4. Chươn g4 DỰNG LẠI BỨC TRANH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIA
5.3. Chi thường xuyên và “bất thường” thường xuyên
Chi thường xuyên là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất trong NSNN bao gồm NSTW và NSĐP. Thu từ thuế, phí, lệ phí hàng năm lớn hơn chi thường xuyên và tạo ra khoản thặng dư tài trợ cho chi đầu tư phát triển. Nếu chi thường xuyên không bao gồm các khoản trả nợ gốc, chi chuyển nguồn, chi bù lỗ xăng dầu, thất nghiệp trong những năm qua tỷ trọng chi thường xuyên trên tổng chi NSNN cân đối là thấp, khoảng 50% và ít biến động, ngoại trừ năm
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 Lesotho
UkraineTunisia Việt NamMongolia GeorgiaBolivia Bhutan Thailand El SalvadorIndonesia PhilippinesIndia Guatemala 66.4 34.6 28.5 28.1 26.8 25.2 23.3 22.9 18.6 17.9 15.4 14.0 11.9 10.9
Nguồn thu 2003 - 2010 so với GDP của các nước thu nhập trung bình thấp (%)
Năm 2009 Năm 2003
201042. Trong cơ cấu chi thường xuyên, chi sự nghiệp xã hội chiếm tỷ trọng hơn 40%, chi quốc phòng khoảng 12%, chi quản lý hành chính 10%, chi cải cách tiền lương 9%, chi sự nghiệp kinh tế 8% và chi trả nợ lãi 8%. Từ năm 2003 đến năm 2008, tỷ trọng chi sự nghiệp xã hội có xu hướng giảm nhưng từ năm 2009 trở đi, tỷ trọng của khoản chi này đã tăng lên đáng kể. Đối với các khoản chi không phải chi lương hưu theo chế độ và chi cải cách lương được phân bổ, tỷ lệ chi cho con người (lương, phụ cấp,các khoản đóng góp) dao động khoảng 65%~70% có khu vực lên đến 80%.
Biểu đồ 5.3.1: Cơ cấu chi thường xuyên NSNN qua các năm
Tỷ lệ chi thường xuyên NSNN so với chi theo dự toán Quốc Hội biến động hàng năm, không ổn định, nhờ giảm chi đầu tư năm 2010, tỷ trọng chi thường xuyên đã tăng mạnh lên 71.77%, bình quân giai đoạn 2003 – 2010 đạt 54.65%. Nhưng so với tổng chi NSNN trong và ngoài NS, chi thường xuyên có xu hướng giảm dần ngoại trừ năm 2010. Chi tiêu cho lương và các khoản phụ cấp theo lương chiếm tỷ trọng cao trong chi thường xuyên. Tuy nhiên, tỷ trọng chi lương/chi thường xuyên bao nhiêu là phù hợp rất khó xác định. WB (2004) khuyến nghị Việt Nam nên sắp xếp để NS chi thường xuyên chiếm tỷ trọng ngày
42 Xem Phụ lục I, Bảng 5.1.1: Cân đối NSNN theo Khoản 1, Điều 8 Luật Ngân Sách Năm 2002
6.24% 5.95% 4.42% 4.42% 5.46% 5.72% 6.27% 5.84% 7.43% 7.67% 9.81% 7.88% 8.35% 10.46% 3.79% 0.92% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010e Khác
Cải cách tiền lương An Ninh, trật tự - xã hội Trả nợ lãi Sự nghiệp kinh tế Quốc phòng Quản lý hành chính Sự nghiệp xã hội Nguồn: Số liệu MOF
càng tăng và đảm bảo việc tăng mức lương và tiền công không làm giảm các khoản chi cho vận hành và bảo dưỡng khác.
Cấu phần chi sự nghiệp xã hội có gần 50% chi cho giáo dục, đào tạo và chủ yếu chi qua NSĐP, đang có xu hướng tăng lên, từ mức 3.73% GDP năm 2003 đã tăng lên 5.05% GDP vào năm 2010.43 Mặc dù chi thường xuyên cho giáo dục và đào tạo có vai trò tích cực đối với tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn44 nhưng “các chuyên gia của LHQ đánh giá, những tiến bộ về phát triển xã hội, bao gồm cả y tế và giáo dục diễn ra chậm và chưa đóng góp nhiều cho chỉ số HDI của Việt Nam”45. Thêm vào đó, phần dành trả lương tuy đã tăng dần từ năm 2001 đến năm 2008 cũng chỉ mới 58% chi thường xuyên cho giáo dục; và chỉ tính riêng khối Đại học nếu chi tiêu sử dụng một cách hợp lý, hiệu quả thì chưa cần tăng học phí lương giảng viên ngay thời điểm 2010 cũng đã có thể lớn hơn con số kỳ vọng của Bộ Giáo dục và Đào tạo vào năm 201446. Điều này cho thấy tính phi hiệu quả, và bất hợp lý trong chi tiêu cho giáo dục và đào tạo.
Thứ hai, 2/3 số tỉnh thành thu không đủ bù chi, phải phụ thuộc vào nguồn trợ cấp của trung ương. Bên cạnh khoản chi phân bổ cho ngân sách địa phương (NSĐP) được xây dựng trong dự toán NS, NSTW vẫn phải chi thêm bổ sung NSĐP hàng năm cho cân đối và bổ sung các chương trình mục tiêu. Khoản chi này không được xem là khoản chi thường xuyên. Nhưng với tính chất và thực tế NS hàng năm, khoản chi này có thể xem chi thường xuyên của NSTW và xếp nhóm chi “bất thường” thường xuyên.
Giai đoạn 2003 – 2010, quyết toán chi bổ sung NSĐP chiếm tỷ trọng 25% ~ 33% tổng chi trong và ngoài NSTW, tương đương khoảng 5.44% ~ 8.09% GDP; trong khi đó, NSĐP
43 Xem Phụ lục I, Bảng 5.3.1: Tỷ trọng chi giáo dục đào tạo, dạy nghề so với GDP
44Phạm Thế Anh (2008)
45 Dẫn Việt Hà (2011), “Chỉ số HDI của Việt Nam ở mức trung bình”, Trang thông tin chính thức Đài phát thanh truyền hình Việt Nam, truy cập ngày 21/02/2012, tại địa chỉ: http://vtv.vn/Article/Get/Chi-so-HDI-cua- Viet-Nam-o-muc-trung-binh-aa5e245bcf.html
46 Dẫn Trần Thị Quế Giang (2010), “Phần 2, chương 3: Tài chính giáo dục”, Nhìn xa hơn các trường đại học đỉnh cao: Hướng tới một cách tiếp cần hệ thống đối với cải cách giáo dục đại học ở Việt Nam, Tr. 51-61
hàng năm luôn kết dư ở mức 1.32% ~ 2.27% GDP47. Bên cạnh đó, địa phương sử dụng NS chi thường xuyên để cho vay, sử dụng nguồn cải cách tiền lương còn dư để bổ sung chi đầu tư, chi không đúng chế độ48. Phải chăng trung ương đã chi quá mức cho địa phương hay vấn đề ở chiến lược quản lý chi tiêu và dự toán phân bổ NS. Bởi như Cộng hòa liên bang Đức, ngân sách liên bang chỉ hỗ trợ 95% phần chênh lệch so với chỉ số chung cho ngân sách tiểu bang49.
Biểu đồ 5.3.2: Cơ cấu chi NSTW qua các năm
Vốn dĩ các địa phương “có rất ít hoặc không có các động cơ khuyến khích họ đảm nhận các chính sách kinh tế”50, việc chi quá mức có thể làm giảm động lực cải cách kinh tế tỉnh/thành, cải cách thu – chi của chính quyền địa phương, địa phương lãng phí trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công. Ngoài ra, trong tương lai khi nguồn thu có nguy cơ bị sụt giảm,
47 Xem Phụ lục I. Bảng 5.3.2: Bổ sung NSĐP so với chi NSTW
48 Kiểm toán Nhà nước (2008), Báo cáo công khai kết quả kiểm toán năm 2007, Tr. 9
49Dẫn Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài (2009), Lý thuyết Tài chính công, Tr. 224 - 225
50 Dẫn Odd – Helge Fjeldstad (2001), Developing Countries: A Review of Issues, WP 2001, Tr. 3.
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e
Chi đầu tư nguồn TPCP Chi đầu tư phát triển
Chi chuyển nguồn loại chi lương Bù lỗ cho DN KD xăng dầu Cho vay lại
Trả lãi và viện trợ Bổ sung NSĐP
Phát triển sự nghiệp KTXH, Quốc phòng, An ninh
gánh nặng tài trợ chi tiêu của các địa phương sẽ đè nặng lên NSTW nếu chi quá mức tiếp diễn. Còn nếu kết dư NSĐP do chiến lược quản lý chi tiêu và dự toán phân bổ NS thì nó phản ánh tính tiêu cực trong phân cấp NS/chuyển giao tài chính – cơ chế “xin – cho” tồn tại bấy lâu làm xói mòn tính chủ động NS của chính quyền địa phương mà quá trình phân cấp cố gắng đạt được. Nói cách khác chính quyền địa phương lúc này “bị hạn chế, chỉ còn hành động như một đại lý thuần túy của chính quyền trung ương”51.
Hộp 5.3.1: Địa phương sử dụng ngân sách để cho vay trái luật NSNN
Thứ ba, chi hỗ trợ cho DN kinh doanh xăng dầu – chi “bất thường” thường xuyên cao nhất là 6.28% tổng chi NSTW trong cân đối, bằng 1.51% GDP (năm 2008)52, và có tác dụng bình ổn giá xăng dầu trên thị trường, hỗ trợ sản xuất góp phần kiếm chế lạm phát. Nhưng đây là một trục trặc trong chính sách chi tiêu của CP dù cho từ năm 2008 CP bỏ cơ chế bù lỗ. Bởi nó đại diện cho thất bại của nhà nước trong việc can thiệp vào thị trường hàng hóa, dịch vụ (than, điện) thông qua trợ giá và hình thành các tập đoàn/tổng công ty nhà nước có vị thế độc quyền tự nhiên hoạt động không hiệu quả.