4. Chươn g4 DỰNG LẠI BỨC TRANH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIA
4.3. Nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt ngân sách nhà nước tăng cao giai đoạn 2007-
2007-2010
Dù cho bức tranh thu – chi NSTW được xây dựng theo phạm vi nào, theo quan điểm nào đều cho kết quả thâm hụt NSNN tăng cao và ở mức cao giai đoạn 2007-2010.
Biểu đồ: 4.3.1: Bội chi ngân sách qua các năm
Nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt NSNN tăng cao trong giai đoạn 2007-2010? 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0% 8.0% 9.0% 10.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e
MOF tiêu chuẩn Việt Nam MOF tiêu chuẩn GFS
IMF* S. Chiavo - Campo và P.S.A Sundaram GFS điều chỉnh EIU
Thứ nhất, chỉ xét trên số liệu thu chi được trình bày trong báo cáo quyết toán và ước thực hiện của MOF trong giai đoạn này ta thấy tổng thu và chi NS luôn vượt dự toán và tăng đáng kể so với năm trước đó (xem bảng 4.3.1). Điều này ít nhiều góp phần ảnh hưởng đến kỷ luật tài khóa và phản ánh kỷ luật tài khóa là chưa nghiêm, cũng như hạn chế năng lực dự báo và xây dựng kế hoạch NS. Tốc độ tăng thu NS bình quân giai đoạn 2003 – 2006 đạt 24%/năm, giai đoạn 2007 – 2010 đạt 18%/năm. Tốc độ tăng chi NS bình quân giai đoan 2003 – 2006 đạt 25%/năm, giai đoạn 2007 – 2010 đạt 22.9%/năm. Với xu thế này, BCNSNN giai đoạn 2003 – 2006 kiểm soát dưới 5% GDP; trong khi giai đoạn 2007 – 2010 biến động mạnh và có chiều hướng tăng, vượt quá 5% GDP. Vì vậy lý do đầu tiên, chung nhất của Việt Nam là kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, thu tăng chậm hơn chi, tăng thu vượt dự toán không phải phục vụ giảm nợ, giảm thâm hụt NS mà tiếp tục phục vụ chi tiêu công. Ngoài ra, hạn chế năng lực xây dựng kế hoạch NS, Việt Nam chỉ có kế hoạch NS một năm, kỷ luật tài khóa không nghiêm đã khiến cho Việt Nam không có dư địa tài chính tài trợ cho các chương trình kích thích kinh tế khi nền kinh tế khó khăn.
Bảng 4.3.1: Tổng thu cân đối ngân sách nhà nước qua các năm
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 est2 Quyết toán (tỷ đồng) 177,409 224,776 283,847 350,843 431,057 548,529 629,187 560,170
% tăng trưởng 37.03% 26.70% 26.28% 23.60% 22.86% 27.25% 14.70% -10.97%
Dự toán (tỷ đồng) 127,520 152,920 189,000 245,900 300,900 332,080 404,000 462,500
% tăng so với dự toán 39.12% 46.99% 50.18% 42.68% 43.26% 65.18% 55.74% 21.12%
Nguồn: Số liệu MOF
Bảng: 4.3.2: Tổng chi cân đối NSNN qua các năm
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010est2 Quyết toán (tỷ đồng) 197,573 248,615 313,478 385,666 469,606 590,714 715,216 669,630
% tăng trưởng 33.31% 25.83% 26.09% 23.03% 21.76% 25.79% 21.08% -6.37%
Dự toán (tỷ đồng) 158,020 187,670 229,750 294,400 357,400 398,980 491,300 582,200
% tăng so với dự toán 25.03% 32.47% 36.44% 31.00% 31.40% 48.06% 45.58% 15.02%
Nguồn: Số liệu MOF
Thứ hai, trong giai đoạn 2007 – 2010, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu bắt đầu từ năm 2008 đã ảnh hưởng đến chính sách tài khóa của Việt Nam. Nguồn thu của CP bị
giảm trong năm 2009 – 2010 do triển khai thực hiện các gói kích thích kinh tế. Nguồn thu có tính chia sẻ mà NSTW được hưởng, từ cuối năm 2008 đến 2010 bị ảnh hưởng do việc thực hiện miễn, giảm, giãn thuế để khuyến khích các DN sản xuất. Tốc độ tăng chi gấp 3/2 lần tốc độ tăng thu, cao nhất trong giai đoạn nghiên cứu phản ánh đúng kết quả năm 2009 BCNSNN đạt đỉnh. Trên thực tế, năm 2009 thu NS tăng khá mạnh, nhưng chủ yếu đến từ khoản thu bất thường – giá dầu tăng và thu từ nhà đất (phần lớn thu từ nhà đất địa phương được giữ lại). NSĐP đã tăng chi 51,447 tỷ đồng nhờ tăng được thu nhà đất và tăng bổ sung có mục tiêu từ NSTW để chống suy giảm kinh tế23.
Mặt khác, khủng hoảng tài chính diễn ra cùng với việc bị hạ bậc tín nhiệm, những bất ổn đến từ thâm hụt cán cân thương mại tăng mạnh trong giai đoạn này khiến cho việc vay mượn nước ngoài của CP trở nên khó khăn hơn. Qua đó việc huy động nguồn vốn trong nước nhằm bù đắp thâm hụt NS và hỗ trợ đầu tư phát triển được đẩy mạnh với chi phí vay (lợi suất) cao hơn vay ODA. Kết quả tỷ trọng chi trả nợ bao gồm lãi và gốc trên tổng chi tăng lên ảnh hưởng đến cân đối thu chi NS.
Thứ ba, đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X đã phê chuẩn phương hướng, nhiệm vụ phát triển KT-XH 5 năm 2006 – 2010 với mục tiêu tổng quát xuyên suốt: “Đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, đạt được bước chuyển biến quan trọng về nâng cao hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển, sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển.” Cụ thể, trong 5 năm 2006 – 2010, Việt Nam theo đuổi kế hoạch phát triển KT-XH với tốc độ tăng trưởng GDP 7.5%-8%/năm và phấn đấu đạt trên 8%/năm; vốn đầu tư toàn xã hội đạt khoảng 40% GDP; doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đóng vai trò chủ đạo của nền kinh tế.
Thực tế, giai đoạn 2007 – 2010, vốn đầu tư toàn xã hội tăng mạnh, bình quân giai đoạn 2003 – 2006 đạt 19.26%/năm, giai đoạn 2007 – 2010 là 19.86%/năm. Tỷ lệ vốn
đầu tư toàn xã hội/GDP bình quân hàng năm theo giá thực tế giai đoạn 2003 – 2006 là 40.53% trong khi giai đoạn 2007 – 2010 là 43.18%.
Bảng 4.3.3: Tỷ trọng vốn đầu toàn xã hội/GDP
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Giá thực tế 39.00% 40.67% 40.89% 41.54% 46.52% 41.53% 42.74% 41.91% Giá so sánh năm 1994 49.61% 52.24% 54.43% 57.20% 67.00% 67.94% 71.88% 72.55% Nguồn: Tổng Cục thống kê Việt Nam, Niên giám Thống kê 2006, 2010
Bảng 4.3.4: Vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Giá thực tế (tỷ đồng) 239,246 290,927 343,135 404,712 532,093 616,735 708,826 830,278
Tăng trưởng 19.54% 21.60% 17.95% 17.95% 31.47% 15.91% 14.93% 17.13%
Giá so sánh năm 1994 (tỷ đồng) 166,814 189,319 213,931 243,306 309,117 333,226 371,302 400,183
Tăng trưởng 12.72% 13.49% 13.00% 13.73% 27.05% 7.80% 11.43% 7.78%
Nguồn: Tổng Cục thống kê Việt Nam, Niên giám Thống kê 2006, 2010
Chi đầu tư phát triển ở giai đoạn này cũng được đẩy mạnh, trong đó chi đầu tư phát triển trong NS tăng bình quân 28.1%/năm, chi đầu tư phát triển ngoài NS chỉ tính riêng nguồn TPCP tăng bình quân 71.57%/năm. Riêng năm 2009, chi đầu tư trong NS chiếm 32.3% tổng chi NSNN, bằng 10.9% GDP, bằng 14.8% GDP nếu tính cả nguồn TPCP và nguồn xổ số kiến thiết24.
Bảng 4.3.5: Tăng trưởng chi đầu tư phát triển
Năm 2007 2008 2009 2010e
Chi đầu tư trong NSNN 21.32% 15.88% 39.14% 175.40% Chi đầu tư ngoài NSNN 99.15% 61.44% 107.25% 18.44%
Bình quân (%/năm) 62.93% 71.57%
Nguồn: Số liệu tổng hợp
Trong khi đó, tăng trưởng GDP không đạt được như kỳ vọng. Vốn đầu tư toàn xã hội vượt ngưỡng 40%GDP, chi đầu tư phát triển lớn đồng nghĩa, vốn đầu tư đã được sử dụng không hiệu quả, không được hấp thu để chuyển hóa thành dòng thu nhằm tăng nguồn thu
NSNN cho những năm sau đó. Đấy là chưa nói đến “quá nhiều vốn” đã gây ra hệ lụy về bất ổn vĩ mô những năm tiếp theo. Vì vậy, việc Việt Nam nhấn mạnh vào tăng trưởng GDP theo chiều rộng, với sự đóng góp chủ yếu của yếu tố vốn được xem một nguyên nhân quan trọng dẫn đến thâm hụt NSNN tăng cao trong giai đoạn 2007 – 2010.
Từ năm 2007, Việt Nam chính thức gia nhập WTO và phải cắt giảm nhiều loại thuế theo cam kết, trong khi cơ sở thuế chưa có sự cải tiến hay sự gia tăng đột biến. Vì vậy, đây được xem như một lý do ảnh hưởng đến nguồn thu trong giai đoạn này - nguồn thu có tính bền vững của Việt Nam bị giảm là tất yếu. Tuy nhiên, trên thực tế, đóng góp của thuế XK, NK, tiêu thụ đặc biệt hàng NK, cũng như các loại thuế khác tăng. Do đó, lý do cắt giảm nhiều loại thế khi gia nhập WTO được loại trừ trong nguyên nhân dẫn đến bội chi cao giai đoạn 2007 – 2010. Ngược lại, xét về trung và dài hạn khi cơ sở thuế được mở rộng – tổng kim ngạch XNK tăng, quai thuế chắc, việc thực hiện các cam kết gia nhập WTO sẽ không có nhiều khả năng gây tác động tiêu cực cho nguồn thu NS.
Như vậy, không tuân thủ kỷ luật tài khóa; CP lựa chọn ưu tiên tăng trưởng dựa vào vốn, đầu tư, DNNN đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt NS cao, bất ổn vĩ mô trong giai đoạn 2007 – 2010. Trong khi đó, gói kích thích kinh tế năm 2009 đến nay được nhìn nhận có giá trị trong việc giúp Việt Nam “thoát khỏi nguy cơ suy thoái”, một cách khác nó đảm bảo mục tiêu tăng trưởng GDP theo kế hoạch đề ra. Tuy nhiên, các nghiên cứu đánh giá tác động của gói kích thích này25 hàm ý nền kinh tế đã bỏ ra một chi phí quá lớn so với những lợi ích thu về. Vì vậy, nó như “giọt nước làm tràn ly” trong cách can thiệp vào nền kinh tế của CP trong giai đoạn 2006 – 2010. Do đó, (i) việc Việt Nam đã kịp nhìn nhận mô hình tăng trưởng theo chiều rộng không còn phù hợp, xác định đổi mới mô hình tăng trưởng, theo hướng nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh có thể xem là mở đầu của sự thay đổi cách can thiệp của CP
25 Ủy ban Kinh tế của Quốc Hội – Vụ Kinh tế (2011), Đánh giá tác động của gói kích thích kinh tế tại Việt Nam; và Võ Thị Thúy Anh (2010), “Các vấn đề của gói kích cầu thứ nhất - bài học kinh nghiệm về chính sách kích cầu cho Việt Nam”, Tạp chí Khoa học và Công nghệ, Số 5
theo hướng tích cực. (ii) Việc CP đưa ra thông điệp cải cách DNNN trên cơ sở tái cơ cấu để hoạt động ngày càng hiệu quả hơn với nguồn lực được giao như một cách xác nhận tính phi hiệu quả của DNNN trong thời gian qua. Nhưng tái cơ cấu theo hướng nào khi CP vẫn giữ lại quan điểm “có nhiều công trình công ích, các công trình phúc lợi xã hội…mà chỉ có DNNN mới có thể đảm nhận và thực hiện”26. Bởi DNNN là cánh tay nối dài của CP trong cung cấp hàng hóa công, trong khi “CP trả tiền cho hàng hóa không có nghĩa CP phải nhất thiết sản xuất hàng hóa đó”27.
Một thái cực khác, trong giai đoạn này, Việt Nam đã thực hiện giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), miễn, giảm, giãn thuế TNDN và thu nhập cá nhân (TNCN) qua đó ảnh hưởng nguồn thu NSNN. Nhưng việc miễn, giảm, giãn thuế TNDN như là một thành phần gói kích thích kinh tế cần được xem xét lại. Bởi xét về lý thuyết kinh tế thuế, việc giảm thuế giá trị gia tăng (VAT) sẽ mang lại lợi ích cho cả người tiêu dùng và DN sản xuất, trong khi thuế TNDN được xem là thuế chồng thuế đối với người tiêu dùng.
26 Nguyễn Tấn Dũng (2011), “Tái cơ cấu để DNNN hoạt động hiệu quả hơn”, Báo điện tử Chính phủ, truy cập ngày 25/02/2012, tại địa chỉ: http://baodientu.chinhphu.vn/Home/Tai-co-cau-de-doanh-nghiep-nha-nuoc-hoat- dong-hieu-qua-hon/201112/104288.vgp
5. Chương 5
TÍNH BỀN VỮNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5.1.Những vấn đề chung
Về cơ bản, Việt Nam có hệ thống “NS cân bằng động”. Ngân sách nhà nước trong nhiều năm liền thu không đủ bù chi, BCNS tăng dần theo quy mô tăng trưởng GDP. Thu từ thuế, phí, lệ phí luôn lớn hơn chi thường xuyên và tạo ra khoản thặng dư lớn cùng với thu về vốn để tài trợ cho chi đầu tư phát triển28 được cân đối trong NS. Tài trợ BCNS chủ yếu từ vay nợ trong nước qua phát hành TPCP, một phần là nợ nước ngoài qua đó làm tăng tỷ lệ nợ. Đồng thời, việc vay trong nước bù đắp BCNSNN thông qua phát hành TPCP và tín phiếu trực tiếp cạnh tranh việc huy động vốn tài trợ đầu tư của khu vực tư nhân trên thị trường tài chính, tiền tệ. Câu hỏi đặt ra là vay bao nhiêu, sử dụng vốn vay như thế nào để hiệu quả và tránh cho hệ thống tài chính tiền tệ Việt Nam nhạy cảm với những khủng hoảng từ bên ngoài, cũng như không gây ra chuyển dịch tài chính từ tư nhân sang Nhà nước? Với tốc độ tăng nợ vay cao hơn tăng thu cho thấy sự cần thiết trong việc xem xét cơ cấu lại nợ, sử dụng nợ.
Biểu đồ 5.1.1: Phát hành nợ tài trợ thâm hụt NSNN
28 Phụ lục I, Bảng 5.1.1: Cân đối theo Khoản 1, Điều 8 Luật Ngân Sách Năm 2002.
-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Tỷ đồ ng Chi trả nợ gốc NSTW Chi trả nợ lãi (TW và ĐP) Phát hành nợ trong nước bù đắp BCNS Phát hành nợ nước ngoài bù đắp BCNS Tốc độ tăng phát hành nợ trong nước Tốc độ tăng phát hành nợ nước ngoài
Tốc độ tăng thu NSNN loại thu phát hành nợ
Từ năm 2003, CP thông qua việc huy động vốn nguồn TPCP để đầu tư một số công trình giao thông, thủy lợi quan trọng cho giai đoạn 2003 – 2010. Các khoản chi từ nguồn này được ghi nhận bên ngoài NS. Tuy nhiên, trả lãi trái phiếu và nợ gốc hàng năm lại được ghi nhận vào NS.
Đối với các khoản thu – chi chuyển nguồn, kinh phí ứng trước, mặc dù chênh lệch chi – thu phản ánh số chi trong năm so với tổng chi NSNN là thấp nhưng thực chi là một khoản lớn có tỷ trọng đáng kể trong tổng chi và so với GDP29. Điều này cho thấy hạn chế trong tuân thủ mức trần chi tiêu hoặc, chưa có trần chi tiêu. Khi NSNN vẫn phải vay để bù đắp thâm hụt NSNN, chi chuyển nguồn năm sau lớn và có xu hướng gia tăng đã ảnh hưởng trực tiếp đến thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH làm giảm hiệu quả sử dụng NSNN. Chi chuyển nguồn và kinh phí ứng trước cao tạo ra trùng lắp trong chỉ tiêu tổng thu, tổng chi NSNN hàng năm. Năm 2011, CP không cho ứng trước kinh phí năm 2012 và chi chuyển nguồn năm 2011 sang năm 201230. Dù chưa có kết quả thực hiện nội dung này, nhưng điều đó cho thấy sự cần thiết hay không duy trì khoản ứng trước và chi chuyển nguồn lớn trong chính sách chi tiêu hàng năm của CP. Một khi có quyết tâm chính trị trong quản lý chặt nguồn vốn đầu tư công, các khoản chuyển nguồn kỳ vọng sẽ giảm.
Vấn đề chung nhất trong chính sách thu – chi NSNN nhiều năm qua như một “thói quen” khó thay đổi là công tác dự toán và dự báo ở cả thu và chi. Thu NS hàng năm của Việt Nam luôn vượt dự toán ở mức cao, đỉnh điểm có năm lên đến 65% (xem Bảng 4.3.1). Kết quả là gây ra không ít khó khăn trong việc điều hành NS cũng như việc sử dụng, phân bổ hợp lý các khoản thu vượt dự toán này. Bởi, “dự báo chính xác về thu trong nước là yếu tố quan trọng để xác định kết quả thực hiện NS, vì việc phân bổ chi theo NS là dựa trên dự báo này.”31 Không chỉ dừng lại ở việc thu thực tế cao hơn nhiều so với dự toán, chi trong NS quyết toán hàng năm cũng vượt dự toán ở mức cao, đỉnh là hơn 48% (xem bảng 4.3.2). Điều
29 Phụ lục I, Bảng 5.1.2: Chi tiết kinh phí ứng trước của năm X+1 và chi chuyển nguồn sang năm X+1
30 Chính phủ (2011), Nghị quyết 11/2011/NQ-CP
này cho thấy kỷ luật tài khóa chưa nghiêm. Với kỷ luật tài khóa nghiêm, các khoản thu vượt dự toán sẽ được sử dụng cho mục đích giảm gánh nặng nợ, bù đắp thâm hụt NS; thay vì