thành Hiến pháp, điều chỉnh, sửa đổi Hiến pháp Vì Hiến pháp được coi là bản khế ước giao kèo của nhân dân với nhà nước khi nhân dân ủy quyền cho nhà nước thực thi quyền lực của mình nên nhân dân có quyền kiểm soát bản khế ước này để: đảm bảo việc thông qua Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp theo đúng quy trình dân chủ; đảm bảo Hiến pháp phản ánh được ý nguyện, lợi ích của nhân dân; không có điều khoản nào đi ngược lại, xâm phạm đến lợi ích của cá nhân, nhân dân trong xã hội Sự xuất hiện của Hiến pháp được xác định là bước khởi đầu cho

sự giới hạn QLNN, đánh dấu sự phân chia đời sống xã hội thành xã hội chính trị (nhà nước) và xã hội dân sự (hay còn gọi là xã hội công dân) Đồng thời, nó cũng đặt ra cơ sở cho việc hình thành và phát triển lý luận và thực tiễn về nhà nước pháp quyền mà tinh thần chung của nó là nhà nước chỉ được làm những gì mà luật pháp quy định và công dân được làm tất cả những gì mà luật pháp không cấm

Ngoài ra, việc ghi nhận các quyền và tự do cơ bản của con người và quy định những vấn đề quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

4

Trịnh Thị Xuyến, tlđ d Chú tích số 2, Tr 39-44

trong Hiến pháp giúp cho Hiến pháp là đạo luật có tính tối cao trong giới hạn quyền lực nhà nước Vì thế, đảm bảo giá trị pháp lý cao nhất của Hiến pháp là một nội dung trong kiểm soát QLNN

Thứ ba, kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trên các

phương diện sau:

- Kiểm soát cách thức tổ chức bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo sự tuân thủ đúng các quy định của Hiến pháp và khả năng vận hành hiệu quả trên thực

tế

- Kiểm soát hoạt động hoạch định chính sách của nhà nước, đảm bảo quá trình ban hành chính sách của nhà nước tuân thủ những quy trình, thủ tục quy định trong Hiến pháp và các đạo luật: đảm bảo hiệu quả của hoạt động ban hành chính sách

- Kiểm soát các chính sách, quy định của nhà nước nhằm ngăn chặn, loại bỏ chính sách, quy định trái với Hiến pháp và các đạo luật, vi phạm đến quyền

và lợi ích của công dân; các chính sách không phù hợp với thực tiễn, không

có tính khả thi hoặc hiệu quả kém cũng phải được điều chỉnh, sửa đổi hoặc loại bỏ

- Kiểm soát hoạt động thực thi chính sách của nhà nước nhằm đảm bảo hoạt động đó tuân thủ theo các quy định của pháp luật Đó còn là sự kiểm soát của các cơ quan chức năng của nhà nước để ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động, hành vi trái pháp luật hoặc kém hiệu quả của nhà nước

Thứ tư, kiểm soát những người thực thi QLNN dưới hai khía cạnh:

- Kiểm soát quy trình lựa chọn những người đảm nhiệm các công việc của nhà nước

- Kiểm soát hoạt động của các chủ thể thực thi QLNN theo quy định của Hiến pháp, các đạo luật, những cam kết chính trị, đạo đức khi ở cương vị là người thực thi QLNN

Có thể thấy, tùy thuộc vào cấp độ, cấu trúc quyền lực mà chủ thể kiểm soát

có thể là từng cá nhân hoặc tập thể, tổ chức Trong các chế độ dân chủ, nhân dân là chủ thể của QLNN nên nhân dân kiểm soát QLNN – các nhánh QLNN; hoặc nhân dân ủy quyền cho các đại diện, các cơ quan nhà nước kiểm soát những phạm vi nhất định của QLNN

Một khía cạnh nữa cần nói tới khi mà kiểm soát QLNN là một công việc khó khăn và phức tạp thì muốn kiếm soát phải sử dụng kết hợp nhiều cách thức, biện pháp cũng như các công cụ kiểm soát khác nhau Hai công cụ kiểm soát QLNN căn bản nhất là đạo đức và thể chế Sự kiểm soát QLNN bằng đạo đức chủ yếu dựa vào

sự nhận thức của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước Đó có thể là sự nhận thức về các chuẩn mực, giá trị đạo đức của con người, xã hội, hoặc là nhận thức về tính hợp lý, cần thiết của kiểm soát nên tự giác thực hiện kiểm soát của mình Sự kiểm soát QLNN bằng thể chế là sự kiểm soát bằng các thiết chế, tổ chức, quy định, luật lệ đã được thiết lập trong xã hội Các công cụ này có thể tồn tại dưới hình thức bất thành văn và thành văn

Một yếu tố khác nữa phải nhắc tới trong nội dung của kiểm soát QLNN là thủ tục kiểm soát Thủ tục kiểm soát bao gồm những quy định pháp lý cho phép chủ thể kiếm soát trong một không gian và thời gian nhất định được phép thực hiện quyền lực của mình theo những trình tự nhất định Ví dụ, Điều 54, Hiến pháp năm

1946 của Việt Nam quy định: “trong vòng 48 tiếng đồng hồ, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ” Nếu kiểm soát quyền lực không được định chế rành mạch về mặt thủ tục, về mặt thời hiệu, không gian, thời gian thì một mặt, kiểm soát quyền lực sẽ vô nghĩa Mặt khác

sẽ tạo nên một sự kiểm soát quyền lực tùy tiện mới

1.2 Cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước

1.2.1 Khái quát về cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước hiện đại

1.2.1.1 Sự ra đời của cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước

Trong tiến trình tổ chức và quản trị xã hội, ngày nay ở các nước dân chủ trên thế giới, bên cạnh các thiết chế truyền thống như Nghị viện (cơ quan lập pháp), Tổng thống, Chính phủ (cơ quan hành pháp), Tòa án (cơ quan tư pháp), ngày càng xuất hiện nhiều loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập theo luật do nghị viện đặt ra Chẳng hạn, Ủy ban bầu cử, cơ quan bảo hiến, kiểm toán, ngân hàng

trung ương, Ủy ban chống tham nhũng, Thanh tra quốc hội (Ombudsman), Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institution), Ủy ban công vụ (Public

Service Commission) v.v Số lượng, những loại hình cụ thể tùy thuộc vào từng

quốc gia Điều này xuất phát từ nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nguyên tắc chủ quyền nhân dân Nhân dân đặt ra Hiến pháp và trao quyền cho các thiết chế nhà nước để tổ chức và quản trị xã hội Theo đó, QLNN trên các phương diện lập pháp, hành pháp, tư pháp được trao cho các thiết chế tương ứng đảm nhiệm Tuy nhiên, thực tế cho thấy, luôn có xu hướng lạm quyền, tha hóa và tham nhũng quyền lực, cho dù giữa các thiết chế này được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, kiềm chế và đối trọng với những cơ chế kiểm soát quyền lực cụ thể Đồng thời, điều này cũng xuất phát từ xu thế dân chủ hóa xã hội, yêu cầu công khai, minh bạch trong hoạt động của mỗi thiết chế cũng như trong việc tổ chức và quản trị xã hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Vì vậy, chính nhân dân và xã hội đặt ra yêu cầu, đòi hỏi cần đa dạng hóa các loại hình cơ quan, thiết chế bên cạnh các thiết chế truyền thống thực hiện tốt hơn chủ quyền nhân dân trong việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước kiểm soát quyền lực, cũng như thực hiện quyền dân chủ truyền thống của mình Và nhóm các CQHĐĐL hay nhóm các thiết chế hiến định độc lập đã ra đời (tùy từng ngữ cảnh nghiên cứu mà các cơ quan này có thể có tên

gọi khác nhau)

Trong lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy nhà nước CHXHCN Việt Nam, CQHĐĐL là một khái niệm mới Bản thân thuật ngữ “CQHĐĐL” cũng mới được chính thức sử dụng bởi Uỷ ban dự thảo Hiến pháp 2013 khi uỷ ban này giải trình trước Quốc hội khoá XIII về dự thảo hiến pháp.5

Hiến pháp năm 2013 cũng là hiến pháp đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Việt Nam có quy định về CQHĐĐL, bao gồm hai cơ quan là HĐBCQG, được quy định tại Điều 117, và KTNN, được quy định tại Điều 118 Tuy lần đầu tiên được quy định trong hiến pháp và chính thức có đầy đủ đặc điểm của CQHĐĐL song HĐBCQG và KTNN không phải là những cơ quan hoàn toàn mới trong bộ máy nhà nước Việt Nam HĐBCQG có thể được coi là phiên bản được hiến định và nâng cấp từ Hội đồng bầu cử trung ương,

cơ quan vẫn thường được thành lập trong thời gian trước đây mỗi khi tiến hành bầu

cử ĐBQH khoá mới KTNN đã được thành lập từ năm 1994, được nâng cấp trở thành cơ quan của Quốc hội năm 2005 và đến năm 2013 được chính thức quy định trong hiến pháp và qua đó mang đầy đủ đặc điểm của một CQHĐĐL Hai cơ quan HĐBCQG và KTNN sẽ được giới thiệu chi tiết ở các phần cụ thể sau này

Có thể nói, việc thành lập các CQHĐĐL là xu thế chung đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường sự kiểm soát QLNN Các cơ chế hiến định hiện hành cho thấy còn nhiều hạn chế trong việc

chống lạm quyền, kiềm chế tham nhũng và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân

1.2.1.2 Khái niệm cơ quan hiến định độc lập

Thiết chế hiến định độc lập kiểm soát QLNN là những cơ quan nhà nước được quy định cụ thể về việc thành lập, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong hiến pháp Đây là những cơ quan nhà nước tồn tại độc lập với nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp hay tư pháp Các thiết chế hiến pháp này có thực hiện một số QLNN nhất định, tuy nhiên thứ QLNN mà các cơ quan này thực hiện nhắm trực tiếp tới bản thân việc hình thành và thực hiện các QLNN chứ không phải nhắm tới việc điều

5 Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Báo cáo số 287/BC-UBDTSĐHP về việc giải trình,

tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến nhân dân

chỉnh các hành vi của các cá nhân hay tổ chức thông thường trong xã hội Mục đích trực tiếp của các thiết chế hiến pháp này là góp phần bảo đảm QLNN được thực hiện một cách “đúng đắn”, tuân thủ và thúc đẩy được những giá trị tiến bộ mà quốc

gia có các thiết chế đó hướng tới

Như vậy, về mặt khái niệm, CQHĐĐL hay thiết chế hiến định độc lập là loại

hình cơ quan nhà nước độc lập với hệ thống cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, được thành lập và hoạt động nhằm kiểm soát QLNN

Trong nhà nước hiện đại, chúng ta có một loại cơ quan với tên gọi là Cơ

quan quản trị độc lập (Independent Regulatory bodies), hay còn gọi là các cơ quan hành chính độc lập theo nghĩa của Hoa Kỳ (Administrative agencies), ví dụ Ngân

hàng quốc gia, Uỷ ban thương mại quốc tế… cần phân biệt với các CQHĐĐL đang nghiên cứu Các cơ quan này cũng có thể được hiến định hay luật định, có chức năng thiết lập hoặc giám sát thực hiện các chuẩn mực pháp lý hoặc chuyên môn trong những lĩnh vực nhất định của quản lý nhà nước Hoạt động của các cơ quan này cũng có tính độc lập tương đối với các nhánh quyền lực nhà nước, kể cả với nhánh hành pháp, song đối tượng chịu sự kiểm soát của chúng thường là các cá nhân hoặc chủ thể kinh doanh trong một ngành hay lĩnh vực nhất định, ví dụ Ngân hàng quốc gia đưa ra các biện pháp hoặc chính sách nhằm kiểm soát các ngân hàng

và tổ chức tài chính, Uỷ ban thương mại quốc tế tiến hành các biện pháp nhằm kiểm soát các hoạt động thương mại bất công bằng v.v.6 Điển hình trong số các quốc gia

có thành lập nhiều cơ quan quản trị độc lập là Hoa Kỳ, với Uỷ ban Thương mại liên

các bang (the Interstate Commerce Commission - ICC) được thành lập từ năm 1887

và hiện có hàng trăm cơ quan quản trị độc lập khác trên hầu hết các lĩnh vực, ví dụ như Hội đồng Tư vấn về bảo tồn lịch sử (Advisory Council on Historic Preservation); Cơ quan Tình báo trung ương (Central Intelligence Agency - CIA),

Uỷ ban An toàn sản phẩm cho người tiêu dùng (Consumer Product Safety

6 Từ điển bách khoa Britannica online, tại

http://www.britannica.com/EBchecked/topic/496265/regulatory-agency, truy cập ngày 30/06/2016

Commission - CPSC); Cơ quan Bảo vệ môi trường (Environmental Protection Agency - EPA); Uỷ ban về Bình đẳng việc làm (Equal Employment Opportunity Commission - EEOC); Cơ quan Hàng không vũ trụ quốc gia (National Aeronautics and Space Administration - NASA); Cơ quan Hồ sơ lưu trữ quốc gia (National Archives and Records Administration - NARA)….7

Theo John M Ackerman - một chuyên gia nổi tiếng về hiến pháp - sự khác biệt cơ bản giữa các CQHĐĐL và các cơ quan quản trị độc lập là ở chỗ, trong khi giám sát là chức năng chủ yếu của chủ thể thứ nhất thì nó chỉ là một trong các chức năng của chủ thể thứ hai.8 Nói cách khác, trong khi CQHĐĐL đóng vai trò là tai mắt của người dân để bảo đảm trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước, thì các

cơ quan quản trị độc lập chủ yếu tập trung vào việc thúc đẩy và bảo đảm rằng các chuẩn mực chuyên môn trên một ngành hay lĩnh vực nhất định được tuân thủ bởi mọi chủ thể trong xã hội mà không chỉ riêng nhà nước

Cũng cần phân biệt giữa CQHĐĐL với các cơ quan khác có chức năng liên quan tới kiểm soát quyền lực Thông thường, Nghị viện có chức năng giám sát đối với Chính phủ, thể hiện qua hoạt động chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm Toà án cũng

có các hoạt động mang tính chất kiểm soát quyền lực như tiến hành xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các hành vi của cơ quan hành pháp hoặc thậm chí lập pháp

Trong cơ chế “kiềm chế, đối trọng” (checks and balances) của bộ máy nhà nước

theo mô hình phân quyền “cứng” như Hoa Kỳ, các cơ quan lập pháp, hành pháp và

tư pháp đều có thể có những nhiệm vụ quyền hạn nhằm chế ước, kiểm soát lẫn nhau Trong bộ máy nhà nước XHCN Việt Nam, các cơ quan như Quốc hội, HĐND, Viện kiểm sát nhân dân, Thanh tra chính phủ đều có chức năng giám sát,

7 Danh sách các cơ quan quản trị độc lập của Mỹ tại http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Independent.shtml, truy cập ngày 30/06/2016

8

John M Ackerman (2009), “Independent Accountability Agencies & Democracy: A New Separation of

Powers?”, Workshop on Comparative Administrative Law, Yale University, trích trong tài liệu: “Vũ Công

Giao (2013), “Hiến định các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới – Thực trạng và xu hướng phát triển”, Các

thiết chế hiến định độc lập – Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội,

Hà Nội, Tr 30.”

kiểm sát hoặc thanh tra, những hình thức của kiểm soát QLNN, ở mức độ nhất định Tuy nhiên, các CQHĐĐL khác biệt với tất cả các cơ quan trên ở chỗ chúng có chức năng kiểm soát quyền lực là chức năng duy nhất và để thực hiện chức năng đó chúng có tư cách độc lập Các cơ quan nói trên có thể có chức năng kiểm soát quyền lực, song đó không phải là chức năng duy nhất, ví dụ trường hợp của Nghị viện, HĐND, Viện kiểm sát nhân dân, toà án; hoặc nếu đó là chức năng duy nhất thì cơ quan đó không độc lập về mặt tổ chức đối với các đối tượng mà nó kiểm soát, ví dụ trường hợp của Thanh tra chính phủ của Việt Nam

Như vậy, khi nói đến CQHĐĐL là nói đến những cơ quan có chức năng đầu tiên và chủ yếu là kiểm soát QLNN

1.2.1.3 Phân loại các cơ quan hiến định độc lập phổ biến trên thế giới

Có thể nói, các loại hình CQHĐĐL trên thế giới hiện nay là hết sức phong phú bởi các lĩnh vực cần kiểm soát trong bộ máy nhà nước hiện đại ngày càng trở nên đa dạng Dựa vào chức năng của các CQHĐĐL cụ thể, có thể phân loại CQHĐĐL trên thế giới thành một số loại phổ biến như sau:

- Cơ quan bầu cử quốc gia (National Electoral Commission hoặc

Electoral/Election management body): Theo Viện quốc tế vì dân chủ và trợ

giúp bầu cử (IDEA) và Tổ chức minh bạch quốc tế (Transparency

International), cơ quan bầu cử quốc gia là cơ quan hiến định độc lập trong

bộ máy nhà nước được thành lập với nhiệm vụ bảo đảm các cuộc bầu cử và các hoạt động dân chủ trực tiếp được thực hiện một cách dân chủ, công bằng, minh bạch và thực chất Chức năng của cơ quan bầu cử quốc gia thường tập trung vào việc thực thi pháp luật bầu cử và trưng cầu dân ý của quốc gia, giám sát các cuộc bầu cử và trưng cầu dân ý và trực tiếp tham gia một số công đoạn chủ chốt của quá trình bầu cử, trưng cầu dân ý, ví dụ như đăng ký ứng cử viên, các đảng phái tham gia tranh cử, phân chia đơn vị bầu cử v.v

Cơ quan bầu cử quốc gia cũng có thể có thẩm quyền ban hành các quy định

để hướng dẫn thực thi pháp luật bầu cử của quốc gia.9

- Cơ quan kiểm toán nhà nước (Supreme Audit Institutions): Đây là các cơ

quan độc lập và hoạt động mang tính chất chuyên môn cao về tài chính và kế toán trong bộ máy nhà nước hiện đại Trong thực tiễn quản trị quốc gia, Quốc hội hay Nghị viện thường là cơ quan thông qua ngân sách quốc gia hàng năm và ấn định hạn mức vay công, căn cứ vào đó các cơ quan nhà nước thực hiện việc thu ngân sách và chi tiêu từ ngân sách nhà nước Vào cuối năm tài chính, cơ quan hành pháp phải trình báo cáo chi tiết về việc chi tiêu ngân sách nhà nước để Quốc hội xem xét Các cơ quan kiểm toán nhà nước

có nhiệm vụ tiến hành kiểm toán, tức là xác nhận tính trung thực, chính xác

và hiệu quả đối với việc chi tiêu ngân sách của các cơ quan nhà nước một cách độc lập và báo cáo lên Quốc hội Cơ quan kiểm toán quốc gia cũng có thể tiến hành đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hay dự án nhà nước để qua đó giúp nâng cao hiệu quả hoạt động nói chung của các cơ quan nhà nước.10

- Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions): Đây là

một cơ chế phổ biến trên thế giới hiện nay, với khoảng gần 100 quốc gia và vùng lãnh thổ có hình thức Ủy ban quốc gia chuyên trách về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người này.11

Theo định nghĩa của Văn phòng Cao uỷ Liên hợp quốc về nhân quyền thì: “Cơ quan nhân quyền quốc gia là những cơ quan nhà nước có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định trong việc bảo vệ

và thúcđẩy các quyền con người Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động” Trên thực tế,

9 Theo IDEA (2012), Tiêu chuẩn bầu cử quốc tế - hướng dẫn xem xét khung pháp lý bầu cử (International

electoral standards – Guidelines for reviewing the legal framework of elections), mục 6; Tổ chức minh bạch

quốc tế, Các cơ quan bầu cử quốc gia và thành phần của chúng (Election management bodies and their

composition), http://www.transparency.org

10 Intosai (2013), Thực tiễn tham gia của người dân thông qua các cơ quan kiểm toán quốc gia (Citizen

engagement practices by supreme audit institutions), New York, Tr 3-4

11

Xem: https://en.wikipedia.org/wiki/National_human_rights_institutions, truy cập ngày 12/06/2016

không có một mô hình chung về cơ quan nhân quyền quốc gia cho các quốc gia Mỗi nước có những mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ…), tuy nhiên, thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee); Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền

cụ thể (Specialized Institutions) Các Ủy ban nhân quyền quốc gia thông thường thuộc nhánh hành pháp, do Chính phủ thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp Chức năng của Ủy ban Nhân quyền quốc gia này bao gồm: Đưa ra những khuyến nghị với Nghị viện, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác về các vấn đề nhân quyền liên quan đến các quy định của pháp luật; Thúc đẩy và vận động để làm hài hòa pháp luật và thực tiễn quốc gia với các văn kiện quốc tế về nhân quyền mà quốc gia là thành viên, hỗ trợ thiết lập và thực hiện các chương trình giảng dạy, nghiên cứu về nhân quyền, thực hiện các hoạt động nâng cao nhận thức của công chúng về nhân quyền, đặc biệt là việc phổ biến thông tin và các sáng kiến giáo dục, phối hợp với các cơ quan báo chí…12

- Thanh tra quốc hội (Ombudsman): Mô hình thanh tra quốc hội có nguồn gốc

từ các quốc gia Bắc Âu hồi đầu Thế kỷ 19 và được du nhập để rồi trở thành phổ biến trên thế giới từ giữa Thế kỷ 20 Ngày nay, có hơn 80 nước trên tòan thế giới và hơn 25 nước châu Âu có thể chế Ombudsman Ở châu Á, mô hình Ombudsman chưa được áp dụng phổ biến song cũng đã tồn tại ở một số nước như Hồng Kông, Đài Loan, Pakistan, và Papua Guines Ở Trung Quốc, tuy chưa có Ombudsman song một số loại hình thiết chế giám sát mới của chế độ

12 Vũ Công Giao (2013),“Hiến định cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới và triển vọng ở Việt Nam”,

Các thiết chế hiến định độc lập – kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà

Nội, Hà Nội, Tr 198-227

tham chính đã có điểm tương đồng với thiết chế Ombudsman.13Đúng với tên gọi của mình, Thanh tra Quốc hội do Quốc hội thành lập, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội Với vai trò giám sát, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân, Thanh tra Quốc hội thể hiện mối quan hệ giữa Quốc hội và nhân dân, giúp Quốc hội giải quyết phần lớn những nhiệm vụ liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội, bảo vệ người dân trước những vi phạm đối với quyền hiến định của họ Nhìn chung, cơ quan này là trợ thủ đắc lực cho Quốc hội các nước trong vấn đề kiểm soát cơ quan hành chính, bảo đảm pháp quyền, bảo đảm cơ chế quản lý hành chính công tốt và góp phần chống tham nhũng Như vậy, Thanh tra quốc hội luôn phải có địa vị độc lập với cơ quan hành pháp và hệ thống hành chính nhà nước của quốc gia

- Ủy ban công vụ (Public Service Commission): Uỷ ban công vụ là một loại cơ

quan CQHĐĐL khá đặc biệt bởi vì nó dường như là “đặc sản” của Châu Á, đặc biệt là của các quốc gia khu vực Đông Nam Á14

và Đài Loan15 Ở châu Phi, Nam Phi cũng có Ủy ban công vụ như là một CQHĐĐL.16 Uỷ ban công

vụ thường do Quốc hội của các quốc gia nói trên thành lập với nhiệm vụ bảo đảm tính liêm chính, trình độ và năng lực của các nhân viên công vụ, tức là những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước Công việc chủ yếu của cơ quan này là đề ra các tiêu chuẩn về trình độ của công chức, tổ chức thi tuyển dụng vào các vị trí công chức, kể cả vị trí quản lý, lãnh đạo trong bộ máy hành chính nhà nước, đề xuất các chính sách nhằm nâng cao năng lực

và phẩm chất của đội ngũ công chức Với phạm vi nhiệm vụ và chức năng như vậy, Uỷ ban công vụ thường có thành phần là các chuyên gia và có địa

vị pháp lý độc lập với cơ quan hành pháp và hệ thống cơ quan hành chính

13 Trương Thị Hồng Hà (2013),“Thanh tra Quốc hội của một số nước trên thế giới và sự cần thiết thành lập ở Việt Nam”, Các thiết chế hiến định độc lập – kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, NXB Đại học

quốc gia Hà Nội, Tr 66-79

14 Tô Văn Hòa (2012), Nghiên cứu so sánh Hiến pháp các quốc gia Asean, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

- Cơ quan bảo vệ hiến pháp (Constitution Protection Institution): Xét về mặt

tổ chức thì trên thế giới hiện nay có ba mô hình cơ quan bảo vệ hiến pháp cơ bản Mô hình cơ quan bảo hiến chuyên trách tập trung là mô hình bảo hiến gồm có một cơ quan riêng có chức năng duy nhất là bảo vệ hiến pháp, tức là xét xử và kết luận về các vi phạm hiến pháp Cơ quan bảo vệ hiến pháp theo

mô hình này có thể được gọi là toà án hiến pháp, điển hình là CHLB Đức, hoặc hội đồng hiến pháp, điển hình là Cộng hoà Pháp Mô hình thứ hai là mô hình trong đó các toà án thường cũng có thẩm quyền xét xử vi phạm hiến pháp, bên cạnh thẩm quyền xét xử các vụ án thông thường như dân sự, hình

sự v.v Điển hình của mô hình này là Hoa Kỳ Mô hình thứ ba là mô hình bảo hiến phi tập trung, tức là cơ quan có thẩm quyền bảo vệ hiến pháp cũng đồng thời có các chức năng khác mà không phải là xét xử, ví dụ Uỷ ban thường vụ quốc hội hay Chính phủ ở Việt Nam.17 Chỉ có các cơ quan bảo vệ hiến pháp thuộc mô hình thứ nhất mới được gọi là các CQHĐĐL Cơ quan bảo vệ hiến pháp của hai mô hình còn lại không phải là CQHĐĐL bởi chúng thiếu tính độc lập và sự chuyên biệt trong chức năng mà chúng thực hiện

1.2.2 Vai trò của cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước

Kiểm soát QLNN là nội dung cốt lõi của các hiến pháp dân chủ và tiến bộ QLNN nhất thiết phải được kiểm soát để ngăn chặn việc lạm quyền, tham nhũng, xâm phạm đến quyền con người, quyền công dân Bên cạnh các nhánh quyền lực truyền thống đã đang tồn tại trong những cơ chế kiểm soát lâu đời ở nhiều quốc gia trên thế giới thì sự ra đời của các CQHĐĐL trở thành “một làn sóng chuyển biến” đầy mới mẻ trong thực tế tổ chức quyền lực nhà nước, tạo ra một công cụ hữu hiệu cho vấn đề kiểm soát QLNN Kiểm soát QLNN là một vấn đề phức tạp và QLNN chỉ có thể được kiểm soát khi Nhà nước có cơ chế xác định rõ ràng và có các điều kiện cần thiết cho sự vận hành của nó trên thực tế Cơ chế đó bao gồm hình thức

17 Vũ Hồng Anh (2013), “Các mô hình bảo vệ hiến pháp trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho việc xây

dựng mô hình bảo vệ hiến pháp của Việt Nam”, Các thiết chế hiến định độc lập – kinh nghiệm quốc tế và

triển vọng ở Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr 242-271

kiểm soát theo chiều ngang (là sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước) và hình thức kiểm soát theo chiều dọc (là sự kiểm soát giữa trung ương và địa phương thông qua việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương; sự kiểm soát của nhân dân với tư cách là chủ thể tối cao của QLNN đối với các cơ quan được ủy quyền thực thi QLNN) Với vị trí là cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước được ghi nhận trong Hiến pháp, có chức năng chủ đạo là kiểm soát QLNN trong phạm vi lĩnh vực chuyên môn của mình, nhằm tăng cường khả năng kiểm soát, giám sát việc sử dụng quyền lực công, nâng cao tính minh bạch trong thực thi quyền lực, thì sự kiểm soát quyền lực bằng CQHĐĐL có thể xếp là hình thức kiểm soát theo chiều ngang Đây chính là cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước hay cơ chế kiểm soát bên trong (bao gồm các biện pháp tự nhiên, mặc nhiên xuất phát từ những nội lực bên trong có thể bao gồm: Kiểm soát bằng đạo đức, tâm lý, thần quyền, kiểm soát quyền lực bằng bầu cử và kiểm soát bên trong giữa các nhánh quyền lực…) Sự kiểm soát quyền lực bằng CQHĐĐL không giống như sự kiểm soát truyền thống giữa ba nhánh QLNN, nó là

cơ chế kiểm soát từ ngoài tác động lên QLNN, giúp cho quá trình giao và thực thi QLNN được thực hiện một cách đúng đắn theo các tiêu chuẩn như dân chủ, minh bạch và pháp quyền

Có thể trình bày vai trò của các CQHĐĐL trong việc kiểm soát QLNN qua những nội dung sau:

Thứ nhất, hỗ trợ và tăng cường sự giám sát của Nghị viện (Quốc hội) và giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý nhà nước

Chức năng giám sát của Nghị viện không được thể chế hoá một cách cụ thể khi nghiên cứu hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước phương Tây và một số nước khác trên thế giới Mặc dù hoạt động giám sát của Nghị viện không thể hiện tập trung như là một chức năng độc lập, nhưng nó lại được thể

hiện qua các hình thức, cơ chế cụ thể, nhằm kiểm soát Chính phủ và cơ quan tư pháp trong việc thi hành pháp luật

Để thực hiện vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, Nghị viện các nước dân chủ xã hội ở Bắc Âu (như Thuỵ Điển, Phần Lan, Đan Mạch, Na Uy ) được lập

ra với mục đích là nơi thể hiện ý chí của nhân dân, bảo vệ quyền lợi của nhân dân

và thực hiện nền dân chủ xã hội Hoạt động kiểm tra, kiểm soát của Nghị viện đối với những hành vi lạm quyền dân chủ của Chính phủ, nhân viên Chính phủ và cơ quan tư pháp được đánh giá rất cao Chức năng kiểm soát, kiểm tra của Nghị viện các nước này được thực hiện thông qua một số uỷ ban quan trọng, như: Uỷ ban hiến pháp, Uỷ ban điều tra hoặc Uỷ ban lâm thời do Nghị viện bầu ra Đối với các uỷ ban khác, Nghị viện giao nhiệm vụ theo chương trình nghị sự

Trợ thủ đắc lực nhất giúp vai trò giám sát của Nghị viện được thực hiện hiệu quả ở các nước chính là mô hình cơ quan Thanh tra quốc hội (Ombudsman) Cơ quan này được Quốc hội thành lập, chịu trách nhiệm và phải thường xuyên báo cáo trước Quốc hội về các hoạt động kiểm soát cơ quan hành chính, bảo đảm pháp quyền, bảo đảm cơ chế quản lý hành chính công tốt và góp phần chống tham nhũng Với KTNN, việc công khai kết quả kiểm toán cung cấp cho công chúng những thông tin quan trọng, giúp cho người dân biết rõ tình hình thu chi, quản lý, sử dụng NSNN, tài sản và công quỹ quốc gia, tạo điều kiện để nhân dân tham gia giám sát với tư cách là chủ nhân của đất nước Mỗi CQHĐĐL, trong lĩnh vực chuyên môn của mình sẽ tiến hành các hoạt động thích hợp để giúp cho hoạt động giám sát của Nghị viện hiệu quả hơn

Thứ hai, góp phần đảm bảo minh bạch trong quản lý nhà nước, tập trung vào các lĩnh vực có tác động trực tiếp đến đời sống của nhân dân

Công khai, minh bạch hoạt động của các cơ quan nhà nước vừa là một đòi hỏi khách quan của quá trình thực thi QLNN, vừa là cơ chế kiểm soát QLNN Hoạt động của nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực Nội dung, phạm vi, giới hạn của hoạt động đó được pháp luật quy định Công khai, minh bạch hoạt động của các

cơ quan nhà nước chính là bảo đảm cho các hoạt động của nhà nước nằm trong khuôn khổ pháp luật Đối với nhiều nước trên thế giới hiện nay, những lĩnh vực, nội dung cần công khai tới người dân đó là: Công khai chi tiết thu chi ngân sách; công khai trong mua sắm tài sản công; công khai trong lĩnh vực xây dựng; công khai việc

kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức; công khai quá trình tiếp nhận, bổ nhiệm cán bộ cũng như việc cấp các bằng cấp… bởi đây là những lĩnh vực có khả năng dễ nảy sinh tiêu cực và tham nhũng

Với Nhà nước pháp quyền "của dân, do dân và vì dân", thì tính minh bạch trong hoạt động quản lý là lẽ đương nhiên, cũng có thể coi là lẽ sống, nguồn sức mạnh của bộ máy công quyền Minh bạch trước hết là nhằm bảo đảm bản chất dân chủ của xã hội, thể hiện quyền của người dân trong việc tham gia quản lý nhà nước Minh bạch cũng là một giải pháp rất quan trọng để khắc phục tệ quan liêu tham nhũng, làm trong sạch bộ máy quản lý Minh bạch trong quản lý cũng là điều kiện không thể thiếu để bộ máy nhà nước tiếp thu trí tuệ của dân đóng góp cho các hoạt động quản lý Minh bạch cũng là một yêu cầu cần thiết để thành công trong hội nhập quốc tế

Để kiểm soát sự minh bạch của nền kinh tế, với chức năng hoạt động mang tính chất chuyên môn cao về tài chính và kế toán trong bộ máy nhà nước hiện đại, KTNN có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo minh bạch các quan hệ kinh tế, tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước Thông qua các chức năng của kiểm toán và thực hiện công khai kết quả kiểm toán, KTNN giúp cho việc xác định đúng đắn quyền, nghĩa vụ các chủ thể kinh tế và sự phân phối kết quả hoạt động kinh tế một cách hợp pháp, góp phần đảm bảo sự công bằng trong hoạt động kinh tế của các tổ chức và xã hội

Với hoạt động của Cơ quan công vụ, việc minh bạch trong công tác tuyển dụng cũng như đánh giá hiệu quả làm việc của cán bộ công chức, viên chức, những người phục vụ nhân dân cũng là vấn đề rất được chú ý Lê Nin từng khẳng định:

“Nghiên cứu con người và tìm những cán bộ có bản lĩnh, hiện nay là then chốt; nếu

không thế thì tất cả mọi mệnh lệnh và quyết định chỉ là tờ giấy lộn”; Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng chỉ ra rằng: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém ” Vì vậy, để xây dựng một nền công

vụ phục vụ nhân dân, phục vụ xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước thì việc lựa chọn ra những cán bộ công chức, viên chức đủ tài năng, tâm huyết là công việc không hề dễ dàng và cần sự chung tay của cả xã hội Sự minh bạch trong hoạt động này của một cơ quan chuyên môn độc lập sẽ góp phần nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và sự phục vụ nhân dân của các cán bộ công chức, viên chức trong cơ quan nhà nước

Thứ ba, góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng

Các nghiên cứu về tham nhũng ở các nước trên thế giới và Việt Nam cho thấy tham nhũng là hiện tượng xã hội gắn với sự xuất hiện chế độ tư hữu, sự hình thành giai cấp và sự ra đời, phát triển của bộ máy nhà nước, quyền lực nhà nước và các quyền lực công cộng khác

Cùng với xu thế hội nhập quốc tế và quá trình toàn cầu hoá về kinh tế đang diễn ra ngày càng sôi động, tham nhũng đã trở thành vấn đề nhức nhối của nhiều quốc gia trên thế giới Đồng thời, những biện pháp đấu tranh để phòng chống tham nhũng cũng được nghiên cứu và áp dụng tuỳ theo điều kiện, tình hình cụ thể của

mỗi nước Tuy nhiên, các nước và các tổ chức quốc tế cũng đang hợp tác chặt chẽ

và chia sẻ với nhau những kinh nghiệm và giải pháp phòng, chống tham nhũng hữu hiệu

Có thể thấy việc xây dựng, hoàn thiện các thể chế về phòng, chống tham nhũng, và tăng cường bộ máy nhà nước trên cơ sở kiềm chế, đối trọng về quyền lực

là một trong những biện pháp chống tham nhũng phổ biến hiện nay Ở Mỹ và các nước Tây Âu việc chống tham nhũng được nhấn mạnh ở khâu thể chế, tức là việc tổ chức bộ máy nhà nước sao cho các nhánh quyền lực có thể kiểm tra, giám sát lẫn nhau và thiết lập sự kiểm soát từ phía xã hội Xây dựng những tổ chức chống tham nhũng đủ mạnh, độc lập trong điều tra và khách quan trong xử lý là những việc làm

cụ thể được nhiều quốc gia thực hiện Kinh nghiệm này đã được áp dụng và mang lại những kết quả to lớn tại nhiều quốc gia như Anh, Mỹ, CHLB Đức, Xinhgapo, Trung Quốc, In-đô-nê-xi-a, Hàn Quốc… Các nước này đã thành lập các cơ quan chuyên trách chống tham nhũng trực thuộc Tổng thống hoặc Thủ tướng, có vị trí độc lập với cơ quan hành pháp và các cơ quan khác Người đứng đầu các cơ quan này do Tổng Thống, Thủ tướng hoặc Nhà vua bổ nhiệm Như: Cơ quan điều tra tham nhũng Xinhgapo (CPIB), là cơ quan độc lập, tách khỏi các cơ quan khác, trực thuộc Thủ tướng Chính phủ có quyền độc lập điều tra và ngăn chặn tham nhũng; ủy ban chống tham nhũng quốc gia Indonesia (KPK) là cơ quan độc lập với cơ quan hành pháp, lập pháp, chịu trách nhiệm trước nhân dân và không lệ thuộc bất cứ cơ quan QLNN nào; Cục phòng ngừa tham nhũng Quốc gia Trung Quốc được được đặt tại Bộ Giám sát, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, có nhiệm vụ biên soạn, lập kế hoạch, thiết lập chính sách và kiểm tra, giám sát phòng, chống tham nhũng toàn quốc Ngoài ra, các cơ quan khác độc lập với cơ quan hành pháp như: Tòa án, Uỷ ban bầu cử quốc gia, KTNN, Hiệp hội công dân và các cơ quan thông tin đại chúng cũng có tác động tích cực nhằm kiểm soát quyền lực và ngăn chặn tham nhũng

1.2.3 Yêu cầu bảo đảm vai trò của cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát

quyền lực nhà nước

1.2.3.1 Sự ghi nhận trong Hiến pháp và Luật về địa vị pháp lý của cơ quan hiến

định độc lập

Mỗi quốc gia với đặc điểm về thể chế và xã hội lại có sự ghi nhận khác nhau

về các CQHĐĐL Không phải tất cả các CQHĐĐL trên thế giới đều được ghi nhận trong Hiến pháp (một số cơ quan có thể ra đời dựa trên một đạo luật như Ủy ban nhân quyền của Malaysia) và không phải sự ghi nhận trong Hiến pháp về các CQHĐĐL ở các nước đều giống nhau Theo nghiên cứu của John M Ackerman, về phương diện kỹ thuật lập hiến, Hiến pháp của các quốc gia ghi nhận các cơ quan giám sát độc lập theo ba cách chính: (i) Nhóm các cơ quan quan trọng nhất với nhau như là một “nhánh”quyền lực mới, (ii) Đưa vào một mục riêng trong Hiến pháp

nhưng không coi đó là một nhánh quyền lực mới, (iii) Thành lập và quy định trong Hiến pháp các cơ quan đó khi nào cần thiết, vào các thời điểm khác nhau và đặt ở các phần liên quan khác nhau của Hiến pháp Trong ba cách hiến định này, cách cuối cùng tỏ ra phổ biến nhất.18

Sự quy định trong Hiến pháp về các CQHĐĐL không phải là một nội dung đáng kể để đưa một cơ quan bất kỳ vào nhóm các CQHĐĐL Nhưng rõ ràng với ý nghĩa là đạo luật gốc, văn bản có giá trị pháp lý cao nhất thì việc ghi nhận địa vị pháp lý của các CQHĐĐL trong Hiến pháp là yếu tố quan trọng nâng cao vai trò của các cơ quan này trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, đặc biệt với vấn đề kiểm soát QLNN

1.2.3.2 Tính độc lập về tổ chức, chức năng – nhiệm vụ và tài chính của cơ quan

hiến định độc lập

Trên thế giới hiện nay có nhiều loại CQHĐĐL và mỗi loại lại có những cách thức tổ chức khác nhau tùy thuộc vào thể chế, đặc điểm xã hội của từng quốc gia Những thẩm quyền phổ biến nhất có thể kể đến đó là: Giám sát về ngân sách, giám sát về bầu cử, thanh tra nghị viện, công tố độc lập, dịch vụ dân sự, giám sát tư pháp, chống tham nhũng… Có thể thấy, mục đích ra đời của các cơ quan này là nhằm kiểm soát QLNN một cách hiệu quả hơn bên cạnh sự có mặt từ lầu đời các nhánh quyền lực truyền thống, chính vì thế nó phải có tính độc lập, không chịu sự phụ thuộc theo quan hệ trên – dưới đối với một cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác hay của các cơ quan khác

Tính độc lập của các CQHĐĐL theo như phán quyết của Tòa án tối cao Mehico, xuất phát từ “sứ mệnh chính của các cơ quan này gắn với những lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội” Theo nghĩa đó, các CQHĐĐL phải được thành lập và vận hành theo một cách thức vô tư, khách quan, cân bằng, phi đảng phái để

có thể nhạy cảm và bảo vệ hiệu quả lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội Mặc

18 Vũ Công Giao (2014), “Hiến định các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới – Thực trạng và xu hướng

phát triển”, Các thiết chế hiến định độc lập – Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Nxb Đại học

quốc gia, Hà Nội, Tr.35

dù có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nhưng tính “độc lập” của các cơ quan này chỉ mang tính tương đối Ở đây, độc lập không hàm ý là các CQHĐĐL nằm ngoài cấu trúc thể chế của các quốc gia, cũng như không chịu trách nhiệm giải trình với bất cứ chủ thể nào Bởi tính độc lập chỉ có nghĩa các cơ này thông thường không phải là một bộ phân và chỉ hoạt động theo Hiến pháp và Luật, không chịu sự chi phối của bất cứ nhánh quyền lực nào (Lập pháp, Hành pháp, Tư pháp)

Chúng ta có thể xem xét mô hình bầu cử hiệu quả của Hội đồng bầu cử Ấn

Độ để thấy tính độc lập được đảm bảo như thế nào để cơ quan này thực hiện tốt vai trò của mình.19 Về cơ cấu tổ chức, Hiến pháp Ấn Độ trao trách nhiệm cho Hội đồng

bầu cử quốc gia tổ chức các cuộc bầu cử cho tất các các cơ quan lập pháp ở cấp liên bang, tiểu bang Việc tổ chức các cuộc bầu cử ở cấp tỉnh thuộc thẩm quyền của các hội đồng bầu cử tiểu bang Từ năm 1993 Hội đồng bầu cử có 3 thành viên, Tổng thống bổ nhiệm chủ tịch và các thành viên Hội đồng bầu cử, có tuổi tối đa là 65, với nhiệm kỳ 6 năm Các thành viên Hội đồng có vị trí và hưởng lương và các quyền lợi tương tự như các thẩm phán Tòa án Tối cao Chủ tịch Hội đồng có thể bị bãi miễn thông qua thủ tục đàn hạch của Nghị viện Hội đồng bầu cử quốc gia có quyền giám sát toàn bộ bộ máy bầu cử, mặc dù các thành viên của bộ máy bầu cử không phải là những nhân viên của Hội đồng bầu cử Các nhân viên lãnh đạo bầu cử ở cấp tiểu bang được lựa chọn bởi Hội đồng bầu cử từ danh sách rút gọn các công chức do chính phủ tiểu bang đề xuất Các nhân viên này không thể bị miễn nhiệm nếu không

có sự đồng ý của Hội đồng bầu cử Hoạt động bầu cử ở cấp huyện đều có những nhân viên là bộ phận phái sinh của Hội đồng bàu cử và chịu sự giám sát, kỹ luật của Hội đồng bầu cử trong suốt thời gian bầu cử Tại các khu vực bỏ phiếu, bên cạnh các nhân viên kiểm phiếu, các cuộc bầu cử còn có sự tham gia của các công chức cao cấp đã từng làm việc trong các cuộc bầu cử cấp huyện, nay trở lại làm ở cơ quan hành chính trong vai trò là những giám sát viên bầu cử như là một công cụ cực

19 Trung tâm Nghiên cứu khoa học (2013), Tài liệu tham khảo: Mô hình tổ chức và hoạt động của Hội đồng

bầu cử Quốc gia của một số quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam, Viện nghiên cứu lập pháp,

Hà Nội, Tr.55 – 58

kỳ hữu hiệu của Hội đồng bầu cử trong việc giám sát các cuộc bầu cử trong từng lĩnh vực, là còn mắt của Hội đồng bầu cử nhằm đảm bảo sự độc lập của bộ máy bầu

cử ở Ấn Độ Về tài chính, kinh phí cho Hội đồng bầu cử với khoảng 300 chuyên

viên được đảm bảo bởi ngân sách chính phủ thông qua Quỹ Hợp nhất Quỹ này đảm bảo chi trả cho các nhân viên, các hoạt động chuyên môn và các chi phí văn phòng khác, bao gồm chi phí cho việc sử dụng các công nghệ điện tử Trên thực tế, Hội đồng bầu cử không phải đối mặt các vấn đề tài chính Vị trí độc lập và thực quyền của Hội đồng bầu cử giúp cơ quan này có khả năng khiến Chính phủ chi trả bất kỳ

các khoản cần thiết phục vụ cho hoạt động bầu cử Về nhiệm vụ, quyền hạn, Hội

đồng bầu cử thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn mang tính truyền thống như tổ chức đăng ký cử tri, triển khai và đào tạo các nhân viên bầu cử, in ấn các phiếu bầu, tổ chức việc bỏ phiếu, kiểm phiếu và tuyên bố các kết quả bầu cử Ngoài ra, Hội đồng bầu cử phân bổ thời gian phát miễn phí trên các báo đài công lập phục vụ cho các hoạt động tranh cử Có thể nói, tại Ấn Độ, Hội đồng bầu cử đóng một vai trò đáng

kể trong việc đề xuất, thúc đẩy các cải cách về luật bầu cử thông qua những đề xuất cải cách trực tiếp lên Chính phủ, tạo áp lực với Chính phủ và khuyến khích công chúng thảo luận các đề xuất cải cách hoặc tổ chức thảo luận với các đảng chính trị Hội đồng bầu cử ngày càng có xu hướng thúc đẩy có chủ động và thành công việc

áp dụng các công nghệ kỹ thuật phục vụ các cuộc bầu cử Việc sử dụng công nghệ trong bầu cử nhằm hiện đại, minh bạch và đơn giản hóa các thủ tục bầu cử

Và như vậy, tính độc lập về tổ chức, nhiệm vụ, chức năng so với các cơ quan nhà nước được coi là những thiết chế cơ bản, chủ đạo của bộ máy nhà nước là hướng đảm bảo quan trọng để các CQHĐĐL thực hiện tốt vai trò của mình trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước

1.2.3.3 Tạo quan hệ phối hợp với các thiết chế cơ bản của quyền lực nhà nước

và các tổ chức khác

Việc phối hợp hoạt động giữa CQHĐĐL với các thiết chế cơ bản của quyền lực nhà nước và các tổ chức khác xuất phát từ nhu cầu giám sát hoạt động của các