Quản lý vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện phù cừ, tỉnh hưng yên

- Việc lập dự toán thu NSNN phải căn cứ vào mức tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách; - Việc lập dự toán chi đầu tư phát triển phải

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

- -

NGUYỄN THỊ MINH HIỀN

QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN PHÙ CỪ,

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng: số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa hề bảo vệ một học vị nào

Hà Nội, ngày tháng 9 năm 2014

Người thực hiện

Nguyễn Thị Minh Hiền

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập, nghiên cứu gặp rất nhiều khó khăn, tôi đã nhận được

sự hỗ trợ, giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo, các đơn vị, gia đình và bạn bè về tinh thần và vật chất để tôi hoàn thành bản luận văn này

Lời đầu tiên, tôi xin được bày tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tới Thầy giáo PGS.TS Bùi Bằng Đoàn, Khoa Kế Toán và Quản trị kinh doanh, Học viện Nông Nghiệp Việt Nam đã tận tình hướng dẫn, đóng góp ý kiến quý báu, giúp đỡ tôi vượt qua những khó khăn trong quá trình nghiên cứu để hoàn chỉnh bản luận văn này

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới:

- Các Thầy giáo, cô giáo trong Bộ môn, Khoa Kế toán và Quản trị Kinh doanh, Học viện Nông Nghiệp Việt Nam, cùng toàn thể các thầy giáo, cô giáo đã tận tình giảng dạy, hướng dẫn, truyền đạt những kinh nghiệm, đóng góp cho tôi nhiều ý kiến quý báu để tôi hoàn thành bản luận văn này

- Lãnh đạo và toàn thể chuyên viên phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Phù

Cừ đã tạo mọi điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu

Tôi xin trân trọng cảm ơn các đơn vị, tổ chức có liên quan của huyện Phù

Cừ, tỉnh Hưng Yên đã cộng tác và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu tại địa phương

Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới những người thân trong gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã luôn động viên và tạo điều kiện để tôi an tâm học tập và nghiên cứu./

Hà Nội, ngày tháng 9 năm 2014

Tác giả

Nguyễn Thị Minh Hiền

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 1

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC BẢNG vi

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ vii

DANH MỤC VIẾT TẮT viii

I MỞ ĐẦU 1

1.1 Tính cấp thiết của đề tài 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 2

1.2.1 Mục tiêu chung 2

1.2.2 Mục tiêu cụ thể 2

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu 3

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu của đề tài 3

II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI 4

2.1 Một số vấn đề chung về quản lý Ngân sách nhà nước 4

2.1.1 Một số vấn đề chung về Ngân sách nhà nước 4

2.1.2 Khái quát chung về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản 9

2.1.3 Quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB 15

2.1.4 Nội dung công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB cấp huyện 22

2.1.5 Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB 28

2.2 Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB 31

2.2.1 Các văn bản liên quan đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB 31

2.2.2 Bài học kinh nghiệm trong quản lý NSNN cho XDCB 32

2.3.3 Một số công trình nghiên cứu có liên quan 37

III ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 39

3.1 Một số đặc điểm cơ bản của huyện Phù Cừ, tỉnh Hưng Yên 39

3.1.1 Điều kiện tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên 39

3.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội huyện Phù Cừ 39

3.2 Phương pháp nghiên cứu 43

3.2.1 Phương pháp thu thập số liệu 43

3.2.2 Phương pháp xử lý số liệu 45

3.2.3 Phương pháp thống kê mô tả 45

3.2.4 Phương pháp thống kê so sánh 45

3.2.5 Phương pháp chuyên gia 46

IV KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 47

4.1 Thực trạng quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB ở huyện Phù Cừ 47

4.1.1 Thực trạng phân cấp quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện 47

4.1.2 Thực trạng công tác phân bổ vốn NSNN cho XDCB tại huyện 48

4.1.3 Quản lý chấp hành NSNN cho XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ 55

4.1.4 Thực trạng công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB 58

4.2 Đánh giá chung công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ 64

4.2.1 Những kết quả đạt được 64

4.2.2 Những hạn chế trong quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB của huyện 66

4.2.3 Một số nguyên nhân hạn chế chủ yếu 69

4.3 Giải pháp hoàn thiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ 71

4.3.1 Phương hướng chung 71

4.3.2 Một số phương hướng chủ yếu hoàn thiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ 72

4.3.3 Giải pháp hoàn thiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ 74

V KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 81

5.1 Kết luận 81

5.2 Đề xuất và kiến nghị 83

TÀI LIỆU THAM KHẢO 84

Phụ lục số 01 86

Phụ lục số 02 91

Phụ lục số 03 95

Phụ lục số 04 99

DANH MỤC BẢNG

STT Tên bảng Trang

Bảng 3.1 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội huyện Phù Cừ giai đoạn

2011-2013 40 Bảng 3.2 Thu thập thông tin, tài liệu đã công bố 43 Bảng 3.3 Số lượng phiếu khảo sát điều tra 44 Bảng 4.1 Tổng hợp kế hoạch phân bổ nguồn vốn đầu tư XDCB giai đoan

năm 2011-2013 48 Bảng 4.2 Kế hoạch phân bổ vốn phân theo ngành/lĩnh vực đầu tư XDCB 50 Bảng 4.3 Kết quả thực hiện kế hoạch vốn đầu tư XDCB phân theo lĩnh

vực, ngành kinh tế 54 Bảng 4.4 Tình hình tạm ứng vốn XDCB theo ngành, lĩnh vực từ năm

2011-2013 57 Bảng 4.5 Tình hình thanh toán vốn XDCB theo ngành, lĩnh vực tính đến

hết năm 2013 58 Bảng 4.6 Tổng hợp các dự án trình phê duyệt quyết toán đúng quy định 60 Bảng 4.7 Tổng hợp kết quả thẩm định phê duyệt quyết toán giai đoạn

2011 – 2013 61 Bảng 4.8 Số lượng và tỷ lệ cho biết ý kiến về công tác phân bổ vốn đầu tư

nên chú trọng đầu tư vào lĩnh vực nào 65 Bảng 4.9 Đánh giá về công tác tạm ứng và thanh toán vốn đầu tư 68 Bảng 4.10 Đánh giá nguyên nhân của việc quyết toán vốn đầu tư dự án

hoàn thành còn chậm 68

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

STT Tên sơ đồ, biểu đồ Trang

Biểu đồ 3.1 Biểu đồ chuyền dịch cơ cấu kinh tế từ năm 2011 - 2013 41 Biểu đồ 4.1 Tình hình phân bố vốn đầu tư XDCB giai đoạn 2011 - 2013 49 Biểu đồ 4.2 Cơ cấu phân bố vốn đầu tư XDCB theo ngành/lĩnh vực 51

DANH MỤC VIẾT TẮT

I MỞ ĐẦU

1.1 Tính cấp thiết của đề tài

Mức độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung, phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng ở các địa phương phụ thuộc rất lớn vào chất lượng công tác quản lý hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB)

Đầu tư XDCB tạo ra tài sản dài hạn cho xã hội và cần một lượng vốn lớn, trong đó vốn ngân sách nhà nước (NSNN) là một nguồn lực tài chính hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước cũng như của từng địa phương Nguồn vốn này không những góp phần quan trọng tạo lập cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, mà còn có định hướng đầu tư, góp phần quan trọng vào việc thực hiện những vấn đề xã hội, bảo vệ môi trường Do phần vốn này thường chiếm

tỷ trọng lớn và có vai trò quan trọng nên quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB đã được chú trọng đặc biệt Nhiều nội dung quản lý nguồn vốn này đã được hình thành: từ ban hành pháp luật, xây dựng và thực hiện cơ chế, chính sách quản lý đến việc xây dựng quy trình, thủ tục cấp phát và quản lý sử dụng vốn

Đầu tư XDCB là hoạt động quan trọng tạo ra hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ cho sự phát triển kinh tế xã hội, là tiền đề cơ bản để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Thực tế quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB hiện nay quá phức tạp, thủ tục còn rườm rà, do có quá nhiều cấp, nhiều ngành tham gia quản lý Đây cũng chính là rào cản lớn đối với hiệu quả đầu tư, tăng trưởng và chất lượng tăng trưởng

Phù Cừ là một trong 10 huyện, thành phố của tỉnh Hưng Yên Trong những năm qua, cùng với sự phát triển chung của tỉnh, huyện Phù Cừ đã luôn nhận được

sự quan tâm, tạo điều kiện của Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) trên tất cả các mặt, các lĩnh vực đặc biệt là lĩnh vực đầu tư XDCB Nhiều dự án hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng đã phát huy được hiệu quả góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân trong huyện Tuy nhiên, công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện thời gian qua vẫn còn những tồn tại, tình hình thất thoát, lãng phí kém hiệu quả trong quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB vẫn còn diễn ra Các

nguyên nhân chủ yếu làm công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện còn tồn tại là: việc quy hoạch, lập kế hoạch, bố trí vốn đầu tư XDCB còn phân tán, dàn trải; bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB kém hiệu quả, năng lực của cán bộ chuyên môn chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu công việc Thêm vào đó,

do đặc thù của vốn đầu tư XDCB là rất lớn, thời gian đầu tư kéo dài nên dễ xảy ra tình trạng thất thoát vốn đầu tư nếu không có biện pháp quản lý tốt Vậy vấn đề đặt

ra là cần thiết phải nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân và đưa ra những giải pháp nhằm quản lý có hiệu quả vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ, góp phần khắc phục những tồn tại, bất cập để sử dụng nguồn vốn XDCB nói chung

và nguồn vốn NSNN chi đầu tư XDCB nói riêng Từ những vấn đề nêu trên, chúng

tôi chọn nội dung “ Quản lý vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Phù Cừ, tỉnh Hưng Yên” làm đề tài luận văn thạc sĩ

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

1.2.1 Mục tiêu chung

Nghiên cứu những vấn đề cơ bản về công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB ở các địa phương hiện nay Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng công tác này trên địa bàn một huyện, đề tài sẽ đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB của địa phương trong những năm tới

1.2.2 Mục tiêu cụ thể

Đề tài nghiên cứu nhằm giải quyết những mục tiêu chủ yếu sau:

- Góp phần hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện;

- Phân tích, đánh giá thực trạng và các nguyên nhân ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ, tỉnh Hưng Yên;

- Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Phù Cừ, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn, góp phần nâng cao chất lượng các công trình XDCB

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn một huyện và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác quản

lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB hiện nay

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Phạm vi về nội dung: Công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện

- Phạm vi không gian: Đề tài nghiên cứu trên địa bàn huyện Phù Cừ, tỉnh Hưng Yên với các đối tượng liên quan đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB theo quy định hiện hành

- Phạm vi thời gian: Đề tài sử dụng các số liệu tập trung làm rõ thực trạng quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn từ năm 2011 đến năm 2013 Thời gian thực hiện đề tài từ 2013 -2014

II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

2.1 Một số vấn đề chung về quản lý Ngân sách nhà nước

2.1.1 Một số vấn đề chung về Ngân sách nhà nước

2.1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước

Trong hệ thống tài chính thống nhất, NSNN là khâu tài chính tập trung giữ vị trí chủ đạo NSNN cũng là khâu tài chính được hình thành sớm nhất, nó ra đời, tồn tại và phát triển gắn liền với sự ra đời của hệ thống quản lý nhà nước và sự phát triển của kinh tế hàng hóa, tiền tệ Cho đến nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Trên thực tế, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN không giống nhau tùy theo quan điểm của người định nghĩa thuộc trường phái kinh tế khác nhau hoặc tùy theo mục đích nghiên cứu khác nhau

Thuật ngữ NSNN “Budget” bắt nguồn từ tiếng anh có nghĩa là cái ví, cái sắc Tuy nhiên trong cuộc sống kinh tế thuật ngữ này thoát ly ý nghĩa ban đầu và mang nội dung hoàn toàn mới

Theo quan niệm của những nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển, ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu chi của Chính phủ được thiết lập hàng năm

Theo cuốn từ điển bách khoa toàn thư của Liên Xô “cũ” thì ngân sách là:

- Bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền trong giai đoạn nhất định của nhà nước

- Mọi kế hoạch thu chi bằng tiền bất kỳ một cơ quan, cá nhân nào trong một giao đoạn nhất định

Cuốn tư liệu Xanh của Pháp được ấn hành nhằm hướng dẫn một số luật định tài chính và thuế, ngân sách được hiểu là:

- Chứng từ dự kiến cho phép các khoản thu chi hàng năm của nhà nước

- Toàn bộ tài liệu kế toán mô tả, trình bầy các khoản chi phí của nhà nước trong một năm

- Toàn bộ các khoản trình bầy tiền mà một Bộ được cấp trong một năm

(Nguồn: http://vi.wikipedia)

Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế xã hội Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng tiền tệ tập trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước

Hoạt động NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước ở tầm vĩ mô

NSNN xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số năm để đảm bảo thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước

NSNN xét ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nước, được Nhà nước sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực xã hội dưới dạng tiền tệ về cho nhà nước để đảm bảo điều kiện vật chất duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện chức năng, nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước phải gánh vác

Theo Luật NSNN được Quốc hội khóa XI thông qua năm 2002 , NSNN được

định nghĩa : “ Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm

để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Với khái niệm trên, khi nói đến NSNN, người ta thường đề cập đến 3 đặc tính cơ bản:

- Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện

- Tính kinh tế: Phản ánh các khoản thu và các khoản chi

- Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định

2.1.1.2 Vai trò của Ngân sách nhà nước

Trong nền kinh tế thị trường vai trò của NSNN được thay đổi và trở nên hết sức

quan trọng Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia NSNN có các vai trò như sau:

a) Vai trò huy động các nguồn Tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Xuất phát từ bản chất kinh tế của NSNN, để đảm bảo cho hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế

và các khoản thu ngoài thuế Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà trong bất kỳ chế

độ nào, cơ chế kinh tế nào NSNN đều phải thực hiện

b) NSNN là công cụ điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và chống lạm phát

Đặc điểm nổi bật của nền kinh tế thị trường là sự cạnh tranh giữa các nhà doanh nghiệp nhằm đạt được lợi nhuận tối đa, các yếu tố cơ bản của thị trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạt động của thị trường Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ làm cho giá cả tăng lên hoặc giảm đột biến gây ra biến động thị trường, dẫn đến sự dịch chuyển vốn của các doanh nghiệp

từ ngành này sang ngành khác, từ địa phương này sang địa phương khác Việc dịch chuyển vốn hàng loạt sẽ tác động tiêu cựu đến cơ cấu kinh tế, nền kinh tế phát triển không cân đối Do đó, để đảm bảo lợi ích cho nhà sản xuất cũng như người tiêu dùng, nhà nước phải sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường nhằm bình ổn giá cả thông qua công cụ thuế và khoản chi từ NSNN dưới hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ hàng hóa, dự trữ tài chính Đồng thời, trong quá trình điều tiết thị trường NSNN còn tác động đến thị trường tiền tệ và thị trường vốn thông qua việc sử dụng các công cụ tài chính như: phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia mua bán chứng khoán trên thị trường vốn… qua đó góp phần kiểm soát lạm phát

c) NSNN là công cụ định hướng phát triển sản xuất

Để định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhà nước sử dụng công cụ thuế

và chi ngân sách Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác nhà nước sử dụng các loại thuế, các mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định Đồng thời, với các

khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn… nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý

d) NSNN là công cụ điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư

Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hóa giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, nhà nước phải có một chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư NSNN là công cụ tài chính hữu hiệu được Nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập lũy tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt… một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân

cư có thu nhập cao Bên cạnh công cụ thuế, với các khoản chi của ngân sách nhà nước như chi trợ cấp, chi phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục tiểu học, dân số kế hoạch hóa gia đình… là nguồn bổ sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp

Các vai trò trên của NSNN cho thấy tính chất quan trọng của NSNN, với công cụ của nó có thể quản lý toàn diện và có hiệu quả đối với toàn bộ nền kinh tế

Nguồn: Ths Phan Tùng Lâm (Quantri.vn Biên tập và hệ thống hóa)

2.1.1.3 Quy trình quản lý Ngân sách nhà nước

a) Lập dự toán ngân sách nhà nước

Hàng năm căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh, Chính phủ, cơ quan trung ương, địa phương đều phải thực hiện xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách trên cơ sở tình hình thực hiện ngân sách năm trước

và nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội hàng năm

Dự toán NSNN phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ; khi lập dự toán NSNN phải đảm bảo tổng số thu thuế và phí, lệ phí phải lớn hơn chi thường xuyên

Dự toán ngân sách của đơn vị dự toán các cấp phải lập theo đúng nội dung, biểu mẫu, thời hạn và phải thể hiện đẩy đủ các khoản thu, chi theo Mục lục NSNN

và hướng dẫn của Bộ Tài chính, trong đó:

- Việc lập dự toán thu NSNN phải căn cứ vào mức tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách;

- Việc lập dự toán chi đầu tư phát triển phải căn cứ vào những dự án đầu tư

có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định về Quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng và phù hợp với kế hoạch tài chính 5 năm, khả năng ngân sách hàng năm; đồng thời ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình, dự án

đã được cấp có thẩm quyền quyết định và đang thực hiện dở dang;

- Dự toán ngân sách phải kèm theo báo cáo thuyết minh rõ cơ sở, căn cứ tính toán.UBND các cấp hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý và báo cáo Thường trực HĐND hoặc chủ tịch xem xét trước khi báo cáo cơ quan hành chính

cấp trên (Luật ngân sách Nhà nước, 2002)

b) Chấp hành ngân sách

Chấp hành ngân sách là quá trình thực hiện dự toán NSNN sau khi được các

cơ quan có thẩm quyền thông qua theo những trật tự, nguyên tắc luật định

Chấp hành ngân sách theo các nguyên tắc sau:

- Tổng số giao cho đơn vị trực thuộc không vượt quá dự toán được cấp có thẩm quyền giao cả về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực Đối với nhiệm vụ chi đầu tư XDCB phải ưu tiên những dự án quan trọng chuyển tiếp; đối với dự án mới, chỉ phân bổ, giao dự toán khi có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng;

- Dự toán giao cho đơn vị sử dụng ngân sách được phân bổ chi tiết theo các nhóm mục chi chủ yếu của Mục lục NSNN;

- Phương án phân bổ dự toán ngân sách cho đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi cơ quan Tài chính cùng cấp để thẩm tra;

- Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước 31 tháng 12 năm trước, trừ trường hợp dự toán NSNN chưa được Quốc hội quyết định, dự toán ngân sách địa phương chưa được HĐND quyết định;

- Trong quá trình thực hiện dự toán ngân sách, khi cần thiết, đơn vị dự toán cấp I được điều chỉnh dự toán ngân sách giữa các đơn vị trực thuộc, sau khi thống

nhất với cơ quan Tài chính cùng cấp, song không được làm đổi tổng mức và chi tiết

dự toán đã được giao cho đơn vị dự toán cấp I (Luật ngân sách Nhà nước, 2002)

c) Quyết toán ngân sách nhà nước

Quyết toán NSNN là giai đoạn cuối cùng của quá trình ngân sách nhằm tổng

kết, đánh giá việc chấp hành NSNN

Quyết toán ngân sách là khâu quan trọng, là nhiệm vụ của nhiều cơ quan,

đơn vị có liên quan đến quá trình xây dựng kế hoạch, thực hiện kế hoạch NSNN

trong năm thực hiện

Quyết toán ngân sách và báo cáo quyết toán ngân sách phải bảo đảm các

nguyên tắc sau:

- Số liệu quyết toán NSNN: Số quyết toán thu NSNN là số thu đã thực nộp

hoặc đã hạch toán thu NSNN qua kho bạc nhà nước Số quyết toán chi NSNN là số

chi đã được thanh toán hoặc đã được hạch toán theo quy định tại Điều 62 của Luật

NSNN và các khoản chi chuyển nguồn sang năm sau để chi tiếp theo quy định tại

khoản 2 Điều 66 của Nghị định 60/NĐ-CP ngày 06/6/2003

- Số liệu trong báo cáo quyết toán ngân sách phải chính xác, trung thực, đầy

đủ Nội dung của báo cáo quyết toán ngân sách phải theo đúng nội dung trong dự

toán được giao

- Báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán và ngân sách các cấp chính

quyền địa phương không được quyết toán chi lớn hơn thu

- Báo cáo quyết toán năm gửi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định

- Kho bạc nhà nước các cấp có trách nhiệm tổng hợp số liệu quyết toán gửi

cơ quan Tài chính cùng cấp để cơ quan Tài chính lập báo cáo quyết toán

(Luật ngân sách Nhà nước, 2002)

2.1.2 Khái quát chung về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản

2.1.2.1 Một số vấn đề chung về đầu tư XDCB

Xây dựng cơ bản là hoạt động có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái

sản xuất mở rộng các tài sản cố định có tổ chức sản xuất và không có tổ chức

sản xuất các ngành kinh tế thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng

mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hoá hay khôi phục các tài sản cố định (TSCĐ)

(Nguyễn Mạnh Đức, 1994)

Đầu tư XDCB là một loại hình đầu tư trong đó việc bỏ vốn được xác định rõ

và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm công trình xây dựng Đó là cơ sở vật chất kỹ thuật hoặc kết cấu hạ tầng của nền kinh tế như hệ thống giao thông vận tải, hồ, đập thuỷ lợi, trường học, bệnh viện,…

Với những vai trò đã nêu trên về đầu tư, đầu tư XDCB là hoạt động có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quan trọng làm thay đổi, chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân của mỗi quốc gia, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá

Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của đầu tư phát triển do vậy nó cũng mang những đặc điểm của đầu tư phát triển, đó là:

- Đầu tư XDCB là một hoạt động bỏ vốn, đòi hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn, có thể ứ đọng trong thời gian dài do vậy quyết định đầu tư trước hết là quyết định tài chính, thể hiện ở các chỉ tiêu: Tổng mức đầu tư, nguồn vốn đầu tư, cơ cấu tài chính, khả năng hoàn vốn, thời gian thi công và hoàn thành công trình

(Nguyễn Ái Đoàn, 2004)

Hoạt động đầu tư XDCB có tính chất lâu dài, kết quả của đầu tư XDCB là những sản phẩm có giá trị lớn, thậm chí có những dự án kéo dài hàng chục năm do vậy nó chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khách quan và chủ quan Đây là một điểm khác biệt so với những loại hình đầu tư khác Do tính chất lâu dài nên phải trù liệu

dự tính được những thay đổi ảnh hưởng đến quá trình thực hiện dự án

- Sản phẩm của đầu tư XDCB có tính đơn chiếc, nên chi phí cho mỗi sản phẩm thường là khác nhau Đây là một đặc điểm cần được lưu ý trong quá trình quản lý vốn đầu tư Quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình phải dựa vào dự toán chi phí đầu tư xác định cho từng công trình

- Đầu tư XDCB là hoạt động mang tính rủi ro cao do thời gian đầu tư dài, hoạt động phụ thuộc nhiều vào điều kiện thiên nhiên Do vậy, đầu tư XDCB phải thực hiện nghiêm ngặt các bước: chuẩn bị đầu tư; thực hiện đầu tư; nghiệm thu bàn giao giai đoạn Các thành quả của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là các công trình xây dựng sẽ được khai thác ở ngay nơi mà nó được tạo dựng, cho nên các điều kiện về địa

lý, địa hình có ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện đầu tư, cũng như việc phát huy

kết quả đầu tư (Nguyễn Văn Chọn, 1998) Vì vậy cần được bố trí hợp lý địa điểm xây

dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phù hợp với kế hoạch, quy hoạch tổng thể để khai thác lợi thế so sánh của vùng, quốc gia, địa phương

- Hoạt động đầu tư XDCB rất phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, diễn ra không chỉ ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương với nhau

Vì vậy khi tiến hành hoạt động này cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư, bên cạnh đó phải quy định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo được tính tập trung dân

chủ trong quá trình thực hiện đầu tư (Nguyễn Mạnh Đức, 1994)

Xây dựng cơ bản giữ một vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân Vai trò và ý nghĩa của xây dựng cơ bản có thể nhìn thấy rõ từ sự đóng góp của lĩnh vực này trong quá trình tái sản xuất tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, cải tạo sửa chữa lớn hoặc khôi phục các công trình hư hỏng hoàn toàn Cụ thể hơn, xây dựng cơ bản là một trong những lĩnh vực sản xuất vật chất lớn của nền kinh tế quốc dân, cùng các ngành sản xuất khác, trước hết là ngành công nghiệp chế tạo và ngành công nghiệp vật liệu xây dựng Nhiệm vụ của ngành xây dựng là trực tiếp thực hiện và hoàn thành khâu cuối cùng của quá trình hình thành tài sản cố định (thể hiện ở những công trình nhà xưởng bao gồm cả thiết

bị và công nghệ lắp đặt kèm theo) cho toàn bộ các lĩnh vực sản xuất của nền kinh tế

quốc dân và các lĩnh vực phi sản xuất khác (Nguyễn Văn Chọn, 2003) Nhiệm vụ

chủ yếu của các đơn vị xây dựng là kiến tạo các kết cấu công trình để làm vật bao che, nâng đỡ lắp đặt máy móc cần thiết để đưa chúng vào sử dụng Công trình xây dựng có ý nghĩa rất lớn về mặt kỹ thuật, kinh tế, chính trị, xã hội và nghệ thuật

Về mặt kỹ thuật: các công trình sản xuất được xây dựng lên là thể hiện cụ

thể của đường lối phát triển khoa học kỹ thuật của đất nước là kết tinh hầu hết các thành tựu khoa học kỹ thuật đã đạt được ở chu kỳ trước và sẽ góp phần mở

ra một chu kỳ phát triển mới của khoa học và kỹ thuật ở giai đoạn tiếp theo

(Nguyễn Ngọc Mai, 1998)

Về mặt kinh tế: các công trình được xây dựng lên là thể hiện cụ thể đường lối

phát triển kinh tế của nền kinh tế quốc dân, góp phần tăng cường cơ sở vật chất kỹ

thuật cho đất nước, làm thay đổi cơ cấu của nền kinh tế quốc dân, đẩy mạnh tốc độ

và nhịp điệu tăng năng xuất lao động xã hội và phát triển của nền kinh tế quốc dân

(Nguyễn Ngọc Mai, 1998)

Về mặt chính trị và xã hội: các công trình được xây dựng lên sẽ góp phần mở

rộng các vùng công nghiệp và các khu đô thị mới Việc hình thành các vùng công nghiệp, khu công nghiệp và các khu đô thị sẽ góp phần thu hút lao động vào các ngành công nghiệp, dịch vụ, từ đó gián tiếp nâng cao thu nhập cho người lao đông

và đặc biệt là lao động ở khu vực nông thôn (Nguyễn Ngọc Mai, 1998)

Về mặt văn hóa và nghệ thuật: các công trình được xây dựng lên ngoài việc

góp phần mở mang đời sống cho nhân dân, đồng thời còn làm phong phú thêm cho

nền nghệ thuật của đất nước (Nguyễn Văn Chọn, 1998)

Về mặt quốc phòng: các công trình được xây dựng lên góp phần tăng cường

tiềm lực quốc phòng của đất nước, mặt khác khi xây dựng chúng đòi hỏi phải tính

toán kết hợp với vấn đề quốc phòng (Nguyễn Mạnh Đức, 1994)

2.1.2.2 Nguyên tắc, quy trình quản lý trong đầu tư XDCB

a) Nguyên tắc quản lý trong đầu tư XDCB

Việc quản lý công tác XDCB phải thực hiện trên những nguyên tắc sau:

- Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quản lý đầu tư và xây dựng của Nhà nước

- Dự án đầu tư phải được quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nhà nước, phát huy các nguồn lực đầu tư xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trường

- Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, Ủy ban nhân dân các cấp xác định chủ trương đầu tư khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư

dự án, quyết định đầu tư, quản lý quá trình thực hiện dự án đến khi nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng và bố trí kế hoạch vốn để thực hiện

b) Quy trình quản lý trong đầu tư XDCB

Quy trình quản lý đầu tư XDCB bao gồm 3 giai đoạn: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng

(Nguyễn Văn Chọn, 2003)

Các công việc trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư gồm:

- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư và quy mô đầu tư;

- Tiến hành tiếp xúc, thăm dò thị trường trong nước và ngoài nước để xác định nhu cầu tiêu thụ, khả năng cạnh tranh của sản phẩm, tìm nguồn cung ứng thiết

bị, vật tư cho sản xuất; xem xét khả năng về nguồn vốn đầu tư và lựa chọn hình thức đầu tư;

- Tiến hành điều tra, khảo sát và chọn địa điểm xây dựng;

- Lập Báo cáo đầu tư (Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi); lập dự án đầu tư xây dựng công trình (Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật);

- Gửi hồ sơ dự án và văn bản trình đến người có thẩm quyền quyết định đầu tư Nội dung công việc thực hiện dự án đầu tư, gồm:

- Xin giao đất hoặc thuê đất (đối với dự án có sử dụng đất);

- Xin giấy phép xây dựng (nếu yêu cầu phải có giấy phép xây dựng) và giấy phép khai thác tài nguyên (nếu có khai thác tài nguyên);

- Thực hiện việc đền bù giải phóng mặt bằng, thực hiện kế hoạch tái định cư

và phục hồi (đối với dự án có yêu cầu tái định cư và phục hồi), chuẩn bị mặt bằng xây dựng (nếu có);

- Mua sắm thiết bị và công nghệ;

- Thực hiện việc khảo sát, thiết kế xây dựng;

- Lập thẩm định, phê duyệt thiết kế và tổng dự toán, dự toán công trình;

- Đấu thầu các hợp đồng xây dựng, cung cấp thiết bị, lắp đặt, tư vấn,…

- Tiến hành thi công xây lắp;

- Kiểm tra và thực hiện các hợp đồng;

- Quản lý kỹ thuật, chất lượng thiết bị và chất lương xây dựng;

- Thanh toán khối lượng công trình hoàn thành

Công việc kết thúc dự án đầu tư, bàn giao đưa vào khai thác sử dụng, gồm:

- Nghiệm thu, bàn giao công trình;

- Thực hiện việc kết thúc xây dựng công trình;

- Vận hành công trình và hướng dẫn sử dụng công trình;

- Bảo hành công trình;

- Quyết toán vốn đầu tư;

- Phê duyệt quyết toán

2.1.2.3 Nguồn vốn cho đầu tư XDCB

Đầu tư XDCB có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất, kỹ thuật cho xã hội, là yếu tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tế quốc dân mỗi nước, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước Đặc trưng của XDCB là một ngành sản xuất vật chất đặc biệt có những đặc điểm riêng, khác với sản phẩm hàng hóa của các ngành sản xuất vật chất khác và vốn đầu tư XDCB cũng có những đặc

trưng riêng khác với vốn kinh doanh của các ngành khác (Nguyễn Mạnh Đức, 1994)

Theo điều 5 Điều lệ quản lý XDCB kèm theo Nghị định 385 – HĐBT ngày

7/11/1990 thì: “Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chuẩn bị đầu tư, chi phí về thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm và lắp đặt thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán”

Như vậy, có thể hiểu vốn đầu tư XDCB là nguồn tiền được huy động đầu tư cho xây dựng cơ bản Hay nói cách khác vốn đầu tư XDCB là tổng chi phí bằng tiền

để tái sản xuất tài sản cố định có tính chất sản xuất hoặc phi sản xuất

Căn cứ vào yêu cầu nghiên cứu và quản lý, vốn đầu tư xây dựng nói chung được phân chia theo nhiều tiêu thức khác nhau như theo nguồn vốn, theo loại hình xây dựng, theo công dụng đầu tư, theo cấu thành vốn đầu tư hoặc theo giai đoạn đầu tư Từ đó có thể thấy nguồn vốn cho đầu tư phát triển nói chung và đầu tư XDCB nói riêng bao gồm những nguồn sau:

(1) Nguồn vốn trong nước: Đây là nguồn vốn có vai trò quyết định tới sự

phát triển kinh tế của đất nước, nguồn này chiếm tỷ trọng lớn và được quản lý chặt chẽ, nó được hình thành từ các nguồn sau: Nguồn vốn Ngân sách nhà nước, nguồn vốn tín dụng đầu tư, nguồn vốn tự cân đối dành cho đầu tư của các đơn vị kinh tế cơ

sở (Các xí nghiệp, tổ chức kinh tế dịch vụ) và nguồn vốn huy động của nhân dân

(2) Nguồn vốn nước ngoài: nguồn vốn này có vai trò hết sức quan trọng tác

động đến sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia nhất là trong việc thực hiện các dự

án đầu tư Nguồn này bao gồm cả đầu tư trực tiếp (FDI) và đầu tư gián tiếp (ODA) thông qua các hình thức liên doanh, liên kết hợp đồng hợp tác kinh doanh

2.1.3 Quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

2.1.3.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB là nguồn vốn thuộc NSNN dành cho đầu tư phát triển để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn,…

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB là khoản vốn Ngân sách được Nhà nước dành cho việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng, kinh tế, xã hội mà không có khả năng thu hồi vốn cũng như các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật NSNN

Theo quy định của Luật NSNN, các dự án sử dụng vốn NSNN là những dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội không thu hồi vốn trực tiếp như: 1) Các dự án kết cấu hạ tầng xã hội không có khả năng thu hồi vốn; 2) Các dự án quốc phòng, an ninh không có khả năng thu hồi vốn; 3) Hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; 4) Các dự án được bố trí bằng vốn chi sự nghiệp trong dự toán NSNN

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB cũng mang đầy đủ các đặc điểm của vốn đầu tư XDCB nói chung Bên cạnh đó, việc quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB còn có những đặc điểm riêng Những đặc điểm có tính đặc thù cơ bản của vốn NSNN cho đầu tư XDCB gồm:

- Vốn đầu tư XDCB thường rất lớn: Do các công trình được đầu tư xây dựng

từ nguồn vốn này đa số là các công trình lớn, có tầm quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội nên cần một lượng vốn ban đầu tương đối lớn, thậm chí là rất

lớn (hàng ngàn tỷ đồng) như xây dựng các công trình giao thông, thuỷ lợi…(Văn Thành, 2005) Vì vậy, quản lý và cấp vốn cho đầu tư XDCB phải thiết lập các biện pháp quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp nhằm bảo đảm tiền vốn được sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng và thất thoát, bảo đảm quá trình đầu tư xây dựng các công

trình được thực hiện liên tục đúng theo kế hoạch và tiến độ đã được xác định

- Khả năng thu hồi vốn thấp, hoặc không thể thu hồi trực tiếp nên ở khía

cạnh tài chính, khả năng hoàn vốn khó xác định Đánh giá hiệu quả dự án không phụ thuộc nhiều vào các chỉ tiêu định lượng

- Là vốn có nguồn từ NSNN, chủ sở hữu đích thực chưa được thể hiện một cách rõ ràng, vốn thuộc sở hữu Nhà nước, Nhà nước giao việc quản lý, sử dụng cho những chủ đầu tư là các cơ quan nhà nước, nên trong quá trình sử dụng dễ dẫn đến thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả Điều này cho thấy việc quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB là khó khăn, phức tạp dễ dẫn đến thất thoát lãng phí

- Khoản NSNN chi đầu tư XDCB mang tính chất là khoản vốn cấp phát không hoàn lại

Từ những đặc điểm trên đây, để quản lý có hiệu quả vốn NSNN cho đầu tư XDCB cần phải có một quy trình quản lý giám sát chặt chẽ từ khâu đầu đến khâu cuối để chống lãng phí, thất thoát, tiêu cực

Sơ đồ 2.1: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB

Nguồn: Tổng hợp từ các quy định pháp luật về quản lý đầu tư ở Việt Nam Ghi chú: 1a, 1b, 1c: Quan hệ công việc giữa cơ quan chủ đầu tư với từng cơ quan chức năng;

2a, 2b: Trình tự giải ngân vốn đầu tư cho các chủ đầu tư

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động đến các quá trình kinh tế xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước Bằng việc cung cấp

Quản lý, thanh toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB

Chủ đầu tư (1a)

(1b)

(1c)

những dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng,… mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc đầu tư, các dự án đầu tư

từ NSNN được triển khai ở các vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội phát triển ổn đinh

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB được coi là một công cụ để Nhà nước chủ động điều tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh

tế như điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ thông qua các chương trình,

dự án đầu tư lớn như chương trình 135, dự án các hồ thủy lợi lớn, chương trình kiên

cố hóa kênh mương, đề án kiên cố hóa lớp học, chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới, đề án giao thông nông thôn,…nhằm thực hiện chủ trương xóa đói giảm nghèo, đảm bảo sự công bằng trong việc thụ hưởng các thành quả của tăng trưởng, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định, vững chắc

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB là “vốn mồi” để thu hút, tạo điều kiện thu hút các nguồn lực trong nước và ngoài nước cho phát triển kinh tế

Vốn NSNN cho đầu tư XDCB có vai trò mở đường cho sự phát triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khỏe của nhân dân như đầu

tư các các bênh viện, trường học, trung tâm y tế dự phòng, trại cai nghiện, sẽ cung cấp các dịch vụ công nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh tế - xã hội

2.1.3.2 Nội dung các bước trong quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB

a) Quản lý vốn đầu tư XDCB ở giai đoạn chuẩn bị, lập dự toán đầu tư

Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chủ đầu tư cần tập trung quản lý tổng chi phí của công trình xây dựng thể hiện bằng chỉ tiêu tổng mức đầu tư Tổng mức đầu

tư là tổng chi phí dự tính để thực hiện toàn bộ quá trình đầu tư và xây dựng và là giới hạn chi phí tối đa của dự án được xác định trong quyết định đầu tư

Các chỉ tiêu chính dùng để xác định tổng mức đầu tư:

1) Chỉ tiêu suất vốn đầu tư XDCB;

2) Giá chuẩn của các công trình và hạng mục công trình xây dựng thông dụng; 3) Đơn giá dự toán tổng hợp;

4) Mặt bằng giá thiết bị của thị trường cung ứng máy móc thiết bị hoặc giá thiết bị tương tự đã được đầu tư;

5) Các chi phí khác tính theo % quy định của Nhà nước (thuế giá trị gia tăng,

tư vấn đầu tư, kiểm toán, thẩm định quyết toán, )

b) Quản lý vốn đầu tư XDCB ở giai đoạn thực hiện dự án đầu tư

Trong giai đoạn thực hiện đầu tư, quản lý vốn đầu tư XDCB tập trung vào việc quản lý giá xây dựng công trình được biểu thị bằng chỉ tiêu: Tổng dự toán công trình, dự toán hạng mục công trình và các loại công tác xây lắp riêng biệt

Tổng dự toán công trình là tổng mức chi phí cần thiết cho việc đầu tư xây dựng công trình thuộc dự án được tính toán cụ thể ở giai đoạn lập dự án đầu tư hoặc báo cáo kinh tế kế kỹ thuật công trình

Quản lý việc giải ngân vốn đầu tư XDCB theo tiến độ thi công công trình, đây là nhân tố quan trọng bảo đảm công trình thi công đúng tiến độ Đồng thời theo dõi kiểm soát chi phí phát sinh trong quá trình thi công

c) Quản lý vốn đầu tư XDCB ở giai đoạn kết thúc đưa dự án vào khai thác, sử dụng

Nội dung công việc phải thực hiện khi kết thúc xây dựng gồm:

1) Nghiệm thu, bàn giao công trình;

2) Thực hiện việc kết thúc xây dựng công trình;

3) Vận hành công trình và hướng dẫn sử dụng công trình;

4) Bảo hành công trình;

5) Quyết toán vốn đầu tư;

6) Phê duyệt quyết toán

Theo quy định, tất cả các công trình xây dựng sau khi hoàn thành được nghiệm thu, đưa dự án vào khai thác sử dụng Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm quyết toán vốn đầu tư Chủ đầu tư phối hợp với các bên liên quan hoàn tất hồ sơ, thủ tục trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng của Nhà nước Kết quả phê duyệt quyết toán vốn đầu tư công trình, dự án hoàn thành trong mọi hình thức: Đấu thầu hay chỉ định thầu hoặc tự làm đều không được vượt tổng dự toán công trình và tổng mức đầu tư đã được người có thẩm quyền quyết định đầu tư phê duyệt

2.1.3.3 Nguyên tắc quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Do những khó khăn và phức tạp trong quản lý, sử dụng, nên việc quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB phải tuân thủ những nguyên tắc sau đây:

- Quản lý, sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB phải tiết kiệm, hiệu quả bởi

nguồn lực thì hữu hạn mà nhu cầu thì vô cùng Trong điều kiện ngân sách cũng như mức độ tích luỹ của nền kinh tế còn thấp thì mỗi đồng vốn bỏ ra càng phải thực sự

hiệu quả (Vũ Công Tuấn, 2002)

- Công khai minh bạch Nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB là tài sản của dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu Do vậy, người dân có quyền được biết Nhà nước đã chi tiêu thế nào để thuận lợi cho việc theo dõi, giám sát Công khai minh bạch ở đây là công khai việc phân bổ vốn đầu tư hàng năm cho các dự án đầu tư; công khai về tổng mức đầu tư, tổng dự toán được duyệt, kết quả lựa chọn nhà thầu, số liệu quyết toán,

- Tập trung thống nhất Vốn NSNN cho đầu tư XDCB cần có sự tập trung ưu tiên cho các công trình trọng tâm, trọng điểm Quốc gia Theo nguyên tắc này, Nhà nước cần

có thứ tự ưu tiên cho các dự án Việc sắp xếp thứ tự ưu tiên phụ thuộc vào điều kiện cũng

như mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của từng thời kỳ (Văn Thành, 2005)

- Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và chức năng sản xuất kinh doanh, phân cấp quản lý về đầu tư xây dựng phù hợp với từng loại nguồn vốn đầu

tư và chủ đầu tư Phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý Nhà nước, của chủ đầu tư, của tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình thực hiện dự án

đầu tư (Vũ Công Tuấn, 2002)

- Việc quản lý sử dụng nguồn vốn đầu tư luôn đi đôi với công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đặc biệt phải áp dụng nghiêm các chế tài của pháp luật

2.1.3.4 Phân cấp và trách nhiệm các bên liên quan trong quản lý vốn đầu tư XDCB

Tùy thuộc vào tính chất, quy mô dự án việc quyết định đầu tư, quản lý đầu

tư XDCB được phân cấp theo quy định của Nhà nước, cụ thể:

- Cấp Nhà nước:

Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án đầu tư xây dựng công trình quan trọng quốc gia sau khi được Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình còn lại

Bộ Kế hoạch đầu tư đóng vai trò chủ trì trong lập kế hoạch đầu tư và phân bổ vốn Bộ Tài chính có trách nhiệm tham gia phối hợp và kiểm soát thanh toán Bộ Xây dựng là cơ quan quản lý Nhà nước về đơn giá, định mức, chi phí đầu tư xây dựng, quản lý chất lượng công trình Các cơ quan Nhà nước khác như Ngân hàng Nhà nước

và các Bộ ngành khác có liên quan có trách nhiệm thực hiện quản lý theo chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ được Chính phủ giao theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng gắn với trách nhiệm của nguời quyết định đầu tư đối với một dự án đầu tư

- Cấp tỉnh:

Chủ tịch UBND cấp tỉnh, được ủy quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, C cho cơ quan cấp dưới trực tiếp Tùy theo điều kiện cụ thể của từng địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quy định cụ thể cho UBND cấp huyện, cấp xã được quyết định các dự án có sử dụng nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên theo tổng mức đầu tư

Sở Kế hoạch và Đầu tư lập kế hoạch đầu tư các công trình Cơ quan Tài chính cấp tỉnh có trách nhiệm tham gia phối hợp và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư Cơ quan Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh có trách nhiệm kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư kịp thời, đầy đủ, đúng chế độ cho các dự án đầu tư khi đã có đủ điều kiện thanh toán vốn đầu tư theo quy định hiện hành của Nhà nước và các quy định cụ thể

Đối với dự án được đầu tư từ nguồn vốn ngân sách cấp trên hỗ trợ, Chủ tịch UBND tỉnh giao cho Sở Kế hoạch và Đầu tư có nhiệm vụ chủ trì cùng các ngành có liên quan và UBND cấp huyện căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; quy hoạch phát triển ngành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt để lập kế hoạch chuẩn bị đầu tư các công trình xây dựng trình UBND tỉnh xem xét quyết định chủ trương đầu tư

- Cấp huyện:

Căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, của huyện

và kế hoạch phát triển kinh tế hàng năm để xây dưngh kế hoạch lập các dự án xây dựng trên địa bà trình cấp có thẩm quyền phê duyệt Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định đầu tư các dự án trong phạm vi khả năng cân đối ngân sách của địa phương sau khi thông qua HĐND cấp huyện

Cơ quan Tài chính cấp huyện lập kế hoạch đầu tư và tham gia phối hợp kiểm soát thanh toán vốn đầu tư Cơ quan Kho bạc Nhà nước cấp huyện có trách nhiệm kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư kịp thời, đầy đủ, đúng qui định cho các dự án đầu

tư khi đã có đủ điều kiện thanh toán vốn đầu tư theo quy định hiện hành của Nhà nước và các quy định cụ thể

- Cấp xã:

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã quyết định phê duyệt đầu tư phải nằm trong quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt và phải tuân thủ trình tự, thủ tục về đầu tư xây dựng công trình theo quy định hiện hành của Nhà nước

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, phải đảm bảo sử dụng vốn đầu tư đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, công khai và minh bạch; chấp hành đúng chế độ quản lý tài chính - đầu tư - xây dựng của Nhà nước

Trách nhiệm của các cơ quan, bộ phận trong quản lý đầu tư, vốn đầu tư XDCB được thể hiện cụ thể như sau:

- Đối với người quyết định đầu tư:

Người quyết định đầu tư có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự án trước khi phê duyệt, ra quyết định đầu tư, bố trí vốn thực hiện dự án theo tiến độ, điều chỉnh tổng mức đầu tư, quyết định phát sinh ngoài dự án và hình thức quản lý dự án, phê duyệt giá trị quyết toán

- Đối với chủ đầu tư:

Chủ đầu tư là người sở hữu vốn hoặc được giao quản lý sử dụng vốn để đầu

tư xây dựng công trình Chủ đầu tư có trách nhiệm tiếp nhận và sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả Chấp hành đúng quy định của pháp luật về chế độ quản lý tài chính Chủ đầu tư là người chịu trách nhiệm toàn diện trước pháp luật về chất lượng, tiến độ, chi phí vốn đầu tư xây dựng công trình

và các trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật

Chủ đầu tư có quyền thành lập ban quản lý dự án (theo quyết định thành lập ban quản lý dự án) hoặc thuê tư vấn quản lý dự án (theo hợp đồng ký kết với nhà thầu tư vấn quản lý dự án) Chủ đầu tư có trách nhiệm chỉ đạo, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc

thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn đó nhằm đảm bảo dự án được thực hiện đúng nội dung và tiến độ đã được phê duyệt Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm lập hoặc thuê

tư vấn lập dự án đầu tư xây dựng công trình (trong trường hợp thuê tư vấn lập dự án đầu tư, chủ đầu tư vẫn là người chịu trách nhiệm báo cáo, giải trình dự án đầu tư trong bước thẩm định, đánh giá dự án đầu tư)

- Đối với Ban quản lý dự án:

Trường hợp chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án thì chủ đầu tư thành lập Ban quản lý dự án để giúp chủ đầu tư làm đầu mối quản lý dự án Ban quản lý dự án phải có năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý dự án theo yêu cầu của chủ đầu tư Ban quản lý dự án có thể thuê tư vấn quản lý, giám sát một phần việc mà Ban quản lý dự án không có đủ điều kiện, năng lực để thực hiện nhưng phải được sự đồng ý chủ đầu tư

Trường hợp chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án thì tổ chức tư vấn đó phải có đủ điều kiện, năng lực tổ chức quản lý phù hợp với quy mô, tính chất của dự án Trách nhiệm, quyền hạn của tư vấn quản lý dự án được thực hiện theo hợp đồng thỏa thuận giữa hai bên

2.1.4 Nội dung công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB cấp huyện

2.1.4.1 Lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư XDCB

Theo quy định của Luật NSNN về việc lập dự toán NSNN hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, UBND các cấp, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên để tổng hợp và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt, phân bổ và và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư theo yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội của tưng địa phương

Theo quy trình trên, căn cứ vào chỉ tiêu kế hoạch được Nhà nước giao, HĐND, UBND tỉnh giao kế hoạch vốn cho các huyện, thị xã

Việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tư hàng năm được căn cứ theo từng dự án Các dự án chỉ được ghi kế hoạch vốn đầu tư nguồn NSNN hàng năm khi có đủ các điều kiện sau:

- Đối với các dự án quy hoạch: có đề cương hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch được duyệt theo thẩm quyền

- Đối với các dự án ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư: phải phù hợp với quy hoạch phát triển – kinh tế xã hội của địa phương được cấp có thẩm quyển phê duyệt

- Đối với các dự án ở giai đoạn thực hiện đầu tư: phải có Quyết định đầu tư

từ thời điểm trước 31/10 năm trước năm kế hoạch

- Đảm bảo thời gian và vốn bố trí để thực hiện các dự án nhóm B không quá

5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm

Định kỳ, các cơ quan chuyên môn rà soát tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu

tư của các dự án trong năm để điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư theo thẩm quyền hoặc trình UBND huyện và cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư, chuyển vốn từ các dự án không có khả năng thực hiện sang các dự án vượt tiến độ, còn nợ khối lượng, các dự án có khả năng hoàn thành vượt kế hoạch trong năm

Trước khi gửi kế hoạch điều chỉnh vốn đầu tư từng dự án cho cơ quan Tài

chính - Kế hoạch, chủ đầu tư phải chốt thời điểm thanh toán và làm việc với Kho

bạc nhà nước để xác nhận số vốn thuộc kế hoạch năm đã thanh toán cho dự án, xác định số vốn còn dư do không thực hiện được, đảm bảo cho kế hoạch của dự án sau khi điều chỉnh không thấp hơn số vốn Kho bạc nhà nước đã thanh toán Thời hạn điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư hàng năm kết thúc chậm nhất là ngày 25 tháng 12 năm kế hoạch

Về phân bổ vốn NSNN cho đầu tư XDCB Theo nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm

vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao

về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn đầu tư các dự án quan trọng theo dự toán NSNN được phân bổ hàng năm

Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện có trách nhiệm cùng với cơ quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND huyện trình HĐND huyện phê duyệt và phân

bổ vốn cho dự án do huyện quản lý

Trên cơ sở tổng mức vốn được HĐND huyện phê duyệt, chủ tịch UBND huyện giao cho phòng Tài chính – Kế hoạch tham mưu phân bổ vốn cho các công trình, dự án cụ thể Việc phân bổ vốn cho các công trình, dự án phải được thực hiện trên các nguyên tắc sau:

- Trả nợ các khoản vốn vay đến hạn phải trả;

- Thanh toán nợ xây dựng cơ bản đối với các dự án, hạng mục công trình đã quyết toán còn nợ vốn;

- Ưu tiên bố trí vốn cho các dự án dự kiến hoàn thành và bàn giao, đưa vào

sử dụng trong năm nhưng chưa bố trí đủ vốn;

- Ưu tiên bố trí vốn cho các dự án cần phải hoàn thành và có khả năng hoàn thành trong kế hoạch;

- Số vốn còn lại bố trí thanh toán nợ xây dựng cơ bản và các dự án chuyển tiếp thực hiện theo tiến độ phê duyệt; việc bố trí phải đảm bảo dự án nhóm C hoàn thành trong 3 năm, nhóm B hoàn thành trong 5 năm;

- Đối với việc bố trí vốn cho dự án khởi công mới phải thật sự cấp bách, cần thiết, hiệu quả cao và khi có đủ các thủ tục đầu tư theo quy định như: Dự án xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, có quyết định đầu tư trước ngày 31/10 năm trước năm kế hoạch;

- Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tư phát triển

2.1.4.2 Công tác tạm ứng, thanh toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB

a) Quy trình tạm ứng, thanh toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư là quá trình Kho bạc nhà nước (KBNN) thực hiện đề nghị của chủ đầu tư tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư đến các nhà thầu (xây dựng, tư vấn, cung ứng thiết bị) và chỉ tiêu cho việc quản lý dự án của chủ đầu tư

Để thanh toán, chủ đầu tư phải mở tài khoản ở KBNN Để phục vụ cho công tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, chủ đầu tư phải gửi đến KBNN các tài liệu cơ sở của dự án (Quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật, Quyết định công bố kết quả trúng thầu, hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng và các đơn vị tư vấn đầu tư, bảng xác định khối lượng hoàn thành nghiệm thu từng giai đoạn, bảo lãnh hợp đồng xây lắp…)

Cấp phát thanh toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB bao gồm: Tạm ứng hợp đồng, cấp phát và thu hồi vốn tạm ứng; cấp phát thanh toán khối lượng XDCB hoàn

thành, cụ thể:

- Tạm ứng vốn ngân sách:

Mức vốn tạm ứng cho nhà thầu được thực hiện theo quy định tại Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước; công văn số 16989/BTC-ĐT ngày 13/12/2011 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn thanh toán vốn đầu tư kế hoạch năm 2012 và văn bản sửa đổi, bổ sung

- Thu hồi vốn tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành:

Vốn tạm ứng được chủ đầu tư thu hồi qua các lần thanh toán khối lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi giá trị thanh toán khối lượng đạt 80% giá trị hợp đồng Múc thu hồi được quy định cụ thể trong hợp đồng

Việc thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành được thực hiện theo tiến

độ của dự án, theo khối lượng công việc thực tế và được căn cứ vào hồ sơ thanh toán theo đúng các quy định, thủ tục của Nhà nước về thanh toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB

b) Quyền và trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình thanh toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB

- Chủ đầu tư chịu trách nhiệm toàn bộ về chất lượng của công trình thuộc dự

án đầu tư do mình quản lý Được quyền yêu cầu những đơn vị liên quan, theo hợp đồng, giải trình về chất lượng vật liệu, thiết bị, công việc, và có quyền từ chối nghiệm thu

- Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị đề nghị thanh toán với tổ chức cấp phát, cho vay vốn (về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình), KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này KBNN căn cứ vào hồ sơ

đề nghị thanh toán của chủ đầu tư và thực hiện thanh toán theo hợp đồng KBNN chỉ kiểm soát trên cơ sở các tài liệu do chủ đầu tư cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán đã quy định

- KBNN có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trong quá trình thanh toán, đảm bảo thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ, đúng quy định Định kỳ và đột

xuất kiểm tra các chủ đầu tư tình hình chấp hành chế độ chính sách về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, về tình hình sử dụng vốn đầu tư Được phép tạm dừng thanh toán vốn hoặc thu hồi số vốn mà chủ đầu tư sử dụng sai mục đích, không đúng đối tượng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước

2.1.4.3 Công tác quyết toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Để đánh giá kết quả của quá trình đầu tư, rút kinh nghiệm nhằm tăng cường công tác quản lý đầu tư và xây dựng, tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước bao gồm: vốn NSNN, vốn đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, vốn Tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn Trái phiếu (Chính phủ, Chính quyền địa phương), đều phải quyết toán sau khi hoàn thành hoặc khi kết thúc năm kế hoạch Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác, sử dụng Chi phí hợp pháp là chi phí được thực hiện trong phạm vi thiết kế, dự toán đã phê duyệt kể cả phần điều chỉnh, bổ sung, đúng với hợp đồng đã ký kết, phù hợp với các quy định của pháp luật Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN thì vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giới hạn tổng mức đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt

Quyết toán vốn đầu tư được thực hiện dưới hai hình thức:

- Quyết toán niên độ NSNN: Vốn NSNN cho đầu từ XDCB quản lý theo

chu trình ngân sách, trong giai đoạn đó có giai đoạn lập, quyết định và phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách nhà nước Quyết toán niên độ vốn NSNN cho đầu tư là việc xác định, tổng hợp toàn bộ số thực chi trong năm ngân sách vào cuối năm ngân sách, thời gian tổng hợp số liệu từ 01/01 năm thực hiện đến hết 31/01 năm sau Báo cáo quyết toán lập theo đúng quy định của

Bộ Tài chính và gửi cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư, KBNN, cơ quan Tài chính cùng cấp (đối với dự án địa phương quản lý)

- Quyết toán vốn đầu tư dự án XDCB hoàn thành:

Tuỳ theo quy mô, tính chất và thời gian xây dựng công trình, chủ đầu tư có thể thực hiện quyết toán vốn đầu tư xây dựng từng hạng mục công trình hoặc toàn

bộ công trình ngay sau khi hạng mục công trình, công trình hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng theo yêu cầu của người quyết định đầu tư Chủ đầu tư lập báo cáo

quyết toán vốn đầu tư gửi cơ quan thẩm tra và phê duyệt quyết toán, cơ quan cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư (nếu có), KBNN

Bên nhận thầu nộp hồ sơ quyết toán hợp đồng do các bên thỏa thuận nhưng không được quá sáu mươi (60) ngày kể từ ngày nghiệm thu hoàn thành toàn bộ nội dung công việc cần thực hiện theo hợp đồng, bao gồm cả công việc phát sinh (nếu có); trường hợp hợp đồng có quy môn lớn thì được phép kéo dài thời hạn giao nộp

hồ sơ quyết toán hợp đồng nhưng không quá một trăm hai mươi (120) ngày

Bên giao thầu có trách nhiệm kiểm tra và quyết toán với bên nhận thầu và chịu trách nhiệm về giá trị hợp đồng đã quyết toán

2.1.4.4 Công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư hoàn thành

Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì thẩm tra quyết toán vốn đầu tư đối với dự án

do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư Đối với dự án thuộc các cơ quan trung ương quản lý, người có thẩm quyền phê duyệt quyết toán giao cho đơn vị có chức năng thuộc quyền quản lý tổ chức thẩm tra Đối với các dự án thuộc tỉnh, thành phố thuộc trung ương quản lý, sở Tài chính thẩm tra Đối với các dự án thuộc cấp quận, huyện phòng Tài chính thẩm tra Đối với các dự án còn lại, người có thẩm quyền phê duyệt quyết toán giao cho đơn vị chức năng thuộc quyền quản lý tổ chức thẩm tra

Thực hiện chế độ kiểm toán đối với các dự án sử dụng vốn NSNN Tất cả các

dự án sử dụng vốn Nhà nước khi hoàn thành đều phải kiểm toán quyết toán trước khi trình cấp có thẩm quyền thẩm tra, phê duyệt quyết toán

2.1.4.5 Kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán vốn NSNN cho đầu tư

Các Bộ và UBND các tỉnh, huyện kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư thuộc phạm vi quản lý của mình thực hiện kế hoạch đầu tư, tiếp nhận và sử dụng vốn đúng mục đích, đúng chế độ quy định của Nhà nước

Cơ quan Tài chính các cấp phối hợp với cơ quan chức năng hướng dẫn và kiểm tra các chủ đầu tư, Kho bạc Nhà nước, nhà thầu về việc chấp hành chính sách, chế độ tài chính, tình hình quản lý, sử dụng vốn đầu tư

Kho bạc Nhà nước thực hiện nhiệm vụ kiểm tra trong quá trình thanh toán vốn Các cơ quan thanh tra Nhà nước ( được tổ chức theo cấp hành chính, ngành,

lĩnh vực) thực hiện theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình là: thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ và vụ việc liên quan đến trách nhiệm quản lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền; giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật định, phòng ngừa và phòng chống tham nhũng,…(Luật thanh tra) Vì vậy, thanh tra nhà nước có quyền thanh tra đối với việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB; có quyền thanh tra những vụ việc, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng ngừa và phòng chống tham nhũng liên quan đến quản lý và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Cơ quan Kiểm toán nhà nước theo chức năng của mình kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, tổ chức quản lý và

sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước (Luật kiểm toán) Các khoản chi đầu

tư XDCB được kiểm toán trong khuôn khổ kiểm toán NSNN

2.1.5 Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Có rất nhiều yếu tố tác động đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB, bao gồm từ chủ trương, chiến lược đầu tư; các chủ thể quản lý đầu tư; cơ chế, chính sách quản lý vốn đầu tư; hệ thống kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư Cụ thể như sau:

Thứ nhất, chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản Chủ

trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư Đây là vấn đề tương đối lớn về học thuật và liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào cụ thể

Thứ hai, cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB Các thể chế, chính sách này được thể hiện trong các văn bản pháp luật như: Luật NSNN, Luật Đầu

tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, các Luật thuế, Ngoài ra, cơ chế, chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về quản lý đầu tư

và quản lý vốn đầu tư

Cơ chế quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB là một bộ phận hợp thành của cơ

chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước và địa phương

Thứ ba, hệ thống định mức, đơn giá trong XDCB Đây là yếu tố quan trọng và là

căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án Nếu xác định sai định mức đơn giá thì các sai sót đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó khắc phục

Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu

tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình thể hiện bằng biểu thức sau:

TMĐT ≥ G TDT ≥ GQT + Csd

Trong đó: TMĐT - Tổng mức đầu tư xây dựng công trình;

GTDT - Dự toán công trình (hoặc tổng dự toán các công trình);

GQT - Giá quyết toán công trình;

CSD - Các chi phí đưa công trình vào khai thác sử dụng

Trong thực tế, có nhiều dự án không đảm bảo yêu cầu về quy tắc chung nêu trên

do nhiều nguyên nhân Có những dự án, chi phí xây dựng vượt tổng mức từ vài chục phần trăm đến vài lần Đến nay việc quản lý chi phí xây dựng ở Việt Nam hầu như chưa đảm bảo được nguyên tắc khống chế bằng tổng mức đầu tư chủ yếu do các nguyên nhân: trượt giá nguyên vật liệu xây dựng; chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng

về suất đầu tư, định mức kinh tế - kỹ thuật; các xảo thuật của nhà thầu tìm cách thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung,

Thứ tư, các chủ thể phân cấp quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB Sản

phẩm XDCB được hình thành qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn bị nhiều chủ thể

chi phối Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn Chủ thể quản lý ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án) Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu

Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và trách nhiệm của hai cơ quan này

Thứ năm, hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Kiểm tra là xem xét đánh giá, chủ thể rộng, mục đích uốn nắn, chấn chỉnh đối tượng thứ bậc Thanh tra là xem xét việc làm tại chỗ của cơ quan, địa phương nhân danh quyền lực nhà nước Nhằm phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật Kiểm toán là đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo cáo tài chính, quyết toán, đánh giá tuân thủ pháp luật, hiệu quả hiệu lực trong quản lý sử dụng tài chính Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định

Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý, đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn

và xử lý các vi phạm pháp luật Qua các cuộc thanh tra cũng sẽ phát hiện những sai sót, bất cập của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách

Thứ sáu, môi trường quản lý đầu tư XDCB

Điều kiện tự nhiên và xã hội của địa phương là một trong những nhân tố khách quan ảnh hưởng tới hoạt động quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB Ở những vùng có điều kiện tự nhiên thuận lợi như vị trí địa lý, địa hình, địa mạo,… sẽ thu hút được nhiều

dự án xây dựng cơ bản hơn so với những địa phương, vùng/miền không có điều kiện tự

nhiên thuận lợi Như vậy, sẽ có sự khác biệt lớn trong công tác quản lý vốn đầu tư

XDCB kể cả về số lượng cũng như cách thức tổ chức quản lý

Thứ bẩy, tổ chức bộ máy quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Nhân tố con người được coi là yếu tố bên trong quan trọng và có ảnh hưởng lớn nhất đến công tác quản lý vốn đầu từ XDCB cấp huyện Cán bộ quản lý đầu tư XDCB cấp huyện bao gồm cán bộ quản lý, lãnh đạo, nhân viên thực hiện công tác quản lý, giám sát… nếu đội ngũ cán bộ có kiến thức và được đào tạo trình độ chuyên môn cao

sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý, giám sát, đánh giá được diễn ra có hiệu quả hơn,

có chất lượng hơn và ngược lại

Cơ sở vật chất hạ tầng kỹ thuật phục vụ công tác quản lý vốn đầu tư XDCB cũng được coi là yếu tố có ảnh hưởng lớn Thực tế cho thấy, hệ thống trang thiết bị phục vụ các hoạt động thanh tra, giám sát, quản lý,…như máy tính, phòng làm việc,

hệ thống thông tin liên lạc… đầy đủ sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý vốn đầu

tư XDCB được thực hiện nhanh chóng, dễ dàng và có độ chính xác cao hơn

2.2 Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

2.2.1 Các văn bản liên quan đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB

Quản lý đầu tư XDCB là vấn đề hết sức phức tạp nên cần phải dựa trên các văn bản quy định pháp luật, như: Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu và các văn bản dưới luật khác Ngoài các Luật trên đây, cần phải căn cứ vào các Thông

tư, Nghị định, như: Nghị định 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 bổ sung, sửa đổi Nghị định 16/2005/NĐ-CP và Nghị định 112/2006/NĐ-CP; Nghị định 03/2008/NĐ-

CP ngày 07/01/2008 bổ sung một số điều của Nghị định 99; Nghị định 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, ngày 12/02/2009; Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 về việc quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu

tư xây dựng công trình; Thông tư 03/2009/TT-BXD ngày 26/3/2009 của Bộ Xây dựng quy định chi tiết một số nội dung của Nghị định số 12/2009/NĐ-CP; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định số 207/2013/NĐ- CP ngày 11/12/2013 về Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 48/2010/NĐ-CP; Thông tư 04/2010/TT-BXD ngày 26/5/2010 của Bộ