Về mặt lý luận, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về khiếu nại các quyết định hành chính như quyết định trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; trưng dụng đất;
Trang 1KHOA LUẬT
LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 2010 – 2014
Đề tài:
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN
LÝ ĐẤT ĐAI – THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TẠI
SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỈNH VĨNH LONG
Giảng viên hướng dẫn: Sinh viên thực hiện: Ths Diệp Thành Nguyên Đoàn Thị Ngọc Được
Cần Thơ, tháng 11/2013
Trang 2dạy dỗ tận tình của quý thầy, cô tại trường Đặc biệt là các thầy, cô giảng dạy tại khoa Luật đã truyền đạt cho em những kiến thức chuyên môn vô cùng hữu ích Đây là nền tảng để em có dịp tiếp cận thực tế Kết hợp với những kiến thức đã học trên ghế nhà trường với những điều kiện thực tế ngoài xã hội Em tin rằng đây sẽ là những bài học vô cùng quý giá trên con đường lập nghiệp sau này
Với sự hướng dẫn tận tình của quý thầy cô cùng với sự nỗ lực của chính bản thân Nay em đã hoàn thành luận văn tốt nghiệp của mình Em xin chân thành cảm ơn:
Thầy Diệp Thành Nguyên – Phó trưởng khoa Luật đã định hướng và hướng dẫn em hoàn chỉnh đề tài
Thầy Võ Nguyễn Nam Trung – cố vấn học tập đã tận tình giúp đỡ em trong suốt quá trình học tập tại trường
Xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo, đặc biệt là các anh, chị công tác tại Thanh tra Sở thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long đã cung cấp số liệu và tạo điều kiện cho em trong việc hoàn thành luận văn
Các bạn cùng khóa học đã động viên, giúp đỡ trong suốt thời gian học tập tại khoa Luật – Trường Đại học Cần Thơ
Cuối cùng, xin chân thành cảm ơn Ba và Mẹ đã tạo điều kiện thuận lợi cho con hoàn thành khóa học tại trường Đại học Cần Thơ
Xin chân thành cảm ơn!
Cần Thơ, ngày 30 tháng 11 năm 2013
Sinh viên thực hiện Đoàn Thị Ngọc Được
Trang 3
Trang 4
Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG
LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 4
1.1 Các khái niệm về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 4
1.1.1 Khiếu nại hành chính 4
1.1.2 Khiếu nại về quản lý đất đai 5
1.1.3 Người khiếu nại 6
1.1.4 Người bị khiếu nại 7
1.2 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật khiếu nại về đất đai 8
1.2.1 Giai đoạn từ trước năm 1993 8
1.2.2 Giai đoạn từ 1993 đến 2004 10
1.2.3 Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực 12
1.3 Mục đích, ý nghĩa của công tác giải quyết khiếu nại 13
1.4 Các loại khiếu nại chủ yếu trong lĩnh vực quản lý đất đai 13
1.5 Phân biệt giữa khiếu nại về đất đai và tranh chấp về đất đai 17
1.6 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai 19
Chương 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 23
2.1 Đối tượng của khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 23
2.1.1 Quyết định hành chính 23
2.1.2 Hành vi hành chính 25
2.2 Những khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 25
2.2.1 Khiếu nại hành chính trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất 25
2.2.2 Khiếu nại hành chính trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 31
2.2.3 Khiếu nại hành chính về cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 34
2.2.4 Khiếu nại hành chính về gia hạn thời hạn sử dụng đất 36
Trang 52.3.2 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính 39
2.3.3 Hình thức khiếu nại và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại 41
Chương 3 THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TẠI SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỈNH VĨNH LONG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN 44
3.1 Tình hình khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai trên phạm vi cả nước 44
3.2 Tình hình khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Sở tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long 47
3.2.1 Các dạng khiếu nại về quản lý đất đai thuộc thẩm quyền từ năm 2011 đến 06 tháng đầu năm 2013 48
3.2.2 Quá trình tiếp công dân 50
3.2.3 Nguyên nhân phát sinh khiếu nại 51
3.2.4 Quy trình giải quyết khiếu nại về đất đai 53
3.3 Thuận lợi, khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 56
3.3.1 Thuận lợi trong việc giải quyết khiếu nại 56
3.3.2 Khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại 56
3.3.3 Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 57
3.4 Những kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai 59
KẾT LUẬN 60 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Trang 6LỜI NÓI ĐẦU
1 Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai là một vấn đề phức tạp Số vụ việc khiếu nại liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai luôn chiếm một tỷ lệ cao trong những năm gần đây
Hiện nay, việc thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất đã tạo động lực cho người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất, nhờ đó kinh tế nông nghiệp đã từng bước phát triển và trở thành một trong những ngành chủ lực trong sản xuất nông nghiệp Các chương trình xây dựng nông thôn mới đã được quan tâm đẩy mạnh Các công trình công cộng trong khu dân cư nông thôn như nhà trẻ, trường học, sân vận động, công trình tín ngưỡng, tôn giáo đã bước đầu được quan tâm xây dựng Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất đã có bước tiến đáng kể trong việc ổn định chỗ ở, đời sống, đặc biệt là đối với những người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư Đặc biệt là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã góp phần ổn định đời sống của người có đất bị thu hồi Quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được đảm bảo thông qua các chính sách, pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Với tư cách là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân về đất đai, nhà nước được quyền chuyển giao đất đai cho người sử dụng đất thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài hoặc thu hồi đất trong những trường hợp cần thiết, với mục tiêu là bảo đảm cho sự điều chỉnh đất đai một cách hợp lý và đạt được hiệu quả tối ưu trong quá trình sử dụng đất Tuy nhiên những chính sách này đang dần bộc lộ những mặt trái của
nó, vẫn còn quá nhiều tranh cãi về vấn đề giá đất tính tiền bồi thường khi bị thu hồi đất, trong khi đang loay hoay tìm giải pháp cho việc định giá đất phù hợp với thực tế, thì vấn đề tìm ra chính xác ý nghĩa cụm từ “cuộc sống sau khi tái định cư đảm bảo tốt hơn hoặc bằng nơi cũ”, những bất cập trong tiến trình thu hồi đất vẫn là một bài toán khó cho các ngành chức năng liên quan phải đảm bảo, nỗi băn khoăn của người dân về vấn đề gia hạn thời hạn sử dụng đất,
Trang 7hay việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là rất lớn, điển hình là các vụ việc khiếu nại về đất đai kéo dài và vượt cấp trong thời gian vừa qua
Trong khi đó, các vụ việc khiếu nại về quản lý đất đai đang có dấu hiệu tăng về số lượng và ngày càng phức tạp, gay gắt Do đó, cần một cách thức nghiên cứu có hệ thống những quy định về quản lý đất đai, thực trạng để giải quyết khiếu nại về lĩnh vực này, trên cơ sở đó, đề xuất những kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung những chính sách, pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực quản
lý đất đai, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại, đáp ứng nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là việc làm có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn hiện nay Vì vậy, tác giả
chọn đề tài “Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn
giải quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long” phục
vụ cho mục đích nghiên cứu của mình
2 Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu những quy định của pháp luật về quản lý đất đai
và pháp luật về khiếu nại, đề xuất những kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung những chính sách, pháp luật khiếu nại về quản lý đất đai còn bất cập, xác lập
cơ chế giải quyết khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai nhằm tìm ra giải pháp tăng cường công tác giải quyết khiếu nại
3 Phạm vi nghiên cứu
Khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai là một vấn đề đa dạng và phức tạp Do kiến thức hạn chế Vì vậy, trong khuôn khổ nghiên cứu tác giả chỉ nghiên cứu về những vấn đề về khiếu nại các quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai năm 2003
Về mặt lý luận, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về khiếu nại các quyết định hành chính như quyết định trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; trưng dụng đất; khiếu nại thu hồi đất trong trường hợp thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế; khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thời hạn sử dụng đất; thời hiệu, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại được quy định trong Luật khiếu nại năm
2011, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản có liên quan
Trang 8Về mặt thực tiễn, đề tài được tìm hiểu thông qua thực tiễn tình hình giải quyết khiếu nại từ năm 2011 đến 06 tháng đầu năm 2013 của Sở Tài nguyên
và Môi trường tỉnh Vĩnh Long từ đó đưa ra nguyên nhân, giải pháp tăng
cường hiệu quả giải quyết khiếu nại
4 Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài người viết sử dụng các phương pháp như: phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, tổng hợp
Chương 3 Thực tiễn giải quyết khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai tại
Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long và hướng hoàn thiện
Trang 9Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH
VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 1.1 Các khái niệm về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai
1.1.1 Khiếu nại hành chính
Ngày nay, khiếu nại là thuật ngữ pháp lý được sử dụng phổ biến trong cuộc sống thường nhật, trên sách, báo, văn bản pháp luật cũng như trên các phương tiện thông tin đại chúng Theo từ điển Anh - Việt - Pháp do Nhà Xuất bản TP Hồ Chí Minh ấn hành thì khiếu nại: “complaint” có nghĩa là kêu ca, phàn nàn, than phiền1 Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan
có trách nhiệm trong công tác giải quyết khiếu nại thì "khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra Từ khái niệm này cho phép chúng ta xác định chính xác hơn bản chất khiếu nại, vì nó bao trùm các khiếu nại phát sinh trong các lĩnh của đời sống xã hội2 Trong cuộc sống, ngoài thuật ngữ khiếu nại với nghĩa chung nhất, còn có các thuật ngữ khiếu nại
về các loại khác như: khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp về việc bắt, giam, tha, thi hành án (khiếu nại tư pháp), khiếu nại đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền (khiếu nại hành chính) Trong các loại khiếu nại đó, khiếu nại hành chính là phổ biến nhất và chiếm tỷ lệ lớn hơn cả Do vậy, từ đây khi nói về khiếu nại tức là nói
về khiếu nại hành chính
“Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
Trang 10hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình”3
Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua đó công dân hướng đến các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện Khiếu nại hành chính luôn chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định Do vậy, có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ các quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại Nội dung của các khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến
mà lệ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại
1.1.2 Khiếu nại về quản lý đất đai
Trong lĩnh vực quản lý đất đai việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất được thực hiện đúng với chính sách, pháp luật về đất đai, pháp luật hiện hành chưa quy định thế nào là khiếu nại hành chính về quản đất đai Tuy nhiên chúng ta có thể hiểu khái niệm này như sau:
Khiếu nại về quản lý đất đai là việc cá nhân, tổ chức hoặc chủ thể theo thủ tục do pháp luật về đất đai quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình
3
Theo khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011
Trang 11Khiếu nại cũng là quyền dân chủ cơ bản của người sử dụng đất, được quy định trong Hiến pháp Ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu4, thay mặt nhân dân thực hiện hoạt động quản lý đất đai, đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, phục vụ lợi ích của chủ sở hữu cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất Chính vì vậy, bất
kì cá nhân, cơ quan, tổ chức nào khi có đủ căn cứ đều có quyền khiếu nại và được đảm bảo bằng nghĩa vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền
1.1.3 Người khiếu nại
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân Việc tôn trọng và bảo đảm quyền khiếu nại phản ánh bản chất dân chủ của Nhà nước và cũng là để góp phần thực hiện quyền lực nhân dân trong một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Chính vì vậy mà quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận như một quyền hiến định trong các Hiến pháp Việt Nam Từ Điều 29 Hiến pháp năm
1959 đến Điều 73 Hiến pháp năm 1980 và Điều 74 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, nhà nước đã ban hành các văn bản pháp luật để cụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân và thường xuyên sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại của công dân Có thể kể đến Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và 2005) và nay là Luật khiếu nại năm 2011
Nếu như trước đây chủ thể của quyền khiếu nại được xác định đơn giản
là công dân (bản thân các văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo trước khi có Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (hết hiệu lực) cũng đều có tên gọi gắn với chủ thể là công dân), thì kể từ Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đến luật khiếu nại hiện hành, thì chủ thể của quyền khiếu nại đã được mở rộng bao gồm cá nhân, cơ quan, tổ chức
Quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức có thể bị xâm phạm bởi các quyết định hoặc hành vi hành chính và họ cần được quyền khiếu nại để bảo vệ, nhất là các tổ chức kinh tế (các doanh nghiệp) trong quá trình thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh của mình Trong quá trình hoạt động, các cơ quan
4
Theo Điều 5 Luật Đất đai năm 2003
Trang 12nhà nước cũng sẽ bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể có thẩm quyền5, trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích của cơ quan đó thì pháp luật cũng cần phải quy định cho họ có quyền được khiếu nại
để bảo vệ lợi ích hợp của mình, của Nhà nước Tuy nhiên, theo Hiến pháp năm
1992 quy định công dân có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,
tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào Luật Khiếu nại được áp dụng để cụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân đã được Hiến pháp quy định nên chỉ có thể quy định chủ thể khiếu nại là công dân Hơn thế nữa, khi nói về quyền khiếu nại của công dân là nhằm giải quyết mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước nên không thể bao gồm cả các mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước vì thế mà quy định quyền khiếu nại của cơ quan trong Luật khiếu nại năm 2011 có vẻ như chưa thông nhất với Hiến pháp Nhưng dù thế nào đi nữa, việc quy định như vậy đảm bảo cho mọi chủ thể được thực hiện quyền khiếu nại để bảo vệ lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức mình một cách bình đằng, mặc dù trên thực tế từ trước đến nay chưa thấy có trường hợp nào cơ quan nhà nước thực hiện việc khiếu nại hành chính cả bằng con đường khiếu nại hay khiếu kiện hành chính Đơn giản là vì xét cho cùng thì cơ quan nhà nước không có lợi ích riêng nào để có động cơ mà khiếu nại Mà người chủ yếu thực hiện quyền khiếu nại chính là người dân
1.1.4 Người bị khiếu nại
“Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại 6 ” Theo quy định của pháp
luật hiện hành thì đối tượng bị khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính và các quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, khi người khiếu nại
5
trừ những quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định
6
Theo khoản 5, Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011
Trang 13có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì họ có quyền khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền để giải quyết một cách hợp tình, hợp lý
1.2 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật khiếu nại về đất đai
1.2.1 Giai đoạn từ trước năm 1993 7
Đây là giai đoạn mà pháp luật về khiếu nại nước ta mới hình thành, vì vậy chỉ quy định quyền khiếu nại nói chung mà chưa có quy định cụ thể nói về khiếu nại về đất đai kể cả khi Luật Đất đai đầu tiên của nước ta ra đời (29/12/1987)
Ngay từ những ngày đầu giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước
ta đã hết sức coi trọng việc bảo đảm và phát huy quyền dân chủ của nhân dân, coi đó là nền tảng cho sự nghiệp giải phóng dân tộc, xây dựng và bảo vệ đất nước Dường như, việc đảm bảo các quyền dân chủ của nhân dân được xem là một trong những nguyên tắc quan trọng trong quá trình xây dựng bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Chính vì vậy, tại Hiến pháp năm 1946, Quốc hội nước ta đã dành khá nhiều điều để ghi nhận các quyền dân chủ của nhân dân như: quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền bình đẳng giữa các dân tộc; quyền bình đẳng nam, nữ; quyền tự do báo chí, tự do ngôn luận, Để thực hiện chủ trương tiến bộ đó cũng như để bảo vệ các quyền, lợi ích của nhân dân, cùng với việc ban hành các Sắc lệnh quan trọng khác mà trước đó, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt Đây là văn bản pháp luật quy định nhiều vấn đề quan trọng, trong đó đã xác định rõ quyền khiếu nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ làm việc trong cơ quan nhà nước và trách nhiệm của
cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại thông qua quy định Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận các đơn khiếu nại của nhân dân, giải quyết các khiếu nại phản ánh của các tầng lớp nhân dân từ khắp các địa phương gửi lên Chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh
Nhận thức rõ vai trò quan trọng của quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, Hiến pháp thứ hai của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được Quốc hội
7
Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực ngày 15 tháng 10 năm 1993
Trang 14khóa II thông qua ngày 31/12/1959 (Hiến pháp năm 1959) đã quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân một cách cụ thể tại Điều 29 của Hiến pháp:
“Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ và nhân viên cơ quan nhà nước” Từ các quy định trên đây cho thấy
các quy định pháp luật về khiếu nại của công dân được xác định rõ ràng việc xác định công dân có quyền khiếu nại, các khiếu nại phải được giải quyết nhanh chóng và xác định nhiệm vụ quan trọng về giải quyết đơn thư khiếu nại của các cơ quan thanh tra trong thời kỳ này Như vậy, tới giai đoạn này, quyền khiếu nại được coi là một trong những quyền cơ bản của công dân và được ghi nhận trong Hiến pháp Mặc dù nội dung quy định về khiếu nại chưa được đầy
đủ, song Hiến pháp năm 1959 vẫn là một bước tiến quan trọng trong sự phát triển của những quy định pháp luật về khiếu nại của công dân đối với các quyết định, hành vi hành chính của cán bộ, công chức Nhà nước
Sau khi thống nhất đất nước năm 1975, để xây dựng và bảo vệ tổ quốc, Hiến pháp năm 1980 ra đời đã xác định nhiều vấn đề quan trọng liên quan tới chế độ chính trị, chế độ kinh tế, các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân Trong đó các quy định khiếu nại của công dân đã được ghi nhận đầy đủ hơn trong Điều 73 Nếu như Điều 29 Hiến pháp năm 1959 mới chỉ xác định đối tượng của việc khiếu nại là những "hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước" thì Điều 73 Hiến pháp năm 1980 đã chỉ ra đối tượng rộng hơn là
"những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước; tổ chức xã hội, đơn vị
vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn
vị đó" Ngoài ra Hiến pháp năm 1980 còn quy định "mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh, nghiêm cấm trả thù người khiếu nại, tố cáo"
Ý nghĩa thực tế to lớn của quy định về khiếu nại không chỉ thể hiện trong Điều 73 mà còn được thể hiện trong các Điều 94, 119 và 123 của Hiến pháp năm 1980 Theo quy định tại những điều đó thì Đại biểu Quốc hội và Đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ "xem xét và giúp giải quyết những điều khiếu nại và tố cáo của nhân dân" và Ủy ban nhân dân các cấp cũng có nhiệm
vụ "xét và giải quyết các khiếu nại và tố cáo của nhân dân"
Trang 15Đến ngày 27-11-1981 văn bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo ra đời, đó là Pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân Đây là văn bản có tính pháp lý cao, điều chỉnh khá đầy đủ quyền khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Và trong quá trình triển khai thi hành pháp lệnh thì một số văn bản quan trọng cũng được ra đời để người dân thực hiện quyền khiếu nại như: Nghị định 58/HĐBT ngày 20/03/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thi hành Pháp lệnh năm 1981 quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân Để nâng cao vai trò giám sát của cơ quan thanh tra thì Pháp lệnh thanh tra đã được ban hành ngày 01/04/1990 Và để đáp ứng sự phát triển của xã hội, tạo hành lang pháp lý cụ thể hơn giúp người dân thực hiện quyền khiếu nại của mình thì Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 07/05/1991 ra đời thay thế cho Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo năm 1981
Ngày 29-12-1987 Luật Đất đai đầu tiên của nước ta đã được Quốc hội khóa VIII thông qua, ở giai đoạn này, luật không thừa nhận giá trị đất đai cũng như giá trị của quyền sử dụng đất, không được tự do chuyển quyền sử dụng đất theo nhu cầu của thị trường Vì giai đoạn này, đất đai không được xem là một loại tài sản lưu thông trên thị trường nên có thu hồi, thì tài sản trên đất được bồi hoàn cho chủ sở hữu tài sản, nhưng đối với đất đai thì chủ yếu là hoán đổi Điều này dựa trên lí luận: “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” Hơn nữa, trong giai đoạn này nước ta đang trong quá trình hàn gắn vết thương chiến tranh nên lợi ích xã hội, lợi ích tập thể được đặt lên lợi ích cá nhân Chính vì thế mà vấn đề khiếu nại trong lĩnh vực đất đai chưa đặt ra trong giai đoạn này
1.2.2 Giai đoạn từ 1993 đến 01/072004 8
Và để tiếp tục hoàn thiện pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam, tại Điều
74 Hiến pháp năm 1992 quy định: “công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào” Việc khiếu nại, tố cáo phải được xem xét, giải
quyết trong thời hạn pháp luật quy định” Trong lĩnh vực đất đai Hiến pháp
8
Ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực
Trang 16cũng quy định “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch
và theo pháp luật” Luật Đất đai năm 1993 ra đời (14/07/1993) có những đổi
mới quan trọng về giá đất, quy định Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dung đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi và Chính phủ quy định các khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo thời gian9 Tuy quy định đất có giá là một bước tiến quan trọng, song chưa đưa được giá đất hướng tới giá thị trường, từ đây tạo nên khoảng cách khá lớn giữa giá đất Nhà nước và giá đất theo thời giá thị trường Luật Đất đai năm 1993 còn quy định
về vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện vào mục đích quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, việc áp dụng được cụ thể hóa trong Nghị định 90/NĐ-CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ ban hành quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quy định một cách ngắn gọn việc người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (chỉ 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định đền bù thiệt hại) nếu thấy quyết định đền bù thiệt hại không đúng với quy định của Nghị định này bằng cách gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xử lý xem xét, quyết định và trả lời cho người khiếu nại10 Đến Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 04 năm 1998 thay thế Nghị định 90-CP ngày 17/08/1994 bằng cách quy định việc khiếu nại và được giải quyết khiếu nại về đền bù thiệt hại do thu hồi đất được thực hiện theo quy định của Pháp lệnh khiếu nại và tố cáo của công dân năm 1991
Tóm lại, đây là giai đoạn mà pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mới được đề cập do quy định về giá đất được hình thành, và việc quản lý
về giá đất chưa thực sự hiệu quả như thế đã tạo ra cơn sốt về giá đất dẫn đến vấn đề bồi thường do thu hồi đất trở thành vấn đề khiếu nại, khiếu kiện với mức độ gay gắt nhất từ trước tới lúc bấy giờ Vấn đề đặt ra là làm sao đưa ra những quy định về đất đai cụ thể và phù hợp hơn để hạn chế phần nào những bất cập trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai Vì vậy Luật Đất đai năm 2003 ra đời tạo nên bước ngoặt không nhỏ cho công cuộc đổi mới đất nước cũng như hoàn thiện pháp luật khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai
Trang 171.2.3 Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội khóa XI, thông qua tại kỳ họp thứ 4 ngày 26 tháng 11 năm 2003, sau 10 năm thi hành đã góp phần vào công cuộc đổi mới của đất nước cụ thể là chính sách, pháp luật đất đai từng bước được hoàn thiện, đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế, giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an sinh xã hội, thu hẹp sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong việc tiếp cận đất đai; khắc phục những bất cập về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; đổi mới công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, đặc biệt là Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 quy định thi hành luật Đất đai năm 2003, hướng dẫn cách thức giải quyết khiếu nại, khiếu kiện phát sinh trong quá trình thu hồi đất, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 hướng dẫn trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong giải phóng mặt bằng cũng như cách thức giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực này Tuy nhiên, qua việc áp dụng vấn đề khiếu nại trong Luật Đất đai năm 2003 còn mâu thuẫn với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996 dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng thì Luật tố tụng năm 2010 ra đời giải quyết được mâu thuẫn về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, tạo nền tảng để áp dụng tốt Luật khiếu nại năm 2011 được Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 02 thông qua ngày 11/11/2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2012 Tuy nhiên, quy định pháp luật về quản lý đất đai còn chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến nhiều vụ việc phải giải quyết qua nhiều cấp, kéo dài; nhiều bản
án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa được thi hành; tình hình khiếu nại về đất đai còn diễn biến phức tạp
Đất đai là vấn đề tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã hội, sự ổn định và phát triển của đất nước; Luật Đất đai năm 2003 đang chỉ ra những tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật về đất đai Mặt khác, để thể chế hóa những quan điểm, chủ trương, chính sách lớn của Đảng đòi hỏi phải sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 một cách toàn diện Chính phủ đang tiến hành lấy ý kiến dự thảo Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi Mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp; tăng cường vận hành các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường; minh bạch trong quản lý, sử dụng đất, là những điểm mới quan trọng nêu trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) đang được công bố lấy ý kiến nhân dân
Trang 181.3 Mục đích, ý nghĩa của công tác giải quyết khiếu nại
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, công tác giải quyết khiếu nại có ý nghĩa hết sức quan trọng,
nó thể hiện mức độ dân chủ và trách nhiệm của Nhà nước đối với công dân, đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân
Thông qua công tác giải quyết khiếu nại, Nhà nước càng ngày càng gần gũi với người dân, lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, giải đáp kịp thời những vướng mắc, nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, qua đó duy trì sự ổn định tình hình chính trị, xã hội của đất nước Đồng thời thông qua giải quyết khiếu nại mà cơ quan nhà nước, người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước phát hiện những vướng mắc, bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật mà đưa ra những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện Ngoài ra, thông qua việc giải quyết khiếu nại mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền nắm được tình hình khiếu nại ở từng địa phương, từng lĩnh vực, nắm được việc khiếu nại tập trung chủ yếu vào lĩnh vực nào, vấn đề gì Làm tốt công tác giải quyết khiếu nại có ý nghĩa quan trọng trong việc hạn chế những khiếu nại vượt cấp, kéo dài ở nhiều cấp, nhiều ngành
1.4 Các loại khiếu nại chủ yếu trong lĩnh vực quản lý đất đai
Nội dung khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính trong quản lý đất đai chủ yếu tập trung: khiếu nại các quyết định hành chính về thu hồi đất 23.85%, khiếu nại về giá đất chiếm 12.76%, về cấp, thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chiếm khoảng 15.43%11 Đơn thư khiếu nại về đất đai cho thấy tình trạng công dân gửi đơn vượt cấp lên Trung ương vẫn còn nhiều, đó cũng không phải là vấn đề khó hiểu bởi trong xã hội ngày nay một khi con người đã xác định được giá trị và tầm quan trọng của đất đai và khi lợi ích của họ bị xâm hại thì họ sẽ thực hiện quyền khiếu nại để nói lên tiếng nói của mình và sau đó xem xét xem người có thẩm quyền giải quyết thế nào, từ
đó tiếp tục thể hiện tâm tư nguyện vọng của mình nếu nguyện vọng đó chưa được đáp ứng Một trong những khiếu nại phổ biến hiện nay:
11
Theo báo cáo số 3141/BTNMT-PC ngày 15 tháng 8 năm 2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường báo cáo đến báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường từ năm 2011 đến 30/6/2013
Trang 19Thứ nhất, là khiếu nại về quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, Nhà nước đã tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án phát triển Tuy nhiên, vấn đề bồi thường và hỗ trợ và tiến hành tái định cư cho những diện bị thu hồi đất ở nhiều địa phương hiện nay gặp không ít khó khăn Một số dự án chưa có khu tái định cư hoặc chưa giải quyết tái định cư đã quyết định thu hồi đất ở Những trường hợp bị thu hồi đất ở thì tiền bồi thường không đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định cư Giá đất bồi thường thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để chuyển sang làm ngành nghề khác Nhìn chung các địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng không bảo đảm cho điều kiện phát triển tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ12 dẫn đến tình trạng khiếu nại Tuy nhiên việc áp dụng chính sách tái định cư hiệu quả là phải kể đến Thành phố Đà Nẵng, kinh nghiệm cho thấy tái định cư tại chỗ và di chuyển ra nơi ở mới là hai việc hoàn toàn khác nhau và cần có những chính sách đền bù, hỗ trợ khác nhau UBND Thành phố Đà Nẵng đã tổ chức thu hồi đất không chỉ đủ để làm các dự án đã được phê duyệt, mà còn thu hồi đất để bố trí tái đinh cư tại chỗ cho người dân Cách làm sáng tạo này đã được người dân ủng hộ đồng ý bàn giao mặt bằng và giúp cho chính quyền địa phương rảnh tay chăm lo phát triển kinh tế cho nhân dân, hơn thế nữa làm giảm đi phần nào việc khiếu nại, khiếu kiện kéo dài.13
Thứ hai, là khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất
Đây là dạng khiếu nại rất phổ biến hiện nay Dạng khiếu nại này phát sinh một phần từ sai sót của cơ quan có thẩm quyền như: cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sai sót về tên chủ sử dụng, sơ đồ thửa đất, diện tích Có những trường hợp, không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không
Trang 20có lý do chính đáng hoặc lý do không rõ ràng Quá trình giải quyết hồ sơ diễn
ra chậm, gây phiền hà, sách nhiễu, gây khó khăn cho người sử dụng đất Theo Công văn số 2419/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 13/7/2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về cơ bản hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong năm 2013 theo yêu cầu Nghị quyết 30/2012/QH13 của Quốc hội thông qua ngày 21/06/2012 về chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp thứ 03 của Quốc hội khóa XIII; Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, UBND các cấp và các cơ quan có liên quan đã tiến hành kiểm tra, phối hợp, thực hiện để đảm bảo việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cơ bản hoàn thành, mặc dù trong quá trình thực hiện, có rất nhiều khó khăn, thậm chí vượt quá thẩm quyền của địa phương nhưng việc đẩy mạnh công tác này không chỉ nhằm tháo gỡ khó khăn trong thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo người dân mà còn góp phần đẩy nhanh tiến trình số hóa đất đai
Việc giao đất và cho thuê đất phải đảm bảo các nguyên tắc là phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đúng thẩm quyền; đúng đối tượng; theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; đúng hạn mức, thời hạn; do UBND cấp
có thẩm quyền thực hiện Việc giao đất, cho thuê đất được thực hiện thông qua các hình thức Nhà nước có thu tiền và không thu tiền sử dụng
Trên cơ sở Luật đất đai năm 2003, Nhà nước đã ban hành nhiều nghị định, thông tư hướng dẫn cụ thể hình thành hệ thống các quy định pháp luật tương đối đầy đủ và khá chặt chẽ về giao đất, cho thuê đất, tạo cơ sở pháp lý
Trang 21để việc triển khai có hiệu quả, phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất được phân cấp phù hợp với quá trình đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
đã được thực hiện theo đúng quy định Đất được giao, cho thuê, được chuyển mục đích cơ bản phù hợp với quy hoạch, kế hoạch được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh
Tuy nhiên, từ hiệu quả thực tế việc áp dụng chính sách pháp luật về đất đai trong thời gian vừa qua đã tồn tại không ít những bất cập, yếu kém Năm
2012 có thể nói là một năm cho ta thấy được nhiều bất cập trong công tác quản
lý nhà nước về đất đai điển hình là vụ cưỡng chế đất nuôi trồng thủy sản của UBND huyện Tiên Lãng, tỉnh Hải Phòng, sự kiện hi hữu này đã tạo nên một làn sóng bức xúc từ xã hội về cách hành xử của cơ quan công quyền là ban hành Quyết định số 220/QĐ-UB ngày 9 tháng 4 năm 1997 của Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng giao bổ sung 19,3 ha đất cho ông Đoàn Văn Vươn vào mục đích nuôi trồng thuỷ sản với thời hạn 14 năm, tính từ ngày 4 tháng 10 năm 1993 là đúng thẩm quyền và phù hợp với thực tế sử dụng đất Tuy nhiên quyết định này không đúng với quy định của pháp luật đất đai về giao đất, cho thuê đất; về thời hạn giao đất và thời điểm tính thời hạn giao đất, các Quyết định số 460/QĐ-UBND ngày 23/4/2008, Quyết định số 461/QĐ-UBND ngày 07/4/2009 của Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng thu hồi đất của ông Đoàn Văn Vươn với lý do hết thời hạn sử dụng là không đúng với quy định của Luật Đất đai năm 2003 và Nghị Định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 200314 Do chính sách pháp luật về đất đai quy định còn nhiều điểm phức tạp, thủ tục rườm rà nên việc áp dụng những chính sách đó vào thực tế không phải là vấn đề dễ dàng Vì vậy, vấn đề đặt ra
là cần tăng cường hơn nữa trong công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức để khắc phục triệt để những sai phạm, thiếu xót trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai
14
Xem thêm tại Nguyễn Hoàng - Nhật Bắc , Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng kết luận về vụ
việc cưỡng chế thu hồi đất tại Tiên Lãng, Báo điện tử nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam,
cuong-che-thu-hoi-dat-tai-Tien-Lang/20122/128380.vgp, [truy cập ngày 06/11/2013]
Trang 22http://baodientu.chinhphu.vn/Home/Thu-tuong-Chinh-phu-Nguyen-Tan-Dung-ket-luan-ve-vu-viec-1.5 Phân biệt giữa khiếu nại về đất đai và tranh chấp về đất đai
Trong quá trình quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất đai, không
tránh khỏi những tranh chấp, khiếu nại, tố cáo Đặc biệt, đất đai là lĩnh vực
nhạy cảm, xảy ra nhiều tranh chấp, khiếu nại, tố cáo hơn các lĩnh vực khác,
trên thực tế, tố cáo là dễ nhận biết hơn cả, còn việc thụ lý giải quyết khiếu nại
về đất đai ở nhiều nơi vẫn còn nhầm lẫn giữa khiếu nại và tranh chấp đất đai
nên việc thụ lý giải quyết chưa đúng theo quy định của pháp luật.15 Vì vậy để
phân biệt được hai vấn đề này có thể căn cứ vào các nội dung mà người viết
phân tích dưới đây:
Trên cơ sở khái niệm về khiếu nại của Luật khiếu nại năm 2011 có thể
giải thích như sau: “Khiếu nại về quản lý đất đai là việc cá nhân, tổ chức hoặc
chủ thể theo thủ tục do pháp luật về đất đai quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình”
Theo khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định “Tranh chấp
đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai
hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” Quy định này khá đơn giản, tuy nhiên
có thểhiểu theo nghĩa thông thường “tranh chấp đất đai” là việc giành nhau về
một phần đất nào đó hoặc quyền và nghĩa vụ liên quan đến phần đất đó mà
chưa rõ nó thuộc về bên nào Việc “giành nhau” này có thể bằng hành động
trực tiếp (chiếm trực tiếp) hoặc (đòi cơ quan có thẩm quyền phải công nhận
cho mình thay vì cho người khác) Việc giành nhau này không chỉ “giữa hai
bên” mà có thể giữa nhiều bên
15
Đỗ Duy Phức, Cần phân biệt rõ khiếu nại với tranh chấp đất đai để nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu kiện, tạp chí thanh tra,
http://www.luatviet.org/Home/nghien-cuu-trao-doi/hanh-chinh/2009/8417/Can-Phan-biet-ro-khieu-nai-voi-tranh-chap-dat-dai-de.aspx, [Truy cập ngày
6/09/2013].
Trang 23Đối tượng
quản lý đất đai như: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất
Hành vi hành chính về quản lý đất đai là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công
vụ theo quy định của pháp luật
quyền sử dụng và những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng đất
- Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết tranh chấp lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng
ý với quyết định giải quyết thì
có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết hoặc có quyền khởi kiện tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
- Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng
ý với quyết định giải quyết thì
có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi
Trang 24chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân
trường hoặc khởi kiện tại Tòa
án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
2010
Điều 135, 13617, 137 Luật Đất đai năm 2003
Luật tố tụng hành chính năm
2010
1.6 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý
đất đai
Để đảm bảo cho quyền khiếu nại của công dân được thực hiện một cách
tích cực và có hiệu quả thì nguyên tắc khiếu nại cũng như nguyên tắc giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai phải được đem ra áp dụng một
cách có hệ thống và nó trở thành một phương thức quan trọng để người khiếu
nại và người giải quyết khiếu nại xem xét để áp dụng đúng theo trình tự, thủ
tục và đúng với tinh thần mà pháp luật đề ra giúp cho việc giải quyết khiếu nại
đạt kết quả cao
Thứ nhất, nguyên tắc tuân theo quy định pháp luật: khiếu nại là một
trong những quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp và
cũng là nguyên tắc cơ bản nhất trong quá trình khiếu nại cũng như giải quyết
khiếu nại Đòi hỏi người khiếu nại phải thực hiện quyền khiếu nại theo trình
tự, thủ tục và đến đúng người có thẩm quyền giải quyết theo quy định của
pháp luật, cũng như người giải quyết khiếu nại phải thực hiện việc giải quyết
khiếu nại phù hợp, tôn trọng và thực hiện nghiêm minh pháp luật, thực hiện
chính xác, đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của mình trước Nhà nước, trước nhân
dân; các mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa Nhà nước với
các tổ chức xã hội, giữa Nhà nước với nhân dân phải dựa trên cơ sở pháp luật
Trang 25Vì vậy nguyên tắc tuân theo quy định pháp luật là một nguyên tắc cơ bản mà
người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại phải đảm bảo thực hiện một cách có hiệu quả, có như thế mới giúp cho việc giải quyết khiếu nạt đạt hiệu quả, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai
Thứ hai, là nguyên tắc đảm bảo khách quan: việc giải quyết khiếu nại
có thể dẫn đến chủ quan và định kiến khi xem xét lại vụ việc đã và đang quản
lý, đồng thời với tâm lý e ngại việc công nhận quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình là không đúng hoặc có ý bao che cho cấp dưới Vì vậy, việc đảm bảo được tính khách quan là hết sức quan trọng trong suốt quá trình giải quyết khiếu nại, nguyên tắc này phải được đảm bảo thực hiện một cách chính xác Trong quá trình người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình họ có nhiệm vụ khai báo trung thực, phản ánh đúng sự thật khách quan, không lợi dụng quyền khiếu nại để vu khống người thừa hành công vụ, vì chỉ khi họ khiếu nại đúng sự thật mới giúp cho việc giải quyết khiếu nại đúng hướng, phản ánh được tâm tư nguyện vọng của người khiếu nại
Thứ ba, nguyên tắc công khai, dân chủ: thể hiện tính công khai, dân
chủ trong hoạt động giải quyết khiếu nại và cao hơn nữa là thể hiện rõ phương
châm: “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” và khẳng định bản chất của Nhà nước ta: "Nhà nước của dân, do dân và vì dân"; đó là công khai, minh
bạch về thủ tục giải quyết khiếu nại và công khai quyết định giải quyết khiếu
nại
- Công khai, minh bạch trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
Kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, người giải quyết khiếu nại phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do Việc giải quyết khiếu nại phải được lập thành hồ sơ Hồ sơ giải quyết khiếu nại bao gồm: Đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại; văn bản trả lời của người bị khiếu nại; biên bản thẩm tra, xác minh, kết luận, kết quả giám định, biên bản gặp gỡ, đối thoại; quyết định giải quyết khiếu nại; các tài liệu có liên quan Hồ sơ giải quyết khiếu nại phải được thể hiện và được lưu giữ theo quy định của pháp luật
- Công khai quyết định giải quyết khiếu nại
Trang 26Việc công khai quyết định giải quyết khiếu nại được thực hiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai18 Quy định này được xây dựng nhằm đáp ứng yêu cầu, mục đích của công khai là bảo đảm sự minh bạch trong hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước
Nguyên tắc công khai, dân chủ nhằm đảm bảo cho sự công khai rõ ràng, tránh tình trạng thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm, nhất là khi quyết định hành chinh, hành vi hành chính bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên19, góp phần phát hiện kịp thời những hành vi tham nhũng, lạm quyền ảnh hưởng quyền lợi người dân
Cuối cùng là nguyên tắc đảm bảo tính kịp thời: không chỉ góp phần
làm giảm bớt tình trạng khiếu nại tồn đọng, kéo dài mà còn góp phần hạn chế tình trạng người dân mong chờ vào khoản thời gian quá lâu thậm chí hết thời hạn giải quyết khiếu nại, làm cho người khiếu nại không còn đủ kiên nhẫn dẫn đến khiếu nại ở nhiều nơi và gây ra vấn đề khiếu nại vượt cấp, làm mất thời gian, công sức của người khiếu nại và cả người giải quyết khiếu nại Vì vậy, đảm bảo tính kịp thời trong giải quyết khiếu nại có ý nghĩa đặc biệt quan trọng
Tóm lại, những nguyên tắc trên có ý nghĩa rất quan trọng trong việc
khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vưc quản lý đất đai, nó đóng vai trò như là kim chỉ nam để người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại tuân theo để thực hiện đúng với tinh thần mà pháp luật đề ra, góp phần giải quyết đúng đắn, khách quan, mang tính linh hoạt trong các vụ khiếu nại
18
Theo Điều 41 của Luật khiếu nại năm 2011
19
Ths Văn Tiến Mai Công khai, Minh bạch trong giải quyết khiếu nại, Cổng thông tin điện tử tỉnh
Tuyên Quang Sở Xây dựng, khai-minh-bach-trong-giai-quyet-khieu-nai.html, [ truy cập ngày 06/09/2013]
Trang 28http://tuyenquang.gov.vn:2222/XAYDUNG/DetailView/595/180/Cong-Chương 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Ở chương 2 người viết tập trung nghiên cứu những quy định pháp luật hiện hành về những quyết định hành chính bị khiếu nại trong hoạt động quản
lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003, thông qua đó tìm hiểu về thẩm quyền, cũng như trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
2.1 Đối tượng của khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai
Đối tượng của khiếu nại hành chính về quản lý đất đai là những quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của cơ quan, cá nhân
có thẩm quyền bị người khiếu nại cho là trái pháp luật, đã xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại Theo pháp luật về đất đai quy định các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai20 bao gồm:
- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
- Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
- Cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
- Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất
2.1.1 Quyết định hành chính
Theo khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 quyết định hành chính là
“văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” Còn theo khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại,
20
Theo Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP về thi hành Luật Đất đai năm 2003
Trang 29tố cáo năm 1998 (hết hiệu lực) thì “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”
So với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì Luật Khiếu nại hiện hành vẫn giữ nguyên quy định đối tượng của khiếu nại, điểm khác là cách hiểu về quyết định hành chính Nếu như trước kia, quyết định hành chính
phải là “quyết định bằng văn bản” thì theo pháp luật hiện hiện nay quyết định
hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn
đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Như vậy, quyết định hành chính hiện nay được hiểu rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dù không dưới hình thức quyết định nhưng chứa đựng những quy định “đụng chạm” đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức hoặc người
có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm
Trong khoa học luật hành chính, quyết định hành chính thể hiện hai tính chất: tính hợp pháp và tính hợp lý, nhưng trong cả hai tính chất trên quyền khiếu nại chỉ thể hiện ở tính hợp pháp Vì dễ thấy pháp luật chỉ dừng lại ở việc xác định loại quyết định hành chính, hành vi hành chính nào là đối tượng của khiếu nại nhưng chưa thật sự xác định phạm vi mà người khiếu nại có thể đề cập và được giải quyết chẳng hạn như mục đích thu hồi đất, trình tự thủ tục thu hồi đất, diện tích tái định cư trong một lô nền, những thiệt hại vô hình và hữu hình do thực hiện tái định cư, bảng giá đất Ví dụ, nếu trường hợp giá đất bồi thường quá thấp so với giá trên thực tế, chủ thể giải quyết khiếu nại có thể
từ chối giải quyết vì cho rằng đã căn cứ đúng vào bảng giá mà UBND tỉnh đã ban hành đầu năm Người dân thì không thể khiếu nại bảng giá vì quyết định
Trang 30ban hành bảng giá đất không phải là quyết định cá biệt trực tiếp ảnh hưởng đến cá nhân, tổ chức đó
2.1.2 Hành vi hành chính
Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thuộc phạm
vi quy định của pháp luật về quản lý đất đai21
Không được thể hiện dưới một hình thức bằng văn bản mà được thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động, được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý đất đai được thực hiện trên cơ sở pháp luật, một khi hành vi này có dấu hiệu không đúng hoặc trái quy định của pháp luật làm ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của công dân thì hành vi đó sẽ bị đưa ra khiếu nại
2.2 Những khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai
2.2.1 Khiếu nại hành chính trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
Luật Đất đai hiện hành đã có những quy định khá chi tiết trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, trưng dụng đất cũng như trong thu hồi đất, tuy nhiên thực tiễn áp dụng vẫn có nhiều kẽ hở, thiếu xót tạo điều kiện cho nạn tham nhũng gia tăng, đang là nguyên nhân của rất nhiều vụ khiếu nại kéo dài, vượt cấp, đông người của người dân Để hiểu rõ hơn về vấn
đề này người viết tập trung nghiên cứu những quy định cơ bản của pháp luật trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quy định về trưng dụng đất; thu hồi đất, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong các lĩnh vực này
2.2.1.1 Khiếu nại hành chính trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
21
Dựa trên quy định tại khoản 9, Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011
Trang 31Một trong những căn cứ để cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất22 là phải có quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt, trường hợp chưa có quy hoạch sử dụng đất hoặc kế hoạch sử dụng đất được duyệt thì căn cứ vào quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt
Căn cứ thứ hai đó là thể hiện ở nhu cầu sử dụng đất được thực hiện qua
cá nhân, cơ quan, tổ chức như:
- Đối với các tổ chức thì nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư (được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc cấp Giấy chứng nhận đầu tư), trong đơn xin giao đất, thuê đất và có văn bản của Sở Tài nguyên và Môi trường thẩm định về nhu cầu sử dụng đất (đối với các dự án không phải trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc không phải cấp Giấy chứng nhận đầu tư)
- Đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thì nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và phải có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất có nhu cầu sử dụng đất;
- Đối với cơ sở tôn giáo thì nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình tôn giáo
Việc khiếu nại trong vấn đề giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất do giao đất, cho thuê đất cho đối tượng không phù hợp, chuyển mục đích sử dụng không đúng mục đích, đối tượng được giao đất găm giữ đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án, dẫn đến lãng phí đất đai đã gây bất bình dư luận trong thời gian qua Nhiều địa phương còn thiếu cân nhắc trong việc chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới, nhiều tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền nhưng sử dụng lãng phí, thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra nhiều sai phạm Vì
22
Thể hiện ở các Điều 31 Luật Đất đai năm 2003, Điều 27 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng
08 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Trang 32vậy sự cần thiết trong việc giảm bớt khiếu nại trong vấn đề này nằm ở chỗ thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cần cân nhắc kỹ trước khi quyết định thu hồi đất của một chủ thể để giao cho một chủ thể khác hay trước khi quyết định chuyển mục đích sử dụng đất làm mất
đi tác dụng mà đất vốn có trước đó
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
Theo thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất23 và thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì:
- Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính trong việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn của mình
- Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân
xã, phường, thị trấn trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết trong việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn
- Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức; giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài Giải quyết khiếu nại lần hai trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định của Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh mà khiếu nại không được giải quyết
23
Theo Điều 37 Luật Đất đai năm 2003
Trang 33- Bộ trưởng Bộ Tài nguyên vả Môi trường giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết
2.2.1.2 Khiếu nại hành chính về trưng dụng đất
Nhà, đất và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản thuộc đối tượng trưng dụng24 Nhà nước trưng dụng đất có thời hạn trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp khác
Theo Hiến pháp năm 1992 thì tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá25 Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng,
an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường Thể thức trưng mua, trưng dụng do Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định
Hết thời hạn trưng dụng đất hoặc đã thực hiện xong mục đích trưng dụng đất, Nhà nước trả lại đất và bồi thường thiệt hại cho người bị trưng dụng đất do việc trưng dụng đất gây ra
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về trưng dụng đất
Thẩm quyền trưng dụng đất thuộc về Chính phủ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
- Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về trưng dụng đất của mình bị khiếu nại
- Bộ trưởng các bộ26 trong phạm vi thẩm quyền của mình, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trưng dụng đất của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp về trưng
Trang 34dụng đất Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về trưng dụng đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết
2.2.1.3 Khiếu nại về thu hồi đất
Thu hồi đất là việc chuyển đổi quyền sử dụng đất từ một chủ thể đang
sử dụng sang một chủ thể khác27 Việc thu hồi đất có thể có rất nhiều lý do như người sử dụng đất vi phạm các quy tắc về quản lý và sử dụng đất đai hoặc
do chiến tranh, thiên tai, địch họa Tuy nhiên trong phạm vi nghiên cứu của đề tài người viết chỉ tập trung nghiên cứu các trường hợp thu hồi đất trong quy hoạch xây dựng, tức là việc thu hồi đất không phải do vi phạm pháp luật đất đai hay chiến tranh, thiên tai, địch họa
Nhằm tạo hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về đất đai là nâng cao tính công khai, minh bạch trong quá trình thu hồi đất; xác định được chủ thể cũng như cách thức thực hiện trong quá trình thu hồi đất; biết được trình
tự, thủ tục để áp dụng cho từng mục đích như vì lợi ích quốc gia, vì lợi ích công cộng hay vì mục đích phát triển kinh tế từ đó xác định giá đất để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đảm bảo quyền lợi người dân Dựa vào quy định của pháp luật28có thể phân loại các trường hợp thu hồi đất:
- Về trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế: ngoài mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, còn có thể thu hồi đất
vì mục đích phát triển kinh tế Quy định này đã tạo điều kiện cho các nhà đầu
tư thu hồi đất một cách ồ ạt, xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp dịch vụ, khu dân cư nông thôn, đô thị Nhiều doanh nghiệp không có kinh nghiệm, năng lực tài chính lợi dụng quy định này
để “giữ đất”, “ôm đất”, “chạy dự án” để bán dự án kiếm lời Nhiều dự án
“treo” cũng sinh ra từ đây Trong khi người dân bị thu hồi đất không có đất để sinh sống và sản xuất, phải di cư tự phát tới các đô thị làm thuê hoặc đi xuất khẩu lao động
27
TS Phan Trung Hiền, Giáo trình Luật Hành chính đô thị, nông thôn, Bộ môn Luật Hành chính, khoa
Luật- Trường Đại học Cần Thơ, tháng 2 năm 2009, trang 66
28
Theo khoản 1 Điều 38 và Điều 39, Điều 40 Luật Đất đai năm 2003
Trang 35- Về cơ chế thu hồi đất: cho phép áp dụng hai cơ chế: một là, Nhà nước
thu hồi đất; hai là, tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất Điều này tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất khi thu hồi, tạo ra sự bất bình đẳng trong việc bồi thường cho người sử dụng đất, gây nên khiếu nại về đất đai
Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền
sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của pháp luật.29 Hiện nay vấn đề khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất thường phổ biến như khiếu nại về trình tự, thủ tục thu hồi đất, trong đó khiếu nại về việc cưỡng chế thu hồi đất là phổ biến nhất, đã gây không ít những vụ việc khiếu nại kéo dài hàng chục năm trời
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất nào thì có thẩm quyền thu hồi đất đó30 Vì vậy thẩm quyền giải quyết khiếu nại về thu hồi đất được quy định như sau:
1 Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình về quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam
2 Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình
về thu hồi đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết của Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
3 Bộ trưởng Bộ Tài nguyên vả Môi trường giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết