CÁC NGUYÊN LÝ VỀ LẬP KẾ HOẠCH

KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên

BÀI 1 CÁC NGUYÊN LÝ VỀ LẬP KẾ HOẠCH

Th.S Vũ Cương

Đại học Kinh tế Quốc dân

Bài đọc này nhằm hệ thống hoá lại các lý luận giải thích cho vai trò của kế hoạch như một công cụ quản lý cần thiết trong nền kinh tế, không phân biệt hình thức tổ chức của nền kinh tế đó Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường thì phương thức kế hoạch hoá tập trung như trước đây không còn phù hợp nữa, mà nó đòi hỏi phải có sự thay thế bằng một phương thức lập kế hoạch mới Vì vậy, phần đầu bài đọc tập trung làm rõ sự khác biệt của công tác KHH trong hai cơ chế cũ và mới, đồng thời giới thiệu kinh nghiệm lập KH của một số nước Phần thứ hai đi sâu vào cơ sở đổi mới KH hiện nay, đó là hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả Từ đó làm rõ các xu hướng đổi mới KHH hiện nay ở nước ta Phần cuối bài đọc gới thiệu chi tiết các bước để lập KH theo khung logic hay còn gọi là lập KH theo kết quả.

MỤC LỤC

I SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ

HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 4

1.Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường 4

1.1.KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường 4

1.2.KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên 5

1.3.KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu 5

1.4.KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài 6

2.Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung mệnh lệnh 6

2.1.Sự khác biệt về bản chất .6

2.2.Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH 10

2.3.Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH 12

3.Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển 13

3.1.Mỹ 13

3.2.Nhật Bản 14

3.3 Hàn Quốc 14

3.4.Philipines 15

II.QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM 17

1.Phương thức quản lý theo kết quả 17

1.1.Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả 17

1.2.Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH 18

1.3.Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả 21

2.Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay 23

2.1.KH mang tính chiến lược 23

2.2.KH gắn với nguồn lực 24

2.3.KH mang tính lồng ghép .25

III.KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN 26

1.Phân loại kế hoạch 26

1.1.Phân loại theo mức độ khái quát 27

1.2.Phân loại theo cấp độ quản lý 28

2.Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành 29

IV.PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC 31

1.Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic 31

2.Giai đoạn Phân tích 33

2.1.Chuẩn bị phân tích 33

2.2.Phân tích các bên liên quan 33

2.3.Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển 35

2.4.Phân tích vấn đề 48

2.5.Phân tích mục tiêu 51

2.6.Phân tích chiến lược 52

3.Giai đoạn hoạch định 55

3.1.Giới thiệu 55

3.2.Miêu tả khung lôgic 57

3.3.Quy trình xây dựng khung lôgic 61

Tình huống minh hoạ: Soạn thảo và trình bày chỉ tiêu 67

I SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1 Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường

1.1 KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường

Trước tiên, cần thấy rằng sự tồn tại của kế hoạch hoá xuất phát từ vai trò tất yếu của nhà nước trong nền kinh tế thị trường Như chúng ta đều biết, một nền kinh tế thị trường

dù hoàn hảo đến đâu vẫn không thể vận hành mà không có sự điều tiết, quản lý của nhà nước Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường tồn tại như một tất yếu khách quan, xuất phát từ những đòi hỏi thực tế của xã hội muốn có một cơ chế điều tiết bổ trợ cho cơ chế thị trường, nhằm vừa tạo điều kiện thuận lợi cho cơ chế thị trường phát huy được những mặt mạnh của mình, vừa hạn chế được những hậu quả khắc nghiệt mà cơ chế

đó tạo ra

Đối với nước ta, vai trò quản lý nhà nước càng hết sức quan trọng, vì Đảng ta đã xác định mô hình kinh tế của Việt Nam là phát triển cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng XHCN Như vậy, ngoài các chức năng cơ bản khác, nhà nước Việt Nam còn có sứ mệnh định hướng con đường phát triển của đất nước theo các mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh Sứ mệnh này được cụ thể hoá bằng nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cấp, các ngành, trong đó cấp ngành đóng vai trò quan trọng Vậy, nhà nước sử dụng những công cụ gì để quản lý nền kinh tế?

Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước có thể sử dụng các nhóm công cụ chủ yếu sau: (1) Hệ thống luật pháp; (2) Hệ thống kế hoạch phát triển; (3) Các chính sách kinh tế điều tiết (tài khoá, tiền tệ, thương mại, đầu tư…); (4) Các công cụ đòn bẩy kinh tế (thuế, trợ cấp, trợ giá…) và (5) Lực lượng kinh tế của nhà nước (doanh nghiệp nhà nước, dự trữ quốc gia…) Ở cấp ngành cũng áp dụng được các công cụ trên, nhưng được cụ thể hoá theo chức năng nhiệm vụ đã được phân cấp cho ngành Ví dụ, ngành cũng có thể đề ra cơ chế, chính sách trong phạm vi quyền hạn của mình như chính sách cải cách hành chính, phân bổ có mục tiêu… Ngành cũng sử dụng công cụ kế hoạch hoá ngành (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại dịch vụ, giáo dục, y tế…) để điều hành nền kinh tế trong phạm vi được phân cấp…

Như vậy, hệ thống kế hoạch phát triển là một công cụ quản lý của nhà nước để điều tiết nền kinh tế Do đó, bất cứ khi nào còn nhà nước thì nhà nước còn sử dụng công cụ quản lý này Do đó, quan điểm cho rằng kế hoạch là sản phẩm của cơ chế tập trung bao

cấp, còn cơ chế thị trường không cần có kế hoạch là hoàn toàn sai lầm Một cá nhân khi làm một công việc gì có ý thức đều cần có kế hoạch Một gia đình cũng phải có kế hoạch chi tiêu, giáo dục con cái… Do đó, không có lý do gì để nói rằng lãnh đạo một ngành hay một quốc gia lại không cần có kế hoạch Chỉ có điều khi điều kiện kinh tế xã hội thay đổi thì công cụ đó cũng cần được đổi mới cả về tư duy, nội dung và phương pháp.

Đặc trưng của nhóm công cụ này khác với các nhóm khác là ở chỗ đây là phương pháp quản lý nền kinh tế của nhà nước theo mục tiêu Nó thể hiện bằng những mục tiêu định hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của một quốc gia, một vùng, một ngành hay một địa phương, và những giải pháp chính sách cần thiết để đạt mục tiêu với hiệu quả và hiệu lực cao nhất

1.2 KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên

Chúng ta luôn nằm trong tình trạng khan hiếm nguồn lực, nhất là: vốn, lao dộng có tay nghề và công nghệ kỹ thuật tiên tiến Nếu cứ để thị trường điều tiết, các nguồn lực này

sẽ hướng vào việc sản xuất các hàng hoá nhiều lợi nhuận và mang tính trước mắt, ngắn hạn, phục vụ chủ yếu cho nhu cầu của những người giầu trong xã hội, đó là những hàng hoá xa xỉ Các nguồn lực không thể huy động được vào những vùng sâu, vùng xa hoặc hoạt động trong những lĩnh vực mà xã hội cần có Vì vậy, nếu các nguồn lực khan hiếm được phân bổ theo KH, nó sẽ bảo đảm hướng được vào các vấn đề mang tính bức xúc mà xã hội cần có, hướng vào người nghèo và những tầng lớp yếu thế trong xã hội; các nguồn lực khan hiếm được phân bổ phù hợp với nhu cầu trong dài hạn của đất nước và địa phương

1.3 KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu

Sự công bố cụ thể về những mục tiêu xã hội và kinh tế quốc gia hoặc của một địa phương dưới dạng một KHPT cụ thể có những ảnh hưởng quan trọng về thái độ hay tâm lý đối với dân cư Nó có thể thành công trong việc tập hợp dân chúng đằng sau chính phủ trong một chiến lược quốc gia để xoá bỏ nghèo đói Bằng việc huy động sự ủng hộ của quần chúng và đi sâu vào các tầng lớp xã hội, các đảng phái, tôn giáo để yêu cầu mọi công dân đều cùng nhau là việc để xây dựng đất nước Nhà nước (các cấp) khi có một KH kinh

tế được coi là được trang bị tốt nhất để đảm bảo những động lực cần thiết để vượt qua những lực cản và thường hay chia rẽ của chủ nghĩa bè phái và chủ nghĩa truyền thống trong một yêu cầu chung đòi hỏi tiến bộ xã hội và cuộc sống ấm no cho mọi người

1.4 KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài

Nếu chúng ta có những KHPT cụ thể với những mục tiêu đặt ra cụ thể và những dự

án được thiết kế cẩn thận, đó thường là một điều kiện cần thiết để nhận được sự ủng hộ của các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước Trong một chừng mực nhất định việc mô tả

dự án tỷ mỷ và cụ thể trong khuôn khổ một KHPT toàn diện càng nhiều bao nhiêu thì mong muốn của các địa phương về việc tìm kiến nguồn vốn từ bên ngoài càng nhiều bấy nhiêu Thực tế qua Hội nghị các nhà tài trợ vừa qua đã cho thấy, nhờ Chính phủ Việt Nam

đã có một lộ trình rõ ràng và thể hiện rõ quyết tâm trong cải cách bộ máy hành chính nên Việt Nam đã nhận được sự cam kết tài trợ lớn nhất từ trước đến nay từ cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế

Những lập luận trên đây đã khẳng định sự cần thiết của KH với tư cáh là công cụ

quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường Điều này không ngoại lệ, thậm chí là có

phần quan trọng hơn đối với quản lý nhà nước trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn ở Việt Nam Bởi vì đây là lĩnh vực có nhiều yếu tố thất bại của thị trường,

nhiều lĩnh vực cần phải có sự phân bổ nguồn lực theo kế hoạch, nhiều yếu tố cần thiết để tạo sự hấp dẫn cho các nhà đầu tư, và một yếu tố nũa đó là ở VN bộ phận nông nghiệp và nông thôn còn chiếm không dưới 70% dân số và lao động cả nước.

2 Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung mệnh lệnh

2.1 Sự khác biệt về bản chất

Xét về bản chất, KH là thể hiện sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế nhằm

định hướng phát triển và điều khiển sự biến đổi một số biến số KTXH chủ yếu để đạt được mục tiêu đã định trước Biểu hiện cụ thể của bản chất này: trước hết là thể hiện ở một loạt các mục tiêu KTXH cần đạt được trong một khoảng thời gian đã định sẵn; kế tiếp là cách thức tác động, hướng dẫn, điều khiển của Chính phủ để thực hiện mục tiêu đặt ra Bản chất của KHH là giống nhau nhưng biểu hiện cụ thể của nó lại khác nhau trong mỗi nền kinh tế

Trong nền kinh tế tập trung mệnh lệnh, KHH thể hiện ở sự khống chế trực tiếp của Chính phủ đối với những hoạt động KTXH thông qua quá trình đưa ra những quyết định pháp lệnh phát ra từ Trung ương Các chỉ tiêu KH được xác định bởi các nhà KH Trung ương tạo nên một KH kinh tế quốc dân toàn diện và đầy đủ; nguồn nhân lực, vật tư chủ yếu và tài chính không phải được phân phối theo giá thị trường và điều kiện cung cầu mà

phân phối theo các nhu cầu của KH tổng thể, theo những quyết định hành chính của các cấp lãnh đạo.

Trong nền kinh tế thị trường, KHH là thể hiện sự nỗ lực có ý thức của Chính phủ trong quá trình thực hiện sự can thiệp ở tầm vĩ mô nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở chủ động thiết lập mối quan hệ giữa khả năng và mục đích nhằm đạt được mục tiêu sử dụng có hiệu quả nhất những tiềm năng hiện có KHH trong nền kinh tế thị trường được thể hiện ở các phương án lựa chọn, sắp xếp, khai thác và huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho phép để đạt được kết quả cao nhất Các chỉ tiêu đặt ra trong KH là những định hướng phát triển một số lĩnh vực chủ yếu và cánh thức tác động của Chính phủ mang tính gián tiếp thông qua các chính sách định hướng và các công cụ của chính sách điều tiết vĩ mô Như vậy, bản chất của KHH phát triển trong nền kinh tế thị trường là tính thuyết phục gián tiếp

Bảng 1: So sánh bản chất của KH trong cơ chế KHH tập trung và cơ chế thị trường

 KH mang tính chủ quan duy ý chí:

xuất phát từ ý muốn chủ quan của

nhà nước, không căn cứ vào tiềm

lực thực tế và không gắn với nhu

cầu thực sự của nền kinh tế quốc

dân

 KH gắn với thị trường: định hướng sự phát triển dựa trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng (=> khả thi), nhận thức được qui luật (=> khoa học), nắm bắt được nhu cầu (=> thực tiễn), vì thế => vững chắc hơn

 KH thay thế cho thị trường, vì sự

tồn tại của thị trường sẽ phá vỡ

 KH mang tính mệnh lệnh: giao chỉ

tiêu và cấp phát nguồn lực, đồng

thời chỉ định cả địa chỉ tiêu thụ

 KH mang tính định hướng: Hoạt động như

bộ khung làm cơ sở để hoạch định các chính sách đòn bẩy và các biện pháp gián tiếp để thực hiện định hướng

 KH thiếu tính linh hoạt: vì là pháp

lệnh nên mang tính cứng nhắc, mọi

sự điều chỉnh KH chỉ là hình thức

 KH mang tính linh hoạt Khi các điều kiện thị trường thay đổi thì KH cũng sẽ có sự điều chỉnh theo

Chính vì sự khác biệt về bản chất đó của KH trong nền kinh tế thị trường đòi hỏi phải có sự đổi mới cơ bản công tác KHH, từ tư duy đến qui trình và phương pháp lập KH Việt nam hiện nay đang thực hiện quá trình cải cách kinh tế theo mô hình kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Công tác KH cũng đang được chuyển đổi phù hợp từ cơ chế KH tập trung sang KH định hướng phát triển, với ba nội dung chủ yếu:

- Thứ nhất, chuyển từ cơ chế KHH tập trung phân bổ nguồn lực cho nền kinh tế bao gồm hai thành phần sở hữu quốc doanh và tập thể là chủ yếu sang cơ chế KHH theo phương thức khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho nền kinh tế

đa thành phần sở hữu

- Thứ hai, chuyển từ cơ chế KHH trực tiếp mang tính pháp lệnh với hệ thống chằng chịt các chỉ tiêu mang tính chất bao cấp cả đầu vào lẫn đầu ra sang cơ chế KHH định hướng gián tiếp với hệ thống cơ chế chính sách kinh tế vĩ mô phù hợp

- Thứ ba, chuyển từ cơ chế KHH hiện vật, mang tính chất khép kín trong từng ngành, từng địa phương sang cơ chế KHH theo chương trình mục tiêu với sự kết hợp hài hoà giữa các ngành, các vùng, cả bên trong lẫn bên ngoài theo hướng tối ưu hoá và hiệu quả các hoạt động KTXH

Sự khác biệt trong bản chất kế hoạch hóa dẫn đến sự khác biệt trong bản chất của qyá trình soạn lập các bản kế hoạch Thể hiện sự khác biệt này đuợc phản ánh qua bảng sau:

Bảng 2 So sánh đặc trưng cơ bản của hai quá trình lập kế hoạch

Đặc trưng Lập KH theo phương

kế hoạch của địa phương là triển khai một phần kế hoạch của cấp trên

- Chủ động thiết lập các mối quan hệ để hướng tới tương lai, xác định mục tiêu

và tìm kiếm giải pháp phát triển KTXH cho chính ngành, địa phương

- KH ngành, địa phương xây dựng là kế hoạch của ngành, địa phương, xây dựng cho chính họ , do ngành, địa phương tự quyết định trên cơ sở không phá vỡ khung định hướng chung của cấp trên

Căn cứ chính

cho kế hoạch

- Nguồn lực do cấp trên cung cấp

- Con số kiểm tra kế hoạch cấp trên

- Kiểm điểm tình hình thực hiện kế hoạch thời

kỳ trước

- Đánh giá tiềm năng, các yếu tố nguồn lực và thực trạng phát triển ngành, địa phương

- Dự báo các yếu tố, môi trường bên trong, bên ngoài ngành, địa phương, tạo ra những điểm mạnh, yếu, cơ hội, thách thức tác động đến khả năng khai thác huy động nguồn lực, thực hiện mục tiêu

- Thực hiện các mục tiêu quốc gia trong thời gian dài

- Xây dựng hệ thống chỉ tiêu toàn diện trong khoảng thời gian cụ thể phải thực hiện theo yêu cầu của cấp trên

- Quan tâm đến có thực hiện được chỉ tiêu cấp trên giao cho trong ngắn hạn hay không

- Hướng tới tương lai trung và dài hạn Quan tâm chủ yếu đến xác định Tầm nhìn, hướng đi và mục tiêu đạt tới của địa phương trong tương lai dài

- Là quá trình tự ra quyết định mang tính

hệ thống nhưng tập trung vào các vấn

đề quan trọng, các mục tiêu ưu tiên

- Quan tâm nhiều hơn đến tác động của việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch đến mục tiêu và tầm nhìn mà ngành, địa phương hướng tới

- Quan tâm nhiều đến công tác TDĐG.Quy trình

soạn lập

Xây dựng một lần, mang tính thời vụ, các bước xây dựng theo thể chế thống nhất, có định kỳ điều chính

kế hoạch

- Quy trình xây dựng mang tính chất lặp lại cao, không mang tính thời vụ, theo

sự biến động của điều kiện môi trường

và khả năng khai thác nguồn lực

- Khoảng thời gian thực hiện các bước trong xây dựng không giống nhau, tuỳ theo đặc điểm của mỗi ngành, địa phương

bên trong và bên ngoài ngành, địa phương

- Nguồn vốn ngân sách nhà nước là điều kiện cơ bản quyết định sự thành công trong quá trình triển khai thực hiện

kế hoạch

- Sử dụng sự tham gia của nhiều bên trong quá trình soạn lập kế hoạch, vai trò chủ động, sáng tạo của chính quyền nhà nước các cấp; đặc biệt nhấn mạnh đến là sự tham gia của cộng đồng dân

cư

- Cơ chế phi tập trung, phân cấp, giao quyền chủ động cho các ngành, địa phương Đặc biệt nhân mạnh sự phân cấp kế hoạch, phân cấp ngân sách và nâng cao quyền lực

2.2 Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH

− Theo góc độ nội dung KHH, hệ thống chỉ tiêu KH được phân thành:

Các chỉ tiêu kinh tế Hệ thống này bao gồm các mục tiêu về kinh tế cần đạt được như

tốc độ tăng trưởng GDP, chuyển dịch cơ cấu ngành, các mục tiêu phát triển vùng và các chỉ tiêu mang tính chất biện pháp như các yếu tố nguồn lực cần thiết cho tăng trưởng, các cân đối vĩ mô chủ yếu cần duy trì trong thời kỳ KH

Các chỉ tiêu xã hội bao gồm các chỉ tiêu về nâng cao phúc lợi xã hội, mức sống đân

cư, các chỉ tiêu chất lượng cuộc sống, môi trường tự nhiên và xã hội, chỉ tiêu xoá đói giảm nghèo (XĐGN), công bằng xã hội v.v

Các chỉ tiêu lồng ghép các vấn đề xã hội trong phát triển kinh tế Theo khía cạnh

lồng ghép, cả nội dung kinh tế và xã hội đều được phản ánh trong một chỉ tiêu, các mục tiêu kinh tế và xã hội ràng buộc lẫn nhau hoặc mục tiêu xã hội đặt nhiệm vụ cho kinh tế phải giải quyết

Theo lịch sử KHH ở các nước, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, các KHPT thường tập trung chủ yếu vào các chỉ tiêu kinh tế nhằm mục đích thúc đẩy quá trình tăng trưởng sản xuất và dịch vụ Khi nền kinh tế đã phát triển đến một mức độ nhất định, các mục tiêu xã hội ngày càng được chú trọng nhiều hơn và một xu thế mới là xây dựng các chỉ tiêu mang tính chất lồng ghép.Việc lồng ghép các biến xã hội trong các chỉ tiêu kinh tế, hoặc là một biến xã hội này lồng trong một chỉ tiêu xã hội khác có nhiều tác dụng

sẽ cho phép thống nhất được các mục tiêu kinh tế và xã hội, bảo đảm sự ràng buộc lẫn

nhau giữa các nội dung kinh tế và xã hội có liên quan, thực hiện thống nhất quá trình điều hành và quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân

− Đứng trên góc độ tính chất quản lý, hệ thống chỉ tiêu KH được chia thành:

Các chỉ tiêu pháp lệnh Đây là các chỉ tiêu sau khi xây dựng được giao cho một đối

tượng và địa chỉ cụ thể mang tích chất bắt buộc phải thực hiện Thông thường các chỉ tiêu pháp lệnh sau khi giao cho các cấp thực hiện có kèm theo thể chế quy định trách nhiệm cụ thể

Các chỉ tiêu hướng dẫn thường là các con số mang tính chất định hướng, thuyết

phục, thương lượng, thảo luận nhằm hướng nền kinh tế theo một mục tiêu nào đó và tạo điều kiện chủ động khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho phát triển

Các chỉ tiêu dự báo do cơ quan KHH quốc gia xây dựng nhằm dự báo các chỉ tiêu

vĩ mô cơ bản mang tính chất dài và trung hạn như lạm phát, thất nghiệp, dân số, phát triển khoa học công nghệ trong và ngoài nước, dự báo biến động thị trường và giá cả, cung, cầu v.v Xây dựng các chỉ tiêu dự báo giống như tạo ra phông vĩ mô cần thiết giúp các địa phương, ngành và các doanh nhân theo dõi để tự điều tiết hành vi kinh doanh của mình Trong cơ chế KHH tập trung, vấn đề quan trọng nhất là hình thành hệ thống các chỉ tiêu pháp lệnh Tuy vậy, xuất phát từ bản chất của KHH phát triển là tính thuyết phục gián tiếp nên quá trình hoàn thiện nó là quá trình chuyển dần từ KHH theo chỉ tiêu pháp lệnh sang KHH bằng hệ thống các chỉ tiêu hướng dẫn và các chỉ tiêu mang tính dự báo Điều đó bảo đảm cho KH thực hiện chức năng điều tiết vĩ mô, điều tiết thị trường và được tiếp cận theo hướng từ trên xuống

− Đứng trên góc độ hình thái biểu hiện, chỉ tiêu KH vĩ mô được được chia thành các

cặp sau đây:

Chỉ tiêu giá trị và chỉ tiêu hiện vật Các chỉ tiêu hiện vật xác định mặt vật chất của

nền kinh tế Nó đưa ra khả năng thiết lập mối quan hệ trực tiếp giữa khối lượng sản xuất với khối lượng nhu cầu sản xuất sản phẩm Các chỉ tiêu giá trị đo lường kết quả tổng hợp của quá trình tái sản xuất như: GDP,GNP, lợi nhuận, tiền công, giá trị vốn sản xuất Mặt khác, sự liên kết giữa các phần của mục tiêu vĩ mô cũng được thể hiện bằng các chỉ tiêu giá trị như tốc độ tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu trong cân đối vĩ mô, xu hướng phát triển của các ngành, vùng, khả năng chuyển dịch cơ cấu

Theo cách hiểu như trên, các chỉ tiêu hiện vật là đặc trưng của KHH tập trung vì trong cơ chế này, KH cần phải được giao đầy đủ, chi tiết và trở thành pháp lệnh của các ngành, các địa phương KHH trong nền kinh tế thị trường với chức năng là công cụ điều

tiết vĩ mô và định hướng phát triển thì các chỉ tiêu giá trị trở nên phù hợp hơn và có giá trị cao hơn Một trong những nội dung đổi mới KHH của Việt nam là chuyển trung tâm từ KHH bằng hiện vật sang KHH bằng các chỉ tiêu giá trị, đề cao vai trò của các tổ chức tài chính, ngân hàng.

Chỉ tiêu tuyệt đối và các chỉ tiêu tương đối Các con số tuyệt đối dùng để phản ánh

quy mô của nền kinh tế và các nhu cầu nguồn lực và tài chính cần thiết cho việc phát triển; còn các con số tương đối có tác dụng so sánh, đối chiếu và phân tích sự biến đổi trong quá trình phát triển Để bảo đảm việc theo dõi, điều tiết, thiết lập các cân đối và đặc biệt là thực hiện chức năng hiệu quả KTXH, KH trong nền kinh tế thị trường cần phải sử dụng ngày càng nhiều các chỉ tiêu tương đối

2.3 Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH

Do có sự khác nhau về bản chất, nội dung và tính chất của KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung, nên trình tự xây dựng KH của 2 phương thức này cũng khác nhau:

- Trong cơ chế KHH tập trung, quy trình lập KH được tiến hành theo phương thức:

"Hai lên, ba xuống" tức là: (a) Trung ương giao số kiểm tra xuống cho các bộ, ngành, địa phương (b) dự thảo KH bộ ngành được gửi lên trung ương và bảo vệ KH; (c) trung ương giao KH đã bảo vệ để đơn vị hoàn chỉnh; (d) gửi KH đã hoàn chỉnh lên trung ương để tổng hợp ; (e) trung ương giao KH chính thức cho các đơn vị KH Quá trình xây dựng như vậy thường bị chi phối bởi cả những mong muốn chủ quan của các cấp lãnh đạo và những người xây dựng KH và trong nhiều trường hợp, KH thiếu khách quan và mang tính áp đặt Quy trình này hoàn toàn phù hợp với nền kinh

tế dựa trên cơ sở công hữu tư liẹu sản xuất

- Quy trình xây dựng KH hiện nay được đổi mới dựa trên nền tảng: KH của địa phương hay của ngành là KH mang tính độc lập, không phải là cụ thể hoá phần việc

mà địa phương giao cho mình mà nó là KH của địa phương, do địa phương xây dựng

và để thực hiện tại địa phương Hiện nay, quy trình xây dựng KH địa phương nằm trong khuôn khổ quy trình lập KH quốc gia như sau:

Bước 1: Trên tầm vĩ mô, Bộ KHĐT xây dựng khung định hướng phát triển KTXH của quốc gia, trong đó bao gồm: Tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu ngành, tốc độ tăng trưởng kinh tế của ngành, mục tiêu về phát triển các lĩnh vực xã hội và môi trường, xác định các cân đối lớn như: Vốn đầu tư, ngân sách, cân đối thanh toán quốc tế, cân đối xuất - nhập khẩu, cân đối vật tư, hàng hoá v.v và hệ thống các giải pháp thực hiện

Bước 2: Sau khi tính toán tổng thể, Bộ KHĐT sẽ tổ chức hội nghị phổ biến khung định hướng cho các bộ ngành, địa phương và những những thông tin cần thiết để các địa phương trên cơ sở đó đánh giá lại nguồn lực phát triển của mình mà xây dựng KHPT của ngành và địa phương mình.

Bước 3: các bộ ngành và địa phương xây dựng KH của địa phương mình căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương, những mục tiêu cần phấn đấu của địa phương và những

3 Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển

3.1 Mỹ

Thực ra hiện tại Mỹ không có cơ quan KH chuyên trách ở cấp liên bang Việc lập

KH hàng năm, bao gồm đưa ra những chủ trương lớn về xây dựng đất nước, các công trình xây dựng lớn, các khoản chi cấp quốc gia, được xem như là một chức năng trực tiếp của Quốc hội Những điểm nhấn trong công tác lập KH ở Mỹ được thể hiện như sau:

- Về bộ máy KHH: Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm về KH quốc gia Còn các cấp thấp hơn đều có cơ quan KH Ở Mỹ không có cơ cấu các bộ ngành kinh tế, vì vậy không có cơ quan KH phát triển ngành (như ngành nông nghiệp) Riêng cơ quan KH địa phương cũng được biên chế rất ít mà họ tổ chức dưới dạng các công ty tư nhân làm KH theo các hợp đồng Nhìn chung, họ đặt yêu cầu khá cao và năng động đối với các nhà KH chuyên nghiệp

- Để có đề xuất nội dung KH chính xác, các cơ quan KH hay các công ty KH ký hợp đồng thường phải có mối quan hệ xã hội rộng rãi, tiếp xúc với quần chúng theo yêu cầu của từng vấn đề Có như vậy, KH dự thảo mới thực sự là ý nguyện thiết thân của những người có liên quan

- Về nội dung: người Mỹ có KH theo chủ đề chứ không có KH tổng thể KTXH của cả nước cũng như của ngành, địa phương Nội dung đưa vào KH là những những vấn

đề cần thiết trong từng giai đoạn Tùy thuộc vào trình độ phát triển và yêu cầu từng giai đoạn, nó được bổ sung và hoàn thiện thường xuyên

- Cơ chế thực hiện KH là ”dùng củ cà rốt thay cho cái gậy”, củ cà rổt chính là quỹ liên bang và nguồn đất liên bang.

3.2 Nhật Bản

Có thể nói Nhật Bản là nước phát triển đã sử dụng khá hữu hiệu công cụ KH trong

điều tiết quản lý phát triển kinh tế, kể cả đối với các ngành kinh tế Những điểm nhấn cần tham khảo kinh nghiệm trong công tác KH ở Nhật Bản được đúc kết ở một số điểm sau:

- Ở Nhật Bản có KH quốc gia khá toàn diện, nhưng cũng có KH của từng ngành như

KH công nghiệp, nông nghiệp và cả KH các tiểu ngành hoặc KH một số các lĩnh vực chủ yếu Các KH ngành, nhất là công nghiệp, nông nghiệp phát triển nông thôn được bảo đảm bằng thể chế các ngân hàng chuyên phục vụ cho nó

- Bộ máy tổ chức KHH ở Nhật Bản khá gọn nhẹ và bao gồm những chức năng chủ yếu như: (1) chức năng cung cấp thông tin và dự báo phát triển; (2) đưa ra các mục tiêu dài hạn và trung hạn và kèm theo đó là chương trình chi tiêu trung hạn và những cam kết của Chính phủ đối với các hoạt động sử dụng nguồn chi tiêu của chính phủ; (3) hoạch định các chính sách kinh tế vĩ mô

- Nhật Bản là một trong nhiều nước phát triển (như Đức, Úc, Pháp) sử dụng thành công mô hình lập KH cuốn chiếu trong khuôn khổ 5 năm Mô hình này thực sự phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường với sự đổi thay thường xuyên các yếu tố có liên quan đến hoạt động kinh tế Nội dung cụ thể của phương pháp này là:

(1) KH 5 năm có thời kỳ không cố định, nó được thay đổi theo kiểu “cuốn chiếu” Khi một năm thực hiện KH qua đi thì lại có một năm tiếp theo được đưa vào trong khuôn khổ KH trung hạn

(2) Các chỉ tiêu KH được tính toán chính thức và khá đầy đủ cho 1 năm đầu, dự tính cho 1 năm tiếp theo và dự báo cho 3 năm còn lại

(3) Cuối mỗi năm của thời kỳ KH, trên cơ sở kết quả thực hiện KH và những dự báo, thông tin mới, KH chính thức cho 1 năm đầu mới của thời kỳ KH 5 năm mới được xây dựng và dự báo thêm một số chỉ tiêu cho 1 năm cuối mới của KH 5 năm

3.3 Hàn Quốc

Có nhiều điểm cần nghiên cứu và học tập kinh nghiệm lập KH ở Hàn Quốc:

- Ở Hàn Quốc có KH quốc gia, KH ngành và KH các doanh nghiệp được xây dựng thống nhất với nhau, nhưng hoàn toàn không bị cho phối bởi nhau (Tuy vậy, ở Hàn

Quốc lại không xây dựng KH địa phương vì ở đây, không có kinh tế địa phương, HDND tỉnh, thành phố chỉ làm chức năng quản lý hành chính, nhà nước):

(1) Xây dựng chỉ dẫn lập KH: Bộ Kinh tế - Tài chính đưa ra các thông tin dự báo, các chỉ dẫn chính; Viện Phát triển cũng đưa ra các dự báo kế hoạch Quá trình xây dựng chỉ dẫn soạn thảo kế hoạch là quá trình phối hợp giữa các Bộ, viện nghiên cứu, các doanh nghiệp nhà nước và tư nhân thông qua các hội nghị nghiên cứu phối hợp

(2) Giai đoạn xây dựng KH của bộ ngành được thực hiện bằng nhóm công tác lập kế hoạch Bao gồm trong nhóm này là: trợ lý Bộ trưởng, đại diện của Bộ Kinh tế - Tài chính, giáo sư các trường đại học, các cơ quan có liên quan, các nhà kinh doanh, đại diện công đồng dân cư

(3) Giai đoạn tổng hợp, hiệu chỉnh và đệ trình Tổng thống phê chuẩn Giai đoạn này Tổng thống đã sử dụng 2 cơ quan quan trọng là: Ủy ban điều phối bao gồm có sự tham gia của Thứ trưởng các bộ, có nhiệm vụ xem xét mục tiêu với chính sách có nhất quán không

và Ủy ban thảo luận bao gồm các Bộ trưởng tham gia

(4) Dựa vào KH trên, các doanh nghiệp tự xác định kế hoạch, chiến lược phát triển, nguồn lực và thị trường cho mình

- KH của Hàn Quốc kế cả các KH ngành đều là các KH dưới dạng định hướng chiến lược Bao gồm chủ yếu là: tầm nhìn của ngành, mục tiêu chủ yếu (thường khoảng 10 mục tiêu), các chính sách Trong quá trình lập KH ngành, họ nhấn mạnh nội dung phân tích cơ hội, thách thức trong thời kỳ kế hoạch, đánh giá thực trạng phát triển ngành trong nhiều năm và tình hình thực hiện KH thời kỳ trước để làm cơ sở cho các mục tiêu xác định thời

kỳ KH mới KH chiến lược được được bảo đảm bằng kế hoạch ngân sách từng năm và KH thực hiện cho từng bộ ngành xem như là KH cơ động của kế hoạch 5 năm Các KH năm được trình bày chủ yếu dưới dạng chương trình hành động cụ thể và hoàn thiện các chính sách phù hợp với từng giai đoạn ngắn của KH 5 năm

3.4 Philipines

Trong những năm gần đây, chính phủ Philipines đã quan tâm nhiều đến đổi mới

công tác KH theo hướng ngày càng phù hợp hơn với kinh tế thị trường:

(1) KH phát triển kinh tế của Philipines trong thời gian gần đây là kế hoạch mang tính chiến lược (trung hạn 5 năm) Nó chủ yếu là một văn kiện công bố trước đông đảo

quần chúng về những nguyên tắc, mục tiêu và chính sách chủ đạo mà chính phủ theo đuổi

để đạt được mục tiêu chiến lược dài hạn là thực hiện tăng trưởng bền vững và phát triển công bằng của đất nước Bên cạnh đó KH tập trung vào nâng cao hiệu quả của công tác

quản trị nhà nước, đề cao vai trò của Chính phủ trong giải quyết các thất bại thị trường và hướng hoạt động KTXH theo định hướng chung

(2) Sự gắn kết KH kinh tế với ngân sách nhà nước trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF): Các bước cụ thể trong quá trình soạn lập là: (i) Cơ quan phát triển kinh tế

quốc gia (Bộ Kinh tế) là cơ quan đứng đầu trong việc phối hợp với các bên có liên quan bằng việc tổ chức các hội đồng, thực hiện soạn lập KH phát triển trung hạn Sau đó trên cơ

sở kế hoạch phát triển trung hạn, Bản KH trung hạn tiếp tục được tham vấn, sau đó trình lên nội các chính phủ phê duyệt, và cuối cùng là trình lên 2 cơ quan Quốc hội để thông qua (ii) Trong thời gian thông qua, cơ quan phát triển kinh tế quốc gia tiếp tục làm việc với Ủy ban Ngân sách và Ủy ban Tài chính để soạn lập chương trình đầu tư công trung hạn, nội dung trao đổi chủ yếu là mức trần chi tiêu và các dự án ưu tiên đầu tư trong khuôn khổ trung hạn và Quốc hội phê chuẩn sắc lệnh phân bổ chung (iii) Để chủ động trong việc bảo đảm ngân sách cho thực hiện kế hoạch phát triển trung hạn, các nội dung của kế hoạch phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công cộng được đưa vào MTEF do Ủy ban Điều phối ngân sách phát triển thực hiện MTEF được xem là bầu lọc sữa sau bầu lọc chương trình đầu tư công trung hạn để xác định các dự án được ưu tiên bảo đảm thực hiện Trong MTEF này, một khuôn khổ chi tiêu theo kiểu cuốn chiếu trong vòng 3 năm được thực hiện

(3) Các kế hoạch ngành ở Philipines: Ở Philipines không có KH riêng cho từng

ngành mà nó nằm trong KH phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công trung hạn Các ngành kinh tế, trong đó có nông nghiệp, phát triển nông thôn, công nghiệp, cơ sở hạ tầng v.v xây dựng KH chủ yếu dưới dạng hình thành các chương trình, dự án thực hiện trong khuôn khổ trung hạn, phản ánh nhu cầu vốn đối với từng chương trình, dự án Sau khi các chương trình dự án của từng ngành được phê duyệt trong danh mục và được đưa và trong MTEF thì đó chính là các KH hành động của từng ngành hàng năm

(4) Gắn kết các bên tham gia trong lập KH trung hạn: Mặc dù cơ quan phát triển

quốc gia chịu trách nhiệm chính đối với 2 sản phẩm KH trung hạn nhưng quá trình này được tiến hành với sự tham gia của nhiều bên: Thứ nhất là sự tham gia của các ngành có liên quan nhằm phản ánh nhu cầu đầu tư và chi tiêu công; thứ 2 là các cơ quan liên quan đến tài chính và ngân sách; thứ 3, rất quan trọng đó là sự chuyển tải các dự thảo KH xuống các vùng, miền, các hội đồng vùng, quảng đại quần chúng để thực hiện sự tham vấn trước khi trình chính phủ và Quốc hội và Tổng thống phê chuẩn

II QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM

1 Phương thức quản lý theo kết quả

1.1 Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả

Phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào hoặc qui trình Có nghĩa là khi xây dựng một KH hoặc ban hành một chính sách, các cơ quan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện KH, chính sách của các đơn

vị có phù hợp với các qui định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho các chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chi tiêu…) Cách quản lý này một mặt đã “trói chặt” tay của những người quản lý, khiến họ trở thành những người tuân thủ thụ động mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra Cụ thể, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng là khối lượng sản phẩm dịch vụ cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả) chưa được đánh giá một cách chính xác Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm Điều đó đặt ra yêu cầu phải chuyển

từ quản lý theo đầu vào/qui trình sang quản lý theo kết quả

Việc cải cách quản lý theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích lại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân Lúc này, các nhà hoạch định chính sách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các qui định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (như kinh phí, nguồn nhân lực v.v…) hay qui trình (cách thức triển khai) mà phải quan tâm đến kết quả đạt được sau khi KH, chính sách được thực hiện Biểu hiện cụ thể của phương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thi các chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ công cần thiết cho xã hội bằng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước Bằng cách đó, một mặt phương thức quản lý theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ của các đối với thực thi chính sách để tìm ra phương thức thực hiện KH, chính sách có hiệu quả nhất (trong khuôn khổ luật pháp cho phép), tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức công, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chính sách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không, và liệu có cách nào cùng đạt được mục tiêu nhưng ít tốn kém hơn không

Như vậy, có thể nói rằng vấn đề hiệu lực, hiệu quả của KH, chính sách trong phương thức quản lý theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phân tích, đánh giá các KH và chính sách của nhà nước

Một lý do khác dẫn đến cần thiết phải tiến hành cải cách theo hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả, nhất là tại các nước đang phát triển, là vấn đề sức ép của tính dân chủ, của trình độ phát triển kinh tế – xã hội.

Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công ngày càng chịu sự kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hơn, nghiêm ngặt hơn bởi người dân, các nhà đầu tư, các nhà tài trợ trong và ngoài nước Nhu cầu được cung cấp các dịch vụ công có chất lượng cao, chi tiêu ngân sách phải có hiệu quả cao1 và vấn đề tính minh bạch, rõ ràng trong hoạt động của các

cơ quan Nhà nước ngày càng tăng lên Các nhà chính trị - những nguời lãnh đạo đất nước nhận thấy rằng, chiến lược hiệu quả nhất cho cuộc vận động tái đắc cử là đưa ra trước cử tri các kết quả hoạt động có hiệu quả trong nhiệm kỳ vừa qua

Bên cạnh các nhà chính trị, công chúng và các nhà tài trợ cũng ngày càng quan tâm hơn đến hiệu quả hoạt động của Chính phủ, đây chính là một trong những yếu tố quan trọng nhất cho vấn đề tiếp tục thúc đẩy hoạt động đầu tư, nhất là các nhà đầu tư tư nhân

Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, vấn đề sự minh bạch và hiệu quả hoạt động, chất lượng của các dịch vụ công mà Chính phủ cung cấp là yếu tố tiên quyết trong các quyết định đầu tư vào một quốc gia Có thể nói rằng, ngày nay vấn đề xếp hạng chất lượng (hiệu quả) hoạt động của Chính phủ đó trở thành một vần đề phổ biến, yêu cầu tối thiểu trên các thị trường tài chính; điều này cũng giống như hệ thống xếp hạng rủi ro trên các thị trường tài chính

Tóm lại, cải cách theo hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả là một yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của KH, chính sách công và nguồn ngân sách nhà nước phân bổ cho việc thực hiện các KH, chính sách đó

1.2 Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH

Theo OECD, quản lý theo kết quả là một phương thức quản lý tậo trung vào hiệu lực

thực hiện của KH, chính sách và việc đạt được đầu ra, kết quả2 hay tác động của KH, chính sách đó

1 Bao gồm cả hiệu quả về mặt kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội

2 Có một sự trùng lắp về dịch thuật liên quan đến thuật ngữ “kết quả” mà hiện nay chưa khắc phục được Trong tiếng Anh, quản lý theo kết quả là result-based, và “kết quả” (result) trong khái niệm này bao gồm ba cấp: đầu ra (output), kết quả (outcome) và tác động (impact)

Trong phương thức quản lý theo kết quả, vấn đề quan trọng nhất chính là đánh giá được mức độ thực hiện các KH, chính sách và đưa kết quả thành cơ sở để phân bổ ngân sách Để có cơ sở cho việc phân tích, đánh giá, người ta xây dựng Mô hình lôgíc về chuỗi kết quả (result chain) của KH, chính sách đó

Chuỗi kết quả được hợp thành từ các kết quả đạt được trong một khung thời gian cụ thể và gắn kết với nhau theo một mối quan hệ logic nhân - quả

Chuỗi kết quả của một KH hay chính sách được thể hiện qua Hình 1

Hình 1: Mô hình logic "chuỗi kết quả" của KH, chính sách

Trong đó,

- Đầu vào (input) là những nguồn lực, như tiền, nhân lực và vật lực, được các cơ quan,

đơn vị thực hiện chính sách sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả Ví dụ, một xã trong Chương trình 135 có thể quyết định thực hiện một dự án đầu tư XDCB vào công trình thủy lợi nhỏ nhằm nâng cao năng suất nông nghiệp và góp phần xóa đỏi giảm nghèo trên địa bàn xã Để thực hiện hoạt động đầu tư, người

ta cần kinh phí (vốn), lao động (nhân lực), nguyên vật liệu xây dựng v.v Tất cả những yếu tố này được gọi là đầu vào của dự án đầu tư thủy lợi Quản lý đầu vào sẽ kiểm soát xem việc mua sắm các yếu tố đầu vào có theo đúng chế độ, chính sách nhà nước ban hành về chủng loại, chất lượng, số lượng, giá cả… hay không

Nguồn

lực đầu

vào

Các hoạt động

- Hoạt động (activities) là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản phẩm

cuối cùng ở đầu ra Hoạt động theo ví dụ trên thì đó là toàn bộ quá trình thi công công trình thủy lợi Quản lý theo qui trình hay theo hoạt động sẽ chú trọng đến những vấn đề như tiến độ thi công, việc đảm bảo các thủ tục, qui trình trong quá trình xây dựng, giám sát, công trình

- Đầu ra (outputs) là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể mà do các cơ quan,

đơn vị tạo ra và cung cấp cho xã hội trong quá trình thực hiện chính sách Đầu ra chính là phương tiện trung gian để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra Trong

ví dụ trên, mặc dù mục tiêu của chính sách là XĐGN, nhưng mục tiêu đó chỉ có thể thực hiện được dựa vào sự phát huy tác dụng của công trình thủy lợi này trong việc tăng năng suất trồng trọt cho xã Do đó, công trình thủy lợi sau khi hoàn thành chính

là đầu ra Quản lý theo đầu ra sẽ quan tâm đến sự hiện hữu của công trình thủy lợi đúng thời hạn và đảm bảo các tiêu chuẩn chất lượng như đã cam kết

- Kết quả (outcomes) là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không

chủ ý) từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra Kết quả kế hoạch (dự kiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua việc mua sắm các đầu

ra Các kết quả có thể được xem xét theo mức độ ảnh hưởng đến xã hội trong trung hạn Trong ví dụ trên, kết quả (outcome) của việc đầu tư vào thủy lợi là năng suất cây trồng được nâng cao Quản lý chú trọng vào kết quả (outcome) sẽ quan tâm đến việc mục tiêu trước mắt hay mục tiêu cụ thể của việc đầu tư vào công trình thủy lợi

có đạt được không, người sử dụng có thỏa mãn với các dịch vụ do công trình thủy lợi (đầu ra) mang lại hay không

- Tác động (impacts) là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các

kết quả trung hạn nói trên Đây cũng chính là việc đạt được đến những mục tiêu cuối cùng của một KH, chính sách Trong ví dụ trên, tác động của việc xây dựng công trình thủy lợi chính là việc năng suất cây trồng được nâng cao đã góp phần giảm tỉ lệ nghèo trong xã như thế nào Đúng như định nghĩa của khái niệm này, việc giảm tỉ lệ nghèo không thể diễn ra ngay sau khi đưa công trình thủy lợi vào sử dụng, mà cần một khoảng thời gian dài, khi công trình thủy lợi đã góp phần làm tăng năng suất cây trồng, nhờ đó người dân trong xã có đủ lương thực để sử dụng và dư thừa để đem bán thì mới có thể góp phần giảm nghèo bền vững tại địa phương

Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả (đầu ra, kết quả [outcome], tác động) mà KH, chính sách nhằm đạt tới3 Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện chính sách để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện KH, chính sách tốt nhất Đồng thời, các cơ quan theo dõi, giám sát tình hình thực hiện KH, chính sách sẽ quan tâm hơn đến câu hỏi: liệu KH, chính sách có đạt được ý đồ mong muốn của mình hay không – điều

mà trong phương thức quản lý theo đầu vào thường bỏ ngỏ

1.3 Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả

Qua sự phân tích trên, có thể thấy rằng phương thức quản lý theo kết quả có một vai trò tích cực to lớn

− Quản lý theo kết quả góp phần đổi mới phương thức quản lý, điều hành KH, chính sách của khu vực công, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của các KH, chính sách Đồng thời, nó giúp nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình Phương thức này còn giúp việc đánh giá thực hiện KH, chính sách nhằm vào những vấn đề mang tính chiến lược và tác động dài hạn của KH, chính sách, đó là mức độ thực hiện những mục tiêu trung và dài hạn mà KH, chính sách đề ra, chứ không chỉ đi vào liệt kê những công việc mà các cơ quan thực hiện KH đã làm, mà không rõ những việc đó đóng góp đến đâu cho việc đạt được mục tiêu của KH

3 Trên thực tế, trong quá trình quản lý hiện nay ở nước ta cũng đã chú trọng hơn đến đầu ra, thể hiện ở chỗ nhiều chính sách, chương trình đã xác định những đầu ra dự kiến của chính sách Tuy nhiên, các nguyên tắc chặt chẽ của quản lý theo đầu ra chưa được tôn trọng một cách chặt chẽ.

− Vì KH, chính sách và ngân sách để thực hiện KH, chính sách là hai mặt của một vấn

đề không thể tách rời, nên vận dụng phương thức quản lý theo kết quả sẽ thiết lập được ba nguyên tắc cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép để thực hiện chính sách và nâng cao hiệu quả hoạt động trong thực hiện KH, chính sách Nhờ đó, KH và ngân sách mới có thể thực sự gắn kết với nhau thông qua một công cụ là lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn (hay còn gọi là Khuôn khổ Chi tiêu trung hạn - MTEF)

− Quản lý theo kết quả tăng thêm tính tự chủ cho các đơn vị thực hiện KH, chính sách,

và tăng cường sự phối hợp giữa các đối tác thực hiện KH, chính sách

− Quản lý theo kết quả cho phép cơ quan điều hành KH có được thông tin hữu ích:

o Xác định đầu ra nào của các đơn vị thực hiện KH nên được sản xuất, sẽ được sản xuất và đã được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao?

o Nguồn lực đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra

o Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra vào kết quả mong đợi

− Quản lý theo kết quả hướng các cơ quan hoạch định KH vào việc:

o Xác định các kết quả dự kiến một cách thực tiễn cũng như mối quan hệ nhân quả giữa việc đạt được các mục tiêu ngắn hạn với việc góp phần đạt được các mục tiêu trung và dài hạn của KH, chính sách

o Xác định rõ các đầu ra cần có với những mức độ khối lượng, giá cả và chất lượng

cụ thể để đạt được mục tiêu, làm cơ sở dự tính kinh phí thực hiện KH, chính sách một cách có cơ sở khoa học và phân tích hợp lý;

o Xác định rõ qui mô đối tượng thụ hưởng KH, chính sách và nhu cầu của họ, đảm bảo chính sách đáp ứng đúng sự mong đợi của các đối tượng mục tiêu

− Quản lý theo kết quả hướng công tác công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá KH, chính sách được thực hiện theo một quy trình mở Mọi người dân, tổ chức xã hội, doanh nghiệp… đều có thể dễ dàng kiểm tra, kiểm soát và đưa ra những đánh giá một cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập trong các kế hoạch hoạt động, dự toán ngân sách của KH, chính sách

2 Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay để phù hợp và đáp ứng yêu cầu của công tác KHH trong nền kinh tế thị trường, nhiều cách tiếp cận mới trong lập KH cũng đang được đưa vào ứng dụng ở VN dưới dạng các dự án để chuẩm bị tạo ra sự thay đổi trong thể chế KH ở Việt Nam Những cách tiếp cận mới này đều từng bước hướng chuyển theo phương thức quản lý theo kết quả như đã phân tích ở trên Chúng bao gồm:

2.1 KH mang tính chiến lược

Nội dung của bản KH theo cơ chế cũ bao gồm nhiều chỉ tiêu chi tiết, toàn diện, tuy vậy nó chủ yếu là mang tính tác nghiệp, cụ thể hoá các chỉ tiêu chung của nhà nước bằng các chỉ tiêu pháp lệnh giao cho các cấp địa phương Điều này không thể thực hiện được trong cơ chế thị trường và không phù hợp cới cơ chế thị trường Bởi vì:

- Hoạt động của cơ chế thị trường có một nhược điểm lớn là tính thiển cận, chú trọng quá mức vào những lợi ích ngắn hạn, trước mắt mang tính cá nhân, mà thiếu mất cái nhìn tổng thể, theo đuổi những lợi ích dài hạn mang tính xã hội (hoặc cộng đồng) Tỉnh, huyện với tư cách là người đại diện chăm lo lợi ích cho toàn thể nhân dân trên địa bàn, không chỉ thế hệ hôm nay mà còn cả mai sau, thì không thể chấp nhận tầm nhìn ngắn hạn như vậy Thay vì thế, cần điều hành nền kinh tế theo định hướng phát triển lâu dài và sử dụng những công cụ có sẵn trong tay, trong đó có KH, để điều chỉnh sự vận động của cả nền kinh tế đi theo định hướng đã chọn

- Nền kinh tế thị trường thường xuyên biến động, nó chịu tác động rất lớn bởi các nhân

tố bên trong và bên ngoài Trong nền kinh tế thị trường, những yếu tố cơ hội, thách thức thường xuyên xuất hiện rồi mất đi Thậm chí, thị trường còn được coi là một chiến trường, xuất hiện các yếu tố địch – ta, mạnh – yếu Điều đó đòi hỏi làm KH phải cập nhật được thường xuyên những yếu tố ấy, dự kiến trước được những yếu tố

sẽ xuất hiện để xác định những mục tiêu mang tính dài hạn cần đạt tới và cách đi tối

ưu cho quá trình phát triển

Như vậy, bản KH phải tiếp cận theo hướng mới, đó là: KH phải giảm phần định lượng, tăng phần định tính, KH phải thể hiện được tầm nhìn chiến lược dài hạn – trung hạn, trên cơ sở đánh giá đúng thực chất xuất phát điểm, chứ không nên quá chú trọng đến điều hành sự vụ hàng năm

Nội dung cụ thể của tầm nhìn chiến lược đó là cần phải trả tới được những câu hỏi: Hiện nay chúng ta đang đứng ở đâu? chúng ta muốn đi tới đâu? (các mục tiêu chiến lược)

trong tương lai; Làm thế nào để đi tới? (cách đi tối ưu cho việc đạt được các mục tiêu ấy)

và làm thế nào để biết đã đi tới (các tiêu chuẩn, giám sát đánh giá)

Thông thường, các nhà lập KH có thể chia nguồn lực (hay nói rộng hơn là tiềm năng nguồn lực) làm 2 nhóm: Nhóm nguồn lực vật chất và nhóm nguồn lực phi vật chất Nguồn lực vật chất bao gồm: nguồn gắn với đất và không gắn với đất nguồn gắn với đất,

đó là: tự nhiên, đất đai, cơ sở hạ tầng v.v , nguồn không gắn với đất bao gồm: vốn, lao động Các nguồn lực phi vật chất gồm có: các yếu tố lịch sử, chính trị, xã hội, vốn nhân lực, thể chế chính sách v.v

Nguồn lực tự nhiên chỉ có hạn, và việc khai thác bừa bãi những nguồn lực này sẽ gây ra hậu quả nghiêm trọng về môi trường Nếu không có sự kết hợp khôn ngoan giữa nguồn lực tự nhiên và các nguồn lực khác thì sẽ chỉ là sự lãng phí tài nguyên và hy sinh lợi ích của thế hệ tương lai cho những lợi ích thiển cận của thế hệ hiện tại

Nguồn lực tài chính từ ngân sách thì cũng chỉ có hạn Với một ngành, địa phương trung bình hiện nay của Việt Nam, nguồn lực này chiếm khoảng 50-60% tổng vốn đầu tư

xã hội Điều đó có nghĩa là nếu chỉ dựa vào nguồn lực ngân sách thôi thì không thể tạo ra bước phát triển đột phá, nhất là trong điều kiện nguồn lực ngân sách đã tương đối ổn định theo Luật Ngân sách 2002 Như vậy, làm thế nào để có thể khai thác và phát huy tối đa các nguồn lực khác ngoài ngân sách, đặc biệt là từ khu vực tư nhân là một câu hỏi lớn cần đặt

ra Trong kinh tế thị trường, bộ ngành không thể chỉ định khu vực tư nhân phải đầu tư vào ngành này, ngành khác, vùng này, vùng kia Đó là lựa chọn của bản thân nhà đầu tư, dựa trên sự cân nhắc về khả năng sinh lợi của các dự án đầu tư khác nhau

Nguồn nhân lực không phải là nguồn lực bằng tiền có thể trực tiếp huy động ngay vào phát triển, nhưng đây lại là yếu tố quyết định đến mọi sự phát triển, vì con người là tác

nhân của sự phát triển, cũng là đối tượng thụ hưởng thành quả của sự phát triển đó Khi con người được làm việc trong một điều kiện cởi mở, kích thích sáng tạo và được đãi ngộ thoả đáng thì sẽ phát huy được trí tuệ, sáng tạo và sẽ đóng góp lớn nhất cho sự phát triển của ngành, địa phương.

Để thu hút nguồn lực này, các bộ ngành chỉ có thể dựa vào một môi trường chính sách thuận lợi, thân thiện với các nhà đầu tư, nhằm hướng các nhà đầu tư đầu tư vào những lĩnh vực mà ngành mình mong muốn Muốn vậy, cần có sự đổi mới về thể chế để tạo ra

một môi trường như vậy

2.3 KH mang tính lồng ghép

Quan điểm "lồng ghép" trong soạn lập KH đã trở thành khá phổ biến và gắn liền với quá trình đổi mới KHH ở nước ta Trong thời gian qua, trên thực tế, chúng ta đã có những hoạt động cụ thể triển khai theo quan điểm này, đó là: dự án "Lồng ghép biến dân số vào KHH phát triển ở Việt Nam" (Dự án VIE/97/P15); "Sổ tay xây dựng KHPT bền vững ngành và địa phương" (Dự án VIE/01/021); Dự án lồng ghép Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) vào lập kế hoạch địa phương (TF 051164) nhằm đưa quan điểm và yêu cầu phát triển bền vững vào lập KH của các ngành và các địa phương khi xây dựng KHPT KTXH 5 năm của Bộ, ngành, địa phương mình; Bộ KHĐT đã đưa ra hướng dẫn cụ thể những yêu cầu lồng ghép CPRGS trong quá trình xây dựng kế hoạch 5 năm 2006-2010, đồng thời phối hợp với Tổ công tác liên ngành CPRGS hỗ trợ các ngành, địa phương về nâng cao năng lực xây dựng KHPT KTXH ở ngành, địa phương có tính đến yếu

tố tăng trưởng và giảm nghèo v.v

Lồng ghép một yếu tổ nào đó trong KH có nghĩa là đưa yếu tố đó vào với tư cách là hạt nhân, là mục tiêu cuối cùng của KH, hướng toàn bộ nội dung của KH theo quỹ đạo của yếu tố này trong quá trình xác định mục tiêu cuối cùng, mục tiêu trung gian, chỉ tiêu kết quả, các yếu tố đầu vào, chương trình hành động và giải pháp tổ chức triển khai thực hiện Lồng ghép biến dân số trong KHPT tức là phải xem yếu tố dân số (quy mô, cơ cấu, chất lượng dân số) là đối tượng chính, để từ đó đặt ra những yêu cầu của KHPT KTXH, trong

đó đặc biệt gắn với KH về nâng cao múc sống dân cư, KH giáo dục, KH y tế và chăm sóc sức khỏe, KH môi trường Lồng ghép quan điểm phát triển bền vững trong lập KH tức là phải coi ba yếu tố KTXH và môi trường là nội dung chủ đạo trong thiết kế các chỉ tiêu phát triển ngành, địa phương Lồng ghép CPRGS vào KH đòi hỏi gắn kết hai yếu tố tăng trưởng

và giảm nghèo vào nhau, trong đó mục tiêu giảm nghèo phải được coi là mục tiêu cuối cùng, dài hạn của KH, còn mục tiêu tăng trưởng chỉ là mục tiêu trung gian, là phương tiện

để giảm nghèo và nâng cao phúc lợi xã hội

Thực hiện quan điểm lồng ghép trong lập KH có tác dụng rất quan trọng:

- Đây chính là chính là cách thực thực hiện sự chuyển đổi công tác KHH từ trạng thái mệnh lệnh, nặng nề, trải theo diện rộng, ôm đồm với nhiều chỉ tiêu rời rạc, riêng biệt, mang tính tác nghiệp, hiện vật sang một trang thái năng động hơn, có chủ đề rõ ràng hơn và mang mầu sắc chiến lược phù hợp với điều kiện của kinh tế thị trường Lập

KH theo quan điểm lồng ghép sẽ hướng nguồn lực tập trung vào những vấn đề bức xúc, đột phá và là cơ sở để tổ chức triển khai thực hiện KH dưới dạng các chương trình, dự án mang tính hiệu quả cao

- Nền kinh tế ngày càng phát triển đòi hỏi phải quan tâm nhiều hơn đến mục tiêu cuối cùng của xã hội, trong đó con người là yếu tố trung tâm Vấn đề cuối cùng mà một nền kinh tế muốn phấn đấu không phải là tăng trưởng kinh tế, không phải là vấn đề chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế hay là phát triển ngoại thương v.v mà nó phải là đem lại những gì cho con người và duy trì, phát triển nó trong dài hạn như thế nào? Lồng ghép, mà thông thường là lồng ghép những biến xã hội vào trong các KH kinh

tế chính là hướng hoạt động kinh tế của đất nước, của địa phương, của ngành vào quỹ đạo phục vụ con người, vì con người, hướng các hoạt động kinh tế vào quỹ đạo của quan điểm hiệu quả KTXH chưa không phải là hiệu quả tài chính hay kinh tế đơn thuần

- Cho phép chúng ta có thể giảm bớt được số lượng các chỉ tiêu định lượng trong KH, phù hợp với đặc điểm của nền kinh tế thị trường, nhưng lại không làm giảm tính chất định lượng vốn là bản chất của KH do hướng vào việc thiết kế các chỉ tiêu mang tính lồng ghép, phản ánh nhiều nội dung hơn trong một chỉ tiêu Các chỉ tiêu lồng ghép sẽ

là cơ sở để các nhà KH và quản lý đưa ra được những giải pháp đồng bộ hơn, toàn diện hơn, các giải pháp này có cơ sở để ràng buộc lẫn nhau và thực hiện được các giải pháp này là cơ hội để chuyển nền kinh tế theo hướng chủ đề trọng tâm một cách

có hiệu quả nhất

III KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN

1 Phân loại kế hoạch

Hệ thống KHH hiện nay ở nước ta vẫn mang dáng dấp của một hệ thống KHH có tính chất thứ bậc từ thời kỳ bao cấp Trong đó, vai trò và chức năng của từng cấp KH nhiều khi còn chồng chéo và chưa được xác địng rõ Việc thay đổi hệ thống này (nếu có) sẽ là một quá trình lâu dài và tiến hóa dần Vì thế, trong điều kiện hiện tại, người làm KH ngành

và tiểu ngành vẫn cần nghiên cứu hệ thống này và tìm cách đổi mới phương thức lập KH của ngành, tiểu ngành mình mà vẫn đảm bảo phù hợp tối đa với khuôn khổ thể chế hiện hành.

1.1 Phân loại theo mức độ khái quát

Theo mức độ khái quát, hệ thống KHH của Việt Nam gồm các cấp độ chính là chiến lược phát triển KTXH, qui hoạch phát triển KTXH, KHPT KTXH và các Chương trình, dự

án phát triển

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là hệ thống các phân tích, đánh giá và lựa

chọn về quan điểm, mục tiêu tổng quát định hướng phát triển các lĩnh vực chủ yếu của đời sống xã hội và các giải pháp cơ bản trong đó bao gồm các chính sách về cơ cấu, cơ chế vận hành hệ thống KTXH nhằm thực hiện mục tiêu đề ra trong một khoảng thời gian dài (ít nhất là 10 năm)

Phân theo nội dung có các loại chiến lược sau đây:

• Chiến lược phát triển KTXH của cả nước

• Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực

• Chiến lược phát triển KTXH vùng lãnh thổ

Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự phân bố và sắp xếp các hoạt động và

các yếu tố sản xuất, dịch vụ và đời sống KTXH trên một địa bàn lãnh thổ (quốc gia, vùng, tỉnh, huyện ) cho một thời kỳ trung hạn, dài hạn (có chia các giai đoạn để cụ thể hóa Chiến lược phát triển KTXH trên lãnh thổ theo thời gian) và là cơ sở để lập các KHPT Phân theo nội dung, có các loại quy hoạch sau đây:

• Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH chung của cả nước

• Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng lãnh thổ

• Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực

Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội KHPT KTXH là một công cụ quản lý và điều

hành vĩ mô nền kinh tế quốc dân, nó là sự cụ thể hóa các mục tiêu định hướng của Chiến lược phát triển theo từng thời kỳ bằng hệ thống các chỉ tiêu, mục tiêu và chỉ tiêu biện pháp định hướng phát triển và hệ thống các chính sách, cơ chế áp dụng trong thời kỳ KH KH kinh tế quốc dân là tổng hợp những mục tiêu và định hướng, chính sách, biện pháp phát triển nền KTQD, được biểu hiện trong một hệ thống chỉ tiêu kế hoạch về số lượng và chất

lượng, và một hệ thống các bảng cân đối trên cơ sở nhận thức và thỏa mãn các yêu cầu của các quy luật kinh tế của nền KTQD.

KHPT KTXH có thể phân loại theo thời gian thành KHPT KTXH trung hạn (5 năm)

và KHPT KTXH ngắn hạn (hàng năm) Theo phạm vi, KH này được phân thành KHPT KTXH quốc gia, KHPT KTXH địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã) và KHPT ngành, lĩnh vực

Chương trình, dự án phát triển là công cụ triển khai thực hiện chiến lược và kế

hoạch phát triển Nó cụ thể hóa kế hoạch thành các nội dung triển khai hoạt động cụ thể trong đó thể hiện rõ mục tiêu, nguồn lực, tiến độ thực hiện… Như vậy, chỉ khi nào các KH được triển khai thành chương trình, dự án thì các KH đó mới có cơ chế để triển khai thực hiện, mới dự kiến được nhu cầu nguồn lực để từ đó cân đối với khả năng nguồn lực sẵn có

và tiến hành ưu tiên hóa nếu các cân đối nguồn lực đó không đảm bảo

Giữa Chiến lược - Quy hoạch - Kế hoạch có mối quan hệ hữu cơ Quy hoạch, kế hoạch là bước cụ thể hoá của chiến lược, kế hoạch hàng năm là bước cụ thể hoá của kế hoạch 5 năm Chiến lược xác định định hướng lớn và mục tiêu dài hạn (10-20 năm) về phát triển KTXH của đất nước KH 5 năm là bước cụ thể hoá để thực hiện từng bước các mục tiêu của chiến lược KH hàng năm là kế hoạch hành động nhằm đạt được các mục tiêu đã đặt ra trong KH 5 năm, và có ý nghĩa phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương trong các hoạt động KTXH Tuy nhiên, lâu nay, chúng ta vẫn hiểu khái niệm “cụ thể hóa” một cách rất cơ học, đó là các KH ở tầm chi tiết hơn là sự chia nhỏ nội dung, chỉ tiêu phấn đấu của KH ở tầm cao hơn Điều đó hoàn toàn k0 phù hợp với yêu cầu của lập KH có tính chiến lược hay lập KH theo kết quả Tính chất

“cụ thể hóa” ở đây cần được hiểu là KH ở tầm cao xác định các định hướng, mục tiêu lớn

và các giải pháp mang tính “chiến lược” Còn KH ở tầm thấp hơn là việc chuyển tải các mục tiêu định hướng đó thành các mục tiêu cụ thể hơn hay các chương trình, dự án chi tiết phù hợp với khung thời gian và khả năng nguồn lực sẵn có Cách hiểu này cũng cần áp dụng trong mối quan hệ giữa kế hoạch ngành và tiểu ngành

1.2 Phân loại theo cấp độ quản lý

KHPT KTXH cấp quốc gia được nghiên cứu xây dựng trên cơ sở nội dung chiến

lược phát triển KTXH của đất nước 10 năm hoặc 20 năm và nội dung của các bản quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, quy hoạch phát triển KTXH vùng lãnh thổ và các chương trình phát triển dài hạn của đất nước Đồng thời, KHPT KTXH cấp quốc gia được tổng hợp

từ các KHPT của các ngành, lĩnh vực và các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương Đó là văn bản hoạch định các hoạt động về KTXH của cả nước thể hiện bằng mục tiêu tổng quát,

các nhiệm vụ cụ thể, các cân đối nguồn lực, các chương trình phát triển, dự án đầu tư và giải pháp nhằm phát triển KTXH theo những mục tiêu, chỉ tiêu mà Chiến lược đã đề ra trong một thời gian nhất định.

Kế hoạch phát triển ngành Theo định hướng của chiến lược và KH cấp quốc gia,

các ngành sẽ xây dựng KHPT của ngành mình Những tiềm năng phát triển của ngành sẽ được đánh giá lại và chuẩn xác thêm, đồng thời trên một mức độ nào đó, sẽ lượng hoá các nguồn lực phát triển của ngành, tính toán các mục tiêu theo hướng hiệu quả hoá và sử dụng tối đa các nguồn lực phát triển

Trong nội dung của KH ngành sẽ cụ thể hóa thành các chương trình, dự án phát triển, định hình các yếu tố tác động, các cơ chế, chính sách để thực hiện mục tiêu của ngành Do vậy, việc nghiên cứu xây dựng kế hoạch 5 năm của ngành mang tính chất cụ thể hoá mục tiêu ở tầm vĩ mô của kế hoạch 5 năm trong phạm vi toàn quốc, vừa khai thác những tiềm năng và ưu thế của từng ngành diễn ra trên từng vùng và từng địa phương, phục vụ mục tiêu phát triển của ngành và địa phương

Phạm vi của kế hoạch ngành bao gồm: (i) Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn; (ii) Ngành công nghiệp; (iii) Ngành thương mại và dịch vụ; (iv) Lĩnh vực xã hội (y tế

- xã hội, giáo dục – giáo dục, văn hoá ); (v) Lĩnh vực trật tự xã hội, an ninh quốc

phòng…

KHPT KTXH vùng, lãnh thổ Kế hoạch vùng lãnh thổ ở đây được hiểu theo nghĩa

rộng, đó có thể là kế hoạch phát triển của vùng kinh tế lớn, vượt ra ngoài phạm vi địa giới hành chính của một tỉnh, có thể là vùng kinh tế hành chính với địa giới kinh tế trùng địa giới lãnh thổ hành chính, hoặc có thể là kế hoạch của một địa phương (huyện, xã) hay cộng đồng (thôn, bản, buôn…)

2 Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành

Như vậy, KH ngành là một bộ phận hữu cơ của hệ thống KHH KTQD Đến lượt mình, mỗi ngành lại bao gồm nhiều tiểu ngành, trong đó từng tiểu ngành có chức năng, nhiệm vụ riêng, nhưng đồng thời vẫn phải đảm bảo tuân thủ và thực hiện các mục tiêu, chỉ tiêu mà KH ngành đã định hướng Chính vì thế, giữa KH ngành và tiểu ngành có mối quan

hệ chặt chẽ với nhau

Trước hết, về phương pháp, dù là KH ngành hay tiểu ngành đều tuân theo một phương pháp lập KH thống nhất Theo tinh thần đổi mới hiện nay, đó là cách lập KH mang tính chiến lược và dựa vào kết quả Biểu hiện rõ nét nhất của cách lập KH này là định hình các khung KH phát triển theo kiểu khung logic (như sẽ được trình bày ở phần sau) Như

vậy, các công cụ được sử dụng để lập KH theo kết quả như phân tích thực trạng, phân tích SWOT, phân tích cây vấn đề, cây mục tiêu… đều áp dụng được cho cả KH ngành và tiểu ngành.

Thứ hai, như một nguyên tắc trong lập KH, việc xây dựng KH ở cấp nào cũng đều cần thu hút sự tham gia của các bên hữu quan Tuy nhiên, do cấp độ khác nhau nêu tính chất tham gia ở cấp ngành và tiểu ngành cũng không giống nhau KH ở cấp ngành cần có

sự tham gia chủ yếu từ các tiểu ngành (lãnh đạo, chuyên viên…) Với các nội dung KH có liên quan đến cuộc sống của cộng đồng dân cư thì sự tham gia đó cũng chủ yếu mang tính chất đại diện, thông qua việc tham vấn các tổ chức đoàn thể quần chúng có vai trò đại diện cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân Còn KH tiểu ngành thì chi tiết, cụ thể hơn nên đối tượng tham gia chính phải là các tổ chức, đơn vị hoạt động trong tiểu ngành, và sự tham gia của dân cư (nếu có) cũng mang tính trực tiếp hơn Điểm cần lưu ý là dù ở KH ngành hay tiểu ngành, thì sự kết hợp giữa các chuyên môn KH, tài chính, thống kê và kỹ thuật của ngành (tiểu ngành) vẫn là yếu tố quyết định đến chất lượng và tính khả thi của KH Không nên coi việc lập KH là công việc riêng của các cán bộ KH ngành (tiểu ngành)

Thứ ba, KH tiểu ngành là một bộ phận hữu cơ của KH ngành, do đó xây dựng KH tiểu ngành phải xuất phát từ các mục tiêu tổng thể của KH ngành (có liên quan đến tiểu ngành đang xét) Tuy vậy, để đảm bảo tính thực tiễn và khả thi của KH ngành thì bản thân

KH này lại cần được “xây dựng từ dưới lên” Điều này có thể sẽ đặt ra một câu hỏi lớn là vậy thì KH nào sẽ được xây dựng trước Theo chúng tôi, trong giai đoạn phân tích, việc đánh giá tình hình thực hiện của kỳ KH trước và nhu cầu trong kỳ KH mới cần được thực hiện từ cấp tiểu ngành và tổng hợp lại ở cấp ngành Sau đó, trong giai đoạn hoạch định (lập KH), ngành căn cứ vào các thông tin đã tổng hợp được và khung KH vĩ mô do trung ương cung cấp (được thể hiện trong Kế hoạch tài chính trung hạn – sẽ được đề cập đến trong các bài giảng sau) để cân đối và đưa ra các mục tiêu định hướng và khung chính sách, giải pháp cơ bản của ngành Căn cứ vào mục tiêu định hướng này, các tiểu ngành sẽ xây dựng

KH chi tiết của mình

Thứ tư, lập KH theo kết quả yêu cầu một sự phối hợp nhịp nhàng giữa qui trình từ trên xuống và từ dưới lên Trong đó, “từ trên xuống” là cấp trên giao các mục tiêu/chỉ tiêu

KH định hướng, các kết quả định lượng dự kiến và nguồn lực tổng thể cho cấp dưới, còn cấp dưới hoàn toàn tự chủ trong việc lập KH “từ dưới lên”, miễn làm sao thực hiện được các mục tiêu/chỉ tiêu KH đã được giao và trong khuôn khổ nguồn lực cho phép Do đó, KH tiểu ngành không phải là sự rập khuôn máy móc KH ngành từ hình thức, nội dung đến cách lập luận, phân tích Trái lại, KH tiểu ngành chỉ cần làm rõ mình sẽ thực hiện các mục tiêu/chỉ tiêu KH của ngành như thế nào, phân bổ ngân sách được cấp cho các mục tiêu đó

ra sao Còn lại, tiểu ngành có quyền xây dựng các nội dung KH khác phục vụ cho hoạt động của tiểu ngành mình, cho dù trong KH ngành không đề cập đến.

Thứ năm, KH các tiểu ngành càng hẹp thì nội dung của KH càng cụ thể, chi tiết hơn, theo kiểu các cấp độ mục tiêu, ở dưới tiểu ngành, nhấn mạnh đầu ra và hành động, còn ngành thì nhấn mạnh hơn các mục tiêu cấp cao hơn Bản KH ngành chỉ nêu ở cấp hoạt động dưới dạng các chương trình lớn mà tiểu ngành cần triển khai, còn không nên quá đi sâu vào chi tiết các dự án hoặc hoạt động cụ thể của tiểu ngành và không bao hàm quá nhiều chỉ tiêu liên quan đến các tiểu ngành

Cuối cùng, để xây dựng được hệ thống KH ngành/tiểu ngành thực sự hiệu quả thì mối quan hệ về thông tin giữa ngành và tiểu ngành, cũng như giữa ngành và địa phương là cực kỳ quan trọng Thiếu các luồng thông tin này, cơ quan quản lý ngành cấp Bộ không thể xây dựng được một KH phát triển ngành bao quát, toàn diện và có tính chiến lược được

Do đó, không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý giữa ngành/tiểu ngành/địa phương là yêu cầu sống còn đối với việc đổi mới công tác KH ở các ngành và tiểu ngành

IV PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC

1 Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic

Quá trình lập KH nói chung bao gồm hai giai đoạn chính là Giai đoạn phân tích và Giai đoạn lập KH (hay còn gọi là giai đoạn hoạch định) Phần này sẽ trình bày các giai đoạn của phương pháp lập KH theo khung logic, hay còn gọi là lập KH theo kết quả

Có bốn nội dung chính trong Giai đoạn phân tích, tạm gọi là bốn bước sau đây:

− Phân tích các bên liên quan - Stakeholder Analysis, gồm cả phân tích năng lực thể chế ban đầu, phân tích về giới và nhu cầu của nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, ví dụ như người khuyết tận (là những chủ thể chính, điển hình của một can thiệp phát triển);

− Phân tích vấn đề - Problem Analysis (nêu rõ các vấn đề và mối quan hệ nhân quả giữa các vấn đề);

− Phân tích mục tiêu - Analysis of Objectives (xây dựng một hình ảnh về tình trạng trong tương lai) và

− Phân tích các chiến lược (so sánh các lựa chọn khác nhau để giải quyết tình trạng hiện nay và đạt đến bức tranh tương lai)

Việc phân tích này có thể được thực hiện như một quá trình học hỏi lặp đi lặp lại, chứ không phải là các bước tuần tự trước sau đơn thuần Ví dụ, trong quá trình phân tích các bên liên quan phải tiến hành từ lúc bắt đầu, kết quả phân tích các bên liên quan cũng phải được rà soát lại và điều chỉnh khi có các thông tin và các vấn đề mới xuất hiện

Trong khâu hoạch định (xây dựng đề cương) kết quả của quá trình phân tích được ghi lại thành một bản kế hoạch hành động thực tế Trong khâu này:

− Ma trận khung logic được hoàn thành, đòi hỏi phải phân tích sâu và kỹ hơn các ý tưởng;

− Các hoạt động và yêu cầu về nguồn lực được xác định và được lên lịch trình chi tiết, và

− Ngân sách được hoàn thành

Tương tự, đây là một quá trình lặp đi lặp lại, khi các nguồn lực và ngân sách đã được cam kết thì cũng cần phải xem lại các hoạt động của dự án cũng như các đầu ra mong đợi

Hình 1 Hai khâu chính của phương pháp khung logic PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN KHUNG LOGIC

KHÂU PHÂN TÍCH KHÂU HOẠCH ĐỊNH

1 Phân tích bên liên

quan/Stakeholder analysis – xác định

các đặc điểm của các bên liên quan

chính; đánh gía năng lực của họ

2 Phân tích thực trang/ Situational

hệ phương tiện và kết quả

4 Phân tích chiến lược/Strategy

analysis – xác định các chiến lược

khác nhau để đạt được các giải pháp

1 Xây dựng Khung Logic- xác định cấu

trúc dự án, kiểm tra logic nội tại và các rủi ro; xác định các chỉ số/chỉ tiêu có thể đo lường được thành tựu dự án

2 Lập kế hoạch/lịch trình hoạt động Activity scheduling –xác định trình tự

của các hoạt động và mức độ phụ thuộc lẫn nhau của các hoạt động; ước đoán thời lượng và phân công trách nhiệm cho người thực hiện

3 Lập kế hoạch nguồn lực/Resource scheduling - từ lịch trình hoạt động, xây

dựng kế hoạch đầu vào và ngân sách tương ứng

2 Giai đoạn Phân tích

2.1 Chuẩn bị phân tích

Trước khi tiến hành phân tích sâu cùng với sự tham gia của các bên liên quan, việc rất quan trọng là những người tham gia vào giai đoạn chuẩn bị lập KH phải có kiến thức rộng về chính sách, bối cảnh thể chế hoặc môi trường chung của ngành, của lĩnh vực hoạt động của ngành/tiểu ngành Các tài liệu cần xem xét trước khi tiến hành phân tích sâu là Chiến lược/KH phát triển quốc gia, Chiến lược phát triển ngành, KH phát triển ngành 5 năm, hay các văn kiện, tài liệu chính sách khác thuộc lĩnh vực có liên quan (Chẳng hạn, đối với ngành NN&PTNT, cần đặc biệt quan tâm đến các chủ trương, chính sách thuộc lĩnh vực xóa đói giảm nghèo, giao thông, môi trường nông thôn )

Phạm vi và độ sâu của thời gian chuẩn bị phân tích này phụ thuộc nhiều về mức độ sẵn có của thông tin và chất lượng của thông tin Nói chung, người làm KH không có nhiệm vụ trọng tâm là phân tích bối cảnh thể chế, chính sách nhằm cải thiện môi trường chính sách, hay thể chế Trái lại, nhiệm vụ của họ là tiếp cận đến các thông tin sẵn có để hiểu rõ về bối cảnh, môi trường hoạt động của ngành/tiểu ngành trong tương lai

2.2 Phân tích các bên liên quan

Mục đích và các bước chính yếu

Bất kỳ cá nhân, đơn vị, tổ chức nào cũng có những quan tâm đáng kế đến sự thành bại của một bản KH Lý do cơ bản của việc phân tích các bên liên quan chính là vì các cá nhân, các nhóm khác nhau thì đều có những quan tâm khác nhau, năng lực khác nhau và lợi ích khác nhau, do đó họ những mối quan tâm này cần phải được hiểu được thừa nhận trong quá trình xây dựng KH, phân tích vấn đề, phân tích mục tiêu và lựa chọn chiến lược

Các câu hỏi chính cần đặt ra trong quá trình phân tích các bên liên quan có thể là

“Chúng ta đang phân tích vấn đề và cơ hội của ai?” và “Ai sẽ được lợi và sẽ bị thiệt hại từ việc thực hiện KH và bị ảnh hưởng như thế nào sau khi thực hiện các chương trình, dự án trong KH?” Mục tiêu cuối cùng là giúp tối đa hoá sự hậu thuẫn và tối thiểu hoá các tác động tiêu cực tiềm tàng (bao gồm cả những mâu thuẫn giữa các bên liên quan), tạo sự đồng thuận cao trong triển khai thực hiện KH và cũng giúp các bên liên quan nắm rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của mình khi tham gia xây dựng và thực hiện KH

Các bước chính trong phân tích các bên liên quan có thể tóm lược như sau:

− Xác định các vấn đề và cơ hội phát triển chung cần được xem xét;

− Xác định tất cả các nhóm đối tượng có quan tâm đáng kể đến KH;

− Điều tra các vai trò tương lai, những mối quan tâm khác nhau, những quyền lực và năng lực để tham gia (điểm mạnh và điểm yếu);

− Xác định mức độ hợp tác hoặc các xung đột trong mối quan hệ với các bên liên quan khác; và

− Chuyển tải các thông tin phân tích trên và đưa những thông tin liên quan vào KH để đảm bảo được (i) các nguồn lực phù hợp dự kiến sử dụng để đáp ứng được các mục tiêu về quyền lợi và nhu cầu của nhóm đối tượng ưu tiên, (ii) quản lý và điều phối có phù hợp với việc thúc đẩy sự sở hữu của các bên liên quan; (iii) mâu thuẫn trong mối quan tâm và lợi ích của các bên liên quan cần được thừa nhận và được xử lý trong quá trình xây dựng KH

Trong bối cảnh của KH phát triển, một mục đích chủ chốt của phân tích các bên liên quan là hiểu và đáp ứng mối quan tâm về quyền lợi, đặc biết là trong bối cảnh phải đáp ứng một cách hiệu quả nhu cầu của nhóm đối tượng dễ tổn thương (ví dụ như người nghèo, lao động nữ, trẻ em và người tàn tật) Phân tích về vấn đề giới do vậy sẽ là một yếu tố chủ yếu trong quá trình phân tích các bên liên quan Đặc biệt, cần nhấn mạnh các bên liên quan chính là cơ quan KH, tài chính, thống kê, chuyên môn kỹ thuật của ngành/tiểu ngành và đặc biệt cả đối tượng khách hàng của các dịch vụ mà ngành/tiểu ngành cung ứng

Các thuật ngữ

Có khá nhiều các thuật ngữ chủ chốt được sử dụng để phân biệt các bên liên quan Dưới đây là bản tóm tắt được nhà tài trợ lớn là EC được liệt kê dưới đây:

− Bên liên quan: Các cá nhân và tổ chức có thể -trực tiếp hoặc gián tiếp- tác động hoặc

chịu tác động tích cực và tiêu cực của KH hoặc các dự án, chương trình được triển khai trong KH

− Người hưởng lợi: là những người có hưởng lợi dưới bất kỳ hình thức nào từ quá

trình thực hiện KH Cần phải làm rõ:

o Nhóm mục tiêu: Nhóm/thể chế những người sẽ chịu tác động trực tiếp của việc

thực hiện KH tại cấp Mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành;

o Người hưởng lợi cuối cùng: Là những người hưởng lợi dự án trong dài hạn tại

cấp độ xã hội hoặc ngành, ví dụ “trẻ em” do có nhiều tiền đầu tư cho hoạt động giáo dục và y tế, hoặc “người tiêu dùng” do những nỗ lực tăng năng suất lao động và marketing, “người lao động” do nỗ lực phát triển thị trường lao động

o Đối tác dự án: Những cơ quan, đơn vị thực hiện KH ngành/tiểu ngành (những

người này đồng thời là bên liên quan và cũng có thể là “nhóm đích”)

2.3 Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển

2.3.1 Nội dung phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng

Để có thể xác định được các vấn đề chính cần đi sâu phân tích trong KH ngành/tiểu ngành trong kỳ KH, cần tiến hành phân tích kỹ về tiềm năng và thực trạng phát triển của ngành/tiểu ngành Cácn nội dung phân tích chính bao gồm:

Phân tích tiềm năng phát triển ngành

Các nội dung chính cần được làm rõ trong đánh giá tiềm năng phát triển của ngành phương gồm: các yếu tố tự nhiên (đất đai, thổ nhưỡng, khí hậu), các điều kiện về sản xuất

và đời sống của người dân, các thế mạnh về nguồn lực Khi phân tích thường chhia thành 2 nhóm tiềm năng là tiềm năng vật chất và tiềm năng phi vật chất Các tiềm năng vật chất bao gồm tiềm năng gắn với đất và tiềm năng không gắn với đất.Những đánh giá này có liên quan trực tiếp đến việc lựa chọn phương án tăng trưởng nhanh, bền vững trên cơ sở phát huy lợi thế sánh của ngành

Để các phân tích, đánh giá về tiềm năng phát triển kinh tế xã hội của ngành mang tính hệ thống và hoàn chỉnh, đánh giá cần thực hiện một cách tuần tự theo các nội dung dưới đây

Bảng 1 Các nội dung đánh giá tiềm năng phát triển nông nghiệp

Nội dung Yêu cầu/ hướng đánh giá Địa chỉ thu thập thông tin

tế và văn hóa có liên quan đến NN, nông thôn

♦ Làm rõ ảnh hưởng của nó đến phát triển nông nghiệp, nông thôn

♦ Các báo cáo, nghiên cứu về địa lý,

♦ Bản đồ của cả nước và địa phương