Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực tài chính ngân sách từ thực tiễn ở hà giang

Xuất phát từ những tồn tại, hạn chế trong hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách, luận văn đưa ra một số quan điểm nâng cao chất lượng, hiệu quả giám

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

PHẠM THỊ HỒNG YÊN

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC

TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH TỪ THỰC TIỄN Ở HÀ GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

PHẠM THỊ HỒNG YÊN

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC

TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH TỪ THỰC TIỄN Ở HÀ GIANG

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực, bảo đảm tính khách quan và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới các đồng chí, đồng nghiệp trong Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh Hà Giang đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thu thập tài liệu phục vụ viết luận văn

Qua đây tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn gia đình và bạn bè đã giúp đỡ, động viên, khuyến khích tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu

Tôi xin trân trọng cảm ơn !

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Tên luận văn: “Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh

vực Tài chính – Ngân sách từ thực tiễn ở Hà Giang”

Số trang:

Thực hiện tại: Khoa Kinh tế chính trị, Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội

Thời gian bảo vệ: 2015 ; Bằng cấp: Thạc Sỹ

Cao học viên: Phạm Thị Hồng Yên

Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Trúc Lê

Kết cấu và nội dung chính trị của Luận văn:

Không kể phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo, Nội dung chính của Luận văn gồm 4 chương:

Chương 1 Luận văn tổng quan lịch sử nghiên cứu vấn đề, chỉ ra những

điểm thành công của các công trình đã công bố mà luận văn có thể kể thừa, phát triển, đồng thời chỉ ra những điểm còn hạn chế, những nội dung mà luận văn cần tiếp tục đi sâu nghiên cứu để hình thành nên khung lý luận cơ bản, làm cơ sở cho sự phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách từ thực tiễn ở Hà Giang tại chương 3 và đề xuất giải pháp cho vấn đề này tại chương 4

Chương 2 Luận văn trình bày các phương pháp nghiên cứu, bao

gồm cả phương pháp luận và phương pháp cụ thể Luận văn cũng chỉ rõ các phương pháp đó được sử dụng như thế nào trong quá trình thực hiện luận văn này

Chương 3 Dựa vào phương pháp luận ở chương 2 và cơ sở lý luận,

thực tiễn ở chương 1, luận văn tiến hành phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách từ 2004 –

2014, từ đó đánh giá những thành tựu, hạn chế trong hoạt động và chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế đó

Chương 4 Xuất phát từ những tồn tại, hạn chế trong hoạt động giám

sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách, luận văn đưa ra một số quan điểm nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách và đề xuất một số giải pháp, cụ thể: (i) Hoàn chỉnh, chuẩn hóa các quy định của pháp luật về phân bổ, quản lý, điều hành và sử dụng ngân sách; (ii) Thực hiện đa dạng các hình thức giám sát và hoàn thiện các hình thức giám sát; (iii) Thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các kết luận giám sát; (iv) Đào tạo, bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng trong lĩnh vực tài chính ngân sách cho các đại biểu và cán bộ; (v) Xây dựng chương trình, nội dung giám sát đúng trọng tâm, phù hợp; (vi) Nâng cao nhận thức về hoạt động giám sát của HĐND cho các cấp, các ngành; (vii) Bảo đảm các điều kiện cho HĐND trong hoạt động giám sát Luận văn còn đưa ra các kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ và địa phương

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG BIỂU ii

DANH MỤC HÌNH VẼ iii

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT VÀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH 6

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 6

1.1.1 Các công trình đã công bố liên quan đến nội dung luận văn 6

1.1.2 Những vấn đề đặt ra luận văn cần đi sâu nghiên cứu 9

1.2 Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách 10

1.2.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 10

1.2.2 Khái niệm, đặc điểm, nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 17

1.2.3 Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách 24

1.2.4 Cơ sở lý luận về hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách 39

Chương 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 48

2.1 Phương pháp luận 48

2.2 Phương pháp cụ thể 49

2.2.1 Phương pháp thu thập dữ liệu và tài liệu: 49

2.2.2 Phương pháp xử lý và phân tích dữ liệu, tài liệu: 50

2.2.3 Phương pháp khảo sát thực tiễn: 51

Chương 3 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT VÀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HĐND TỈNH HÀ GIANG TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN

SÁCH 52

3.1 Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Hà Giang 52

3.1.1 Đặc điểm tự nhiên 52

3.1.2 Điều kiện kinh tế xã hội 54

3.2 Về cơ cấu, chất lượng đại biểu HĐND tỉnh Hà Giang trong 2 nhiệm kỳ và tổ chức bộ máy của cơ quan tham mưu, giúp việc 60

3.2.1 Cơ cấu, chất lượng và tổ chức bộ máy HĐND nhiệm kỳ 2004-2011 61

3.2.2 Cơ cấu, chất lượng và tổ chức bộ máy HĐND nhiệm kỳ 2011-2016 62

3.3.3 Cơ quan tham mưu, giúp việc cho HĐND tỉnh 64

3.3 Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách từ 2004 đến nay 66

3.3.1 Hoạt động giám sát tại các kỳ họp (giám sát chung của tập thể HĐND tại kỳ họp): 66

3.3.2 Hoạt động giám sát giữa các kỳ họp (giám sát thường xuyên và giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND tỉnh): 76

3.4 Đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách từ 2004 đến nay 82

3.5 Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân yếu kém trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách 87

3.5.1 Tồn tại, hạn chế hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính – ngân sách của HĐND tỉnh Hà Giang 87

3.5.2 Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: 88

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ CÁC GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH 90

4.1 Một số quan điểm nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách 90

4.1.1 Đối với tập thể HĐND: 90

4.1.2 Vai trò của Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND tỉnh 91

4.1.3 Phối hợp giữa HĐND với Kiểm toán Nhà nước 92

4.2 Một số giải pháp cơ bản nâng cao chất lượng giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ở địa phương 92

4.2.1 Hoàn chỉnh, chuẩn hóa các quy định của pháp luật về phân bổ, quản lý, điều hành và sử dụng ngân sách 93

4.2.2 Thực hiện đa dạng các hình thức giám sát và hoàn thiện các hình thức giám sát: 93

4.2.3 Thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các kết luận giám sát; xác định rõ trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức trong việc chấp hành các kiến nghị sau giám sát của HĐND tỉnh 93

4.2.4 Thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng liên quan đến tài chính ngân sách cho các đại biểu HĐND tỉnh và cán bộ giúp việc của HĐND tỉnh 94

4.2.5 Xây dựng chương trình, nội dung giám sát đúng trọng tâm, phù hợp và tổ chức tốt các cuộc giám sát 94

4.2.6 Nâng cao nhận thức về hoạt động giám sát của HĐND cho các cấp, các ngành; chính đại biểu HĐND cũng cần nhận thức rõ về công tác giám sát của cơ quan dân cử để thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ 94

4.2.7 Bảo đảm các điều kiện cho Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát 95

4.3 Các kiến nghị với Quốc hội và địa phương 95

4.3.1 Đối với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội 96

4.3.2 Đối với tỉnh: 98

KẾT LUẬN 99

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 101

hóa của Liên Hợp Quốc

ii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

1 Bảng 3.1 Tổng sản phẩm trên địa bàn theo giá thực tế

phân theo khu vực giai đoạn 2004 - 2008 55

2 Bảng 3.2 Tổng sản phẩm trên địa bàn theo giá thực tế

phân theo khu vực giai đoạn 2009 - 2013 56

3 Bảng 3.3 Thu, chi ngân sách địa phương giai đoạn

4 Bảng 3.4 Thu, chi ngân sách địa phương giai đoạn

iii

DANH MỤC HÌNH VẼ

1 Hình 1.1 Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam 26

2 Hình 1.2 Trách nhiệm, quyền hạn của HĐND về quản

lý tài chính, ngân sách địa phương 27

3 Hình 1.3 Cân đối nguồn ngân sách tỉnh 29

4 Hình 3.1 Sơ đồ tổ chức bộ máy của Văn phòng Đoàn

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân của nước ta hiện nay, vấn đề tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng trong đó có Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp là yêu cầu khách quan và tất yếu

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 tiếp

tục khẳng định "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa

phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương

và cơ quan nhà nước cấp trên Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân”

HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND Điều này đã được nhấn mạnh trong văn

kiện Đại hội VIII của Đảng: “Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt

động giám sát của Quốc hội và HĐND” Trong hoạt động giám sát chung của

HĐND, giám sát trong lĩnh vực Tài chính - Ngân sách là một trong những hoạt động giám sát hết sức quan trọng, vì trong lĩnh vực ngân sách nhà nước,

HĐND có nhiệm vụ và quyền hạn: “Quyết định dự toán thu ngân sách nhà

2

nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh

dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định” [37, 2003, tr.13]

Trong nhiệm kỳ 2004 – 2011 và nhiệm nửa nhiệm kỳ 2011-2016, Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Giang đã không ngừng đổi mới nội dung, phương thức hoạt động để nâng cao hiệu quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của tỉnh Đã chú trọng và chủ động hơn trong việc xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, trong

đó có vấn đề tài chính, ngân sách

Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hà Giang, đặc biệt là giám sát trong lĩnh vực Tài chính - Ngân sách còn nhiều hạn chế Vì giám sát Tài chính - Ngân sách là một hoạt động phức tạp liên quan đến các mối quan hệ kinh tế và lợi ích, bao gồm các khía cạnh kinh tế - chính trị - hành chính và pháp lý, đối tượng cần giám sát lại rất lớn đòi hỏi bên giám sát phải có những kiến thức và kỹ năng nhất định để thực hiện giám sát có kết quả Bên cạnh đó kỹ năng giám sát của các đại biểu HĐND còn nhiều bất cập, khả năng phát hiện các vấn đề trong quá trình giám sát của Đại biểu HĐND tỉnh còn yếu… Chính vì vậy, hiệu quả giám sát nói chung và giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách hiện nay chưa cao Để khắc phục tình trạng nêu trên, yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND trong đó có giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách

Như văn kiện Đại hội X của Đảng đã khẳng định: “cần xây dựng, hoàn thiện

cơ chế kiểm tra giám sát… nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên,

tác giả chọn đề tài: Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực

Tài chính - Ngân sách từ thực tiễn ở Hà Giang làm Luận văn Thạc sỹ Quản

lý Kinh tế

Thông qua hoạt động giám sát trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách để xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật tài chính, tính hiệu quả, tính thực tiễn của các chủ trương, giải pháp, các chính sách tài chính – tiền tệ trong đời sống kinh tế, xã hội; tình hình chấp hành ngân sách, chấp hành kỷ luật tài chính, kỷ luật ngân sách Vì vậy tác giả chọn đề tài trên phù hợp với chuyên ngành quản lý kinh tế được đào tạo

Chỉ có trên cơ sở giám sát thường xuyên, liên tục, toàn diện thì HĐND mới có đủ căn cứ tin cậy để xem xét và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương Nâng cao chất lượng, hiệu quả và đảm bảo thực quyền của HĐND trong các quyết định về tài chính ngân sách địa phương đã và đang là đòi hỏi bức xúc của nhân dân

2 Câu hỏi nghiên cứu của Luận văn:

- Tại sao giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách còn hạn chế, hình thức hiệu quả chưa cao?

- Để nâng cao hiệu quả giám sát trong lĩnh vực này đối với HĐND tỉnh

Hà Giang nói riêng và HĐND cấp tỉnh nói chung đề tài cần đưa ra các giải pháp nào?

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được các mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau:

+ Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát, điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh trong lĩnh vực Tài chính - Ngân sách

+ Thực trạng giám sát của HĐND tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính - Ngân sách, qua đó đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính - Ngân sách

+ Xác định những quan điểm, đánh giá các yếu tố đề xuất các giải pháp

và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính - Ngân sách

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ở địa phương: Giám sát tại Kỳ họp, giám sát theo Nghị quyết hàng năm, giám sát theo chuyên đề của Thường trực HĐND và Ban kinh tế Ngân sách HĐND tỉnh Hà Giang, đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được kết cấu gồm 4 chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề chung về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

Chương 2 Phương pháp nghiên cứu

Chương 3 Thực trạng hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Hà Giang trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

Chương 4 Quan điểm và các giải pháp, kiến nghị nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

6

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG

VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT VÀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1 Các công trình đã công bố liên quan đến nội dung luận văn

Vấn đề về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng, trong đó có hoạt động giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành Khoa học xã hội như: Luật học, Chính trị học, Hành chính học,

Lý luận và lịch sử về Nhà nước và pháp luật, vì vậy đã có rất nhiều công trình của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu xung quanh vấn đề này Trong số hàng trăm công trình đã công bố, có những công trình liên quan trực tiếp đến nội dung luận văn có thể kể đến là:

Các bài viết trên tạp chí khoa học

Tác giả Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt

động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức

nhà nước, số 4/2004; Tác giả Phan Tuấn Khải, Tổ chức và hoạt động của Hội

đồng nhân dân trong điều kiện hiện nay, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số

6/2002 Tác giả Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các Ban Hội

đồng nhân dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003; Tác giả Đinh Ngọc

Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp

nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí quản lý nhà nước, số 2/2005; Tác giả Nguyễn

Ký, Đổi mới phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân đáp ứng sự

mong đợi của nhân dân, Tạp chí quản lý nhà nước, số 2/2005; Tác giả

Nguyễn Văn Động, Suy nghĩ về cơ sở khoa học của việc đổi mới tổ chức Hội

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, số

7

4/2003; Tác giả Nguyễn Thị Hồi, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở

nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, số 1/2004; Tác giả Bùi Xuân Đức, Bàn về

tổ chức của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 12/2003 Các bài viết trên chủ

yếu bàn về vấn đề tổ chức bộ máy Nhà nước và đổi mới phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp, chưa đề cập đến chức năng cụ thể của HĐND các cấp, tuy nhiên các bài viết đã nêu được lý luận chung về vai trò của cơ quan dân cử

Đề tài KX.10-03, Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị ở

nước ta trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và chủ động hội nhập quốc tế”, 2003 Đề tài đề cập chung về đổi mới, hoàn thiện

hệ thống chính trị ở nước trong đó có cơ cấu tổ chức của HĐND các cấp

Các cuốn sách của tác giả Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ

biên), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước

ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2003 Đây là công trình nghiên

cứu của hơn 40 tác giả với gần 600 trang sách, nội dung nghiên cứu được đề cập khá toàn diện như những vấn đề lý luận chung về giám sát việc thực hiện

quyền lực nhà nước và cơ chế giám sát, giám sát của bộ máy nhà nước (giám

sát của Quốc hội, HĐND, Chủ tịch Nước; kiểm tra thanh tra của Chính phủ; kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân); giám sát

của các tổ chức chính trị xã hội (MTTQ và các tổ chức thành viên),…

Cùng nội dung giám sát nhưng tác giả Đặng Đình Tân (Chủ biên),

Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới,

Nxb Chính trị quốc gia Hà Nội, 2006 Tác giả đã đề cập đến vai trò giám sát, nhưng chủ thể là nhân dân giám sát cơ quan dân cử

Các Luận văn

Tác giả Nguyễn Thị Thanh Nhàn, Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân

dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định, Luận văn thạc sĩ Luật

8

học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007 Tác giả đã

đề cập năng lực cá nhân của đại biểu để thực hiện tốt chức năng quyết định của HĐND, còn chức năng giám sát thì Luận văn không đề cập đến

Luận văn của tác giả Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh ở nước ta hiện nay (qua thực tế tỉnh Thái Nguyên), Luận văn

thạc sĩ Khoa học chính trị, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010 Là luận văn chính trị học, tác giả đặt vấn đề chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh trong môi trường dân chủ và thực hiện dân chủ ở địa phương một cách đầy đủ

và toàn diện, bao gồm cả chức năng quyết định, chức năng giám sát của HĐND

và năng lực cá nhân của đại biểu HĐND cấp tỉnh

Sát với chủ đề Luận văn “Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay” của tác giả

Vũ Mạnh Thông, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ

Chí Minh, 1998 Tác giả Vũ Mạnh Thông đã đề cập đến hiệu lực giám sát trong luận văn thạc sĩ của mình, nhưng chỉ khai thác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực giám sát nói chung không đi vào giám sát một vấn đề cụ thể Hơn nữa, luận văn đó được viết từ năm 1998, so với điều kiện đất nước ta hiện nay

đã có nhiều thay đổi Đặc biệt sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm

2003 ban hành, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn

Cũng nội dung về giám sát nhưng tác giả Phạm Quang Hưng, nghiên

cứu về “Năng lực thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh

Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai”, là Luận văn

thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2007 Trong Luận văn tác giả Phạm Quang Hưng, đề cập về chức năng giám sát của HĐND đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, là một khía cạnh trong giám sát của HĐND về kinh tế; Luận văn cũng đã làm rõ về mặt lý luận

9

khái niệm năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực hiện chức năng giám sát, các tiêu chí đánh giá năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh và đưa ra các giải pháp để nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND trong lĩnh vực đất đai

Tác giả Hồ Thị Hưng, luận văn với chủ đề “Nâng cao hiệu quả giám

sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay”, Luận văn

thạc sĩ Luật học, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh năm 2006 Đối với tác giả Hồ Thị Hưng, luận văn ra đời sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND ban hành năm 2003 có điểm mới hơn của tác giả Vũ Mạnh Thông, nhưng chức năng giám sát của HĐND được tác giả đề cập chung về hiệu quả giám sát và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của HĐND chứ không đi sâu vào một vấn đề hay một khía cạnh cụ thể, vì giám sát của HĐND là giám sát toàn diện trên các lĩnh vực Kinh tế, Văn hóa, xã hội

1.1.2 Những vấn đề đặt ra luận văn cần đi sâu nghiên cứu

Các công trình nghiên cứu kể trên chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội, còn về HĐND các công trình nghiên cứu chủ yếu đi sâu vào nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND; đổi mới về tổ chức

và hoạt động của HĐND; về bầu cử hoạt động của HĐND và hiệu quả giám sát của HĐND nói chung, giám sát của HĐND đối với quản lý hành chính về đất đai Đó là nguồn tài liệu vô cùng quan trọng để tôi kế thừa và phát triển Tuy nhiên, các tài liệu nghiên cứu trên chưa có một công trình nào nghiên cứu

về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách Vì vậy, đòi hỏi Luận văn đi sâu nghiên cứu một nội dung cụ thể

đó là:

+ Làm rõ về mặt lý luận hoạt động giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát

Như vậy, công trình của tôi nghiên cứu về hoạt động giám sát trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách của HĐND cấp tỉnh là quan trọng, cần thiết

và không trùng lặp với bất cứ một công trình khoa học nào đã công bố và đề tài này được xem là công trình đầu tiên nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ở địa phương

1.2 Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

1.2.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.2.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Về vị trí của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Thể chế chính trị nước ta là một nước “đơn nhất” các cơ quan trong bộ máy nhà nước được tổ chức như sau: Các cơ quan nhà nước ở Trung ương,

gồm có cơ quan lập pháp (Quốc hội), thiết chế Chủ tịch nước, các cơ quan hành chính (Chính phủ, các Bộ, ngang bộ và trực thuộc Chính phủ), các cơ quan tư pháp (Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao)

Các cơ quan nhà nước ở địa phương căn cứ vào đặc điểm dân cư, địa lý lãnh thổ được tổ chức ở ba cấp: tỉnh, huyện, xã Cấp tỉnh gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; cấp xã gồm: xã, phường, thị trấn Bộ máy chính quyền nhà nước cấp tỉnh được tổ chức gồm: HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân

11

dân Xét theo chiều ngang, chính quyền cấp tỉnh được tổ chức tương tự như các cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND cùng các cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh cấu thành hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tư pháp Xét theo chiều dọc, HĐND tỉnh cùng HĐND cấp huyện, cấp xã tạo thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cùng với Quốc hội tạo thành hệ thống các cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân thực hiện quyền quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng của địa phương nói riêng và trong phạm vi toàn quốc

Về vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Theo Hiến pháp năm 2013, đạo luật cơ bản nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa đã

quy định tại Điều 113 “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở

địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân,

do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [41, 2013, tr.60] Đây cũng là nội

dung được quy định tại điều 1, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003

Như vậy, từ những quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, thì Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng có hai tính chất pháp lý cơ bản: “là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương”

Thứ nhất, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thể

hiện ở các mặt sau:

+ Được thành lập bởi các đại biểu do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân

12

+ Có quyền căn cứ vào pháp luật, bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chức danh của UBND là cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân cùng cấp; cũng như có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra

+ Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển khai các mặt công tác ở địa phương

+ Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, đồng thời chịu sự giám sát, hướng dẫn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và hướng dẫn kiểm tra của Chính phủ

Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiều phương diện, nhưng về mặt địa vị pháp lý không giống với Quốc hội Quốc hội được Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nước về phạm vi, cấp độ cũng như thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp luật Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến, lập pháp HĐND cũng là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng ở phạm vi địa phương, chỉ có quyền ban hành Nghị quyết, là loại văn bản pháp quy dưới Luật, phải phù hợp với văn bản pháp luật vì xuất phát từ tính chất đại diện của Hội đồng

Thứ hai, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương

Ở địa phương, HĐND tỉnh do cử tri trên địa bàn tỉnh trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu kín; trực tiếp đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân theo quy định của Hiến pháp

2013 tại điều 113 Hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể, mọi quyết định của HĐND được thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong Hội đồng Mỗi HĐND có

số lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính

13

trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà nước đóng tại địa phương Điều này có nghĩa, HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại diện cho toàn thể nhân dân; thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết của toàn dân sống tại địa phương Tính chất đại diện của HĐND khác với tính chất đại diện của Quốc hội Hiến pháp năm

2013 xác định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân (Điều 69); đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân

ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước Còn Hội đồng nhân dân chỉ đại diện cho nhân dân địa phương bầu ra mình, đồng thời chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên

Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế

HĐND ở nước ta thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp về bản chất cũng là quyền lực của nhân dân lao động Vấn đề đặt ra là, bằng cách nào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung

và HĐND các cấp nói riêng

1.2.1.2 Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Theo Hiến pháp năm 2013, HĐND có hai chức năng, chức năng quyết

định và chức năng giám sát được thể hiện tại khoản 2, điều 113: “Hội đồng

nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân” [41, 2013, tr60]

Chức năng của HĐND là tổng hợp những phương diện, những hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND Trong mỗi chức năng của HĐND đặt ra nhiều nhiệm vụ để thực hiện các chức năng đó Chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay cao

14

hay thấp tùy thuộc rất lớn và chủ yếu vào thực hiện hai chức năng này trong thực tế

- Chức năng quyết định

Quả thật, đối với chức năng quyết định của HĐND, Điều 1, Luật Tổ

chức HĐND và UBND năm 2003 đã ghi nhận và khẳng định rằng: “Hội đồng

nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với

cả nước” [37, 2003, tr 8]

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm: Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11); Quyết định

về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao (Điều 12); Quyết định về phát triển khoa học – công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13); Quyết định về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14); Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều 15); Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16); Quyết định việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17) [37, 2003, tr 12-17]

Như vậy, nội dung chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng, bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hóa, khoa học, quốc phòng, an ninh Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương Mặt khác, đây cũng là căn cứ pháp lý để tạo ra môi trường thuận lợi cho chính quyền địa phương khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời

15

sống vất chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ đối với

cử tri và cấp trên giao cho

Ở đây chúng ta cần lưu ý, theo quy định của pháp luật trong chức năng quyết định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của địa phương Vì vậy, khi đưa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính phù hợp không trái với luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, tính dân chủ và tính khả thi phù hợp trên thực tế, tránh tình trạng mọi vấn đề đã được quyết định trước đến kỳ họp HĐND, các đại biểu chỉ giơ tay biểu quyết một cách hình thức không có sự bàn bạc thảo luận Thực hiện thảo luận và biểu quyết dân chủ là điều kiện để đảm bảo chất lượng đối với các quyết định của Hội đồng nhân dân

- Chức năng giám sát

Tại đoạn 3 Điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định:

“Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường

trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương” [37, 2003, tr 8]

Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngày càng được hoàn thiện Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chính quyền địa phương tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm “giám sát” trong hoạt động của HĐND, nhưng từ các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắc lệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã được xác nhận, thể hiện rõ nét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với Ủy ban hành chính Tuy nhiên, với quy định của văn bản này, mức độ giám sát của HĐND đối với Ủy ban hành chính nhìn chung còn hạn chế Từ

16

năm 1983, Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức sử dụng khái niệm

“giám sát” để xác nhận chức năng giám sát của HĐND Đến Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữa được quy định đầy đủ, cụ thể hơn Đặc biệt với sự ra đời của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giành hẳn một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND, đã đánh dấu một bước phát triển mới về chức năng giám sát của HĐND cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn, nâng cao được vị thế và vai trò của HĐND hiện nay

Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năng quyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND Thực hiện tốt chức năng này không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các Nghị quyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát hiện được sự không phù hợp, thiếu thực tế của các Nghị quyết do HĐND ban hành để sửa đổi, bổ sung, bãi

bỏ hoặc ban hành mới Kết quả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực hiện quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND, Trưởng Ban và các thành viên các Ban của HĐND) hoặc sẽ là căn cứ để HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái của UBND cùng cấp và những Nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp

Như vậy, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, vị trí, vai trò và chức năng của HĐND rất lớn Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phải làm thế nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác với nhau giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm đưa lại cuộc sống ngày càng ấm no hạnh phúc cho người dân

17

Để đáp ứng yêu cầu trên cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng

và hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó đặc biệt phải chú ý đến chức năng giám sát, nhất là trong lĩnh vực Tài chính – ngân sách Vì giám sát trong lĩnh vực Tài chính – ngân sách là một hoạt động phức tạp, liên quan tới các mối quan hệ kinh tế và lợi ích phức tạp, bao gồm các khía cạnh kinh tế - chính trị - hành chính và pháp lý

Do yêu cầu của luận văn đặt ra, vấn đề giám sát của HĐND cần được nghiên cứu sâu cả về mặt lý luận và thực tiễn Trên cơ sở đó chúng ta có những căn cứ để đề xuất một số phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách nói chung và HĐND tỉnh Hà Giang nói riêng trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay

1.2.2 Khái niệm, đặc điểm, nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.2.2.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

* Khái niệm hoạt động giám sát

Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát

Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ “giám sát” được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau:

- Có quan niệm cho rằng, giám sát là: sự theo dõi, xem xét, làm đúng hoặc sai những điều đã quy định [55, 1971, tr.305]

- Quan niệm khác coi giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định [49, 2005]

- Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi một việc nào đấy [56, 1987, tr.230]

18

Với các tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quan niệm: giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh [41, 2006, tr 174]

Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội ban hành năm 2003, tại khoản 1 Điều 2, khái niệm “giám sát” được giải thích: “Giám sát là việc Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội” [39, 2003, tr 8]

Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm

đã thực hiện đúng hoặc chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng

và đầy đủ

Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trưng sau:

- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định

- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận Trong đó giai đoạn thứ nhất là

19

cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát

sẽ có chất lượng, hiệu quả và ngược lại [Trần Đình Huề, tr 63]

- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai? Giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng

ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một Đó

là trường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là xem xét đánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa Nhưng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý Khác với kiểm tra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định Cũng có ý kiến cho rằng, trong

cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là sự tự theo dõi, xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định không [Hà Thị Mai Hiên, tr 87] Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản chất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra

- Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát

- Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu như thiếu những quy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí

để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát

20

- Giám sát là hoạt động có tính mục đích Trước hết, mục đích của giám sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật được thực hiện đúng và có hiệu quả Như vậy, mục đích chung của giám sát nhà nước cũng như giám sát xã hội là đảm bảo cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong bộ máy nhà nước, trên cơ sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và thẩm quyền của họ

Tóm lại, thuật ngữ “giám sát” nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp

dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân

Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu

như sau: Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND,

Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên cũng như Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước

21

Như vậy, hoạt động giám sát của HĐND là một bộ phận cấu thành của

cơ chế giám sát, kiểm tra nhà nước Điểm đặc biệt HĐND vừa là chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nhưng đồng thời cũng là đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội

* Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạt động của nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức; giám sát của cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nước; kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và bộ máy hành chính; kiểm tra giám sát của VKSND và TAND; giám sát của tổ chức chính trị - xã hội, giám sát của nhân dân… Trong đó, giám sát của HĐND có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với

sự phát triển của địa phương Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính phong phú trong hoạt động giám sát

Giám sát của HĐND có các đặc điểm sau:

- Đặc điểm về chủ thể giám sát:

Theo điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban HĐND và giám sát của đại biểu HĐND

Như vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm:

+ HĐND: một tập thể các đại biểu HĐND tại kỳ họp HĐND

+ Thường trực HĐND

+ Các Ban của HĐND

+ Đại biểu HĐND

- Đặc điểm về đối tượng giám sát:

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sát của HĐND bao gồm:

+ Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương [Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55]

Như vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tượng giám sát của HĐND cấp tỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh

tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa phương

Tuy nhiên cần lưu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám sát như nhau đối với mọi hoạt động của đối tượng chịu giám sát Đối tượng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tượng chịu sự giám sát Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơ quan này với HĐND

mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao trùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định, hành vi và cả nhân sự của UBND; nhưng với TAND, VKSND thì hoạt động giám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của các bản án đã được giải quyết và sự phối hợp của Tòa án, Viện Kiểm sát với địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phương Kết quả giám sát của HĐND đối với Tòa án chỉ có thể là đề nghị, nếu hậu quả pháp lý nào đó đối với Tòa án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền của HĐND

- Về hình thức giám sát:

Hình thức ở đây được hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng để giám sát các đối tượng theo quy định của pháp luật

23

Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát sau:

+ Xem xét các báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp

+ Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp

+ Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp

+ Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết

+ Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu

1.2.2.2 Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát, trước hết phải xác định rõ nội dung giám sát của cơ quan này Theo các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết đó và căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm các lĩnh vực sau:

- Giám sát về lĩnh vực kinh tế [Điều 11]

- Giám sát các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao [Điều 12]

- Giám sát việc thi hành pháp luật [Điều 16]

- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính [Điều 17]

Như vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, bao quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng củng cố chính quyền, thực hiện pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương Riêng trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ngoài Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định còn có Luật ngân sách nhà nước năm

2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành luật cũng quy định rất chi tiết về nhiệm vụ quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách Vì là

cơ quan quyết định ngân sách nên HĐND phải thực hiện việc giám sát quá trình thực thi các quyết định của mình

1.2.3 Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

1.2.3.1 Khái niệm ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương

Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là một phạm trù lịch

sử Là phạm trù kinh tế nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa các chủ thể trong việc tạo lập, phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính tập trung quan trọng của quốc gia Ngân sách nhà nước gắn liền với nhà nước và quyền lực nhà nước

25

Luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ 1/1/2004) và cả Luật

ngân sách nhà nước năm 1996, đều quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn

bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước” [35, 2002, tr.5]

Ngân sách nhà nước chỉ là một “mắt khâu” trong toàn bộ hệ thống tài

chính quốc gia nhưng nó lại là quỹ tài chính tập trung lớn nhất của mỗi quốc gia, nó phản ánh đầy đủ và toàn diện các khoản thu, chi ngân sách của khu vực Nhà nước, được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Luật NSNN năm 2002 quy định hệ thống NSNN có 2 cấp, gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND theo Luật

Tổ chức HĐND và UBND

Như vậy, theo quy định hiện hành thì NSĐP bao gồm:

- Ngân sách tỉnh, bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh;

- Ngân sách huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh ( gọi chung là ngân

sách cấp huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã,

phường, thị trấn;

- Ngân sách các xã, phường thị trấn ( gọi chung là ngân sách cấp xã)

Hệ thống NSNN Việt Nam có đặc điểm “lồng ghép” được mô tả

trong sơ đồ dưới đây:

26

Hình 1.1 Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam

Nguồn: Nguyễn Minh Tân-Phó Vụ Trưởng Vụ TC-NS, VPQH

1.2.3.2 Nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách

Một nội dung quan trọng trong các quyền năng của HĐND là quyền quyết định và giám sát về lĩnh vực Tài chính – ngân sách địa phương Quyền hạn này đã được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, được quy định cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Theo quy định tại Khoản 3, Điều 11 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh có nhịêm vụ và quyền hạn:

“Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn

27

quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định” [37, 2003, tr.13]

ngân sa

Hình 1.2 Trách nhiệm, quyền hạn của HĐND về quản lý tài chính

và Ngân sách địa phương

Nguồn: Trung tâm Khoa học và Bồi dưỡng cán bộ - Kiểm toán Nhà nước

Trong lĩnh vực tài chính – ngân sách, Luật Ngân sách nhà nước năm

2002 quy định HĐND cấp tỉnh có các nhiệm vụ và quyền hạn sau:

- Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn [Điều 4]

PHÂN ĐỊNH TRÁCH NHIỆM, QUYỀN HẠN

VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH & NSĐP

Uỷ ban nhân dân

- Các ban

Thường trực HĐND

28

- Quyết định dự toán NSĐP căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phương Quyết định dự toán NSĐP bao gồm:

dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu NSĐP, dự toán chi

NSĐP và chi tiết theo các lĩnh vực [Điều 25, khoản 1]

- Quyết định phân bổ dự toán NSĐP theo tổng số và mức chi từng lĩnh vực, từng cơ quan đơn vị thuộc địa phương và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới [Điều 25, khoản 2]

- Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hịên NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; phê chuẩn quyết toán NSĐP; bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính-ngân sách của UBND cùng cấp và HĐND cấp dưới trực tiếp trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên [Điều 25, khoản 3,4, 5, 6, 7]

- Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa NSTW, NSĐP và các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương [Điều 25, khoản 8, điểm b]

- Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật [Điều 25, khoản 8, điểm c]

- Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Chính phủ [Điều 25, khoản 8, điểm d]

- Thường trực HĐND cấp tỉnh nghe báo cáo và cho ý kiến về tình hình

sử dụng dự phòng NSĐP hàng quý Điều 9 khoản 1 của Luật NSNN và Điều

7 khoản 2 của Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN đã xác định rõ nhiệm vụ này