trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
Luật Đất đai hiện hành đã có những quy định khá chi tiết trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, trưng dụng đất cũng như trong thu hồi đất, tuy nhiên thực tiễn áp dụng vẫn có nhiều kẽ hở, thiếu xót tạo điều kiện cho nạn tham nhũng gia tăng, đang là nguyên nhân của rất nhiều vụ khiếu nại kéo dài, vượt cấp, đông người của người dân. Để hiểu rõ hơn về vấn đề này người viết tập trung nghiên cứu những quy định cơ bản của pháp luật trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quy định về trưng dụng đất; thu hồi đất, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong các lĩnh vực này.
2.2.1.1 Khiếu nại hành chính trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
21
Một trong những căn cứ để cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất22 là phải có quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt, trường hợp chưa có quy hoạch sử dụng đất hoặc kế hoạch sử dụng đất được duyệt thì căn cứ vào quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Căn cứ thứ hai đó là thể hiện ở nhu cầu sử dụng đất được thực hiện qua cá nhân, cơ quan, tổ chức như:
- Đối với các tổ chức thì nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư (được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc cấp Giấy chứng nhận đầu tư), trong đơn xin giao đất, thuê đất và có văn bản của Sở Tài nguyên và Môi trường thẩm định về nhu cầu sử dụng đất (đối với các dự án không phải trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc không phải cấp Giấy chứng nhận đầu tư).
- Đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thì nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và phải có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất có nhu cầu sử dụng đất;
- Đối với cơ sở tôn giáo thì nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình tôn giáo.
Việc khiếu nại trong vấn đề giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất do giao đất, cho thuê đất cho đối tượng không phù hợp, chuyển mục đích sử dụng không đúng mục đích, đối tượng được giao đất găm giữ đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án, dẫn đến lãng phí đất đai đã gây bất bình dư luận trong thời gian qua. Nhiều địa phương còn thiếu cân nhắc trong việc chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới, nhiều tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền nhưng sử dụng lãng phí, thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra nhiều sai phạm. Vì
22
Thể hiện ở các Điều 31 Luật Đất đai năm 2003, Điều 27 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 08 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
vậy sự cần thiết trong việc giảm bớt khiếu nại trong vấn đề này nằm ở chỗ thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cần cân nhắc kỹ trước khi quyết định thu hồi đất của một chủ thể để giao cho một chủ thể khác hay trước khi quyết định chuyển mục đích sử dụng đất làm mất đi tác dụng mà đất vốn có trước đó.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
Theo thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất23 và thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì:
- Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính trong việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn của mình.
- Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết trong việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.
- Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức; giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài. Giải quyết khiếu nại lần hai trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định của Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh mà khiếu nại không được giải quyết.
23
- Bộ trưởng Bộ Tài nguyên vả Môi trường giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
2.2.1.2 Khiếu nại hành chính về trưng dụng đất
Nhà, đất và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản thuộc đối tượng trưng dụng24. Nhà nước trưng dụng đất có thời hạn trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp khác.
Theo Hiến pháp năm 1992 thì tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá25. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định.
Hết thời hạn trưng dụng đất hoặc đã thực hiện xong mục đích trưng dụng đất, Nhà nước trả lại đất và bồi thường thiệt hại cho người bị trưng dụng đất do việc trưng dụng đất gây ra.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về trưng dụng đất
Thẩm quyền trưng dụng đất thuộc về Chính phủ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
- Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về trưng dụng đất của mình bị khiếu nại.
- Bộ trưởng các bộ26 trong phạm vi thẩm quyền của mình, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trưng dụng đất của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp về trưng
24
Theo Điều 23 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008.
25
Theo Điều 23 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001.
26
Theo Điều 24 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Công thương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình quyết định trưng dụng tài sản.
dụng đất. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về trưng dụng đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
2.2.1.3 Khiếu nại về thu hồi đất
Thu hồi đất là việc chuyển đổi quyền sử dụng đất từ một chủ thể đang sử dụng sang một chủ thể khác27. Việc thu hồi đất có thể có rất nhiều lý do như người sử dụng đất vi phạm các quy tắc về quản lý và sử dụng đất đai hoặc do chiến tranh, thiên tai, địch họa. Tuy nhiên trong phạm vi nghiên cứu của đề tài người viết chỉ tập trung nghiên cứu các trường hợp thu hồi đất trong quy hoạch xây dựng, tức là việc thu hồi đất không phải do vi phạm pháp luật đất đai hay chiến tranh, thiên tai, địch họa.
Nhằm tạo hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về đất đai là nâng cao tính công khai, minh bạch trong quá trình thu hồi đất; xác định được chủ thể cũng như cách thức thực hiện trong quá trình thu hồi đất; biết được trình tự, thủ tục để áp dụng cho từng mục đích như vì lợi ích quốc gia, vì lợi ích công cộng hay vì mục đích phát triển kinh tế từ đó xác định giá đất để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đảm bảo quyền lợi người dân. Dựa vào quy định của pháp luật28có thể phân loại các trường hợp thu hồi đất:
- Về trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế: ngoài mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, còn có thể thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế. Quy định này đã tạo điều kiện cho các nhà đầu tư thu hồi đất một cách ồ ạt, xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp dịch vụ, khu dân cư nông thôn, đô thị. Nhiều doanh nghiệp không có kinh nghiệm, năng lực tài chính lợi dụng quy định này để “giữ đất”, “ôm đất”, “chạy dự án” để bán dự án kiếm lời. Nhiều dự án “treo” cũng sinh ra từ đây. Trong khi người dân bị thu hồi đất không có đất để sinh sống và sản xuất, phải di cư tự phát tới các đô thị làm thuê hoặc đi xuất khẩu lao động.
27
TS. Phan Trung Hiền, Giáo trình Luật Hành chính đô thị, nông thôn, Bộ môn Luật Hành chính, khoa Luật- Trường Đại học Cần Thơ, tháng 2 năm 2009, trang 66.
28
- Về cơ chế thu hồi đất: cho phép áp dụng hai cơ chế: một là, Nhà nước thu hồi đất; hai là, tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất. Điều này tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất khi thu hồi, tạo ra sự bất bình đẳng trong việc bồi thường cho người sử dụng đất, gây nên khiếu nại về đất đai.
Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của pháp luật.29 Hiện nay vấn đề khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất thường phổ biến như khiếu nại về trình tự, thủ tục thu hồi đất, trong đó khiếu nại về việc cưỡng chế thu hồi đất là phổ biến nhất, đã gây không ít những vụ việc khiếu nại kéo dài hàng chục năm trời.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất nào thì có thẩm quyền thu hồi đất đó30. Vì vậy thẩm quyền giải quyết khiếu nại về thu hồi đất được quy định như sau:
1. Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình về quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam.
2. Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình về thu hồi đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết của Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
3. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên vả Môi trường giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
29
Theo khoản 5, Điều 2 Luật Đất đai năm 2003.
30