4. Chươn g4 DỰNG LẠI BỨC TRANH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIA
5.4.Chi đầu tư phát triển
51 Trích S. Chiavo – Campo và P.S.A. Sundaram (2003), Phục vụ và Duy trì, Tr. 302
52 Xem Phụ lục I, Bảng 5.3.3: Hỗ trợ doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu so với GDP
« Sử dụng ngân sách để cho vay, tạm ứng không đúng quy định vẫn còn diễn ra khá phổ biến, nhất là những khoản cho vay tạm ứng dây dưa từ nhiều năm chậm được xử lý, trong khi NSĐP phải đi vay và nhận bổ sung từ NSTW dẫn đến việc sử dụng ngân sách kém hiệu quả. 16/29 tỉnh được kiểm toán đã sử dụng ngân sách để cho vay, tạm ứng đến 31/12/2006 chưa thu hồi được là 3.216 tỷ đồng trái với khoản 4 Điều 8 Luật NSNN (các DNNN vay là 651 tỷ đồng, tạm ứng là 2.544 tỷ đồng, khác 21 tỷ đồng). Ngoài ra, cá biệt còn một vài tỉnh sử dụng nguồn cải cách tiền lương còn dư để bổ sung vốn đầu tư phát triển, chi thường xuyên không đúng quy định 677 tỷ đồng.» Kiểm toán Nhà nước (2008), Tr.9
Thứ nhất, chi đầu tư của Việt Nam về cơ bản chủ yếu là chi xây dựng cơ bản. Bản thân cơ cấu chi đầu tư phát triển nếu chỉ tính trong NSNN sẽ không có vấn đề. Vấn đề là vốn đầu tư được sử dụng như thế nào, quản lý và triển khai dự án. Bởi, thu từ thuế, phí, lệ phí hàng năm lớn hơn chi thường xuyên và tạo ra khoản thặng dư lớn tài trợ cho chi đầu tư phát triển như đã trình bày ở trên.
Chi đầu tư phát triển do NS chi trả nếu được tính đủ sẽ bao gồm chi đầu tư phát triển trong NSNN, chi đầu tư nguồn TPCP. Khi đó, NS đã dành tỷ trọng tương đối lớn cho đầu tư. Bình quân giai đoạn 2003 – 2010 chi đầu tư hơn 30% tổng chi NSNN trong và ngoài NS (gồm khoản chi chuyển nguồn, không kể chi chuyển nguồn lương), bằng 10.91% GDP. Bình quân chi đầu tư giai đoạn 2003 – 2006 là 10.1% GDP; giai đoạn 2007 – 2010 là 11.72% GDP tái khẳng định chính sách tài khóa thuận chu kỳ của Việt Nam.
Bảng 5.4.1: Chi đầu tư NSTW và NSNN trong vào ngoài NS so với GDP, tổng chi
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e
NSTW
Thu nội địa hưởng theo phân cấp 70,093 74,272 83,044 99,275 129,252 189,908 215,194 288,527 Chi thường xuyên 51,543 55,211 63,059 80,107 106,641 131,472 154,768 226,376 Chi đầu tư phát triển trong NS 24,277 23,361 28,331 32,061 38,896 45,071 62,712 69,300
Chi đầu tư trong NSNN so GDP 3.96% 3.27% 3.38% 3.29% 3.40% 3.04% 3.78% 3.55%
Chi đầu tư NSTW và NSĐP 60,362 71,135 89,471 96,704 120,957 146,349 237,085 236,970
Chi đầu tư TPCP so GDP 0.12% 0.70% 1.22% 0.86% 1.46% 1.81% 3.36% 3.38% Chi đầu tư NSNN, TPCP so GDP 9.84% 9.94% 10.66% 9.93% 10.58% 9.85% 14.30% 12.14% So với tổng chi trong và ngoài NS 31.90% 31.51% 30.96% 28.90% 27.84% 25.38% 32.62% 33.52%
Nguồn: Tổng hợp, Số liệu MOF. Đvt: Tỷ đồng
Số liệu tổng hợp giai đoạn 2003 – 2010 cho thấy, chi đầu tư chưa bao gồm nguồn TPCP (chưa phân bổ cho địa phương) từ NSTW chiếm tỷ trọng bình quân 3.46% GDP. Giả sử chi đầu tư nguồn TPCP phân bổ cho trung ương là 50%, tỷ lệ chi đầu tư phát triển NSTW bình quân 2003 – 2010 là 4.26% GDP trong 10.91% GDP, tương đương chiếm tỷ trọng bình quân 39% tổng chi đầu tư trong và ngoài NS. Giai đoạn 2006 – 2009, chi đầu tư phát triển trong và ngoài NS do trung ương thực hiện là 230,261 tỷ đồng, chiếm 38.3% tổng chi đầu tư 600,812 tỷ đồng. Tính trong NSNN, chi đầu tư phát triển từ NSTW chiếm tỷ trọng giảm dần theo thời gian và hơn 37% tổng chi đầu tư. Điều này đồng nghĩa chi đầu tư phần lớn được
phân bổ cho địa phương thực hiện, hay cho thấy quá trình phân cấp khá mạnh trong đầu tư phát triển xã hội ở Việt Nam53. Tuy nhiên, tính kém hiệu quả trong đầu tư, sử dụng vốn đầu tư công trong giai đoạn 2006 – 2010 so với trước đó phản ánh sự yếu kém/buông lỏng trong quản lý, điều hành, thực thi NS của chính quyền địa phương.
Biểu đồ 5.4.1: Tỷ trọng vốn TPCP phân bổ Biểu đồ 5.4.2: Cơ cấu chi đầu tư nguồn TPCP
Nguồn: Số liệu Kiểm toán Nhà nước, Báo cáochuyên đề việc phát hành, quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2006 – 2009
Khoản kinh phí ứng trước của năm tài chính kế tiếp, không tính chi cải cách lương, chủ yếu phân bổ cho chi đầu tư. Vì vậy, thực chi đầu tư phát triển nguồn NSNN trong năm sẽ cao hơn số trình bày tại bảng 5.4.1 bởi nguồn vốn ứng trước và đầu tư công nguồn cho vay lại.
53 Xem Phụ lục I, Biểu đồ 5.4.1: Tự chủ NS của 36 tỉnh thành qua các năm
45% 55% 48% 52%
Vốn TPCP đã bố trí và phân bổ giai đoạn 2006 -2009
Trung ương Địa phương
0% 20% 40% 60% 80% 100% Đã bố trí Phân bổ TPCP giai đoạn 2006 - 2009
Tái định cư thủy điện
Ký túc xá sinh viên
Giáo dục Y tế
Giao thông, thủy lợi
Biểu đồ 5.4.3: Cơ cấu chi ứng trước NSTW một số năm
Thứ hai, tổng chi đầu tư so với GDP tăng lên, tốc độ tăng chi đầu tư phát triển nhanh hơn chi thường xuyên và tốc độ tăng thu trong thời gian 8 năm liền. Tỷ trọng chi đầu tư/tổng chi NS sau khi giảm xuống dưới mức 30% đã tăng trở lại trong năm 2009, 2010, đồng nghĩa chi thường xuyên bị ảnh hưởng54. Đây là những dấu hiệu cảnh báo liên tục tăng chi đầu tư của CP không phải là một chiến lược bền vững, đe dọa tính bền vững tài khóa. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ ba, từ năm 2003, CP huy động TPCP phục vụ đầu tư phát triển. Nhưng có chênh lệch lớn giữa số vốn được huy động và giải ngân vốn đầu tư hàng năm. Dù cho rằng huy động vốn qua phát hành TPCP trong nước không làm tăng gánh nặng nợ nần cho các thế hệ tương lai, việc bố trí, giải ngân vốn thừa công suất lớn sẽ gây lãng phí, gánh nặng NS do trả lãi TPCP cũng tăng lên.
Bảng 5.4.2: Vốn TPCP phục vụ đầu tư qua các năm
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e Huy động vốn TPCP đầu tư 5,021 5,033 19,331 45,462 50,371 40,327 28,341 68,293 Giải ngân vốn TPCP đầu tư 733 5,020 10,272 8,363 16,655 26,887 55,722 66,000 Thặng dư cuối năm 4,288 4,301 13,360 50,459 84,175 97,615 70,234 72,527
Nguồn: Số liệu MOF, tổng hợp. Đvt: Tỷ đồng
54 Xem Phụ lục I, Bảng 5.4.1: Chi đầu tư so với tổng chi NSNN
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Năm 2004 Năm 2005 Năm 2006 Năm 2009
Chi thường xuyên Chi đầu tư
Bên cạnh đó, từ năm 2006 huy động vốn TPCP của Việt Nam gặp thuận lợi hơn đã đẩy số vốn huy động quy đổi sang đồng Việt Nam tăng khá mạnh; TPCP huy động chủ yếu kỳ hạn 5 năm và 10 năm. Kỳ trả nợ gốc của các khoản vay giai đoạn 2006 bắt đầu từ năm 2011. Vì vậy, nó tiềm ẩn nguy cơ tăng thâm hụt NS từ năm 2011 do chi trả nợ gốc tăng.
Huy động TPCP phục vụ đầu tư phát triển xã hội là cần thiết. Nhưng các DNNN, DN chi phối bởi DNNN là bên thực hiện thi công dự án, cùng các “tồn tại” trong công tác đấu thầu cho tư nhân tham gia thực hiện dự án, sự lãng phí trong đầu tư đang khẳng định cách nhà nước thực hiện là kém hiệu quả (chưa kể đến đến nguy cơ gây chèn lấn vốn với khu vực tư nhân như đã trình bày ở trên).