Hệ thống KHH hiện nay ở nước ta vẫn mang dỏng dấp của một hệ thống KHH cú tớnh chất thứ bậc từ thời kỳ bao cấp. Trong đú, vai trũ và chức năng của từng cấp KH nhiều khi cũn chồng chộo và chưa được xỏc địng rừ. Việc thay đổi hệ thống này (nếu cú) sẽ là một quỏ trỡnh lõu dài và tiến húa dần. Vỡ thế, trong điều kiện hiện tại, người làm KH ngành
và tiểu ngành vẫn cần nghiờn cứu hệ thống này và tỡm cỏch đổi mới phương thức lập KH của ngành, tiểu ngành mỡnh mà vẫn đảm bảo phự hợp tối đa với khuụn khổ thể chế hiện hành.
1.1. Phõn loại theo mức độ khỏi quỏt
Theo mức độ khỏi quỏt, hệ thống KHH của Việt Nam gồm cỏc cấp độ chớnh là chiến lược phỏt triển KTXH, qui hoạch phỏt triển KTXH, KHPT KTXH và cỏc Chương trỡnh, dự ỏn phỏt triển.
Chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội là hệ thống cỏc phõn tớch, đỏnh giỏ và lựa chọn về quan điểm, mục tiờu tổng quỏt định hướng phỏt triển cỏc lĩnh vực chủ yếu của đời sống xó hội và cỏc giải phỏp cơ bản trong đú bao gồm cỏc chớnh sỏch về cơ cấu, cơ chế vận hành hệ thống KTXH nhằm thực hiện mục tiờu đề ra trong một khoảng thời gian dài (ớt nhất là 10 năm).
Phõn theo nội dung cú cỏc loại chiến lược sau đõy: • Chiến lược phỏt triển KTXH của cả nước. • Chiến lược phỏt triển ngành, lĩnh vực. • Chiến lược phỏt triển KTXH vựng lónh thổ
Quy hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội là sự phõn bố và sắp xếp cỏc hoạt động và cỏc yếu tố sản xuất, dịch vụ và đời sống KTXH trờn một địa bàn lónh thổ (quốc gia, vựng, tỉnh, huyện...) cho một thời kỳ trung hạn, dài hạn (cú chia cỏc giai đoạn để cụ thể húa Chiến lược phỏt triển KTXH trờn lónh thổ theo thời gian) và là cơ sở để lập cỏc KHPT.
Phõn theo nội dung, cú cỏc loại quy hoạch sau đõy:
• Quy hoạch tổng thể phỏt triển KTXH chung của cả nước. • Quy hoạch tổng thể phỏt triển KTXH vựng lónh thổ. • Quy hoạch phỏt triển ngành, lĩnh vực.
Kế hoạch phỏt triển kinh tế xó hội. KHPT KTXH là một cụng cụ quản lý và điều hành vĩ mụ nền kinh tế quốc dõn, nú là sự cụ thể húa cỏc mục tiờu định hướng của Chiến lược phỏt triển theo từng thời kỳ bằng hệ thống cỏc chỉ tiờu, mục tiờu và chỉ tiờu biện phỏp định hướng phỏt triển và hệ thống cỏc chớnh sỏch, cơ chế ỏp dụng trong thời kỳ KH. KH kinh tế quốc dõn là tổng hợp những mục tiờu và định hướng, chớnh sỏch, biện phỏp phỏt triển nền KTQD, được biểu hiện trong một hệ thống chỉ tiờu kế hoạch về số lượng và chất
lượng, và một hệ thống cỏc bảng cõn đối trờn cơ sở nhận thức và thỏa món cỏc yờu cầu của cỏc quy luật kinh tế của nền KTQD.
KHPT KTXH cú thể phõn loại theo thời gian thành KHPT KTXH trung hạn (5 năm) và KHPT KTXH ngắn hạn (hàng năm). Theo phạm vi, KH này được phõn thành KHPT KTXH quốc gia, KHPT KTXH địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xó) và KHPT ngành, lĩnh vực.
Chương trỡnh, dự ỏn phỏt triển là cụng cụ triển khai thực hiện chiến lược và kế hoạch phỏt triển. Nú cụ thể húa kế hoạch thành cỏc nội dung triển khai hoạt động cụ thể trong đú thể hiện rừ mục tiờu, nguồn lực, tiến độ thực hiện… Như vậy, chỉ khi nào cỏc KH được triển khai thành chương trỡnh, dự ỏn thỡ cỏc KH đú mới cú cơ chế để triển khai thực hiện, mới dự kiến được nhu cầu nguồn lực để từ đú cõn đối với khả năng nguồn lực sẵn cú và tiến hành ưu tiờn húa nếu cỏc cõn đối nguồn lực đú khụng đảm bảo.
Giữa Chiến lược - Quy hoạch - Kế hoạch cú mối quan hệ hữu cơ. Quy hoạch, kế hoạch là bước cụ thể hoỏ của chiến lược, kế hoạch hàng năm là bước cụ thể hoỏ của kế hoạch 5 năm. Chiến lược xỏc định định hướng lớn và mục tiờu dài hạn (10-20 năm) về phỏt triển KTXH của đất nước. KH 5 năm là bước cụ thể hoỏ để thực hiện từng bước cỏc mục tiờu của chiến lược. KH hàng năm là kế hoạch hành động nhằm đạt được cỏc mục tiờu đó đặt ra trong KH 5 năm, và cú ý nghĩa phục vụ cụng tỏc chỉ đạo, điều hành của Chớnh phủ trung ương và chớnh quyền địa phương trong cỏc hoạt động KTXH. Tuy nhiờn, lõu nay, chỳng ta vẫn hiểu khỏi niệm “cụ thể húa” một cỏch rất cơ học, đú là cỏc KH ở tầm chi tiết hơn là sự chia nhỏ nội dung, chỉ tiờu phấn đấu của KH ở tầm cao hơn. Điều đú hoàn toàn k0 phự hợp với yờu cầu của lập KH cú tớnh chiến lược hay lập KH theo kết quả. Tớnh chất “cụ thể húa” ở đõy cần được hiểu là KH ở tầm cao xỏc định cỏc định hướng, mục tiờu lớn và cỏc giải phỏp mang tớnh “chiến lược”. Cũn KH ở tầm thấp hơn là việc chuyển tải cỏc mục tiờu định hướng đú thành cỏc mục tiờu cụ thể hơn hay cỏc chương trỡnh, dự ỏn chi tiết phự hợp với khung thời gian và khả năng nguồn lực sẵn cú. Cỏch hiểu này cũng cần ỏp dụng trong mối quan hệ giữa kế hoạch ngành và tiểu ngành.
1.2. Phõn loại theo cấp độ quản lý
KHPT KTXH cấp quốc gia được nghiờn cứu xõy dựng trờn cơ sở nội dung chiến lược phỏt triển KTXH của đất nước 10 năm hoặc 20 năm và nội dung của cỏc bản quy hoạch phỏt triển ngành, lĩnh vực, quy hoạch phỏt triển KTXH vựng lónh thổ và cỏc chương trỡnh phỏt triển dài hạn của đất nước. Đồng thời, KHPT KTXH cấp quốc gia được tổng hợp từ cỏc KHPT của cỏc ngành, lĩnh vực và cỏc tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương. Đú là văn bản hoạch định cỏc hoạt động về KTXH của cả nước thể hiện bằng mục tiờu tổng quỏt,
cỏc nhiệm vụ cụ thể, cỏc cõn đối nguồn lực, cỏc chương trỡnh phỏt triển, dự ỏn đầu tư và giải phỏp nhằm phỏt triển KTXH theo những mục tiờu, chỉ tiờu mà Chiến lược đó đề ra trong một thời gian nhất định.
Kế hoạch phỏt triển ngành. Theo định hướng của chiến lược và KH cấp quốc gia, cỏc ngành sẽ xõy dựng KHPT của ngành mỡnh. Những tiềm năng phỏt triển của ngành sẽ được đỏnh giỏ lại và chuẩn xỏc thờm, đồng thời trờn một mức độ nào đú, sẽ lượng hoỏ cỏc nguồn lực phỏt triển của ngành, tớnh toỏn cỏc mục tiờu theo hướng hiệu quả hoỏ và sử dụng tối đa cỏc nguồn lực phỏt triển.
Trong nội dung của KH ngành sẽ cụ thể húa thành cỏc chương trỡnh, dự ỏn phỏt triển, định hỡnh cỏc yếu tố tỏc động, cỏc cơ chế, chớnh sỏch để thực hiện mục tiờu của ngành. Do vậy, việc nghiờn cứu xõy dựng kế hoạch 5 năm của ngành mang tớnh chất cụ thể hoỏ mục tiờu ở tầm vĩ mụ của kế hoạch 5 năm trong phạm vi toàn quốc, vừa khai thỏc những tiềm năng và ưu thế của từng ngành diễn ra trờn từng vựng và từng địa phương, phục vụ mục tiờu phỏt triển của ngành và địa phương.
Phạm vi của kế hoạch ngành bao gồm: (i) Ngành nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn; (ii) Ngành cụng nghiệp; (iii) Ngành thương mại và dịch vụ; (iv) Lĩnh vực xó hội (y tế - xó hội, giỏo dục – giỏo dục, văn hoỏ...); (v) Lĩnh vực trật tự xó hội, an ninh quốc
phũng…
KHPT KTXH vựng, lónh thổ. Kế hoạch vựng lónh thổ ở đõy được hiểu theo nghĩa rộng, đú cú thể là kế hoạch phỏt triển của vựng kinh tế lớn, vượt ra ngoài phạm vi địa giới hành chớnh của một tỉnh, cú thể là vựng kinh tế hành chớnh với địa giới kinh tế trựng địa giới lónh thổ hành chớnh, hoặc cú thể là kế hoạch của một địa phương (huyện, xó) hay cộng đồng (thụn, bản, buụn…).
2. Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành
Như vậy, KH ngành là một bộ phận hữu cơ của hệ thống KHH KTQD. Đến lượt mỡnh, mỗi ngành lại bao gồm nhiều tiểu ngành, trong đú từng tiểu ngành cú chức năng, nhiệm vụ riờng, nhưng đồng thời vẫn phải đảm bảo tuõn thủ và thực hiện cỏc mục tiờu, chỉ tiờu mà KH ngành đó định hướng. Chớnh vỡ thế, giữa KH ngành và tiểu ngành cú mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Trước hết, về phương phỏp, dự là KH ngành hay tiểu ngành đều tuõn theo một phương phỏp lập KH thống nhất. Theo tinh thần đổi mới hiện nay, đú là cỏch lập KH mang tớnh chiến lược và dựa vào kết quả. Biểu hiện rừ nột nhất của cỏch lập KH này là định hỡnh cỏc khung KH phỏt triển theo kiểu khung logic (như sẽ được trỡnh bày ở phần sau). Như
vậy, cỏc cụng cụ được sử dụng để lập KH theo kết quả như phõn tớch thực trạng, phõn tớch SWOT, phõn tớch cõy vấn đề, cõy mục tiờu… đều ỏp dụng được cho cả KH ngành và tiểu ngành.
Thứ hai, như một nguyờn tắc trong lập KH, việc xõy dựng KH ở cấp nào cũng đều cần thu hỳt sự tham gia của cỏc bờn hữu quan. Tuy nhiờn, do cấp độ khỏc nhau nờu tớnh chất tham gia ở cấp ngành và tiểu ngành cũng khụng giống nhau. KH ở cấp ngành cần cú sự tham gia chủ yếu từ cỏc tiểu ngành (lónh đạo, chuyờn viờn…). Với cỏc nội dung KH cú liờn quan đến cuộc sống của cộng đồng dõn cư thỡ sự tham gia đú cũng chủ yếu mang tớnh chất đại diện, thụng qua việc tham vấn cỏc tổ chức đoàn thể quần chỳng cú vai trũ đại diện cho tiếng núi của cỏc tầng lớp nhõn dõn. Cũn KH tiểu ngành thỡ chi tiết, cụ thể hơn nờn đối tượng tham gia chớnh phải là cỏc tổ chức, đơn vị hoạt động trong tiểu ngành, và sự tham gia của dõn cư (nếu cú) cũng mang tớnh trực tiếp hơn. Điểm cần lưu ý là dự ở KH ngành hay tiểu ngành, thỡ sự kết hợp giữa cỏc chuyờn mụn KH, tài chớnh, thống kờ và kỹ thuật của ngành (tiểu ngành) vẫn là yếu tố quyết định đến chất lượng và tớnh khả thi của KH. Khụng nờn coi việc lập KH là cụng việc riờng của cỏc cỏn bộ KH ngành (tiểu ngành).
Thứ ba, KH tiểu ngành là một bộ phận hữu cơ của KH ngành, do đú xõy dựng KH tiểu ngành phải xuất phỏt từ cỏc mục tiờu tổng thể của KH ngành (cú liờn quan đến tiểu ngành đang xột). Tuy vậy, để đảm bảo tớnh thực tiễn và khả thi của KH ngành thỡ bản thõn KH này lại cần được “xõy dựng từ dưới lờn”. Điều này cú thể sẽ đặt ra một cõu hỏi lớn là vậy thỡ KH nào sẽ được xõy dựng trước. Theo chỳng tụi, trong giai đoạn phõn tớch, việc đỏnh giỏ tỡnh hỡnh thực hiện của kỳ KH trước và nhu cầu trong kỳ KH mới cần được thực hiện từ cấp tiểu ngành và tổng hợp lại ở cấp ngành. Sau đú, trong giai đoạn hoạch định (lập KH), ngành căn cứ vào cỏc thụng tin đó tổng hợp được và khung KH vĩ mụ do trung ương cung cấp (được thể hiện trong Kế hoạch tài chớnh trung hạn – sẽ được đề cập đến trong cỏc bài giảng sau) để cõn đối và đưa ra cỏc mục tiờu định hướng và khung chớnh sỏch, giải phỏp cơ bản của ngành. Căn cứ vào mục tiờu định hướng này, cỏc tiểu ngành sẽ xõy dựng KH chi tiết của mỡnh.
Thứ tư, lập KH theo kết quả yờu cầu một sự phối hợp nhịp nhàng giữa qui trỡnh từ trờn xuống và từ dưới lờn. Trong đú, “từ trờn xuống” là cấp trờn giao cỏc mục tiờu/chỉ tiờu KH định hướng, cỏc kết quả định lượng dự kiến và nguồn lực tổng thể cho cấp dưới, cũn cấp dưới hoàn toàn tự chủ trong việc lập KH “từ dưới lờn”, miễn làm sao thực hiện được cỏc mục tiờu/chỉ tiờu KH đó được giao và trong khuụn khổ nguồn lực cho phộp. Do đú, KH tiểu ngành khụng phải là sự rập khuụn mỏy múc KH ngành từ hỡnh thức, nội dung đến cỏch lập luận, phõn tớch. Trỏi lại, KH tiểu ngành chỉ cần làm rừ mỡnh sẽ thực hiện cỏc mục tiờu/chỉ tiờu KH của ngành như thế nào, phõn bổ ngõn sỏch được cấp cho cỏc mục tiờu đú
ra sao. Cũn lại, tiểu ngành cú quyền xõy dựng cỏc nội dung KH khỏc phục vụ cho hoạt động của tiểu ngành mỡnh, cho dự trong KH ngành khụng đề cập đến.
Thứ năm, KH cỏc tiểu ngành càng hẹp thỡ nội dung của KH càng cụ thể, chi tiết hơn, theo kiểu cỏc cấp độ mục tiờu, ở dưới tiểu ngành, nhấn mạnh đầu ra và hành động, cũn ngành thỡ nhấn mạnh hơn cỏc mục tiờu cấp cao hơn. Bản KH ngành chỉ nờu ở cấp hoạt động dưới dạng cỏc chương trỡnh lớn mà tiểu ngành cần triển khai, cũn khụng nờn quỏ đi sõu vào chi tiết cỏc dự ỏn hoặc hoạt động cụ thể của tiểu ngành và khụng bao hàm quỏ nhiều chỉ tiờu liờn quan đến cỏc tiểu ngành.
Cuối cựng, để xõy dựng được hệ thống KH ngành/tiểu ngành thực sự hiệu quả thỡ mối quan hệ về thụng tin giữa ngành và tiểu ngành, cũng như giữa ngành và địa phương là cực kỳ quan trọng. Thiếu cỏc luồng thụng tin này, cơ quan quản lý ngành cấp Bộ khụng thể xõy dựng được một KH phỏt triển ngành bao quỏt, toàn diện và cú tớnh chiến lược được. Do đú, khụng ngừng xõy dựng và hoàn thiện hệ thống thụng tin quản lý giữa ngành/tiểu ngành/địa phương là yờu cầu sống cũn đối với việc đổi mới cụng tỏc KH ở cỏc ngành và tiểu ngành.
IV. PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC
1. Hai giai đoạn chớnh của phương phỏp lập KH theo Khung Logic
Quỏ trỡnh lập KH núi chung bao gồm hai giai đoạn chớnh là Giai đoạn phõn tớch và Giai đoạn lập KH (hay cũn gọi là giai đoạn hoạch định). Phần này sẽ trỡnh bày cỏc giai đoạn của phương phỏp lập KH theo khung logic, hay cũn gọi là lập KH theo kết quả.
Cú bốn nội dung chớnh trong Giai đoạn phõn tớch, tạm gọi là bốn bước sau đõy: − Phõn tớch cỏc bờn liờn quan - Stakeholder Analysis, gồm cả phõn tớch năng lực thể
chế ban đầu, phõn tớch về giới và nhu cầu của nhúm đối tượng dễ bị tổn thương, vớ dụ như người khuyết tận (là những chủ thể chớnh, điển hỡnh của một can thiệp phỏt triển);
− Phõn tớch vấn đề - Problem Analysis (nờu rừ cỏc vấn đề và mối quan hệ nhõn quả giữa cỏc vấn đề);
− Phõn tớch mục tiờu - Analysis of Objectives (xõy dựng một hỡnh ảnh về tỡnh trạng trong tương lai) và
− Phõn tớch cỏc chiến lược (so sỏnh cỏc lựa chọn khỏc nhau để giải quyết tỡnh trạng hiện nay và đạt đến bức tranh tương lai).
Việc phõn tớch này cú thể được thực hiện như một quỏ trỡnh học hỏi lặp đi lặp lại, chứ khụng phải là cỏc bước tuần tự trước sau đơn thuần. Vớ dụ, trong quỏ trỡnh phõn tớch cỏc bờn liờn quan phải tiến hành từ lỳc bắt đầu, kết quả phõn tớch cỏc bờn liờn quan cũng phải được rà soỏt lại và điều chỉnh khi cú cỏc thụng tin và cỏc vấn đề mới xuất hiện.
Trong khõu hoạch định (xõy dựng đề cương) kết quả của quỏ trỡnh phõn tớch được ghi lại thành một bản kế hoạch hành động thực tế. Trong khõu này:
− Ma trận khung logic được hoàn thành, đũi hỏi phải phõn tớch sõu và kỹ hơn cỏc ý tưởng;
− Cỏc hoạt động và yờu cầu về nguồn lực được xỏc định và được lờn lịch trỡnh chi tiết, và
− Ngõn sỏch được hoàn thành.
Tương tự, đõy là một quỏ trỡnh lặp đi lặp lại, khi cỏc nguồn lực và ngõn sỏch đó được cam kết thỡ cũng cần phải xem lại cỏc hoạt động của dự ỏn cũng như cỏc đầu ra mong đợi.
Hỡnh 1. Hai khõu chớnh của phương phỏp khung logic PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN KHUNG LOGIC
KHÂU PHÂN TÍCH KHÂU HOẠCH ĐỊNH
1. Phõn tớch bờn liờn
quan/Stakeholder analysis – xỏc định cỏc đặc điểm của cỏc bờn liờn quan chớnh; đỏnh gớa năng lực của họ
2. Phõn tớch thực trang/ Situational analysis – xỏc định cỏc vấn đề chớnh, cỏc khú khăn, tỡnh hỡnh thực tiến và xỏc định mối quan hệ nhõn quả giữa chỳng
3. Phõn tớch mục tiờu/Objective analysis – xõy dựng cỏc giải phỏp từ cỏc vấn đề đó xỏc định; xỏc định quan hệ phương tiện và kết quả