Luận văn thạc sĩ Dựng lại bức tranh ngân sách đánh giá tính bền vững tài khóa của Việt Nam

B GIÁO DC VÀ ÀO TO TRNG I HC KINH T TP. H CHÍ MINH  N N G G U U Y Y   N N T T H H   N N G G   C C Q Q U U   N N H H DNG LI BC TRANH NGÂN SÁCH ÁNH GIÁ TÍNH BN VNG TÀI KHÓA CA VIT NAM LUN VN THC S KINH T CHNG TRÌNH GING DY KINH T FUBRIGHT CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH SÁCH CÔNG MÃ S: 60.31.14 NGI HNG DN: TS V THÀNH T ANH TP.H CHÍ MINH – NM 2012 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tp. Hồ Chí Minh, ngày 27 tháng 04 năm 2012 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Ngọc Quỳnh ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn Trường Đại Học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, mà đại diện là Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright và các đơn vị đã tài trợ cho chương trình, để tôi có điều kiện được tham gia học tập trong suốt thời gian 2 năm vừa qua. Tôi xin cảm ơn và gửi lời chúc sức khỏe tới các thầy giáo, cô giáo, những người đã dìu dắt và hướng dẫn, giúp đỡ tôi tham gia học tập trong thời gian vừa qua. Để hoàn thành luận văn này trước tiên tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình tôi, những người đã nuôi dưỡng, dạy dỗ và luôn động viên tôi trong suốt quá trình thực hiện. Cảm ơn thầy giáo Vũ Thành Tự Anh đã tận tình giúp đỡ tôi từ thời điểm đầu tiên cho đến nay. Cảm ơn sự chia sẻ kinh nghiệm, tư liệu của các anh chị công tác tại Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan thuế. Cảm ơn những đồng nghiệp công tác tại CafeF, bạn bè đã cùng chia sẻ, hỗ trợ tôi trong quá trình học tập và thực hiện luận văn. Một lần nữa xin chân thành cảm ơn! iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Những khó khăn mà cả nền kinh tế đang phải gánh chịu do bất ổn kinh tế vĩ mô đặt ra yêu cầu sử dụng công cụ chính tài khóa sao cho hiệu quả để giúp doanh nghiệp, người dân thoát khỏi tình trạng trì trệ. Tuy nhiên, đến nay chưa có bức tranh tương đối đầy đủ về thực trạng thu và chi tiêu công. Do đó rất khó để có bất kỳ kết luận hay kiến nghị xác đáng cho chính sách ngân sách khi mà độ tin cậy của ngân sách cũng như tính toàn diện và tính minh bạch đã bị “làm mờ”. Dựng lại bức tranh ngân sách nhà nước cho thấy thâm hụt ngân sách kéo dài do chính sách thu chi ngân sách. Chính sách tài khóa của Việt Nam có tính thuận chu kỳ, kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, thâm hụt ngân sách ít bị tác động bởi yếu tố chu kỳ kinh doanh. Giai đoạn 2007 – 2010, BCNSNN tăng cao được xác định bởi 3 lý do chính: (i) Kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, không có kế hoạch ngân sách trung hạn, thu vượt dự toán được phục vụ cho chi thay vì nhằm giảm nợ; (ii) Gói kích thích kinh tế thực hiện năm 2009; (iii) Định hướng phát triển kinh tế theo chiều rộng với mục tiêu tăng trưởng kinh tế qua đó tăng chi đầu tư mạnh mẽ. Việt Nam vẫn còn một khoảng cách khá lớn để tiến đến bền vững tài khóa. Bởi, tính bền vững còn hạn chế do: (i) Kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, năng lực xây dựng dự toán và dự báo ngân sách còn kém; (ii) Thu từ xuất nhập khẩu vẫn chiếm tỷ trọng cao điều này cho thấy một thái cực khác của việc đảm bảo nguồn thu ngân sách là nguy cơ nhập siêu tăng; (iii) Doanh nghiệp và người dân chịu gánh nặng thuế khóa do cơ sở thuế chưa cải thiện, thuế suất cao, tính thực thi kém. Chính phủ vẫn còn dư địa để giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp từ 25% xuống 24% ngay trong năm 2012 khi cải thiện tình trạng thất thu thuế hiện nay; (iv) Thuế nhà và đất chưa được khai thác nghiêm túc để trở thành nguồn thu có giá trị trong tương lai cho địa phương qua đó giảm gánh nặng chi tiêu cho ngân sách trung ương. Chống thất thu thuế; giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp; cơ cấu lại khung thu nhập chịu thuế và thuế suất thuế thu nhập cá nhân; trường hợp miễn, giảm, giãn thuế nhằm iv mục đích kích thích nền kinh tế nên xem xét phối hợp cho cả loại thuế trực tiếp và gián tiếp là những gợi ý chính sách quan trọng trong tăng thu ngân sách. Trong khi đó, chi đầu tư đe dọa tính bền vững tài khóa và phản ánh Việt Nam rất khó để thoát khỏi chính sách tài khóa “thuận chu kỳ” và khó đạt được mục tiêu giảm bội chi, tiến tới bền vững tài khóa, khi mà kỷ luật tài khóa từ trung ương đến địa phương vẫn chưa nghiêm, Nhà nước “làm quá nhiều”. Bên cạnh đó, bản thân các khoản chi có hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế phản ánh phần nào thất bại của nhà nước trong thiết kế chính sách chi tiêu. Đối với giảm chi, Chính phủ nên giảm/điều tiết vốn phục vụ đầu tư công hoặc chuyển hướng chi tiêu công ra khỏi những dự án thâm dụng vốn; thay đổi cách quản trị đầu tư công ở các dự án bắt buộc Nhà nước phải thực hiện để hiệu quả hơn. Nên chăng để tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công bao gồm cả dịch vụ hành chính, sự nghiệp kinh tế xã hội nhằm cắt giảm chi tiêu; đạt hiệu quả chi tiêu và tránh được tình trạng chèn ép vốn tư nhân. Cần có giới hạn trần chi tiêu ngân sách, tăng tính minh bạch, tăng trách nhiệm giải trình của các cơ quan ban ngành trực thuộc trung ương để từ đó quản lý nguồn lực công hiệu quả hơn. Về phía địa phương, nên tăng kỷ luật tài khóa đối với ngân sách địa phương qua việc tăng trách nhiệm giải trình, minh bạch tài chính, loại bỏ cơ chế “xin – cho”, giới hạn trần bổ sung ngân sách; cải thiện nguồn thu từ thuế nhà và đất. Cuối cùng, Chính phủ nên chuyển giao vai trò “trung gian tài chính” cho các tổ chức tài chính, ngân hàng hiện có; không nên xác định chỉ có doanh nghiệp nhà nước mới có thể đảm nhận và thực hiện các công trình công ích; hay doanh nghiệp quốc doanh đóng vai trò quan trọng trong điều tiết nền kinh tế vĩ mô để tránh những thất bại nhà nước như thời gian qua. Luận văn này sử dụng phương pháp định tính trên cơ sở khung phân tích chính sách chi tiêu (Stiglitz, 1998) và (S. Chiavo – Campo và P.S.A. Sundaram, 2003), tác động kinh tế của thuế; và dựa vào dữ liệu thu thập được để phân tích, đánh giá thực trạng thu chi ngân sách trong giai đoạn 2003-2010 từ đó đưa ra những gợi ý chính sách. v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN i LỜI CẢM ƠN ii TÓM TẮT LUẬN VĂN iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT vii DANH MỤC BẢNG ix DANH MỤC BIỂU ĐỒ x DANH MỤC HỘP VÀ PHỤ LỤC xi Chương 1 DẪN NHẬP 1 1.1. Bối cảnh chính sách 1 1.2. Lý do chọn đề tài 2 1.3. Mục tiêu nghiên cứu 3 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3 1.5. Câu hỏi nghiên cứu 4 1.6. Kết cấu của nghiên cứu 4 2. Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN 6 2.1. Các khái niệm 6 2.1.1. Tính bền vững của ngân sách 6 2.1.2. Kỷ luật tài khóa 7 2.1.3. Bội chi ngân sách nhà nước 8 2.2. Các nghiên cứu trước về chủ đề liên quan 9 2.3. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin 10 vi 3. Chương 3 NHỮNG KHIẾM KHUYẾT TRONG CÁCH TÍNH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA CÁC TỔ CHỨC GIAI ĐOẠN 2003-2010 12 3.1. Bội chi ngân sách nhà nước theo tiêu chuẩn Việt Nam 12 3.2. Bội chi ngân sách nhà nước theo tiêu chuẩn Quốc tế GFS - Việt Nam 15 3.3. Bội chi ngân sách nhà nước theo IMF 15 4. Chương 4 DỰNG LẠI BỨC TRANH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2003 – 2010 17 4.1. Bức tranh thu – chi ngân sách trung ương toàn diện 17 4.2. Bức tranh thu – chi ngân sách trung ương tiêu chuẩn GFS có điều chỉnh 21 4.3. Nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt ngân sách nhà nước tăng cao giai đoạn 2007- 2010 22 5. Chương 5 TÍNH BỀN VỮNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 28 5.1. Những vấn đề chung 28 5.2. Tính bền vững của nguồn thu 31 5.3. Chi thường xuyên và “bất thường” thường xuyên 40 5.4. Chi đầu tư phát triển 44 5.5. Rút viện trợ và vay nợ nước ngoài về cho vay lại 48 6. Chương 6 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 50 6.1. Kết luận 50 6.2. Gợi ý chính sách 51 6.3. Hạn chế của nghiên cứu 53 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 54 vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á : (Asian Development Bank) BCNS : Bội chi ngân sách BCNSNN : Bội chi ngân sách nhà nước CP : Chính phủ CTGD : Công trái giáo dục DN : Doanh nghiệp DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước Đvt : Đơn vị tính EIU : Economist Intelligence Unit GDP : Tổng sản phẩm quốc nội GFS : Hệ thống Thống kê Tài chính Chính phủ : (Government Finance Statistics Systerm) HDI : Chỉ số phát triển con người : (Human Development Index) IMF : Quỹ Tiền tệ Quốc tế : (International Monetary Fund) KD : Kinh doanh KT-XH : Kinh tế - Xã hội LHQ : Liên Hiệp Quốc MOF : Bộ Tài chính Việt Nam : (Ministry of Finance - Vietnam) NK : Nhập khẩu NS : Ngân sách NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương viii ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức : (Official Development Assistance) OECD : Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế : (Organization for Economic Co-operation and Development) QLTCC - CT : Quản lý tài chính công – Chi tiêu TNCN : Thu nhập cá nhân TNDN : Thu nhập doanh nghiệp TNTC : Trách nhiệm tài chính TPCP : Trái phiếu chính phủ TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt USD : Đô la Mỹ : (United States dolla) XNK : Xuất nhập khẩu XK : Xuất khẩu VAT : Giá trị gia tăng : (Value Added Tax) WTO : Tổ chức thương mại thế giới : (World Trade Organization) WB : Ngân hàng Thế giới : (World Bank) WDI : Chỉ số phát triển thế giới : (World Development Indicators) ix DANH MỤC BẢNG Bảng 3.0.1: Sự khác biệt trong mỗi phương pháp tính BNSNN của các tổ chức 12 Bảng 3.1.1: Thu chi ngân sách trung ương qua các năm – MOF 13 Bảng 3.1.2: Rút vốn viện trợ và vay nước ngoài về cho vay lại, chi đầu tư nguồn TPCP 14 Bảng 3.3.1: Thu chi ngân sách trung ương qua các năm – IMF 15 Bảng 4.1.1: Thu – chi ngoài ngân sách 18 Bảng 4.1.2: Bức tranh thu – chi ngân sách toàn diện 19 Bảng 4.1.3: Tỷ lệ thu nguồn TPCP và nợ nước ngoài được giải ngân trên tổng thu NSNN 20 Bảng 4.2.1: Thu – chi NSTW tiêu chuẩn GFS có điều chỉnh 21 Bảng 4.2.2: Chi ngoài ngân sách 22 Bảng 4.3.1: Tổng thu cân đối ngân sách nhà nước qua các năm 23 Bảng: 4.3.2: Tổng chi cân đối NSNN qua các năm 23 Bảng 4.3.3: Tỷ trọng vốn đầu toàn xã hội/GDP 25 Bảng 4.3.4: Vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm 25 Bảng 4.3.5: Tăng trưởng chi đầu tư phát triển 25 Bảng 5.2.1: Tổng thu NS so với GDP qua các năm 31 Bảng 5.4.1: Chi đầu tư NSTW và NSNN trong vào ngoài NS so với GDP, tổng chi 45 Bảng 5.4.2: Vốn TPCP phục vụ đầu tư qua các năm 47 Bảng 5.5.1: Tỷ trọng rút vốn vay nước ngoài cho vay lại so vay nợ nước ngoài của CP trong kỳ 48 . lựa chọn của Chính phủ phụ thuộc vào dư địa tài khóa và tính bền vững ngân sách nhà nước (NSNN) /tính bền vững tài khóa. Đánh giá tính bền vững NSNN sẽ cho biết khả năng dư địa tài khóa của một. nước cho thấy thâm hụt ngân sách kéo dài do chính sách thu chi ngân sách. Chính sách tài khóa của Việt Nam có tính thuận chu kỳ, kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, thâm hụt ngân sách ít bị tác động. bất kỳ kết luận hay kiến nghị xác đáng cho chính sách ngân sách khi mà độ tin cậy của ngân sách cũng như tính toàn diện và tính minh bạch đã bị “làm mờ”. Dựng lại bức tranh ngân sách nhà nước