Bài giảng các nguyên lý về lập kế hoạch

Ví dụ, ngành cũng có thể đề ra cơ chế, chính sách trong phạm vi quyền hạn của mình như chính sách cải cách hànhchính, phân bổ có mục tiêu… Ngành cũng sử dụng công cụ kế hoạch hoá ngành c

BÀI 1 CÁC NGUYÊN LÝ VỀ LẬP KẾ HOẠCH

Th.S Vũ Cương

Đại học Kinh tế Quốc dân

Bài đọc này nhằm hệ thống hoá lại các lý luận giải thích cho vai trò của kế hoạch như một công cụ quản lý cần thiết trong nền kinh tế, không phân biệt hình thức tổ chức của nền kinh tế đó Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường thì phương thức kế hoạch hoá tập trung như trước đây không còn phù hợp nữa, mà nó đòi hỏi phải có sự thay thế bằng một phương thức lập kế hoạch mới Vì vậy, phần đầu bài đọc tập trung làm rõ sự khác biệt của công tác KHH trong hai cơ chế cũ và mới, đồng thời giới thiệu kinh nghiệm lập KH của một số nước Phần thứ hai đi sâu vào cơ sở đổi mới KH hiện nay, đó là hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả Từ đó làm rõ các xu hướng đổi mới KHH hiện nay ở nước ta Phần cuối bài đọc gới thiệu chi tiết các bước để lập KH theo khung logic hay còn gọi là lập KH theo kết quả.

MỤC LỤC

I SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ

HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 4

1.Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường 4

1.1.KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường 4

1.2.KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên 5

1.3.KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu 5

1.4.KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài 6

2.Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung mệnh lệnh 6

2.1.Sự khác biệt về bản chất 6

2.2.Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH 10

2.3.Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH 12

3.Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển 13

3.1.Mỹ 13

3.2.Nhật Bản 14

3.3 Hàn Quốc 15

3.4.Philipines 16

II.QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM 17

1.Phương thức quản lý theo kết quả 17

1.1.Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả 17

1.2.Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH 19

1.3.Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả 22

2.Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay 24

2.1.KH mang tính chiến lược 24

2.2.KH gắn với nguồn lực 25

2.3.KH mang tính lồng ghép 26

III.KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN 27

1.Phân loại kế hoạch 27

1.1.Phân loại theo mức độ khái quát 28

1.2.Phân loại theo cấp độ quản lý 29

2.Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành 30

IV.PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC 32

1.Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic 32

2.Giai đoạn Phân tích 34

2.1.Chuẩn bị phân tích 34

2.2.Phân tích các bên liên quan 34

2.3.Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển 36

2.4.Phân tích vấn đề 50

2.5.Phân tích mục tiêu 53

2.6.Phân tích chiến lược 54

3.Giai đoạn hoạch định 57

3.1.Giới thiệu 57

3.2.Miêu tả khung lôgic 59

3.3.Quy trình xây dựng khung lôgic 63

Tình huống minh hoạ: Soạn thảo và trình bày chỉ tiêu 69

I SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1 Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường

1.1 KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường

Trước tiên, cần thấy rằng sự tồn tại của kế hoạch hoá xuất phát từ vai trò tất yếu củanhà nước trong nền kinh tế thị trường Như chúng ta đều biết, một nền kinh tế thị trường

dù hoàn hảo đến đâu vẫn không thể vận hành mà không có sự điều tiết, quản lý của nhànước Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường tồn tại như một tất yếu kháchquan, xuất phát từ những đòi hỏi thực tế của xã hội muốn có một cơ chế điều tiết bổ trợcho cơ chế thị trường, nhằm vừa tạo điều kiện thuận lợi cho cơ chế thị trường phát huyđược những mặt mạnh của mình, vừa hạn chế được những hậu quả khắc nghiệt mà cơ chế

đó tạo ra

Đối với nước ta, vai trò quản lý nhà nước càng hết sức quan trọng, vì Đảng ta đãxác định mô hình kinh tế của Việt Nam là phát triển cơ chế thị trường có sự điều tiết củanhà nước theo định hướng XHCN Như vậy, ngoài các chức năng cơ bản khác, nhà nướcViệt Nam còn có sứ mệnh định hướng con đường phát triển của đất nước theo các mụctiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh Sứ mệnh này được cụthể hoá bằng nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cấp, các ngành, trong đó cấp ngànhđóng vai trò quan trọng Vậy, nhà nước sử dụng những công cụ gì để quản lý nền kinh tế?

Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước có thể sử dụng các nhóm công cụ chủyếu sau: (1) Hệ thống luật pháp; (2) Hệ thống kế hoạch phát triển; (3) Các chính sáchkinh tế điều tiết (tài khoá, tiền tệ, thương mại, đầu tư…); (4) Các công cụ đòn bẩy kinh tế(thuế, trợ cấp, trợ giá…) và (5) Lực lượng kinh tế của nhà nước (doanh nghiệp nhà nước,

dự trữ quốc gia…) Ở cấp ngành cũng áp dụng được các công cụ trên, nhưng được cụ thểhoá theo chức năng nhiệm vụ đã được phân cấp cho ngành Ví dụ, ngành cũng có thể đề

ra cơ chế, chính sách trong phạm vi quyền hạn của mình như chính sách cải cách hànhchính, phân bổ có mục tiêu… Ngành cũng sử dụng công cụ kế hoạch hoá ngành (côngnghiệp, nông nghiệp, thương mại dịch vụ, giáo dục, y tế…) để điều hành nền kinh tếtrong phạm vi được phân cấp…

Như vậy, hệ thống kế hoạch phát triển là một công cụ quản lý của nhà nước đểđiều tiết nền kinh tế Do đó, bất cứ khi nào còn nhà nước thì nhà nước còn sử dụng công

cụ quản lý này Do đó, quan điểm cho rằng kế hoạch là sản phẩm của cơ chế tập trung

bao cấp, còn cơ chế thị trường không cần có kế hoạch là hoàn toàn sai lầm Một cá nhânkhi làm một công việc gì có ý thức đều cần có kế hoạch Một gia đình cũng phải có kếhoạch chi tiêu, giáo dục con cái… Do đó, không có lý do gì để nói rằng lãnh đạo mộtngành hay một quốc gia lại không cần có kế hoạch Chỉ có điều khi điều kiện kinh tế xãhội thay đổi thì công cụ đó cũng cần được đổi mới cả về tư duy, nội dung và phươngpháp.

Đặc trưng của nhóm công cụ này khác với các nhóm khác là ở chỗ đây là phươngpháp quản lý nền kinh tế của nhà nước theo mục tiêu Nó thể hiện bằng những mục tiêuđịnh hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của mộtquốc gia, một vùng, một ngành hay một địa phương, và những giải pháp chính sách cầnthiết để đạt mục tiêu với hiệu quả và hiệu lực cao nhất

1.2 KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên

Chúng ta luôn nằm trong tình trạng khan hiếm nguồn lực, nhất là: vốn, lao dộng cótay nghề và công nghệ kỹ thuật tiên tiến Nếu cứ để thị trường điều tiết, các nguồn lựcnày sẽ hướng vào việc sản xuất các hàng hoá nhiều lợi nhuận và mang tính trước mắt,ngắn hạn, phục vụ chủ yếu cho nhu cầu của những người giầu trong xã hội, đó là nhữnghàng hoá xa xỉ Các nguồn lực không thể huy động được vào những vùng sâu, vùng xahoặc hoạt động trong những lĩnh vực mà xã hội cần có Vì vậy, nếu các nguồn lực khanhiếm được phân bổ theo KH, nó sẽ bảo đảm hướng được vào các vấn đề mang tính bứcxúc mà xã hội cần có, hướng vào người nghèo và những tầng lớp yếu thế trong xã hội;các nguồn lực khan hiếm được phân bổ phù hợp với nhu cầu trong dài hạn của đất nước

KH kinh tế được coi là được trang bị tốt nhất để đảm bảo những động lực cần thiết đểvượt qua những lực cản và thường hay chia rẽ của chủ nghĩa bè phái và chủ nghĩa truyềnthống trong một yêu cầu chung đòi hỏi tiến bộ xã hội và cuộc sống ấm no cho mọi người

1.4 KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài

Nếu chúng ta có những KHPT cụ thể với những mục tiêu đặt ra cụ thể và những

dự án được thiết kế cẩn thận, đó thường là một điều kiện cần thiết để nhận được sự ủng

hộ của các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước Trong một chừng mực nhất định việc

mô tả dự án tỷ mỷ và cụ thể trong khuôn khổ một KHPT toàn diện càng nhiều bao nhiêuthì mong muốn của các địa phương về việc tìm kiến nguồn vốn từ bên ngoài càng nhiềubấy nhiêu Thực tế qua Hội nghị các nhà tài trợ vừa qua đã cho thấy, nhờ Chính phủ ViệtNam đã có một lộ trình rõ ràng và thể hiện rõ quyết tâm trong cải cách bộ máy hànhchính nên Việt Nam đã nhận được sự cam kết tài trợ lớn nhất từ trước đến nay từ cộngđồng các nhà tài trợ quốc tế

Những lập luận trên đây đã khẳng định sự cần thiết của KH với tư cáh là công cụ

quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường Điều này không ngoại lệ, thậm chí là có

phần quan trọng hơn đối với quản lý nhà nước trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn ở Việt Nam Bởi vì đây là lĩnh vực có nhiều yếu tố thất bại của thị trường,

nhiều lĩnh vực cần phải có sự phân bổ nguồn lực theo kế hoạch, nhiều yếu tố cần thiết để tạo sự hấp dẫn cho các nhà đầu tư, và một yếu tố nũa đó là ở VN bộ phận nông nghiệp

và nông thôn còn chiếm không dưới 70% dân số và lao động cả nước.

2 Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung mệnh lệnh

2.1 Sự khác biệt về bản chất

Xét về bản chất, KH là thể hiện sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế nhằm

định hướng phát triển và điều khiển sự biến đổi một số biến số KTXH chủ yếu để đạtđược mục tiêu đã định trước Biểu hiện cụ thể của bản chất này: trước hết là thể hiện ởmột loạt các mục tiêu KTXH cần đạt được trong một khoảng thời gian đã định sẵn; kếtiếp là cách thức tác động, hướng dẫn, điều khiển của Chính phủ để thực hiện mục tiêuđặt ra Bản chất của KHH là giống nhau nhưng biểu hiện cụ thể của nó lại khác nhautrong mỗi nền kinh tế

Trong nền kinh tế tập trung mệnh lệnh, KHH thể hiện ở sự khống chế trực tiếpcủa Chính phủ đối với những hoạt động KTXH thông qua quá trình đưa ra những quyếtđịnh pháp lệnh phát ra từ Trung ương Các chỉ tiêu KH được xác định bởi các nhà KHTrung ương tạo nên một KH kinh tế quốc dân toàn diện và đầy đủ; nguồn nhân lực, vật tưchủ yếu và tài chính không phải được phân phối theo giá thị trường và điều kiện cung cầu

mà phân phối theo các nhu cầu của KH tổng thể, theo những quyết định hành chính củacác cấp lãnh đạo.

Trong nền kinh tế thị trường, KHH là thể hiện sự nỗ lực có ý thức của Chính phủtrong quá trình thực hiện sự can thiệp ở tầm vĩ mô nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở chủđộng thiết lập mối quan hệ giữa khả năng và mục đích nhằm đạt được mục tiêu sử dụng

có hiệu quả nhất những tiềm năng hiện có KHH trong nền kinh tế thị trường được thểhiện ở các phương án lựa chọn, sắp xếp, khai thác và huy động và sử dụng có hiệu quảnguồn lực cho phép để đạt được kết quả cao nhất Các chỉ tiêu đặt ra trong KH là nhữngđịnh hướng phát triển một số lĩnh vực chủ yếu và cánh thức tác động của Chính phủmang tính gián tiếp thông qua các chính sách định hướng và các công cụ của chính sáchđiều tiết vĩ mô Như vậy, bản chất của KHH phát triển trong nền kinh tế thị trường là tínhthuyết phục gián tiếp

Bảng 1: So sánh bản chất của KH trong cơ chế KHH tập trung và cơ chế thị trường

Cơ chế KH hoá tập trung Cơ chế thị trường

 KH mang tính chủ quan duy ý chí:

xuất phát từ ý muốn chủ quan của

nhà nước, không căn cứ vào tiềm

lực thực tế và không gắn với nhu

cầu thực sự của nền kinh tế quốc

dân

 KH gắn với thị trường: định hướng sự pháttriển dựa trên cơ sở đánh giá đúng thựctrạng (=> khả thi), nhận thức được qui luật(=> khoa học), nắm bắt được nhu cầu (=>thực tiễn), vì thế => vững chắc hơn

 KH thay thế cho thị trường, vì sự

tồn tại của thị trường sẽ phá vỡ

những cân đối cứng mà KH đã đề

ra

 KH bổ sung hỗ trợ cho thị trường: thịtrường chỉ giải quyết vấn đề ngắn hạn,riêng lẻ, vì lợi ích cục bộ KH có cái nhìndài hạn, mang tính đón bắt, vì lợi íchchung, toàn cục

 KH mang tính mệnh lệnh: giao chỉ

tiêu và cấp phát nguồn lực, đồng

thời chỉ định cả địa chỉ tiêu thụ

 KH mang tính định hướng: Hoạt động như

bộ khung làm cơ sở để hoạch định cácchính sách đòn bẩy và các biện pháp giántiếp để thực hiện định hướng

 KH thiếu tính linh hoạt: vì là pháp

lệnh nên mang tính cứng nhắc,

mọi sự điều chỉnh KH chỉ là hình

 KH mang tính linh hoạt Khi các điều kiện thị trường thay đổi thì KH cũng sẽ có sự điều chỉnh theo

Chính vì sự khác biệt về bản chất đó của KH trong nền kinh tế thị trường đòi hỏiphải có sự đổi mới cơ bản công tác KHH, từ tư duy đến qui trình và phương pháp lậpKH

Việt nam hiện nay đang thực hiện quá trình cải cách kinh tế theo mô hình kinh tếthị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Công tác KHcũng đang được chuyển đổi phù hợp từ cơ chế KH tập trung sang KH định hướng pháttriển, với ba nội dung chủ yếu:

- Thứ nhất, chuyển từ cơ chế KHH tập trung phân bổ nguồn lực cho nền kinh tế baogồm hai thành phần sở hữu quốc doanh và tập thể là chủ yếu sang cơ chế KHH theophương thức khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho nền kinh tế

đa thành phần sở hữu

- Thứ hai, chuyển từ cơ chế KHH trực tiếp mang tính pháp lệnh với hệ thống chằngchịt các chỉ tiêu mang tính chất bao cấp cả đầu vào lẫn đầu ra sang cơ chế KHHđịnh hướng gián tiếp với hệ thống cơ chế chính sách kinh tế vĩ mô phù hợp

- Thứ ba, chuyển từ cơ chế KHH hiện vật, mang tính chất khép kín trong từng ngành,từng địa phương sang cơ chế KHH theo chương trình mục tiêu với sự kết hợp hàihoà giữa các ngành, các vùng, cả bên trong lẫn bên ngoài theo hướng tối ưu hoá vàhiệu quả các hoạt động KTXH

Sự khác biệt trong bản chất kế hoạch hóa dẫn đến sự khác biệt trong bản chất củaqyá trình soạn lập các bản kế hoạch Thể hiện sự khác biệt này đuợc phản ánh qua bảngsau:

Bảng 2 So sánh đặc trưng cơ bản của hai quá trình lập kế hoạch

Đặc trưng Lập KH theo phương

kế hoạch của địa phương làtriển khai một phần kếhoạch của cấp trên

- Chủ động thiết lập các mối quan hệ đểhướng tới tương lai, xác định mụctiêu và tìm kiếm giải pháp phát triểnKTXH cho chính ngành, địa phương

- KH ngành, địa phương xây dựng là kếhoạch của ngành, địa phương, xâydựng cho chính họ , do ngành, địa

phương tự quyết định trên cơ sởkhông phá vỡ khung định hướngchung của cấp trên.

chính cho kế

hoạch

- Nguồn lực do cấp trêncung cấp

- Con số kiểm tra kếhoạch cấp trên

- Kiểm điểm tình hìnhthực hiện kế hoạch thời

kỳ trước

- Đánh giá tiềm năng, các yếu tố nguồnlực và thực trạng phát triển ngành, địaphương

- Dự báo các yếu tố, môi trường bêntrong, bên ngoài ngành, địa phương,tạo ra những điểm mạnh, yếu, cơ hội,thách thức tác động đến khả năng khaithác huy động nguồn lực, thực hiệnmục tiêu

- Thực hiện các mục tiêu quốc gia trongthời gian dài

- Xây dựng hệ thống chỉtiêu toàn diện trongkhoảng thời gian cụ thểphải thực hiện theo yêucầu của cấp trên

- Quan tâm đến có thựchiện được chỉ tiêu cấptrên giao cho trong ngắnhạn hay không

- Hướng tới tương lai trung và dài hạn.Quan tâm chủ yếu đến xác định Tầmnhìn, hướng đi và mục tiêu đạt tới củađịa phương trong tương lai dài

- Là quá trình tự ra quyết định mangtính hệ thống nhưng tập trung vào cácvấn đề quan trọng, các mục tiêu ưutiên

- Quan tâm nhiều hơn đến tác động củaviệc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạchđến mục tiêu và tầm nhìn mà ngành,địa phương hướng tới

- Quan tâm nhiều đến công tác TDĐG.Quy trình

soạn lập

Xây dựng một lần, mangtính thời vụ, các bước xâydựng theo thể chế thốngnhất, có định kỳ điều chính

kế hoạch

- Quy trình xây dựng mang tính chấtlặp lại cao, không mang tính thời vụ,theo sự biến động của điều kiện môitrường và khả năng khai thác nguồnlực

- Khoảng thời gian thực hiện các bướctrong xây dựng không giống nhau, tuỳ

theo đặc điểm của mỗi ngành, địaphương.

- Nguồn vốn ngân sáchnhà nước là điều kiện cơbản quyết định sựthành công trong quátrình triển khai thực hiện

kế hoạch

- Sử dụng sự tham gia của nhiều bêntrong quá trình soạn lập kế hoạch, vaitrò chủ động, sáng tạo của chính quyềnnhà nước các cấp; đặc biệt nhấn mạnhđến là sự tham gia của cộng đồng dân

cư

- Cơ chế phi tập trung, phân cấp, giaoquyền chủ động cho các ngành, địaphương Đặc biệt nhân mạnh sự phâncấp kế hoạch, phân cấp ngân sách vànâng cao quyền lực

2.2 Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH

− Theo góc độ nội dung KHH, hệ thống chỉ tiêu KH được phân thành:

Các chỉ tiêu kinh tế Hệ thống này bao gồm các mục tiêu về kinh tế cần đạt được

như tốc độ tăng trưởng GDP, chuyển dịch cơ cấu ngành, các mục tiêu phát triển vùng vàcác chỉ tiêu mang tính chất biện pháp như các yếu tố nguồn lực cần thiết cho tăng trưởng,các cân đối vĩ mô chủ yếu cần duy trì trong thời kỳ KH

Các chỉ tiêu xã hội bao gồm các chỉ tiêu về nâng cao phúc lợi xã hội, mức sống đân

cư, các chỉ tiêu chất lượng cuộc sống, môi trường tự nhiên và xã hội, chỉ tiêu xoá đóigiảm nghèo (XĐGN), công bằng xã hội v.v

Các chỉ tiêu lồng ghép các vấn đề xã hội trong phát triển kinh tế Theo khía cạnh

lồng ghép, cả nội dung kinh tế và xã hội đều được phản ánh trong một chỉ tiêu, các mụctiêu kinh tế và xã hội ràng buộc lẫn nhau hoặc mục tiêu xã hội đặt nhiệm vụ cho kinh tếphải giải quyết

Theo lịch sử KHH ở các nước, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, cácKHPT thường tập trung chủ yếu vào các chỉ tiêu kinh tế nhằm mục đích thúc đẩy quátrình tăng trưởng sản xuất và dịch vụ Khi nền kinh tế đã phát triển đến một mức độ nhấtđịnh, các mục tiêu xã hội ngày càng được chú trọng nhiều hơn và một xu thế mới là xâydựng các chỉ tiêu mang tính chất lồng ghép.Việc lồng ghép các biến xã hội trong các chỉtiêu kinh tế, hoặc là một biến xã hội này lồng trong một chỉ tiêu xã hội khác có nhiều tácdụng sẽ cho phép thống nhất được các mục tiêu kinh tế và xã hội, bảo đảm sự ràng buộclẫn nhau giữa các nội dung kinh tế và xã hội có liên quan, thực hiện thống nhất quá trìnhđiều hành và quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân

− Đứng trên góc độ tính chất quản lý, hệ thống chỉ tiêu KH được chia thành:

Các chỉ tiêu pháp lệnh Đây là các chỉ tiêu sau khi xây dựng được giao cho một

đối tượng và địa chỉ cụ thể mang tích chất bắt buộc phải thực hiện Thông thường các chỉtiêu pháp lệnh sau khi giao cho các cấp thực hiện có kèm theo thể chế quy định tráchnhiệm cụ thể

Các chỉ tiêu hướng dẫn thường là các con số mang tính chất định hướng, thuyết

phục, thương lượng, thảo luận nhằm hướng nền kinh tế theo một mục tiêu nào đó và tạođiều kiện chủ động khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho phát triển

Các chỉ tiêu dự báo do cơ quan KHH quốc gia xây dựng nhằm dự báo các chỉ tiêu

vĩ mô cơ bản mang tính chất dài và trung hạn như lạm phát, thất nghiệp, dân số, pháttriển khoa học công nghệ trong và ngoài nước, dự báo biến động thị trường và giá cả,cung, cầu v.v Xây dựng các chỉ tiêu dự báo giống như tạo ra phông vĩ mô cần thiếtgiúp các địa phương, ngành và các doanh nhân theo dõi để tự điều tiết hành vi kinh doanhcủa mình

Trong cơ chế KHH tập trung, vấn đề quan trọng nhất là hình thành hệ thống cácchỉ tiêu pháp lệnh Tuy vậy, xuất phát từ bản chất của KHH phát triển là tính thuyết phụcgián tiếp nên quá trình hoàn thiện nó là quá trình chuyển dần từ KHH theo chỉ tiêu pháplệnh sang KHH bằng hệ thống các chỉ tiêu hướng dẫn và các chỉ tiêu mang tính dự báo.Điều đó bảo đảm cho KH thực hiện chức năng điều tiết vĩ mô, điều tiết thị trường vàđược tiếp cận theo hướng từ trên xuống

− Đứng trên góc độ hình thái biểu hiện, chỉ tiêu KH vĩ mô được được chia thành

các cặp sau đây:

Chỉ tiêu giá trị và chỉ tiêu hiện vật Các chỉ tiêu hiện vật xác định mặt vật chất của

nền kinh tế Nó đưa ra khả năng thiết lập mối quan hệ trực tiếp giữa khối lượng sản xuất

với khối lượng nhu cầu sản xuất sản phẩm Các chỉ tiêu giá trị đo lường kết quả tổng hợpcủa quá trình tái sản xuất như: GDP,GNP, lợi nhuận, tiền công, giá trị vốn sản xuất Mặtkhác, sự liên kết giữa các phần của mục tiêu vĩ mô cũng được thể hiện bằng các chỉ tiêugiá trị như tốc độ tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu trong cân đối vĩ mô, xu hướng pháttriển của các ngành, vùng, khả năng chuyển dịch cơ cấu.

Theo cách hiểu như trên, các chỉ tiêu hiện vật là đặc trưng của KHH tập trung vìtrong cơ chế này, KH cần phải được giao đầy đủ, chi tiết và trở thành pháp lệnh của cácngành, các địa phương KHH trong nền kinh tế thị trường với chức năng là công cụ điềutiết vĩ mô và định hướng phát triển thì các chỉ tiêu giá trị trở nên phù hợp hơn và có giátrị cao hơn Một trong những nội dung đổi mới KHH của Việt nam là chuyển trung tâm

từ KHH bằng hiện vật sang KHH bằng các chỉ tiêu giá trị, đề cao vai trò của các tổ chứctài chính, ngân hàng

Chỉ tiêu tuyệt đối và các chỉ tiêu tương đối Các con số tuyệt đối dùng để phản

ánh quy mô của nền kinh tế và các nhu cầu nguồn lực và tài chính cần thiết cho việc pháttriển; còn các con số tương đối có tác dụng so sánh, đối chiếu và phân tích sự biến đổitrong quá trình phát triển Để bảo đảm việc theo dõi, điều tiết, thiết lập các cân đối và đặcbiệt là thực hiện chức năng hiệu quả KTXH, KH trong nền kinh tế thị trường cần phải sửdụng ngày càng nhiều các chỉ tiêu tương đối

2.3 Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH

Do có sự khác nhau về bản chất, nội dung và tính chất của KH trong nền kinh tế thịtrường với KH trong cơ chế tập trung, nên trình tự xây dựng KH của 2 phương thức nàycũng khác nhau:

- Trong cơ chế KHH tập trung, quy trình lập KH được tiến hành theo phương thức:

"Hai lên, ba xuống" tức là: (a) Trung ương giao số kiểm tra xuống cho các bộ,ngành, địa phương (b) dự thảo KH bộ ngành được gửi lên trung ương và bảo vệKH; (c) trung ương giao KH đã bảo vệ để đơn vị hoàn chỉnh; (d) gửi KH đã hoànchỉnh lên trung ương để tổng hợp ; (e) trung ương giao KH chính thức cho các đơn

vị KH Quá trình xây dựng như vậy thường bị chi phối bởi cả những mong muốnchủ quan của các cấp lãnh đạo và những người xây dựng KH và trong nhiều trườnghợp, KH thiếu khách quan và mang tính áp đặt Quy trình này hoàn toàn phù hợpvới nền kinh tế dựa trên cơ sở công hữu tư liẹu sản xuất

- Quy trình xây dựng KH hiện nay được đổi mới dựa trên nền tảng: KH của địaphương hay của ngành là KH mang tính độc lập, không phải là cụ thể hoá phần việc

mà địa phương giao cho mình mà nó là KH của địa phương, do địa phương xây

dựng và để thực hiện tại địa phương Hiện nay, quy trình xây dựng KH địa phươngnằm trong khuôn khổ quy trình lập KH quốc gia như sau:

Bước 1: Trên tầm vĩ mô, Bộ KHĐT xây dựng khung định hướng phát triển KTXHcủa quốc gia, trong đó bao gồm: Tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu ngành, tốc độ tăngtrưởng kinh tế của ngành, mục tiêu về phát triển các lĩnh vực xã hội và môi trường, xácđịnh các cân đối lớn như: Vốn đầu tư, ngân sách, cân đối thanh toán quốc tế, cân đối xuất

- nhập khẩu, cân đối vật tư, hàng hoá v.v và hệ thống các giải pháp thực hiện

Bước 2: Sau khi tính toán tổng thể, Bộ KHĐT sẽ tổ chức hội nghị phổ biến khungđịnh hướng cho các bộ ngành, địa phương và những những thông tin cần thiết để các địaphương trên cơ sở đó đánh giá lại nguồn lực phát triển của mình mà xây dựng KHPT củangành và địa phương mình

Bước 3: các bộ ngành và địa phương xây dựng KH của địa phương mình căn cứvào điều kiện cụ thể của địa phương, những mục tiêu cần phấn đấu của địa phương vànhững đề xuất của các tổ chức cộng đồng

Bước 4: các KH của Bộ ngành và địa phương được Bộ KHĐT tổng hợp, phân tích,lựa chọn các phương án tối ưu để hoàn thành KH toàn diện, báo cáo và trình Quốc hội

Để bảo đảm kịp thời về tiến độ, bước 3 có thể làm trước, đồng thời cùng với cácbước 1, 2 để sau khi có các thông tin từ phía Bộ KHĐT thì quá trình xây dựng KH ở cácđịa phương có thể thực hiện được kịp thời

3 Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển

3.1 Mỹ

Thực ra hiện tại Mỹ không có cơ quan KH chuyên trách ở cấp liên bang Việc lập

KH hàng năm, bao gồm đưa ra những chủ trương lớn về xây dựng đất nước, các côngtrình xây dựng lớn, các khoản chi cấp quốc gia, được xem như là một chức năng trực tiếpcủa Quốc hội Những điểm nhấn trong công tác lập KH ở Mỹ được thể hiện như sau:

- Về bộ máy KHH: Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm về KH quốc gia Còn cáccấp thấp hơn đều có cơ quan KH Ở Mỹ không có cơ cấu các bộ ngành kinh tế, vìvậy không có cơ quan KH phát triển ngành (như ngành nông nghiệp) Riêng cơquan KH địa phương cũng được biên chế rất ít mà họ tổ chức dưới dạng các công ty

tư nhân làm KH theo các hợp đồng Nhìn chung, họ đặt yêu cầu khá cao và năngđộng đối với các nhà KH chuyên nghiệp

- Để có đề xuất nội dung KH chính xác, các cơ quan KH hay các công ty KH ký hợpđồng thường phải có mối quan hệ xã hội rộng rãi, tiếp xúc với quần chúng theo yêucầu của từng vấn đề Có như vậy, KH dự thảo mới thực sự là ý nguyện thiết thâncủa những người có liên quan

- Về nội dung: người Mỹ có KH theo chủ đề chứ không có KH tổng thể KTXH của

cả nước cũng như của ngành, địa phương Nội dung đưa vào KH là những nhữngvấn đề cần thiết trong từng giai đoạn Tùy thuộc vào trình độ phát triển và yêu cầutừng giai đoạn, nó được bổ sung và hoàn thiện thường xuyên

- Cơ chế thực hiện KH là ”dùng củ cà rốt thay cho cái gậy”, củ cà rổt chính là quỹliên bang và nguồn đất liên bang

3.2 Nhật Bản

Có thể nói Nhật Bản là nước phát triển đã sử dụng khá hữu hiệu công cụ KH trong

điều tiết quản lý phát triển kinh tế, kể cả đối với các ngành kinh tế Những điểm nhấn cầntham khảo kinh nghiệm trong công tác KH ở Nhật Bản được đúc kết ở một số điểm sau:

- Ở Nhật Bản có KH quốc gia khá toàn diện, nhưng cũng có KH của từng ngành như

KH công nghiệp, nông nghiệp và cả KH các tiểu ngành hoặc KH một số các lĩnhvực chủ yếu Các KH ngành, nhất là công nghiệp, nông nghiệp phát triển nông thônđược bảo đảm bằng thể chế các ngân hàng chuyên phục vụ cho nó

- Bộ máy tổ chức KHH ở Nhật Bản khá gọn nhẹ và bao gồm những chức năng chủyếu như: (1) chức năng cung cấp thông tin và dự báo phát triển; (2) đưa ra các mụctiêu dài hạn và trung hạn và kèm theo đó là chương trình chi tiêu trung hạn vànhững cam kết của Chính phủ đối với các hoạt động sử dụng nguồn chi tiêu củachính phủ; (3) hoạch định các chính sách kinh tế vĩ mô

- Nhật Bản là một trong nhiều nước phát triển (như Đức, Úc, Pháp) sử dụng thànhcông mô hình lập KH cuốn chiếu trong khuôn khổ 5 năm Mô hình này thực sự phùhợp với điều kiện kinh tế thị trường với sự đổi thay thường xuyên các yếu tố có liênquan đến hoạt động kinh tế Nội dung cụ thể của phương pháp này là:

(1) KH 5 năm có thời kỳ không cố định, nó được thay đổi theo kiểu “cuốn chiếu”.Khi một năm thực hiện KH qua đi thì lại có một năm tiếp theo được đưa vào trong khuônkhổ KH trung hạn

(2) Các chỉ tiêu KH được tính toán chính thức và khá đầy đủ cho 1 năm đầu, dự tínhcho 1 năm tiếp theo và dự báo cho 3 năm còn lại

(3) Cuối mỗi năm của thời kỳ KH, trên cơ sở kết quả thực hiện KH và những dựbáo, thông tin mới, KH chính thức cho 1 năm đầu mới của thời kỳ KH 5 năm mới đượcxây dựng và dự báo thêm một số chỉ tiêu cho 1 năm cuối mới của KH 5 năm.

3.3 Hàn Quốc

Có nhiều điểm cần nghiên cứu và học tập kinh nghiệm lập KH ở Hàn Quốc:

- Ở Hàn Quốc có KH quốc gia, KH ngành và KH các doanh nghiệp được xây dựngthống nhất với nhau, nhưng hoàn toàn không bị cho phối bởi nhau (Tuy vậy, ở HànQuốc lại không xây dựng KH địa phương vì ở đây, không có kinh tế địa phương,HDND tỉnh, thành phố chỉ làm chức năng quản lý hành chính, nhà nước):

(1) Xây dựng chỉ dẫn lập KH: Bộ Kinh tế - Tài chính đưa ra các thông tin dự báo,các chỉ dẫn chính; Viện Phát triển cũng đưa ra các dự báo kế hoạch Quá trình xây dựngchỉ dẫn soạn thảo kế hoạch là quá trình phối hợp giữa các Bộ, viện nghiên cứu, các doanhnghiệp nhà nước và tư nhân thông qua các hội nghị nghiên cứu phối hợp

(2) Giai đoạn xây dựng KH của bộ ngành được thực hiện bằng nhóm công tác lập

kế hoạch Bao gồm trong nhóm này là: trợ lý Bộ trưởng, đại diện của Bộ Kinh tế - Tàichính, giáo sư các trường đại học, các cơ quan có liên quan, các nhà kinh doanh, đại diệncông đồng dân cư

(3) Giai đoạn tổng hợp, hiệu chỉnh và đệ trình Tổng thống phê chuẩn Giai đoạnnày Tổng thống đã sử dụng 2 cơ quan quan trọng là: Ủy ban điều phối bao gồm có sựtham gia của Thứ trưởng các bộ, có nhiệm vụ xem xét mục tiêu với chính sách có nhấtquán không và Ủy ban thảo luận bao gồm các Bộ trưởng tham gia

(4) Dựa vào KH trên, các doanh nghiệp tự xác định kế hoạch, chiến lược phát triển,nguồn lực và thị trường cho mình

- KH của Hàn Quốc kế cả các KH ngành đều là các KH dưới dạng định hướngchiến lược Bao gồm chủ yếu là: tầm nhìn của ngành, mục tiêu chủ yếu (thường khoảng

10 mục tiêu), các chính sách Trong quá trình lập KH ngành, họ nhấn mạnh nội dungphân tích cơ hội, thách thức trong thời kỳ kế hoạch, đánh giá thực trạng phát triển ngànhtrong nhiều năm và tình hình thực hiện KH thời kỳ trước để làm cơ sở cho các mục tiêuxác định thời kỳ KH mới KH chiến lược được được bảo đảm bằng kế hoạch ngân sáchtừng năm và KH thực hiện cho từng bộ ngành xem như là KH cơ động của kế hoạch 5năm Các KH năm được trình bày chủ yếu dưới dạng chương trình hành động cụ thể vàhoàn thiện các chính sách phù hợp với từng giai đoạn ngắn của KH 5 năm

3.4 Philipines

Trong những năm gần đây, chính phủ Philipines đã quan tâm nhiều đến đổi mới

công tác KH theo hướng ngày càng phù hợp hơn với kinh tế thị trường:

(1) KH phát triển kinh tế của Philipines trong thời gian gần đây là kế hoạch mang

tính chiến lược (trung hạn 5 năm) Nó chủ yếu là một văn kiện công bố trước đông đảo

quần chúng về những nguyên tắc, mục tiêu và chính sách chủ đạo mà chính phủ theo đuổi

để đạt được mục tiêu chiến lược dài hạn là thực hiện tăng trưởng bền vững và phát triểncông bằng của đất nước Bên cạnh đó KH tập trung vào nâng cao hiệu quả của công tácquản trị nhà nước, đề cao vai trò của Chính phủ trong giải quyết các thất bại thị trường vàhướng hoạt động KTXH theo định hướng chung

(2) Sự gắn kết KH kinh tế với ngân sách nhà nước trong khuôn khổ chi tiêu trung

hạn (MTEF): Các bước cụ thể trong quá trình soạn lập là: (i) Cơ quan phát triển kinh tế

quốc gia (Bộ Kinh tế) là cơ quan đứng đầu trong việc phối hợp với các bên có liên quanbằng việc tổ chức các hội đồng, thực hiện soạn lập KH phát triển trung hạn Sau đó trên

cơ sở kế hoạch phát triển trung hạn, Bản KH trung hạn tiếp tục được tham vấn, sau đótrình lên nội các chính phủ phê duyệt, và cuối cùng là trình lên 2 cơ quan Quốc hội đểthông qua (ii) Trong thời gian thông qua, cơ quan phát triển kinh tế quốc gia tiếp tục làmviệc với Ủy ban Ngân sách và Ủy ban Tài chính để soạn lập chương trình đầu tư côngtrung hạn, nội dung trao đổi chủ yếu là mức trần chi tiêu và các dự án ưu tiên đầu tư trongkhuôn khổ trung hạn và Quốc hội phê chuẩn sắc lệnh phân bổ chung (iii) Để chủ độngtrong việc bảo đảm ngân sách cho thực hiện kế hoạch phát triển trung hạn, các nội dungcủa kế hoạch phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công cộng được đưa vào MTEF

do Ủy ban Điều phối ngân sách phát triển thực hiện MTEF được xem là bầu lọc sữa saubầu lọc chương trình đầu tư công trung hạn để xác định các dự án được ưu tiên bảo đảmthực hiện Trong MTEF này, một khuôn khổ chi tiêu theo kiểu cuốn chiếu trong vòng 3năm được thực hiện

(3) Các kế hoạch ngành ở Philipines: Ở Philipines không có KH riêng cho từng

ngành mà nó nằm trong KH phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công trung hạn.Các ngành kinh tế, trong đó có nông nghiệp, phát triển nông thôn, công nghiệp, cơ sở hạtầng v.v xây dựng KH chủ yếu dưới dạng hình thành các chương trình, dự án thực hiệntrong khuôn khổ trung hạn, phản ánh nhu cầu vốn đối với từng chương trình, dự án Saukhi các chương trình dự án của từng ngành được phê duyệt trong danh mục và được đưa

và trong MTEF thì đó chính là các KH hành động của từng ngành hàng năm

(4) Gắn kết các bên tham gia trong lập KH trung hạn: Mặc dù cơ quan phát triển

quốc gia chịu trách nhiệm chính đối với 2 sản phẩm KH trung hạn nhưng quá trình nàyđược tiến hành với sự tham gia của nhiều bên: Thứ nhất là sự tham gia của các ngành cóliên quan nhằm phản ánh nhu cầu đầu tư và chi tiêu công; thứ 2 là các cơ quan liên quanđến tài chính và ngân sách; thứ 3, rất quan trọng đó là sự chuyển tải các dự thảo KHxuống các vùng, miền, các hội đồng vùng, quảng đại quần chúng để thực hiện sự thamvấn trước khi trình chính phủ và Quốc hội và Tổng thống phê chuẩn

II QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM

1 Phương thức quản lý theo kết quả

1.1 Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả

Phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vàohoặc qui trình Có nghĩa là khi xây dựng một KH hoặc ban hành một chính sách, các cơquan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện KH, chính sách của các đơn

vị có phù hợp với các qui định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu chocác chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chitiêu…) Cách quản lý này một mặt đã “trói chặt” tay của những người quản lý, khiến họtrở thành những người tuân thủ thụ động mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu

ra Cụ thể, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng là khối lượng sản phẩmdịch vụ cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả)chưa được đánh giá một cách chính xác Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa,dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không

và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm Điều đó đặt rayêu cầu phải chuyển từ quản lý theo đầu vào/qui trình sang quản lý theo kết quả

Việc cải cách quản lý theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xíchlại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân Lúc này, các nhà hoạch định chínhsách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các qui định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (nhưkinh phí, nguồn nhân lực v.v…) hay qui trình (cách thức triển khai) mà phải quan tâmđến kết quả đạt được sau khi KH, chính sách được thực hiện Biểu hiện cụ thể củaphương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thicác chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ côngcần thiết cho xã hội bằng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước Bằng cách đó, một mặtphương thức quản lý theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ của các đối vớithực thi chính sách để tìm ra phương thức thực hiện KH, chính sách có hiệu quả nhất

(trong khuôn khổ luật pháp cho phép), tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm củacác tổ chức công, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chínhsách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không, và liệu có cách nào cùng đạt được mụctiêu nhưng ít tốn kém hơn không.

Như vậy, có thể nói rằng vấn đề hiệu lực, hiệu quả của KH, chính sách trongphương thức quản lý theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phântích, đánh giá các KH và chính sách của nhà nước

Một lý do khác dẫn đến cần thiết phải tiến hành cải cách theo hướng chuyển sangphương thức quản lý theo kết quả, nhất là tại các nước đang phát triển, là vấn đề sức épcủa tính dân chủ, của trình độ phát triển kinh tế – xã hội

Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công ngày càng chịu sự kiểmtra, kiểm soát chặt chẽ hơn, nghiêm ngặt hơn bởi người dân, các nhà đầu tư, các nhà tàitrợ trong và ngoài nước Nhu cầu được cung cấp các dịch vụ công có chất lượng cao, chitiêu ngân sách phải có hiệu quả cao1 và vấn đề tính minh bạch, rõ ràng trong hoạt độngcủa các cơ quan Nhà nước ngày càng tăng lên Các nhà chính trị - những nguời lãnh đạođất nước nhận thấy rằng, chiến lược hiệu quả nhất cho cuộc vận động tái đắc cử là đưa ratrước cử tri các kết quả hoạt động có hiệu quả trong nhiệm kỳ vừa qua

Bên cạnh các nhà chính trị, công chúng và các nhà tài trợ cũng ngày càng quan tâmhơn đến hiệu quả hoạt động của Chính phủ, đây chính là một trong những yếu tố quantrọng nhất cho vấn đề tiếp tục thúc đẩy hoạt động đầu tư, nhất là các nhà đầu tư tư nhân

Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, vấn đề sự minh bạch và hiệuquả hoạt động, chất lượng của các dịch vụ công mà Chính phủ cung cấp là yếu tố tiênquyết trong các quyết định đầu tư vào một quốc gia Có thể nói rằng, ngày nay vấn đềxếp hạng chất lượng (hiệu quả) hoạt động của Chính phủ đó trở thành một vần đề phổbiến, yêu cầu tối thiểu trên các thị trường tài chính; điều này cũng giống như hệ thốngxếp hạng rủi ro trên các thị trường tài chính

Tóm lại, cải cách theo hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả là mộtyêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, xuất phát từ yêucầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của KH, chính sách công và nguồn ngân sáchnhà nước phân bổ cho việc thực hiện các KH, chính sách đó

1 Bao gồm cả hiệu quả về mặt kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội

1.2 Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH

Theo OECD, quản lý theo kết quả là một phương thức quản lý tậo trung vào hiệu

lực thực hiện của KH, chính sách và việc đạt được đầu ra, kết quả2 hay tác động của KH,chính sách đó

2 Có một sự trùng lắp về dịch thuật liên quan đến thuật ngữ “kết quả” mà hiện nay chưa khắc phục được Trong tiếng Anh, quản lý theo kết quả là result-based, và “kết quả” (result) trong khái niệm này bao gồm ba cấp: đầu ra (output), kết quả (outcome) và tác động (impact)

Trong phương thức quản lý theo kết quả, vấn đề quan trọng nhất chính là đánh giáđược mức độ thực hiện các KH, chính sách và đưa kết quả thành cơ sở để phân bổ ngânsách Để có cơ sở cho việc phân tích, đánh giá, người ta xây dựng Mô hình lôgíc về chuỗikết quả (result chain) của KH, chính sách đó

Chuỗi kết quả được hợp thành từ các kết quả đạt được trong một khung thời gian

cụ thể và gắn kết với nhau theo một mối quan hệ logic nhân - quả

Chuỗi kết quả của một KH hay chính sách được thể hiện qua Hình 1

Hình 1: Mô hình logic "chuỗi kết quả" của KH, chính sách

Trong đó,

- Đầu vào (input) là những nguồn lực, như tiền, nhân lực và vật lực, được các cơ

quan, đơn vị thực hiện chính sách sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạonên kết quả Ví dụ, một xã trong Chương trình 135 có thể quyết định thực hiện một

dự án đầu tư XDCB vào công trình thủy lợi nhỏ nhằm nâng cao năng suất nôngnghiệp và góp phần xóa đỏi giảm nghèo trên địa bàn xã Để thực hiện hoạt độngđầu tư, người ta cần kinh phí (vốn), lao động (nhân lực), nguyên vật liệu xây dựngv.v Tất cả những yếu tố này được gọi là đầu vào của dự án đầu tư thủy lợi Quản

lý đầu vào sẽ kiểm soát xem việc mua sắm các yếu tố đầu vào có theo đúng chế độ,chính sách nhà nước ban hành về chủng loại, chất lượng, số lượng, giá cả… haykhông

Nguồn

lực đầu

vào

Các hoạt động

- Hoạt động (activities) là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản

phẩm cuối cùng ở đầu ra Hoạt động theo ví dụ trên thì đó là toàn bộ quá trình thicông công trình thủy lợi Quản lý theo qui trình hay theo hoạt động sẽ chú trọng đếnnhững vấn đề như tiến độ thi công, việc đảm bảo các thủ tục, qui trình trong quátrình xây dựng, giám sát, công trình

- Đầu ra (outputs) là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể mà do các cơ quan,

đơn vị tạo ra và cung cấp cho xã hội trong quá trình thực hiện chính sách Đầu rachính là phương tiện trung gian để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra Trong

ví dụ trên, mặc dù mục tiêu của chính sách là XĐGN, nhưng mục tiêu đó chỉ có thểthực hiện được dựa vào sự phát huy tác dụng của công trình thủy lợi này trong việctăng năng suất trồng trọt cho xã Do đó, công trình thủy lợi sau khi hoàn thànhchính là đầu ra Quản lý theo đầu ra sẽ quan tâm đến sự hiện hữu của công trìnhthủy lợi đúng thời hạn và đảm bảo các tiêu chuẩn chất lượng như đã cam kết

- Kết quả (outcomes) là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không

chủ ý) từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra Kết quả kế hoạch (dựkiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua việc mua sắm các đầu

ra Các kết quả có thể được xem xét theo mức độ ảnh hưởng đến xã hội trong trunghạn Trong ví dụ trên, kết quả (outcome) của việc đầu tư vào thủy lợi là năng suấtcây trồng được nâng cao Quản lý chú trọng vào kết quả (outcome) sẽ quan tâm đếnviệc mục tiêu trước mắt hay mục tiêu cụ thể của việc đầu tư vào công trình thủy lợi

có đạt được không, người sử dụng có thỏa mãn với các dịch vụ do công trình thủylợi (đầu ra) mang lại hay không

- Tác động (impacts) là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các

kết quả trung hạn nói trên Đây cũng chính là việc đạt được đến những mục tiêucuối cùng của một KH, chính sách Trong ví dụ trên, tác động của việc xây dựngcông trình thủy lợi chính là việc năng suất cây trồng được nâng cao đã góp phầngiảm tỉ lệ nghèo trong xã như thế nào Đúng như định nghĩa của khái niệm này, việcgiảm tỉ lệ nghèo không thể diễn ra ngay sau khi đưa công trình thủy lợi vào sửdụng, mà cần một khoảng thời gian dài, khi công trình thủy lợi đã góp phần làmtăng năng suất cây trồng, nhờ đó người dân trong xã có đủ lương thực để sử dụng

và dư thừa để đem bán thì mới có thể góp phần giảm nghèo bền vững tại địaphương

Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chútrọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang cáccấp kết quả (đầu ra, kết quả [outcome], tác động) mà KH, chính sách nhằm đạt tới3 Tuynhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểmsoát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sựchú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn

vị thực hiện chính sách để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện KH, chính sách tốtnhất Đồng thời, các cơ quan theo dõi, giám sát tình hình thực hiện KH, chính sách sẽquan tâm hơn đến câu hỏi: liệu KH, chính sách có đạt được ý đồ mong muốn của mìnhhay không – điều mà trong phương thức quản lý theo đầu vào thường bỏ ngỏ

1.3 Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả

Qua sự phân tích trên, có thể thấy rằng phương thức quản lý theo kết quả có một vaitrò tích cực to lớn

− Quản lý theo kết quả góp phần đổi mới phương thức quản lý, điều hành KH, chínhsách của khu vực công, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của các KH, chính sách Đồngthời, nó giúp nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình Phương thức nàycòn giúp việc đánh giá thực hiện KH, chính sách nhằm vào những vấn đề mang tínhchiến lược và tác động dài hạn của KH, chính sách, đó là mức độ thực hiện nhữngmục tiêu trung và dài hạn mà KH, chính sách đề ra, chứ không chỉ đi vào liệt kê

3 Trên thực tế, trong quá trình quản lý hiện nay ở nước ta cũng đã chú trọng hơn đến đầu ra, thể hiện ở chỗ nhiều chính sách, chương trình đã xác định những đầu ra dự kiến của chính sách Tuy nhiên, các nguyên tắc chặt chẽ của quản lý theo đầu ra chưa được tôn trọng một cách chặt chẽ.

những công việc mà các cơ quan thực hiện KH đã làm, mà không rõ những việc đóđóng góp đến đâu cho việc đạt được mục tiêu của KH.

− Vì KH, chính sách và ngân sách để thực hiện KH, chính sách là hai mặt của mộtvấn đề không thể tách rời, nên vận dụng phương thức quản lý theo kết quả sẽ thiếtlập được ba nguyên tắc cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷ luậttài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưutiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép để thực hiện chính sách và nângcao hiệu quả hoạt động trong thực hiện KH, chính sách Nhờ đó, KH và ngân sáchmới có thể thực sự gắn kết với nhau thông qua một công cụ là lập Kế hoạch chi tiêutrung hạn (hay còn gọi là Khuôn khổ Chi tiêu trung hạn - MTEF)

− Quản lý theo kết quả tăng thêm tính tự chủ cho các đơn vị thực hiện KH, chínhsách, và tăng cường sự phối hợp giữa các đối tác thực hiện KH, chính sách

− Quản lý theo kết quả cho phép cơ quan điều hành KH có được thông tin hữu ích:

o Xác định đầu ra nào của các đơn vị thực hiện KH nên được sản xuất, sẽ đượcsản xuất và đã được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao?

o Nguồn lực đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra

o Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra vào kết quảmong đợi

− Quản lý theo kết quả hướng các cơ quan hoạch định KH vào việc:

o Xác định các kết quả dự kiến một cách thực tiễn cũng như mối quan hệ nhânquả giữa việc đạt được các mục tiêu ngắn hạn với việc góp phần đạt được cácmục tiêu trung và dài hạn của KH, chính sách

o Xác định rõ các đầu ra cần có với những mức độ khối lượng, giá cả và chấtlượng cụ thể để đạt được mục tiêu, làm cơ sở dự tính kinh phí thực hiện KH,chính sách một cách có cơ sở khoa học và phân tích hợp lý;

o Xác định rõ qui mô đối tượng thụ hưởng KH, chính sách và nhu cầu của họ,đảm bảo chính sách đáp ứng đúng sự mong đợi của các đối tượng mục tiêu

− Quản lý theo kết quả hướng công tác công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá KH,chính sách được thực hiện theo một quy trình mở Mọi người dân, tổ chức xã hội,doanh nghiệp… đều có thể dễ dàng kiểm tra, kiểm soát và đưa ra những đánh giámột cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ dựa

trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập trong các kế hoạch hoạt động,

dự toán ngân sách của KH, chính sách

2 Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay để phù hợp và đáp ứng yêu cầu của công tác KHH trong nền kinh tế thịtrường, nhiều cách tiếp cận mới trong lập KH cũng đang được đưa vào ứng dụng ở VNdưới dạng các dự án để chuẩm bị tạo ra sự thay đổi trong thể chế KH ở Việt Nam Nhữngcách tiếp cận mới này đều từng bước hướng chuyển theo phương thức quản lý theo kếtquả như đã phân tích ở trên Chúng bao gồm:

2.1 KH mang tính chiến lược

Nội dung của bản KH theo cơ chế cũ bao gồm nhiều chỉ tiêu chi tiết, toàn diện,tuy vậy nó chủ yếu là mang tính tác nghiệp, cụ thể hoá các chỉ tiêu chung của nhà nướcbằng các chỉ tiêu pháp lệnh giao cho các cấp địa phương Điều này không thể thực hiệnđược trong cơ chế thị trường và không phù hợp cới cơ chế thị trường Bởi vì:

- Hoạt động của cơ chế thị trường có một nhược điểm lớn là tính thiển cận, chú trọngquá mức vào những lợi ích ngắn hạn, trước mắt mang tính cá nhân, mà thiếu mấtcái nhìn tổng thể, theo đuổi những lợi ích dài hạn mang tính xã hội (hoặc cộngđồng) Tỉnh, huyện với tư cách là người đại diện chăm lo lợi ích cho toàn thể nhândân trên địa bàn, không chỉ thế hệ hôm nay mà còn cả mai sau, thì không thể chấpnhận tầm nhìn ngắn hạn như vậy Thay vì thế, cần điều hành nền kinh tế theo địnhhướng phát triển lâu dài và sử dụng những công cụ có sẵn trong tay, trong đó có

KH, để điều chỉnh sự vận động của cả nền kinh tế đi theo định hướng đã chọn

- Nền kinh tế thị trường thường xuyên biến động, nó chịu tác động rất lớn bởi cácnhân tố bên trong và bên ngoài Trong nền kinh tế thị trường, những yếu tố cơ hội,thách thức thường xuyên xuất hiện rồi mất đi Thậm chí, thị trường còn được coi làmột chiến trường, xuất hiện các yếu tố địch – ta, mạnh – yếu Điều đó đòi hỏi làm

KH phải cập nhật được thường xuyên những yếu tố ấy, dự kiến trước được nhữngyếu tố sẽ xuất hiện để xác định những mục tiêu mang tính dài hạn cần đạt tới vàcách đi tối ưu cho quá trình phát triển

Như vậy, bản KH phải tiếp cận theo hướng mới, đó là: KH phải giảm phần địnhlượng, tăng phần định tính, KH phải thể hiện được tầm nhìn chiến lược dài hạn – trunghạn, trên cơ sở đánh giá đúng thực chất xuất phát điểm, chứ không nên quá chú trọng đếnđiều hành sự vụ hàng năm

Nội dung cụ thể của tầm nhìn chiến lược đó là cần phải trả tới được những câu hỏi:Hiện nay chúng ta đang đứng ở đâu? chúng ta muốn đi tới đâu? (các mục tiêu chiếnlược) trong tương lai; Làm thế nào để đi tới? (cách đi tối ưu cho việc đạt được các mụctiêu ấy) và làm thế nào để biết đã đi tới (các tiêu chuẩn, giám sát đánh giá).

Thông thường, các nhà lập KH có thể chia nguồn lực (hay nói rộng hơn là tiềmnăng nguồn lực) làm 2 nhóm: Nhóm nguồn lực vật chất và nhóm nguồn lực phi vật chất.Nguồn lực vật chất bao gồm: nguồn gắn với đất và không gắn với đất nguồn gắn với đất,

đó là: tự nhiên, đất đai, cơ sở hạ tầng v.v , nguồn không gắn với đất bao gồm: vốn, laođộng Các nguồn lực phi vật chất gồm có: các yếu tố lịch sử, chính trị, xã hội, vốn nhânlực, thể chế chính sách v.v

Nguồn lực tự nhiên chỉ có hạn, và việc khai thác bừa bãi những nguồn lực này sẽgây ra hậu quả nghiêm trọng về môi trường Nếu không có sự kết hợp khôn ngoan giữanguồn lực tự nhiên và các nguồn lực khác thì sẽ chỉ là sự lãng phí tài nguyên và hy sinhlợi ích của thế hệ tương lai cho những lợi ích thiển cận của thế hệ hiện tại

Nguồn lực tài chính từ ngân sách thì cũng chỉ có hạn Với một ngành, địa phươngtrung bình hiện nay của Việt Nam, nguồn lực này chiếm khoảng 50-60% tổng vốn đầu tư

xã hội Điều đó có nghĩa là nếu chỉ dựa vào nguồn lực ngân sách thôi thì không thể tạo rabước phát triển đột phá, nhất là trong điều kiện nguồn lực ngân sách đã tương đối ổn địnhtheo Luật Ngân sách 2002 Như vậy, làm thế nào để có thể khai thác và phát huy tối đacác nguồn lực khác ngoài ngân sách, đặc biệt là từ khu vực tư nhân là một câu hỏi lớn cầnđặt ra Trong kinh tế thị trường, bộ ngành không thể chỉ định khu vực tư nhân phải đầu tưvào ngành này, ngành khác, vùng này, vùng kia Đó là lựa chọn của bản thân nhà đầu tư,dựa trên sự cân nhắc về khả năng sinh lợi của các dự án đầu tư khác nhau

Nguồn nhân lực không phải là nguồn lực bằng tiền có thể trực tiếp huy động ngayvào phát triển, nhưng đây lại là yếu tố quyết định đến mọi sự phát triển, vì con người làtác nhân của sự phát triển, cũng là đối tượng thụ hưởng thành quả của sự phát triển đó.Khi con người được làm việc trong một điều kiện cởi mở, kích thích sáng tạo và được đãingộ thoả đáng thì sẽ phát huy được trí tuệ, sáng tạo và sẽ đóng góp lớn nhất cho sự pháttriển của ngành, địa phương.

Để thu hút nguồn lực này, các bộ ngành chỉ có thể dựa vào một môi trường chínhsách thuận lợi, thân thiện với các nhà đầu tư, nhằm hướng các nhà đầu tư đầu tư vàonhững lĩnh vực mà ngành mình mong muốn Muốn vậy, cần có sự đổi mới về thể chế để

tạo ra một môi trường như vậy

2.3 KH mang tính lồng ghép

Quan điểm "lồng ghép" trong soạn lập KH đã trở thành khá phổ biến và gắn liềnvới quá trình đổi mới KHH ở nước ta Trong thời gian qua, trên thực tế, chúng ta đã cónhững hoạt động cụ thể triển khai theo quan điểm này, đó là: dự án "Lồng ghép biến dân

số vào KHH phát triển ở Việt Nam" (Dự án VIE/97/P15); "Sổ tay xây dựng KHPT bềnvững ngành và địa phương" (Dự án VIE/01/021); Dự án lồng ghép Chiến lược toàn diện

về tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) vào lập kế hoạch địa phương (TF 051164) nhằmđưa quan điểm và yêu cầu phát triển bền vững vào lập KH của các ngành và các địaphương khi xây dựng KHPT KTXH 5 năm của Bộ, ngành, địa phương mình; Bộ KHĐT

đã đưa ra hướng dẫn cụ thể những yêu cầu lồng ghép CPRGS trong quá trình xây dựng

kế hoạch 5 năm 2006-2010, đồng thời phối hợp với Tổ công tác liên ngành CPRGS hỗtrợ các ngành, địa phương về nâng cao năng lực xây dựng KHPT KTXH ở ngành, địaphương có tính đến yếu tố tăng trưởng và giảm nghèo v.v

Lồng ghép một yếu tổ nào đó trong KH có nghĩa là đưa yếu tố đó vào với tư cách

là hạt nhân, là mục tiêu cuối cùng của KH, hướng toàn bộ nội dung của KH theo quỹ đạocủa yếu tố này trong quá trình xác định mục tiêu cuối cùng, mục tiêu trung gian, chỉ tiêukết quả, các yếu tố đầu vào, chương trình hành động và giải pháp tổ chức triển khai thựchiện Lồng ghép biến dân số trong KHPT tức là phải xem yếu tố dân số (quy mô, cơ cấu,chất lượng dân số) là đối tượng chính, để từ đó đặt ra những yêu cầu của KHPT KTXH,trong đó đặc biệt gắn với KH về nâng cao múc sống dân cư, KH giáo dục, KH y tế vàchăm sóc sức khỏe, KH môi trường Lồng ghép quan điểm phát triển bền vững trong lập

KH tức là phải coi ba yếu tố KTXH và môi trường là nội dung chủ đạo trong thiết kế cácchỉ tiêu phát triển ngành, địa phương Lồng ghép CPRGS vào KH đòi hỏi gắn kết hai yếu

tố tăng trưởng và giảm nghèo vào nhau, trong đó mục tiêu giảm nghèo phải được coi là

mục tiêu cuối cùng, dài hạn của KH, còn mục tiêu tăng trưởng chỉ là mục tiêu trung gian,

là phương tiện để giảm nghèo và nâng cao phúc lợi xã hội

Thực hiện quan điểm lồng ghép trong lập KH có tác dụng rất quan trọng:

- Đây chính là chính là cách thực thực hiện sự chuyển đổi công tác KHH từ trạng tháimệnh lệnh, nặng nề, trải theo diện rộng, ôm đồm với nhiều chỉ tiêu rời rạc, riêngbiệt, mang tính tác nghiệp, hiện vật sang một trang thái năng động hơn, có chủ đề rõràng hơn và mang mầu sắc chiến lược phù hợp với điều kiện của kinh tế thị trường.Lập KH theo quan điểm lồng ghép sẽ hướng nguồn lực tập trung vào những vấn đềbức xúc, đột phá và là cơ sở để tổ chức triển khai thực hiện KH dưới dạng cácchương trình, dự án mang tính hiệu quả cao

- Nền kinh tế ngày càng phát triển đòi hỏi phải quan tâm nhiều hơn đến mục tiêu cuốicùng của xã hội, trong đó con người là yếu tố trung tâm Vấn đề cuối cùng mà mộtnền kinh tế muốn phấn đấu không phải là tăng trưởng kinh tế, không phải là vấn đềchuyển dịch cơ cấu nền kinh tế hay là phát triển ngoại thương v.v mà nó phải làđem lại những gì cho con người và duy trì, phát triển nó trong dài hạn như thế nào?Lồng ghép, mà thông thường là lồng ghép những biến xã hội vào trong các KH kinh

tế chính là hướng hoạt động kinh tế của đất nước, của địa phương, của ngành vàoquỹ đạo phục vụ con người, vì con người, hướng các hoạt động kinh tế vào quỹ đạocủa quan điểm hiệu quả KTXH chưa không phải là hiệu quả tài chính hay kinh tếđơn thuần

- Cho phép chúng ta có thể giảm bớt được số lượng các chỉ tiêu định lượng trong KH,phù hợp với đặc điểm của nền kinh tế thị trường, nhưng lại không làm giảm tínhchất định lượng vốn là bản chất của KH do hướng vào việc thiết kế các chỉ tiêumang tính lồng ghép, phản ánh nhiều nội dung hơn trong một chỉ tiêu Các chỉ tiêulồng ghép sẽ là cơ sở để các nhà KH và quản lý đưa ra được những giải pháp đồng

bộ hơn, toàn diện hơn, các giải pháp này có cơ sở để ràng buộc lẫn nhau và thựchiện được các giải pháp này là cơ hội để chuyển nền kinh tế theo hướng chủ đềtrọng tâm một cách có hiệu quả nhất

III KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN

1 Phân loại kế hoạch

Hệ thống KHH hiện nay ở nước ta vẫn mang dáng dấp của một hệ thống KHH cótính chất thứ bậc từ thời kỳ bao cấp Trong đó, vai trò và chức năng của từng cấp KH

nhiều khi còn chồng chéo và chưa được xác địng rõ Việc thay đổi hệ thống này (nếu có)

sẽ là một quá trình lâu dài và tiến hóa dần Vì thế, trong điều kiện hiện tại, người làm KHngành và tiểu ngành vẫn cần nghiên cứu hệ thống này và tìm cách đổi mới phương thứclập KH của ngành, tiểu ngành mình mà vẫn đảm bảo phù hợp tối đa với khuôn khổ thểchế hiện hành

1.1 Phân loại theo mức độ khái quát

Theo mức độ khái quát, hệ thống KHH của Việt Nam gồm các cấp độ chính làchiến lược phát triển KTXH, qui hoạch phát triển KTXH, KHPT KTXH và các Chươngtrình, dự án phát triển

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là hệ thống các phân tích, đánh giá và lựa

chọn về quan điểm, mục tiêu tổng quát định hướng phát triển các lĩnh vực chủ yếu củađời sống xã hội và các giải pháp cơ bản trong đó bao gồm các chính sách về cơ cấu, cơchế vận hành hệ thống KTXH nhằm thực hiện mục tiêu đề ra trong một khoảng thời giandài (ít nhất là 10 năm)

Phân theo nội dung có các loại chiến lược sau đây:

• Chiến lược phát triển KTXH của cả nước

• Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực

• Chiến lược phát triển KTXH vùng lãnh thổ

Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự phân bố và sắp xếp các hoạt động và

các yếu tố sản xuất, dịch vụ và đời sống KTXH trên một địa bàn lãnh thổ (quốc gia,vùng, tỉnh, huyện ) cho một thời kỳ trung hạn, dài hạn (có chia các giai đoạn để cụ thểhóa Chiến lược phát triển KTXH trên lãnh thổ theo thời gian) và là cơ sở để lập cácKHPT

Phân theo nội dung, có các loại quy hoạch sau đây:

• Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH chung của cả nước

• Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng lãnh thổ

• Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực

Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội KHPT KTXH là một công cụ quản lý và điều

hành vĩ mô nền kinh tế quốc dân, nó là sự cụ thể hóa các mục tiêu định hướng của Chiếnlược phát triển theo từng thời kỳ bằng hệ thống các chỉ tiêu, mục tiêu và chỉ tiêu biệnpháp định hướng phát triển và hệ thống các chính sách, cơ chế áp dụng trong thời kỳ KH

KH kinh tế quốc dân là tổng hợp những mục tiêu và định hướng, chính sách, biện phápphát triển nền KTQD, được biểu hiện trong một hệ thống chỉ tiêu kế hoạch về số lượng

và chất lượng, và một hệ thống các bảng cân đối trên cơ sở nhận thức và thỏa mãn cácyêu cầu của các quy luật kinh tế của nền KTQD

KHPT KTXH có thể phân loại theo thời gian thành KHPT KTXH trung hạn (5năm) và KHPT KTXH ngắn hạn (hàng năm) Theo phạm vi, KH này được phân thànhKHPT KTXH quốc gia, KHPT KTXH địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã) và KHPTngành, lĩnh vực

Chương trình, dự án phát triển là công cụ triển khai thực hiện chiến lược và kế

hoạch phát triển Nó cụ thể hóa kế hoạch thành các nội dung triển khai hoạt động cụ thểtrong đó thể hiện rõ mục tiêu, nguồn lực, tiến độ thực hiện… Như vậy, chỉ khi nào các

KH được triển khai thành chương trình, dự án thì các KH đó mới có cơ chế để triển khaithực hiện, mới dự kiến được nhu cầu nguồn lực để từ đó cân đối với khả năng nguồn lựcsẵn có và tiến hành ưu tiên hóa nếu các cân đối nguồn lực đó không đảm bảo

Giữa Chiến lược - Quy hoạch - Kế hoạch có mối quan hệ hữu cơ Quy hoạch, kếhoạch là bước cụ thể hoá của chiến lược, kế hoạch hàng năm là bước cụ thể hoá của kếhoạch 5 năm Chiến lược xác định định hướng lớn và mục tiêu dài hạn (10-20 năm) vềphát triển KTXH của đất nước KH 5 năm là bước cụ thể hoá để thực hiện từng bước cácmục tiêu của chiến lược KH hàng năm là kế hoạch hành động nhằm đạt được các mụctiêu đã đặt ra trong KH 5 năm, và có ý nghĩa phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành củaChính phủ trung ương và chính quyền địa phương trong các hoạt động KTXH Tuynhiên, lâu nay, chúng ta vẫn hiểu khái niệm “cụ thể hóa” một cách rất cơ học, đó là các

KH ở tầm chi tiết hơn là sự chia nhỏ nội dung, chỉ tiêu phấn đấu của KH ở tầm cao hơn.Điều đó hoàn toàn k0 phù hợp với yêu cầu của lập KH có tính chiến lược hay lập KHtheo kết quả Tính chất “cụ thể hóa” ở đây cần được hiểu là KH ở tầm cao xác định cácđịnh hướng, mục tiêu lớn và các giải pháp mang tính “chiến lược” Còn KH ở tầm thấphơn là việc chuyển tải các mục tiêu định hướng đó thành các mục tiêu cụ thể hơn hay cácchương trình, dự án chi tiết phù hợp với khung thời gian và khả năng nguồn lực sẵn có.Cách hiểu này cũng cần áp dụng trong mối quan hệ giữa kế hoạch ngành và tiểu ngành

1.2 Phân loại theo cấp độ quản lý

KHPT KTXH cấp quốc gia được nghiên cứu xây dựng trên cơ sở nội dung chiến

lược phát triển KTXH của đất nước 10 năm hoặc 20 năm và nội dung của các bản quyhoạch phát triển ngành, lĩnh vực, quy hoạch phát triển KTXH vùng lãnh thổ và cácchương trình phát triển dài hạn của đất nước Đồng thời, KHPT KTXH cấp quốc gia

được tổng hợp từ các KHPT của các ngành, lĩnh vực và các tỉnh thành phố trực thuộcTrung ương Đó là văn bản hoạch định các hoạt động về KTXH của cả nước thể hiệnbằng mục tiêu tổng quát, các nhiệm vụ cụ thể, các cân đối nguồn lực, các chương trìnhphát triển, dự án đầu tư và giải pháp nhằm phát triển KTXH theo những mục tiêu, chỉ tiêu

mà Chiến lược đã đề ra trong một thời gian nhất định

Kế hoạch phát triển ngành Theo định hướng của chiến lược và KH cấp quốc gia,

các ngành sẽ xây dựng KHPT của ngành mình Những tiềm năng phát triển của ngành sẽđược đánh giá lại và chuẩn xác thêm, đồng thời trên một mức độ nào đó, sẽ lượng hoácác nguồn lực phát triển của ngành, tính toán các mục tiêu theo hướng hiệu quả hoá và sửdụng tối đa các nguồn lực phát triển

Trong nội dung của KH ngành sẽ cụ thể hóa thành các chương trình, dự án pháttriển, định hình các yếu tố tác động, các cơ chế, chính sách để thực hiện mục tiêu củangành Do vậy, việc nghiên cứu xây dựng kế hoạch 5 năm của ngành mang tính chất cụthể hoá mục tiêu ở tầm vĩ mô của kế hoạch 5 năm trong phạm vi toàn quốc, vừa khai thácnhững tiềm năng và ưu thế của từng ngành diễn ra trên từng vùng và từng địa phương,phục vụ mục tiêu phát triển của ngành và địa phương

Phạm vi của kế hoạch ngành bao gồm: (i) Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn; (ii) Ngành công nghiệp; (iii) Ngành thương mại và dịch vụ; (iv) Lĩnh vực xã hội (y

tế - xã hội, giáo dục – giáo dục, văn hoá ); (v) Lĩnh vực trật tự xã hội, an ninh quốc phòng…

KHPT KTXH vùng, lãnh thổ Kế hoạch vùng lãnh thổ ở đây được hiểu theo nghĩa

rộng, đó có thể là kế hoạch phát triển của vùng kinh tế lớn, vượt ra ngoài phạm vi địa giớihành chính của một tỉnh, có thể là vùng kinh tế hành chính với địa giới kinh tế trùng địagiới lãnh thổ hành chính, hoặc có thể là kế hoạch của một địa phương (huyện, xã) haycộng đồng (thôn, bản, buôn…)

2 Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành

Như vậy, KH ngành là một bộ phận hữu cơ của hệ thống KHH KTQD Đến lượtmình, mỗi ngành lại bao gồm nhiều tiểu ngành, trong đó từng tiểu ngành có chức năng,nhiệm vụ riêng, nhưng đồng thời vẫn phải đảm bảo tuân thủ và thực hiện các mục tiêu,chỉ tiêu mà KH ngành đã định hướng Chính vì thế, giữa KH ngành và tiểu ngành có mốiquan hệ chặt chẽ với nhau

Trước hết, về phương pháp, dù là KH ngành hay tiểu ngành đều tuân theo mộtphương pháp lập KH thống nhất Theo tinh thần đổi mới hiện nay, đó là cách lập KH

mang tính chiến lược và dựa vào kết quả Biểu hiện rõ nét nhất của cách lập KH này làđịnh hình các khung KH phát triển theo kiểu khung logic (như sẽ được trình bày ở phầnsau) Như vậy, các công cụ được sử dụng để lập KH theo kết quả như phân tích thựctrạng, phân tích SWOT, phân tích cây vấn đề, cây mục tiêu… đều áp dụng được cho cả

KH ngành và tiểu ngành

Thứ hai, như một nguyên tắc trong lập KH, việc xây dựng KH ở cấp nào cũng đềucần thu hút sự tham gia của các bên hữu quan Tuy nhiên, do cấp độ khác nhau nêu tínhchất tham gia ở cấp ngành và tiểu ngành cũng không giống nhau KH ở cấp ngành cần có

sự tham gia chủ yếu từ các tiểu ngành (lãnh đạo, chuyên viên…) Với các nội dung KH

có liên quan đến cuộc sống của cộng đồng dân cư thì sự tham gia đó cũng chủ yếu mangtính chất đại diện, thông qua việc tham vấn các tổ chức đoàn thể quần chúng có vai tròđại diện cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân Còn KH tiểu ngành thì chi tiết, cụ thểhơn nên đối tượng tham gia chính phải là các tổ chức, đơn vị hoạt động trong tiểu ngành,

và sự tham gia của dân cư (nếu có) cũng mang tính trực tiếp hơn Điểm cần lưu ý là dù ở

KH ngành hay tiểu ngành, thì sự kết hợp giữa các chuyên môn KH, tài chính, thống kê và

kỹ thuật của ngành (tiểu ngành) vẫn là yếu tố quyết định đến chất lượng và tính khả thicủa KH Không nên coi việc lập KH là công việc riêng của các cán bộ KH ngành (tiểungành)

Thứ ba, KH tiểu ngành là một bộ phận hữu cơ của KH ngành, do đó xây dựng KHtiểu ngành phải xuất phát từ các mục tiêu tổng thể của KH ngành (có liên quan đến tiểungành đang xét) Tuy vậy, để đảm bảo tính thực tiễn và khả thi của KH ngành thì bảnthân KH này lại cần được “xây dựng từ dưới lên” Điều này có thể sẽ đặt ra một câu hỏilớn là vậy thì KH nào sẽ được xây dựng trước Theo chúng tôi, trong giai đoạn phân tích,việc đánh giá tình hình thực hiện của kỳ KH trước và nhu cầu trong kỳ KH mới cần đượcthực hiện từ cấp tiểu ngành và tổng hợp lại ở cấp ngành Sau đó, trong giai đoạn hoạchđịnh (lập KH), ngành căn cứ vào các thông tin đã tổng hợp được và khung KH vĩ mô dotrung ương cung cấp (được thể hiện trong Kế hoạch tài chính trung hạn – sẽ được đề cậpđến trong các bài giảng sau) để cân đối và đưa ra các mục tiêu định hướng và khungchính sách, giải pháp cơ bản của ngành Căn cứ vào mục tiêu định hướng này, các tiểungành sẽ xây dựng KH chi tiết của mình

Thứ tư, lập KH theo kết quả yêu cầu một sự phối hợp nhịp nhàng giữa qui trình từtrên xuống và từ dưới lên Trong đó, “từ trên xuống” là cấp trên giao các mục tiêu/chỉtiêu KH định hướng, các kết quả định lượng dự kiến và nguồn lực tổng thể cho cấp dưới,còn cấp dưới hoàn toàn tự chủ trong việc lập KH “từ dưới lên”, miễn làm sao thực hiệnđược các mục tiêu/chỉ tiêu KH đã được giao và trong khuôn khổ nguồn lực cho phép Do

đó, KH tiểu ngành không phải là sự rập khuôn máy móc KH ngành từ hình thức, nộidung đến cách lập luận, phân tích Trái lại, KH tiểu ngành chỉ cần làm rõ mình sẽ thựchiện các mục tiêu/chỉ tiêu KH của ngành như thế nào, phân bổ ngân sách được cấp chocác mục tiêu đó ra sao Còn lại, tiểu ngành có quyền xây dựng các nội dung KH khácphục vụ cho hoạt động của tiểu ngành mình, cho dù trong KH ngành không đề cập đến.Thứ năm, KH các tiểu ngành càng hẹp thì nội dung của KH càng cụ thể, chi tiếthơn, theo kiểu các cấp độ mục tiêu, ở dưới tiểu ngành, nhấn mạnh đầu ra và hành động,còn ngành thì nhấn mạnh hơn các mục tiêu cấp cao hơn Bản KH ngành chỉ nêu ở cấphoạt động dưới dạng các chương trình lớn mà tiểu ngành cần triển khai, còn không nênquá đi sâu vào chi tiết các dự án hoặc hoạt động cụ thể của tiểu ngành và không bao hàmquá nhiều chỉ tiêu liên quan đến các tiểu ngành

Cuối cùng, để xây dựng được hệ thống KH ngành/tiểu ngành thực sự hiệu quả thìmối quan hệ về thông tin giữa ngành và tiểu ngành, cũng như giữa ngành và địa phương

là cực kỳ quan trọng Thiếu các luồng thông tin này, cơ quan quản lý ngành cấp Bộkhông thể xây dựng được một KH phát triển ngành bao quát, toàn diện và có tính chiếnlược được Do đó, không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý giữangành/tiểu ngành/địa phương là yêu cầu sống còn đối với việc đổi mới công tác KH ở cácngành và tiểu ngành

IV. PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC

1 Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic

Quá trình lập KH nói chung bao gồm hai giai đoạn chính là Giai đoạn phân tích vàGiai đoạn lập KH (hay còn gọi là giai đoạn hoạch định) Phần này sẽ trình bày các giaiđoạn của phương pháp lập KH theo khung logic, hay còn gọi là lập KH theo kết quả

Có bốn nội dung chính trong Giai đoạn phân tích, tạm gọi là bốn bước sau đây:

− Phân tích các bên liên quan - Stakeholder Analysis, gồm cả phân tích năng lực thểchế ban đầu, phân tích về giới và nhu cầu của nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, ví

dụ như người khuyết tận (là những chủ thể chính, điển hình của một can thiệp pháttriển);

− Phân tích vấn đề - Problem Analysis (nêu rõ các vấn đề và mối quan hệ nhân quảgiữa các vấn đề);

− Phân tích mục tiêu - Analysis of Objectives (xây dựng một hình ảnh về tình trạngtrong tương lai) và

− Phân tích các chiến lược (so sánh các lựa chọn khác nhau để giải quyết tình trạnghiện nay và đạt đến bức tranh tương lai).

Việc phân tích này có thể được thực hiện như một quá trình học hỏi lặp đi lặp lại,chứ không phải là các bước tuần tự trước sau đơn thuần Ví dụ, trong quá trình phân tíchcác bên liên quan phải tiến hành từ lúc bắt đầu, kết quả phân tích các bên liên quan cũngphải được rà soát lại và điều chỉnh khi có các thông tin và các vấn đề mới xuất hiện Trong khâu hoạch định (xây dựng đề cương) kết quả của quá trình phân tích đượcghi lại thành một bản kế hoạch hành động thực tế Trong khâu này:

− Ma trận khung logic được hoàn thành, đòi hỏi phải phân tích sâu và kỹ hơn các ýtưởng;

− Các hoạt động và yêu cầu về nguồn lực được xác định và được lên lịch trình chitiết, và

− Ngân sách được hoàn thành

Tương tự, đây là một quá trình lặp đi lặp lại, khi các nguồn lực và ngân sách đãđược cam kết thì cũng cần phải xem lại các hoạt động của dự án cũng như các đầu ramong đợi

Hình 1 Hai khâu chính của phương pháp khung logic PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN KHUNG LOGIC

KHÂU PHÂN TÍCH KHÂU HOẠCH ĐỊNH

1 Phân tích bên liên

1 Xây dựng Khung Logic- xác

định cấu trúc dự án, kiểm tra logic nội tại và các rủi ro; xác định các chỉ số/chỉ tiêu có thể đo lường được thành tựu dự án

2 Lập kế hoạch/lịch trình hoạt động Activity scheduling –xác

định trình tự của các hoạt động và mức độ phụ thuộc lẫn nhau của các hoạt động; ước đoán thời lượng và phân công trách nhiệm cho người thực hiện

3 Lập kế hoạch nguồn lực/Resource scheduling - từ lịch

trình hoạt động, xây dựng kế hoạch đầu vào và ngân sách tương ứng

2 Giai đoạn Phân tích

2.1 Chuẩn bị phân tích

Trước khi tiến hành phân tích sâu cùng với sự tham gia của các bên liên quan, việcrất quan trọng là những người tham gia vào giai đoạn chuẩn bị lập KH phải có kiến thứcrộng về chính sách, bối cảnh thể chế hoặc môi trường chung của ngành, của lĩnh vực hoạtđộng của ngành/tiểu ngành Các tài liệu cần xem xét trước khi tiến hành phân tích sâu làChiến lược/KH phát triển quốc gia, Chiến lược phát triển ngành, KH phát triển ngành 5năm, hay các văn kiện, tài liệu chính sách khác thuộc lĩnh vực có liên quan (Chẳng hạn,đối với ngành NN&PTNT, cần đặc biệt quan tâm đến các chủ trương, chính sách thuộclĩnh vực xóa đói giảm nghèo, giao thông, môi trường nông thôn )

Phạm vi và độ sâu của thời gian chuẩn bị phân tích này phụ thuộc nhiều về mức độsẵn có của thông tin và chất lượng của thông tin Nói chung, người làm KH không cónhiệm vụ trọng tâm là phân tích bối cảnh thể chế, chính sách nhằm cải thiện môi trườngchính sách, hay thể chế Trái lại, nhiệm vụ của họ là tiếp cận đến các thông tin sẵn có đểhiểu rõ về bối cảnh, môi trường hoạt động của ngành/tiểu ngành trong tương lai

2.2 Phân tích các bên liên quan

Mục đích và các bước chính yếu

Bất kỳ cá nhân, đơn vị, tổ chức nào cũng có những quan tâm đáng kế đến sựthành bại của một bản KH Lý do cơ bản của việc phân tích các bên liên quan chính là vìcác cá nhân, các nhóm khác nhau thì đều có những quan tâm khác nhau, năng lực khácnhau và lợi ích khác nhau, do đó họ những mối quan tâm này cần phải được hiểu đượcthừa nhận trong quá trình xây dựng KH, phân tích vấn đề, phân tích mục tiêu và lựa chọnchiến lược

Các câu hỏi chính cần đặt ra trong quá trình phân tích các bên liên quan có thể là

“Chúng ta đang phân tích vấn đề và cơ hội của ai?” và “Ai sẽ được lợi và sẽ bị thiệt hại từviệc thực hiện KH và bị ảnh hưởng như thế nào sau khi thực hiện các chương trình, dự ántrong KH?” Mục tiêu cuối cùng là giúp tối đa hoá sự hậu thuẫn và tối thiểu hoá các tácđộng tiêu cực tiềm tàng (bao gồm cả những mâu thuẫn giữa các bên liên quan), tạo sựđồng thuận cao trong triển khai thực hiện KH và cũng giúp các bên liên quan nắm rõtrách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của mình khi tham gia xây dựng và thực hiện KH

Các bước chính trong phân tích các bên liên quan có thể tóm lược như sau:

− Xác định các vấn đề và cơ hội phát triển chung cần được xem xét;

− Xác định tất cả các nhóm đối tượng có quan tâm đáng kể đến KH;

− Điều tra các vai trò tương lai, những mối quan tâm khác nhau, những quyền lực vànăng lực để tham gia (điểm mạnh và điểm yếu);

− Xác định mức độ hợp tác hoặc các xung đột trong mối quan hệ với các bên liênquan khác; và

− Chuyển tải các thông tin phân tích trên và đưa những thông tin liên quan vào KH đểđảm bảo được (i) các nguồn lực phù hợp dự kiến sử dụng để đáp ứng được các mụctiêu về quyền lợi và nhu cầu của nhóm đối tượng ưu tiên, (ii) quản lý và điều phối

có phù hợp với việc thúc đẩy sự sở hữu của các bên liên quan; (iii) mâu thuẫn trongmối quan tâm và lợi ích của các bên liên quan cần được thừa nhận và được xử lýtrong quá trình xây dựng KH

Trong bối cảnh của KH phát triển, một mục đích chủ chốt của phân tích các bênliên quan là hiểu và đáp ứng mối quan tâm về quyền lợi, đặc biết là trong bối cảnh phảiđáp ứng một cách hiệu quả nhu cầu của nhóm đối tượng dễ tổn thương (ví dụ như ngườinghèo, lao động nữ, trẻ em và người tàn tật) Phân tích về vấn đề giới do vậy sẽ là mộtyếu tố chủ yếu trong quá trình phân tích các bên liên quan Đặc biệt, cần nhấn mạnh cácbên liên quan chính là cơ quan KH, tài chính, thống kê, chuyên môn kỹ thuật củangành/tiểu ngành và đặc biệt cả đối tượng khách hàng của các dịch vụ mà ngành/tiểungành cung ứng

Các thuật ngữ

Có khá nhiều các thuật ngữ chủ chốt được sử dụng để phân biệt các bên liên quan.Dưới đây là bản tóm tắt được nhà tài trợ lớn là EC được liệt kê dưới đây:

− Bên liên quan: Các cá nhân và tổ chức có thể -trực tiếp hoặc gián tiếp- tác động

hoặc chịu tác động tích cực và tiêu cực của KH hoặc các dự án, chương trình đượctriển khai trong KH

− Người hưởng lợi: là những người có hưởng lợi dưới bất kỳ hình thức nào từ quá

trình thực hiện KH Cần phải làm rõ:

o Nhóm mục tiêu: Nhóm/thể chế những người sẽ chịu tác động trực tiếp của

việc thực hiện KH tại cấp Mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành;

o Người hưởng lợi cuối cùng: Là những người hưởng lợi dự án trong dài hạn

tại cấp độ xã hội hoặc ngành, ví dụ “trẻ em” do có nhiều tiền đầu tư cho hoạtđộng giáo dục và y tế, hoặc “người tiêu dùng” do những nỗ lực tăng năng suất

lao động và marketing, “người lao động” do nỗ lực phát triển thị trường laođộng.

o Đối tác dự án: Những cơ quan, đơn vị thực hiện KH ngành/tiểu ngành (những

người này đồng thời là bên liên quan và cũng có thể là “nhóm đích”)

2.3.Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển

2.3.1 Nội dung phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng

Để có thể xác định được các vấn đề chính cần đi sâu phân tích trong KH ngành/tiểungành trong kỳ KH, cần tiến hành phân tích kỹ về tiềm năng và thực trạng phát triển củangành/tiểu ngành Cácn nội dung phân tích chính bao gồm:

Phân tích tiềm năng phát triển ngành

Các nội dung chính cần được làm rõ trong đánh giá tiềm năng phát triển của ngànhphương gồm: các yếu tố tự nhiên (đất đai, thổ nhưỡng, khí hậu), các điều kiện về sản xuất

và đời sống của người dân, các thế mạnh về nguồn lực Khi phân tích thường chhia thành

2 nhóm tiềm năng là tiềm năng vật chất và tiềm năng phi vật chất Các tiềm năng vật chấtbao gồm tiềm năng gắn với đất và tiềm năng không gắn với đất.Những đánh giá này cóliên quan trực tiếp đến việc lựa chọn phương án tăng trưởng nhanh, bền vững trên cơ sởphát huy lợi thế sánh của ngành

Để các phân tích, đánh giá về tiềm năng phát triển kinh tế xã hội của ngành mangtính hệ thống và hoàn chỉnh, đánh giá cần thực hiện một cách tuần tự theo các nội dungdưới đây

Bảng 1 Các nội dung đánh giá tiềm năng phát triển nông nghiệp

Nội dung Yêu cầu/ hướng đánh giá Địa chỉ thu thập thông tin

tế và văn hóa có liên quan đến NN, nông thôn

♦ Các báo cáo, nghiên cứu về địa lý,

♦ Bản đồ của cả nước

và địa phương