Hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ tiến bộ đã được sử dụng từ cách đây hàng nghìn năm

Mở đầu

1 Lý do chọn đề tài

Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ tiến bộ đã được sử dụng từ cách đây hàng nghìn năm, trong đó nhà nước tạo cơ hội cho người dân được trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước Thông qua hình thức dân chủ này, người dân được trực tiếp tham gia vào việc hoạch định các chính sách, quyết sách lớn của đất nước Ngày nay, trên thế giới, nhiều nước

đã và đang sử dụng hình thức này như là một phương thức hữu hiệu trong hoạt

động quản lý, điều hành đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

ở Việt Nam, sớm nhận thức được vai trò đặc biệt quan trọng của hình thức dân chủ này, nên ngay sau khi đất nước mới giành được độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh với cương vị là Chủ tịch ủy ban dự thảo Hiến pháp đã chỉ

đạo đưa vào Hiến pháp năm 1946 - bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam độc lập những quy định về trưng cầu ý dân với hình thức nhân dân phúc quyết Sau này trong các bản Hiến pháp tiếp theo của Nhà nước ta, vấn đề trưng cầu ý dân tiếp tục được ghi nhận với các tên gọi khác nhau như trưng cầu ý kiến nhân dân trong Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 hay

là trưng cầu ý dân trong Hiến pháp năm 1992 Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, trong đó có lý do là quy định trong các bản Hiến pháp về trưng cầu ý dân còn quá chung chung, lại không có văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hóa, nên trong thực tế hơn 60 năm xây dựng và phát triển của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, chúng ta chưa từng tổ chức trưng cầu ý dân Mặt khác, về mặt khoa học pháp lý cũng chưa có những nghiên cứu sâu và trực diện về vấn đề này, cho nên cách hiểu về trưng cầu ý dân hiện nay cũng còn có những điểm chưa thống nhất

Trong điều kiện chúng ta đang phấn đấu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thì việc phát huy dân chủ, huy động trí tuệ và tạo điều kiện cho nhân dân được tham gia quyết

định các chính sách, quyết sách lớn của Nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng cả

về mặt lý luận cũng như về hiệu quả thực hiện pháp luật Kinh nghiệm quản lý

đất nước của cha ông từ xưa đến nay đã cho thấy, nhân dân bao giờ cũng là cội nguồn của quyền lực, quyết định sự hưng vong của xã tắc, bởi thế không bao giờ được xem nhẹ ý chí của nhân dân Chính vì điều đó, nên trong thời gian gần đây trong nhiều văn kiện của Đảng, như Nghị quyết Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khóa VII, Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của

Đảng v.v… đã xác định rõ sự cần thiết phải phát huy quyền làm chủ của nhân dân, đồng thời đặt ra nhiệm vụ phải sớm xây dựng Luật trưng cầu ý dân

Trên cơ sở đó, vấn đề Hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay là vấn đề rất cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn Lựa chọn vấn đề này làm luận văn thạc sĩ, chúng tôi hy vọng sẽ đóng góp một phần nhỏ

bé của mình vào việc xây dựng các cơ sở pháp lý bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tạo nên sự thống nhất giữa ý Đảng, lòng dân, để hướng tới xây dựng một nền dân chủ mới - nền dân chủ xã hội chủ nghĩa

2 Tình hình nghiên cứu

Như trên đã trình bày, trưng cầu ý dân là vấn đề ít được các nhà khoa học pháp lý của nước ta chú ý đến Có lẽ vì vậy nên chưa có công trình khoa học lớn nào nghiên cứu sâu và trực diện về vấn đề này Cho đến nay, mới chỉ có một số bài viết đề cập đến một số khía cạnh của vấn đề trưng cầu ý dân như: Bàn về chế

định trưng cầu ý dân (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 57, tháng 8 năm 2005); Trưng cầu ý dân ở Liên Xô và liên bang Nga (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 59, tháng 9 năm 2005); Đánh giá kết quả trưng cầu ý dân ở Australia (Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, số 67, tháng 1 năm 2006); Trưng cầu ý dân và dự thảo Luật về trưng cầu ý dân (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Hiến kế lập pháp, số 68, tháng 2 năm 2006); Thủ tục trưng cầu ý dân (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số

69, tháng 2 năm 2006) Ngoài ra, cũng còn có một số bài viết khác tuy không trực tiếp viết về vấn đề trưng cầu ý dân nhưng trong nội dung cũng có đề cập đến vấn đề trưng cầu ý dân như: Một số ý kiến về dân chủ trực tiếp (Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 128, tháng 12 năm 1998 v.v

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu:

Luận văn nghiên cứu pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam từ khi hình thành cho đến nay, phân tích những mặt hạn chế trong các quy định của pháp luật hiện hành để từ đó kiến giải những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

* Phạm vi nghiên cứu:

Trưng cầu ý dân bao gồm rất nhiều vấn đề đặt ra cần phải được quan tâm nghiên cứu Tuy nhiên, Luận văn chỉ tập trung vào việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn để hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay trên cơ sở phân tích và khái quát hóa pháp luật về trưng cầu ý dân trong lịch sử và hiện nay, tham khảo các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân

ở một số nước, phân tích các yêu cầu của thực tế để làm nổi bật lên vấn đề quan tâm chủ yếu là hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân

4 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

* Mục đích của luận văn:

Luận văn nghiên cứu về lý luận và thực tiễn pháp luật về trưng cầu ý dân để đề ra giải pháp và nội dung hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

* Nhiệm vụ của luận văn:

Để có thể đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn đề ra các nhiệm vụ sau đây:

- Tìm hiểu cơ sở lý luận của sự hình thành và phát triển của pháp luật

về trưng cầu ý dân, vai trò của pháp luật về trưng cầu ý dân; mục tiêu hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân

- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân, tìm ra những ưu điểm, những hạn chế và nguyên nhân của tình hình để từ đó

đề xuất các giải pháp, nội dung cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về trưng cầu

ý dân ở Việt Nam hiện nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Việc nghiên cứu của luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm, chủ trương, đường lối của

Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật, đặc biệt là các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về phát huy quyền làm chủ của nhân dân nói chung

và về vấn đề trưng cầu ý dân nói riêng được thể hiện trong các văn kiện như Nghị quyết Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khóa VII, Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII, Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng v.v…

Luận văn được thực hiện trên cơ sở áp dụng phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lênin và các phương pháp nghiên cứu, như phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp luật học so sánh, khảo sát thực tế và có tham khảo kinh nghiệm của một số nước

6 Những đóng góp của luận văn

Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện, tập trung và trực diện về vấn đề trưng cầu ý dân ở Việt Nam ở cả góc độ lịch sử và

hiện tại; đưa ra một quan điểm thống nhất về trưng cầu ý dân và vai trò của trưng cầu ý dân trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;

đề ra các giải pháp tổng thể cho việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

7 ý nghĩa của luận văn

Luận văn có đóng góp về lý luận cho việc phát huy dân chủ trong xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa và hoàn thiện hệ thống pháp luật; về mặt thực tiễn, góp phần hiện thực hóa các quy

định của pháp luật về trưng cầu ý dân Ngoài ra, luận văn cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo, để nghiên cứu, giảng dạy, học tập, phục vụ cho việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về phát huy quyền làm chủ của nhân dân nói chung và pháp luật về trưng cầu ý dân nói riêng

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 9 tiết

Chương 1 Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật

Có thể nhận thấy, trong thực tiễn pháp luật nước ta có rất nhiều thuật ngữ được sử dụng liên quan đến trưng cầu ý dân Trong Hiến pháp năm 1946

sử dụng thuật ngữ phúc quyết, trong Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm

1980 sử dụng thuật ngữ trưng cầu ý kiến nhân dân, trong Hiến pháp năm 1992

sử dụng thuật ngữ trưng cầu ý dân Bên cạnh đó, trong một số văn bản pháp luật cũng sử dụng một số thuật ngữ khác có nội dung gần với nghĩa của các thuật ngữ này, như: lấy ý kiến nhân dân, bầu cử, điều tra xã hội học v.v…

- Theo cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Đà Nẵng phối hợp với Trung tâm Từ điển học xuất bản năm 1995 thì trưng cầu được hiểu là "hỏi

ý kiến của số đông người một cách có tổ chức" [59, tr 1019], dân ý được hiểu là

"ý kiến của nhân dân về một vấn đề chính trị nào đó" [59, tr 239]; trưng cầu

dân ý hay trưng cầu ý dân được hiểu là "hỏi ý kiến nhân dân bằng tổ chức bỏ phiếu, để nhân dân trực tiếp quyết định về một vấn đề quan trọng của đất nước" [59, tr 1019]

- Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý dùng trong hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2004 thì Trưng cầu dân ý (Referendum/plebiscite Référendum) được hiểu là:

Một hoạt động do Nhà nước thực hiện để nhân dân bỏ phiếu quyết định hoặc bày tỏ ý kiến về những việc đặc biệt quan trọng của quốc gia

Việc trưng cầu dân ý do Hiến pháp của mỗi quốc gia quy

định nên tùy theo mỗi nước có thể trưng cầu dân ý để quyết định Hiến pháp hoặc một đạo luật quan trọng Cũng có trường hợp trưng cầu chỉ có tính chất tư vấn còn quyền quyết định vẫn thuộc quyền cơ quan lập pháp Có trường hợp trưng cầu dân ý là bắt buộc và cũng có trường hợp cơ quan lập pháp xét thấy cần thiết thì mới tổ chức [25, tr 366]

- Theo Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia xuất bản năm 2001, Trưng cầu dân ý (Referendum/ plebiscite - Référendum) được hiểu là:

Việc tổ chức do Nhà nước thực hiện để nhân dân bỏ phiếu quyết định hoặc bày tỏ ý kiến về những việc đặc biệt quan trọng của quốc gia

Việc trưng cầu dân ý do Hiến pháp của mỗi quốc gia quy

định nên tùy theo mỗi nước có thể trưng cầu dân ý để quyết định Hiến pháp hoặc một đạo luật quan trọng Cũng có trường hợp trưng cầu dân ý chỉ có tính chất tư vấn còn quyền quyết định vẫn thuộc quyền cơ quan lập pháp Có trường hợp trưng cầu dân ý là bắt buộc

và cũng có trường hợp cơ quan lập pháp xét thấy cần thiết thì mới tổ chức [56, tr 128]

- Theo Từ điển Pháp - Việt, Pháp luật - Hành chính do Nhà xuất bản Thế giới xuất bản năm 1992 thì Trưng cầu ý dân (Référendum) được hiểu là:

Một hình thức tổ chức và hoạt động của nền dân chủ nửa trực tiếp, qua đó nhân dân cộng tác và tham gia vào quyền lập pháp Lấy ý kiến nhân dân bằng cách tổ chức bỏ phiếu để nhân dân trực tiếp quyết định về một vấn đề quan trọng của đất nước, như thông qua Hiến pháp, một đạo luật, quyết định một chính sách, hoặc yêu cầu Quốc hội biểu quyết một dự án luật do nhân dân có sáng kiến đề nghị [57, tr 250]

Từ những giải thích nêu trên, có thể nhận thấy rằng ý dân, dân ý hay

ý kiến nhân dân cũng đều có nghĩa tương tự nhau, đều là ý kiến của nhân dân Vì vậy, các thuật ngữ trưng cầu ý dân, trưng cầu dân ý hay trưng cầu ý kiến nhân dân cũng đều có nghĩa tương tự nhau Sau đây chúng tôi xin sử dụng một thuật ngữ chung là trưng cầu ý dân khi đề cập đến các thuật ngữ này

Cội nguồn lịch sử ra đời của thuật ngữ trưng cầu ý dân (referendum)

có nguồn gốc từ tiếng Latin, được hiểu là sự bỏ phiếu của cử tri nhằm mục

đích thông qua các quyết định có tính chất quốc gia hay địa phương Trong tiếng Anh, thuật ngữ trưng cầu ý dân tương đương với referendum, được hiểu

là việc đưa một văn bản của cơ quan lập pháp, một đề nghị sửa đổi Hiến pháp hay một vấn đề quan trọng của quốc gia để toàn dân quyết định dưới hình thức

bỏ phiếu [59, tr 1307]; trong tiếng Pháp, thuật ngữ trưng cầu ý dân tương

đương với référendum, được hiểu là một thủ tục cho phép công dân của một quốc gia bày tỏ sự tán thành hay bác bỏ một biện pháp (giải pháp) do cơ quan Nhà nước đưa ra thông qua hình thức bỏ phiếu [60, tr 827]

Trong mối quan hệ Nhà nước - công dân, trưng cầu ý dân phản ánh bản chất của nền dân chủ Trên thực tế, hình thức trưng cầu ý dân đã được sử

dụng từ rất sớm, ngay từ thế kỷ thứ IV trước công nguyên, tại cộng hòa A-ten,

ở các Thị xã (polis), mỗi khi có vấn đề của Thị xã cần phải giải quyết thì dân chúng được triệu tập đến công trường thành phố, ở đó các nhà lãnh đạo đương nhiệm trình bày các vấn đề và lấy biểu quyết của dân chúng; dân chúng biểu quyết bằng cách hô to hoặc giơ tay để biểu thị sự đồng thuận hay bác bỏ vấn

đề được nêu ra; với hình thức này, dân chúng tự mình tham gia vào các quyết

định liên quan đến đời sống của Thị xã [5, tr 67] Ngày nay, trong xã hội hiện

đại, hình thức trưng cầu được nhiều nước áp dụng và coi sự tồn tại của nó như

là một trong những biểu hiện sinh động của một nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Như vậy, trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ, trong đó người dân

được trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước; xét về bản chất thì đây là một hình thức của dân chủ trực tiếp (theo truyền thống, người ta phân chia dân chủ thành hai hình thức là dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp hay còn gọi là dân chủ đại diện, trong đó: dân chủ đại diện là hình thức mà người dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua cơ quan đại diện; còn dân chủ trực tiếp là hình thức người dân thực hiện quyền làm chủ thông qua việc trực tiếp bày tỏ ý kiến, nguyện vọng, ý chí của mình về công việc của Nhà nước) Tuy nhiên, trong trưng cầu ý dân thì chủ thể đưa vấn đề ra để trưng cầu ý dân luôn là Nhà nước, còn người dân biểu đạt ý chí của mình thông qua việc bỏ phiếu

Từ những phân tích nêu trên, chúng tôi xin đưa ra một cách hiểu chung

về trưng cầu ý dân như sau:

Trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp, thể hiện mối quan hệ Nhà nước - công dân trong quản lý, điều hành đất nước, trong đó cơ quan nhà nước theo trình tự, thủ tục luật định đưa một vấn đề ra để nhân dân trực tiếp quyết định thông qua việc bỏ phiếu

1.1.2 Phân biệt trưng cầu ý dân với phúc quyết, lấy ý kiến nhân dân, bầu cử và điều tra xã hội học

Do nội hàm của thuật ngữ trưng cầu ý dân gần với nghĩa của một số thuật ngữ khác, như phúc quyết, lấy ý kiến nhân dân, bầu cử, điều tra xã hội học nên cần có sự phân biệt với các thuật ngữ này

- Trưng cầu ý dân và phúc quyết

Trong lịch sử hệ thống pháp luật của nước ta, thuật ngữ phúc quyết rất

ít khi được sử dụng, chúng ta chỉ có thể thấy thuật ngữ này được sử dụng trong Hiến pháp năm 1946 và trong một số văn bản về tổ chức chính quyền địa phương vào cùng thời điểm đó Trong Hiến pháp năm 1946 có quy định:

"Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý" (Điều thứ 32); "Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia " (Điều thứ 21); việc sửa đổi Hiến pháp phải tuân theo quy định "Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng thuận thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết" (điểm c, Điều thứ 70) [42] Trong Sắc lệnh số 63-SL ngày 23 tháng 11 năm

1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy

định "Nếu một phần ba (1/3) số hội viên Hội đồng nhân dân xã yêu cầu phúc quyết ủy ban hành chính xã thì ủy ban hành chính xã phải triệu tập ngay Hội

đồng nhân dân xã để bỏ phiếu tín nhiệm" (Điều thứ 18) [9]

Phân tích về khía cạnh thuật ngữ cho thấy, phúc quyết là từ Hán - Việt,

được ghép bởi hai từ là phúc và quyết: phúc có nghĩa là "lật lại, xét kỹ" [1, tr 136]; quyết có nghĩa là "quyết định" [4, tr 334] Như vậy, có thể hiểu phúc quyết là việc đưa một vấn đề đã được quyết định ra để biểu quyết lại ở nước ta, thuật ngữ phúc quyết được dùng trong trường hợp toàn dân phúc quyết và trong trường hợp bỏ phiếu tín nhiệm đối với ban lãnh đạo của một cơ quan nhà nước (như ủy ban hành chính) Có thể thấy rằng, chủ thể của quyền phúc quyết có thể là toàn dân hay là một bộ phận hẹp hơn (các đại biểu Hội đồng nhân dân,

trong trường hợp phúc quyết ủy ban hành chính); còn phạm vi vấn đề đưa ra phúc quyết có thể là một vấn đề quan trọng như Hiến pháp, một đạo luật hoặc cũng có thể chỉ là việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với ban lãnh đạo của một cơ quan nhà nước Tuy nhiên, những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân thì có thể là những vấn đề đã được các cơ quan nhà nước thông qua hoặc cũng có thể chưa

được thông qua; còn những vấn đề đưa ra phúc quyết phải là những vấn đề đã

được các cơ quan nhà nước thông qua Chính vì có sự đan xen đó nên trong trường hợp đưa ra toàn dân phúc quyết về công việc của Nhà nước hoặc của

địa phương thì người ta cũng gọi đó là trưng cầu ý dân (chẳng hạn như Thụy

Sĩ, việc sửa đổi Hiến pháp mặc dù đã được Quốc hội thông qua nhưng để có hiệu lực thì bản Hiến pháp sửa đổi đó phải được đa số người dân tán thành thông qua trưng cầu ý dân)

- Trưng cầu ý dân và lấy ý kiến nhân dân

Lấy ý kiến nhân dân là việc Nhà nước tổ chức để nhân dân đóng góp, tham gia ý kiến của mình về một vấn đề cụ thể đưa ra lấy ý kiến Có thể nhận thấy đây cũng là một hình thức dân chủ có tính chất giống như trưng cầu ý dân; xét về bản chất, trưng cầu ý dân là một trong những hình thức của lấy ý kiến nhân dân Tuy nhiên, nội hàm của trưng cầu ý dân hẹp hơn so với nội hàm của lấy ý kiến nhân dân Điểm khác biệt cơ bản giữa lấy ý kiến nhân dân với trưng cầu ý dân là ở chỗ: thông qua trưng cầu ý dân, người dân trực tiếp quyết định đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu; còn thông qua việc lấy ý kiến nhân dân, người dân chỉ đưa ra ý kiến để các cơ quan nhà nước tham khảo, việc quyết định về vấn đề đưa ra lấy ý kiến như thế nào vẫn hoàn toàn tùy thuộc vào cơ quan nhà nước Ngoài ra, giữa lấy ý kiến nhân dân với trưng cầu

ý dân còn khác nhau ở chỗ: đối tượng của việc lấy ý kiến nhân dân là nhân dân nhưng nhân dân ở đây không như trong trưng cầu ý dân chỉ gồm những người có quyền bầu cử (cử tri) mà bao gồm tất cả những người có khả năng và tâm huyết đóng góp ý kiến, không hạn chế bất cứ một trường hợp nào cho dù

người đó có đầy đủ quyền công dân hoặc quyền bầu cử hay không; những việc

đưa ra lấy ý kiến nhân dân có khi là để xem xét quyết định về một vấn đề cụ thể (như việc lấy ý kiến về việc có nên xây dựng một công trình hay không) giống như trong trưng cầu ý dân nhưng cũng có thể chỉ là việc góp ý để hoàn chỉnh thêm các vấn đề đưa ra lấy ý kiến (như việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh); và một điểm khác biệt nữa là ở chỗ trưng cầu ý dân bắt buộc phải thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu với câu trả lời là đồng ý hay không

đồng ý với vấn đề đưa ra trưng cầu, còn việc lấy ý kiến nhân dân thường không được thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu, người dân góp ý bằng cách thể hiện ý kiến trong văn bản và gửi cho cơ quan tổ chức việc lấy ý kiến nhân dân

- Trưng cầu ý dân và bầu cử

Bầu cử là một chế định pháp lý thông dụng và phổ biến ở hầu hết các quốc gia trong đó có Việt Nam Thuật ngữ bầu cử được sử dụng trong rất nhiều trường hợp, có thể là tổng tuyển cử toàn quốc bầu Quốc hội, cũng có thể là bầu

cử đại biểu Hội đồng địa phương hoặc cũng có thể là bầu người lãnh đạo trong các cơ quan, tổ chức Bầu cử có thể được thực hiện trong các cơ quan nhà nước, nhưng cũng có thể được thực hiện trong các tổ chức, doanh nghiệp v.v

Trong trường hợp tổng tuyển cử toàn quốc bầu Quốc hội hoặc bầu cử

đại biểu Hội đồng địa phương, nhân dân trực tiếp quyết định lựa chọn người

đại diện cho mình tham gia vào bộ máy nhà nước Thông qua các cuộc bầu cử này, nhân dân thực hiện chủ quyền qua trung gian là những người đại diện cho mình, bao gồm đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng địa phương Trong các trường hợp như vậy, bầu cử và trưng cầu ý dân có nhiều nét tương đồng với nhau, thể hiện ở chỗ đều là việc nhân dân được trực tiếp quyết định; đối tượng tham gia bầu cử và đối tượng tham gia trưng cầu ý dân cũng tương tự nhau, người có quyền bầu cử thì cũng có quyền tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân

và cũng đều được thực hiện dưới hình thức bỏ phiếu Tuy nhiên, một điểm khác biệt căn bản giữa bầu cử và trưng cầu ý dân là ở chỗ bầu cử hướng tới

việc lựa chọn một cá nhân cụ thể đại diện cho mình tham gia vào bộ máy nhà nước; còn trưng cầu ý dân lại hướng tới việc lựa chọn một phương án, một mô hình hay cách giải quyết một vấn đề nhất định Tuy trong lịch sử có một số trường hợp trưng cầu ý dân có gắn với việc lựa chọn một cá nhân cụ thể nắm giữ quyền lực nhà nước, như trong lịch sử nước Pháp, Na-pô-lê-ông đệ nhất và Na-pô-lê-ông đệ tam đã tổ chức trưng cầu ý dân về việc lên ngôi hoàng đế của mình, nhưng cùng với việc lựa chọn một vị vua cho mình, nhân dân Pháp đồng thời lựa chọn một chế độ mới thay thế chế độ cũ đã bị lật đổ [41, tr 6]

- Trưng cầu ý dân và điều tra xã hội học

Điều tra xã hội học là một phương pháp của bộ môn xã hội học nhằm khảo sát để nắm bắt ý kiến của những đối tượng nhất định trong xã hội về một vấn đề nhất định hoặc cũng có thể về một cá nhân cụ thể Điểm khác biệt cơ bản giữa điều tra xã hội học với trưng cầu ý dân là ở chỗ điều tra xã hội học không phải là một hoạt động mang tính pháp lý, có thể do cơ quan nhà nước tiến hành nhưng cũng có thể do một tổ chức hoặc cá nhân bất kỳ thực hiện; kết quả của việc điều tra xã hội học chỉ mang tính chất tham khảo đối với cơ quan nhà nước mà không có giá trị bắt buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hiện; còn trưng cầu ý dân do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành và kết quả của nó trong nhiều trường hợp buộc các cơ quan nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành

1.1.3 Đặc điểm của trưng cầu ý dân

Từ những phân tích nêu trên về nội dung và qua nghiên cứu pháp luật

về trưng cầu ý dân của một số nước, chúng tôi sơ bộ rút ra một số đặc điểm cơ bản của trưng cầu ý dân như sau:

Thứ nhất, bản chất của trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp, với hình thức này nhân dân trực tiếp tham gia vào quá trình quyết định một số công việc của Nhà nước theo một trình tự, thủ tục pháp lý nhất định

Thứ hai, về mặt chủ thể, trưng cầu dân ý luôn có hai loại chủ thể cơ bản: một bên là Nhà nước mà đại diện là cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức cuộc trưng cầu ý dân; còn một bên là nhân dân

Nhà nước đóng vai trò là chủ thể tổ chức cuộc trưng cầu ý dân Bất kỳ một cuộc trưng cầu ý dân nào cũng đều do Nhà nước tổ chức và thực hiện nhân danh Nhà nước mà đại diện cụ thể là một cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cho dù đó là cuộc trưng cầu ý dân toàn quốc hay là trưng cầu ý dân ở một địa phương ở Pháp, Ucraina, Ai Cập, chủ thể có quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân là Tổng thống; ở nước ta, theo quy định tại điểm 14,

Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau đây gọi chung là Hiến pháp năm 1992) thì chủ thể có quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân là Quốc hội và theo quy định tại điểm 12, Điều 91 của Hiến pháp năm 1992 thì ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội [46]

Chủ thể tham gia cuộc trưng cầu ý dân là nhân dân Đúng như tên gọi của nó, nhân dân luôn đóng vai trò là chủ thể trung tâm của trưng cầu ý dân

"Nhân dân" ở đây được đặt trong mối quan hệ với Nhà nước nên mang tính phổ thông, chứ không bó hẹp trong nội bộ của một cơ quan, tổ chức, một giới hay một tầng lớp dân cư trong xã hội Pháp luật về trưng cầu ý dân ở các nước

đều quy định những người tham gia bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân là những người có đủ điều kiện tham gia bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử phổ thông Hay nói một cách khác, những người mà theo quy định của pháp luật

có quyền bầu cử thì có quyền tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân (sau đây gọi

là cử tri) ở nước ta, tại Điều 53 của Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân [46]

Thứ ba, phạm vi vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân bao giờ cũng là những vấn đề hệ trọng của quốc gia hoặc của địa phương

Về những vấn đề cụ thể được đưa ra trưng cầu ý dân ở các nước khác nhau có quy định khác nhau, nhưng đều có điểm chung là những vấn đề có tính chất hệ trọng đối với quốc gia Bởi vì, không bao giờ và không thể bất cứ việc gì của Nhà nước cũng có thể đưa ra trưng cầu ý dân Trong đó, đối tượng

được đưa ra trưng cầu ý dân được nhiều nước ghi nhận rộng rãi và phổ biến nhất là việc ban hành Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, như ở Pháp, Italia, Thụy Sĩ, Armenia v.v Ngoài ra, vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân còn có thể là

về địa giới hành chính - lãnh thổ, các đạo luật về tổ chức bộ máy công quyền, các điều ước quốc tế quan trọng v.v Đối với việc trưng cầu ý dân ở một địa phương, thì cũng tương tự như vậy, vấn đề được đưa ra trưng cầu thường là những vấn đề quan trọng của địa phương, liên quan đến quyền hoặc lợi ích chung của cộng đồng dân cư và được cử tri ở địa phương đó đặc biệt quan tâm

Những vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân có thể được quy định cụ thể trong Hiến pháp hoặc trong các đạo luật, buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tổ chức trưng cầu ý dân, như ở Thụy Sĩ pháp luật quy định việc sửa

đổi Hiến pháp liên bang bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân, nếu được đa số

đồng ý thì mới có hiệu lực (khoản 1, Điều 123 của Hiến pháp Thụy Sĩ); nhưng cũng có trường hợp cơ quan nhà nước được phép lựa chọn, có thể tổ chức hoặc không tổ chức trưng cầu ý dân, như ở Pháp pháp luật quy định Tổng thống có quyền đưa một dự án luật hay một điều ước quốc tế ra để trưng cầu ý dân nếu như có đề nghị của Chính phủ hoặc đề nghị của hai viện, Thượng nghị viện và Hạ nghị viện (Điều 11 của Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958) ở nước ta, pháp luật hiện hành không quy định cụ thể về các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, trong Hiến pháp chỉ quy định giao cho Quốc hội thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân, nên có thể hiểu Quốc hội được toàn quyền trong việc lựa chọn vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân Nhưng tất nhiên nếu như Quốc hội thực hiện thẩm quyền này thì chắc chắn những vấn đề Quốc hội đưa ra trưng cầu ý dân cũng phải là những vấn đề quan trọng của đất nước

Thứ tư, cơ sở pháp lý của trưng cầu ý dân bao giờ cũng là văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia

Do tính chất quan trọng của vấn đề nên nhìn chung ở hầu hết các nước, trưng cầu ý dân đều được quy định trong Hiến pháp và là một chế định pháp lý mang tính hiến định Tuy nhiên, có điểm khác nhau giữa các nước là ở chỗ, có nước như Thụy Sĩ, Brazil, Ai Cập v.v thì trong Hiến pháp quy định rất cụ thể

về vấn đề trưng cầu ý dân, kể cả trình tự, thủ tục tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân; nhưng lại có nước như Thụy Điển, trong Hiến pháp chỉ quy định rằng sẽ

có một đạo luật quy định về trưng cầu ý dân (Điều 4 chương VIII của Hiến pháp Thụy Điển năm 1974)

ở nước ta, trong Hiến pháp giao cho Quốc hội quyền quyết định việc trưng cầu ý dân (điểm 14, Điều 84 của Hiến pháp năm 1992) và giao cho ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm tổ chức thực hiện (điểm 11, Điều 91 của Hiến pháp năm 1992) Để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, đồng thời cũng là để cho các quy định về trưng cầu ý dân có thể triển khai thi hành trên thực tế, Quốc hội đã quyết định việc xây dựng một đạo luật riêng quy định về trưng cầu ý dân [50].

Thứ năm, cách thức trưng cầu ý dân phải bằng hình thức bỏ phiếu Trưng cầu dân ý thường được tiến hành một cách độc lập, riêng rẽ với các hoạt động khác Nhưng ở một số nước, trong một số trường hợp, do vấn đề

đưa ra trưng cầu ý dân gắn liền với chính sách của các chính đảng tham gia tranh cử nên cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức kết hợp cùng với cuộc bầu cử Quốc hội hoặc bầu cử Tổng thống Việc kết hợp này cũng là một biện pháp nhằm tiết kiệm chi phí cho ngân sách quốc gia Tuy nhiên, cho dù được tổ chức riêng hay kết hợp cùng với cuộc bầu cử thì cách thức trưng cầu dân ý cũng tương tự như bầu cử, tức là được thực hiện dưới hình thức bỏ phiếu Các phương án đưa ra để người tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân lựa chọn được in

trên lá phiếu một cách rõ ràng để cử tri có thể nhận thức đúng và quyết định lựa chọn được theo một trong hai phương án đồng ý hoặc không đồng ý với vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân

Thứ bảy, kết quả trưng cầu ý dân có giá trị buộc các cơ quan nhà nước phải chấp nhận theo ý kiến đa số của nhân dân

Cho dù là cuộc trưng cầu ý dân đương nhiên hay trưng cầu ý dân tùy ý, thì ý kiến đa số của nhân dân phản ánh bởi kết quả của cuộc trưng cầu ý dân bao giờ cũng mang tính chất quyết định đến chiều hướng của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân Bởi vì, không một chính quyền nào lại dại gì bỏ qua nguyện vọng của nhân dân trong cuộc trưng cầu ý dân Rutxô - một nhà khoa học chính trị - pháp lý đã từng nhấn mạnh không có bất cứ một quyết định chính trị hay một đạo luật nào có hiệu lực nếu chúng không được nhân dân tán thành Chính vì vậy, chúng ta có thể khẳng định rằng, kết quả của cuộc trưng cầu ý dân có giá trị quyết định buộc các cơ quan nhà nước và mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành

1.1.4 ý nghĩa của trưng cầu ý dân

Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ tiến bộ được sử dụng nhiều trong các quốc gia hiện đại, không ít quốc gia xem sự tồn tại của nó như là minh chứng cho nền dân chủ của mình Bất kỳ một quốc gia nào cho dù có chế độ chính trị khác nhau cũng tuyên bố rằng mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; tuy nhiên việc nhân dân trực tiếp quyết định đối với tất cả công việc của Nhà nước là điều không thể Chính vì vậy, ở các quốc gia đều hình thành nên các thiết chế đại diện, do nhân dân bầu ra, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước (Quốc hội, Tổng thống ) Nhưng cũng phải thấy rằng, không phải bao giờ ý kiến của những thiết chế đại diện này cũng phản ánh được đúng đắn ý chí của nhân dân, trong lịch sử chúng ta đã từng

được biết trường hợp của nước Pháp năm 1946, mặc dù 53% số dân biểu của

Quốc hội lập hiến đã bỏ phiếu tán thành dự án Hiến pháp, nhưng khi đưa ra trưng cầu ý dân thì 53% cử tri đã bác bỏ dự án này và do đó dự án Hiến pháp này không có hiệu lực [2, tr 22] Vì vậy, với hình thức trưng cầu ý dân đã cho phép người dân mặc dù không tham gia vào tất cả mọi công việc của Nhà nước, nhưng đối với một số vấn đề quan trọng thì buộc Nhà nước phải hỏi ý kiến nhân dân và ý kiến của nhân dân là ý kiến quyết định Như vậy, có thể khẳng

định rằng, sự tồn tại của hình thức trưng cầu ý dân đã bổ khuyết cho những

điểm chưa hoàn thiện của của nền dân chủ đại diện, khiến cho những quyết

định quan trọng của chính quyền luôn phù hợp và phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Bên cạnh đó, thông qua trưng cầu ý dân, cũng góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm chính trị của người dân, tạo thói quen cho họ phát biểu chính kiến của mình về các vấn đề chung của đất nước, của cộng đồng;

đồng thời, đây cũng là bước chuẩn bị, tạo sự sẵn sàng cho người dân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật, bảo đảm tính khả thi cũng như hiệu quả của pháp luật

Tuy nhiên, hình thức trưng cầu ý dân cũng có những điểm hạn chế riêng của nó là làm kéo dài thời gian cơ quan nhà nước ban hành quyết

định, trong một số trường hợp làm giảm đi tính thời sự, tính cấp thiết của việc xây dựng và áp dụng chính sách Đồng thời, cũng phải thấy rằng, không phải bao giờ trưng cầu ý dân cũng là phương thuốc nhiệm màu có thể giải quyết được mọi vấn đề; trong trường hợp cử tri bị thao túng hoặc phải chịu sức ép thì kết quả của cuộc trưng cầu ý dân sẽ khó có thể phản ánh đúng ý chí của cử tri

1.1.5 Phân loại trưng cầu ý dân

Tùy theo tiêu chí khác nhau mà có thể phân chia thành các hình thức trưng cầu ý dân khác nhau, cụ thể như sau:

* Nếu căn cứ vào phạm vi địa lý tiến hành trưng cầu ý dân, thì có thể thể phân loại thành hai hình thức trưng cầu ý dân sau:

- Trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước: là cuộc trưng cầu ý dân được tiến hành trên phạm vi lãnh thổ của toàn quốc gia với sự tham gia của tất cả các cử tri trong cả nước;

- Trưng cầu ý dân ở địa phương: là cuộc trưng cầu ý dân được tiến hành trong phạm vi lãnh thổ của một đơn vị hành chính hoặc một số đơn vị hành chính của quốc gia với sự tham gia của cử tri địa phương hoặc của vùng đó

* Nếu căn cứ vào tính chất của cuộc trưng cầu ý dân, thì có thể phân loại thành hai hình thức trưng cầu ý dân sau:

- Trưng cầu ý dân đương nhiên (hay còn gọi là trưng cầu ý dân bắt buộc): là cuộc trưng cầu ý dân bắt buộc cơ quan nhà nước phải tổ chức khi giải quyết những vấn đề mà theo quy định của pháp luật phải tiến hành trưng cầu ý dân;

- Trưng cầu ý dân tùy ý, là cuộc trưng cầu ý dân về một vấn đề nhất

định do cơ quan nhà nước tổ chức khi xét thấy rằng nên đưa vấn đề đó ra để nhân dân trực tiếp quyết định

* Nếu căn cứ vào đối tượng (vấn đề) đưa ra trưng cầu ý dân, thì có thể phân loại thành các hình thức trưng cầu ý dân sau:

- Trưng cầu ý dân về Hiến pháp: là cuộc trưng cầu ý dân về nội dung của bản Hiến pháp đã được Quốc hội thông qua, có nên hay không nên sửa đổi Hiến pháp hiện hành hoặc về nội dung của Hiến pháp đã được sửa đổi, bổ sung;

- Trưng cầu ý dân về đạo luật: là cuộc trưng cầu ý dân về đạo luật đã

được Quốc hội thông qua hoặc về sáng kiến của nhân dân đề nghị ban hành một đạo luật;

- Trưng cầu ý dân về địa giới hành chính: là cuộc trưng cầu ý dân để nhân dân trực tiếp quyết định về sự chia, tách, sáp nhập, điều chỉnh hoặc những thay đổi khác về địa giới hành chính - lãnh thổ nơi mình sinh sống;

- Trưng cầu ý dân về điều ước quốc tế: là cuộc trưng cầu ý dân để nhân dân trực tiếp quyết định về việc quốc gia mình có tham gia hoặc không tham gia vào một điều ước quốc tế;

- Trưng cầu ý dân về quy hoạch hoặc một dự án công trình đầu tư xây dựng: là cuộc trưng cầu ý dân để nhân dân trực tiếp quyết định về một dự án quy hoạch, đầu tư xây dựng công trình liên quan trực tiếp đến lợi ích của cộng

đồng dân cư v.v…

1.2 pháp luật về trưng cầu ý dân

Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật) do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, kể cả bằng biện pháp cưỡng chế, để điều chỉnh các quan hệ xã hội, duy trì xã hội trong một trật tự có lợi cho giai cấp thống thị [24, tr 141]

Trong đó, pháp luật về trưng cầu ý dân là một bộ phận hợp thành của

hệ thống pháp luật Theo nghĩa rộng, pháp luật về trưng cầu ý dân được hiểu là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh vấn đề trưng cầu ý dân, bao gồm các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân trong trưng cầu ý dân; quy trình tiến hành và tổ chức trưng cầu ý dân cùng với những thiết chế tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm bảo đảm cho việc tiến hành trưng cầu ý dân; việc giải quyết những khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện liên quan đến trưng cầu ý dân; các điều kiện bảo đảm cho việc tiến hành trưng cầu ý dân Theo nghĩa hẹp, pháp luật về trưng cầu ý dân được hiểu là tổng thể những quy phạm pháp luật quy định về sáng kiến trưng cầu ý dân, thẩm quyền quyết định, tổ chức trưng cầu ý dân, cử

tri trong cuộc trưng cầu ý dân, trình tự, thủ tục tổ chức trưng cầu ý dân và giải quyết những khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện về trưng cầu ý dân

Pháp luật về trưng cầu ý dân theo nghĩa rộng có nội dung rất phong phú Do vậy, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về trưng cầu ý dân theo nghĩa hẹp Có nghĩa là luận văn chỉ xem xét và hoàn thiện các quy định của pháp luật về sáng kiến trưng cầu ý dân, thẩm quyền quyết định, tổ chức trưng cầu ý dân, cử tri trong cuộc trưng cầu ý dân, trình tự, thủ tục tổ chức trưng cầu ý dân và giải quyết những khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện về trưng cầu

ý dân Do vậy, việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân chính là đi rà soát,

đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật hiện hành về trưng cầu ý dân

để tìm ra những hạn chế, những điểm bất cập, không hợp lý của các quy định này nhằm đưa ra quan điểm và những giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân, đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống và yêu cầu phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Với tư cách là yếu tố điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, vai trò của pháp luật về trưng cầu ý dân thể hiện qua các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về trưng cầu ý dân là phương tiện để thể chế hóa

đường lối, chủ trương, chính sách, quan điểm của Đảng về phát huy dân chủ nói chung và dân chủ trực tiếp nói riêng

Một trong những vai trò cơ bản của pháp luật xã hội chủ nghĩa là phương tiện thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách, quan điểm của

Đảng Qua đó, đường lối, chủ trương, chính sách, quan điểm của Đảng mới đi vào được cuộc sống và phát huy tác dụng Đối với pháp luật về trưng cầu ý dân cũng vậy, thông qua đó, đường lối, chủ trương, chính sách, quan điểm của

Đảng về phát huy dân chủ nói chung và dân chủ trực tiếp nói riêng mới có hiệu lực bắt buộc và được thực thi trên thực tế Có thể thấy rằng, trong dân chủ trực tiếp thì hình thức trưng cầu ý dân là một hình thức nổi trội hơn cả, bởi lẽ

với hình thức dân chủ trực tiếp này, nhân dân được tham gia, trực tiếp quyết

định công việc của Nhà nước Vì vậy, có thể khẳng định rằng, thông qua các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân, đường lối, chủ trương, chính sách, quan điểm của Đảng về phát huy dân chủ nói chung và dân chủ trực tiếp nói riêng được thể chế hóa thành pháp luật và đi vào cuộc sống

Thứ hai, pháp luật về trưng cầu ý dân là phương tiện để xác lập quyền của người dân được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước

Như chúng ta đã biết, pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội, hướng các quan hệ xã hội này theo một trật tự ổn định, có lợi Đối với trưng cầu ý dân, pháp luật về trưng cầu ý dân điều chỉnh mối quan hệ Nhà nước - công dân, trong đó quy định người dân được bỏ phiếu để biểu quyết

về vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân, tức là đã xác lập cho người dân quyền

được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước Như vậy, thông qua pháp luật về trưng cầu ý dân đã luật hóa quyền của người dân được tham gia quyết định công việc của Nhà nước và đã biến nó trở thành một trong những quyền cơ bản của công dân ở nước ta, Nhà nước không những chỉ ghi nhận quyền này của người dân mà còn đưa nó trở thành một chế định quan trọng của Hiến pháp: tại Điều 53 của Hiến pháp năm 1992 quy định "Công dân có quyền… biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân" [46, tr 35]

Đồng thời, với việc xác lập quyền của người dân được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước, pháp luật về trưng cầu

ý dân cũng góp phần hoàn thiện hệ thống các quyền công dân

Thứ ba, pháp luật về trưng cầu ý dân là phương tiện, công cụ để người dân tham gia, trực tiếp quyết định đối với công việc của Nhà nước

Một khi pháp luật đã chính thức xác lập quyền của người dân được tham gia, trực tiếp quyết định đối với công việc của Nhà nước thì có nghĩa là

mỗi khi cơ quan nhà nước xem xét đến vấn đề mà theo quy định của pháp luật phải đưa ra trưng cầu ý dân, cơ quan nhà nước bắt buộc phải tổ chức trưng cầu

ý dân để nhân dân trực tiếp biểu quyết quyết định vấn đề đó, trong những trường hợp như vậy cơ quan nhà nước không thể tự mình ra quyết định mà không thông qua trưng cầu ý dân Một khi pháp luật đã quy định rõ ràng các

điều kiện cụ thể để một người được tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân thì khi

họ đã đáp ứng đầy đủ các điều kiện đó, không một cơ quan, tổ chức, cá nhân dân có quyền ngăn cản họ tham gia cuộc trưng cầu ý dân v.v Trong những trường hợp như vậy, nhân dân có thể sử dụng pháp luật về trưng cầu ý dân như

là phương tiện, công cụ để yêu cầu cơ quan nhà nước phải tổ chức trưng cầu ý dân, cho phép mình được bỏ phiếu biểu quyết trong cuộc trưng cầu ý dân

Thứ tư, pháp luật về trưng cầu ý dân tạo ra cơ chế bảo đảm cho người dân thực hiện quyền được tham gia, trực tiếp quyết định công việc Nhà nước

Vai trò của pháp luật về trưng cầu ý dân không dừng lại ở chỗ chỉ ghi nhận quyền của người dân được tham gia trực tiếp quyết định đối với công việc Nhà nước mà nó còn tạo ra cơ chế bảo đảm để người dân có thể thực hiện được quyền này trên thực tế Như trên đã trình bày, trong trường hợp pháp luật về trưng cầu ý dân quy định những vấn đề phải đưa ra trưng cầu ý dân mà cơ quan nhà nước tự ra quyết định không thông qua trưng cầu ý dân thì quyết định đó của cơ quan nhà nước là trái pháp luật và đương nhiên là không có hiệu lực thi hành; với quy định của pháp luật về việc không có hiệu lực của các quyết định này sẽ khiến cho cơ quan nhà nước khi muốn thực hiện vấn đề đó phải đưa ra trưng cầu

ý dân Bên cạnh đó, pháp luật về trưng cầu ý dân còn có thể đưa ra quy định đối với những trường hợp vì lý do già yếu, ốm đau, tật bệnh v.v… không thể đến được nơi bỏ phiếu được thì cơ quan tổ chức trưng cầu ý dân có trách nhiệm mang hòm phiếu lưu động đến tận nơi của các đối tượng này để họ bỏ phiếu nhằm bảo đảm cho mọi người dân có đủ điều kiện được tham gia quyết định đối với công việc của Nhà nước v.v Như vậy, có thể khẳng định rằng, các quy định của pháp luật

về trưng cầu ý dân đã tạo ra cơ chế bảo đảm cho người dân thực hiện quyền được tham gia, trực tiếp biểu quyết quyết định công việc của Nhà nước

Thứ năm, pháp luật về trưng cầu ý dân góp phần bảo đảm cho việc giải quyết công việc quan trọng của Nhà nước phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, góp phần xây dựng một Nhà nước thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Với việc pháp luật quy định những vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân sẽ khiến cho Nhà nước không thể tùy tiện đưa ra các quyết định của mình bất chấp ý chí của nhân dân Trong trường hợp tiến hành trưng cầu ý dân, pháp luật quy định ý kiến của nhân dân là ý kiến quyết định chứ không phải là

ý kiến của các cơ quan nhà nước, kể cả trường hợp cơ quan nhà nước có ý kiến khác với ý kiến của nhân dân Như vậy, chúng ta có thể thấy rằng, thông qua pháp luật về trưng cầu ý dân bảo đảm cho việc giải quyết công việc của Nhà nước được theo đúng ý chí, nguyện vọng của nhân dân, góp phần xây dựng một Nhà nước thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Điều này cũng phù hợp với bản chất của Nhà nước ta là "…Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…" (Điều 2 của Hiến pháp năm 1992) [46, tr 13]

Thứ sáu, pháp luật về trưng cầu ý dân góp phần nâng cao trình độ, ý thức pháp luật của người dân

Một trong chức năng của pháp luật đó là giáo dục cho người dân thông qua việc định hướng cho các quan hệ xã hội phát triển Pháp luật về trưng cầu

ý dân là một bộ phận của hệ thống pháp luật, vì vậy nó cũng có vai trò góp phần nâng cao trình độ, ý thức pháp luật của người dân: thông qua các quy

định của pháp luật về trưng cầu ý dân, người dân nắm bắt được quyền và nghĩa

vụ của mình trong việc tham gia, trực tiếp quyết định công việc của Nhà nước; thông qua việc cân nhắc để bỏ phiếu trưng cầu ý dân, người dân đã tự mình nâng cao tri thức của mình về vấn đề được đưa ra trưng cầu v.v…; đồng thời,

với việc quyết định lựa chọn phương án trong trưng cầu ý dân thì người dân sẽ hiểu rõ hơn về vấn đề đưa ra trưng cầu, từ đó có ý thức hơn trong việc chấp hành theo phương án được đa số người dân lựa chọn nói riêng và có ý thức hơn trong việc chấp hành chấp hành pháp luật nói chung

1.3 Yêu cầu và mục tiêu hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

1.3.1 Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân [46, tr 13], sứ mệnh của Nhà nước không gì khác là phục vụ cho lợi ích của nhân dân Vì vậy, việc bảo đảm cho người dân được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước vừa thể hiện bản chất cách mạng, bản chất nhân dân, tính ưu việt của Nhà nước và chế độ xã hội chủ nghĩa, vừa là sự khởi đầu để nhân dân thực hiện trên thực tế quyền làm chủ đất nước, làm chủ xã hội của mình

Trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, vấn đề bảo

đảm cho người dân được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước là một trong những phương thức quan trọng giúp cho các quyết

định của Đảng và Nhà nước luôn phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân Vì vậy, hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về trưng cầu ý dân nói riêng phải thể hiện được là công cụ hữu hiệu để người dân có thể tham gia trực tiếp vào công cuộc xây dựng và phát triển đất nước; đồng thời, cũng là công cụ

để Nhà nước qua đó nắm bắt được ý chí của nhân dân, từ đó đưa ra được các quyết định và giải quyết các công việc phù hợp lợi ích chung của nhân dân

Việc xác lập quyền của người dân được tham gia, trực tiếp quyết định

đối với một số công việc quan trọng của Nhà nước, ngoài ý nghĩa giúp cho các

quyết sách lớn của Đảng và Nhà nước phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, còn giúp cho mục tiêu cách mạng của Đảng, Nhà nước và nhân dân

ta sớm trở thành hiện thực Trên tinh thần đó, khi tổng kết thực tiễn 20 năm

đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã rút ra được bài học sau:

Đổi mới phải vì lợi ích của nhân dân, dựa vào nhân dân, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của nhân dân, xuất phát từ thực tiễn, nhạy bén với cái mới Cách mạng là sự nghiệp của nhân dân, vì nhân dân và do nhân dân Những ý kiến, nguyện vọng và sáng kiến của nhân dân có vai trò quan trọng trong việc hình thành đường lối

đổi mới của Đảng Dựa vào nhân dân, xuất phát từ thực tiễn, phát hiện nhân tố mới, từng bước tìm ra quy luật phát triển, đó là chìa khóa của sự thành công [18]

Thứ hai, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về trưng cầu ý dân là yêu cầu tất yếu Bởi vì, một trong những tiêu chí cơ bản của Nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng thời bảo đảm sự tuân thủ pháp luật triệt để của mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân Theo đó, trước hết chúng ta phải hoàn thiện và bảo đảm cho Hiến pháp và các

đạo luật giữ vị trí tối cao, yêu cầu này phải trở thành nguyên tắc đối với các thiết chế trong bộ máy nhà nước, đối với toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung và từng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; chỉ trên cơ sở đó chúng ta mới có thể xây dựng được một hệ thống pháp luật đồng bộ, ổn định, tạo thành môi trường pháp

lý thống nhất cho các hoạt động của toàn xã hội, trong đó có hoạt động của người dân tham gia vào công việc của Nhà nước Thứ nữa là pháp luật phải có chất lượng tốt cả về luật nội dung và luật thủ tục, nghĩa là pháp luật phải thể hiện đúng

đắn ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phù hợp với hiện thực khách quan, là đại lượng phổ biến và công bằng nhất, có tác dụng thúc đẩy tiến bộ xã hội v.v Bên cạnh đó, pháp luật phải tôn trọng, bảo vệ các quyền cơ bản, các lợi ích hợp pháp,

danh dự, nhân phẩm của con người, công dân, trong đó có quyền của người dân

được tham gia vào công việc của Nhà nước; phải xác định đúng đắn trách nhiệm qua lại giữa Nhà nước và công dân trong mối quan hệ quyền lực: Nhà nước phải bảo đảm các quyền cơ bản của công dân, ngược lại công dân phải làm tròn nghĩa

vụ của mình đối với Nhà nước, cộng đồng và xã hội Đồng thời, pháp luật phải

được mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức và mọi người dân trong xã hội tôn trọng và nghiêm chỉnh chấp hành Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu

ý dân là việc làm rất cần thiết nhằm hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, bảo đảm tính khả thi và sự tuân thủ pháp luật triệt để

Thứ ba, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về trưng cầu ý dân phải là một việc làm thường xuyên Bởi vì, pháp luật chẳng qua chỉ là sự phản ánh dưới hình thức pháp lý các quan hệ xã hội, mà các quan

hệ xã hội này lại rất phong phú và luôn biến đổi, tất yếu dẫn đến sự lỗi thời của pháp luật Vấn đề này đối với nước ta lại càng rõ nét, công cuộc đổi mới đất nước

từ chỗ đổi mới về tư duy, dẫn tới đổi mới toàn diện đời sống xã hội đã thực sự là một quá trình cải biến cách mạng, làm thay đổi toàn bộ diện mạo xã hội từ hạ tầng cơ sở đến thượng tầng kiến trúc, trong đó có pháp luật Ngày nay, quá trình đổi mới vẫn đang trên đà phát triển thì pháp luật cũng phải được thường xuyên được hoàn thiện; ngược lại mức độ hoàn thiện của pháp luật như thế nào cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến công cuộc đổi mới đất nước [10, tr 27]

Từ sau Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khóa VII, việc hoàn thiện pháp luật, trong đó có pháp luật về trưng cầu ý dân lại càng trở nên quan trọng và cấp thiết hơn Bởi vì, mục tiêu tổng quát xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Đảng ta trong thời gian tới là:

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc

tế, xây dựng Nhà nước trong sách, vững mạnh; thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [17] Thứ tư, pháp luật về trưng cầu ý dân là công cụ pháp lý quan trọng không chỉ đối với công dân mà còn đối với cả Nhà nước Hướng về nhân dân

là mục tiêu của Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, là lý tưởng cao cả của cuộc đấu tranh giành quyền lực về tay nhân dân Việc bảo đảm cho nhân dân được tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội nói chung và được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước nói riêng làm cho giá trị của Nhà nước ta càng được nâng cao Thông qua trưng cầu ý dân, Nhà nước nắm bắt được ý chí, nguyện vọng của nhân dân; thông qua trưng cầu ý dân, nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương, từ đó giúp cho các quyết định của Nhà nước phản ánh một cách đúng đắn quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân Mặt khác, với việc xác lập quyền của người dân trong việc tham gia, trực tiếp quyết định công việc của Nhà nước một lần nữa khẳng định lại nguyên lý của Nhà nước ta là "tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân" [46, tr 13], nhân dân là chủ thể tham gia vào quản lý xã hội và kiểm soát hoạt động của Nhà nước Vì vậy, có thể khẳng định rằng việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân cũng là một yêu cầu tất yếu của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Thứ năm, thực tiễn đã và đang đặt ra yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật

về trưng cầu ý dân để có cơ sở nhằm giải quyết hữu hiệu một số vấn đề phát sinh trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, của các địa phương, chẳng

hạn như việc giải quyết các tranh chấp về địa giới hành chính giữa một số địa phương, về chủ trương, mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng ở cơ sở, việc bảo về di sản văn hoá tại địa phương (ví

dụ như sự kiện đồi Vọng Cảnh tại Huế) [61] v.v

Do vậy, có thể khẳng định rằng, trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở nước ta hiện nay, việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân là yêu cầu khách quan và cấp thiết Đồng thời, việc làm này cũng chính là những bước đầu trên con đường tìm tòi, mở rộng các thiết chế dân chủ trực tiếp, thực hiện nhiệm vụ mà Đảng và Nhà nước ta đã đặt ra: "Nhiệm vụ hàng đầu là phải tiếp tục hoàn thiện dân chủ đại diện đồng thời tìm tòi, mở rộng các thiết chế dân chủ trực tiếp một cách thiết thực, đúng hướng và có hiệu quả" [14]

1.3.2 Mục tiêu hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay

Từ những phân tích nêu trên về bản chất, ý nghĩa của trưng cầu ý dân,

về vai trò của pháp luật về trưng cầu ý dân, chúng tôi cho rằng để phát huy

được những mặt tích cực của hình thức dân chủ trực tiếp này, đóng góp vào công cuộc đổi mới và phát triển đất nước thì việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân phải đạt được các mục tiêu cơ bản sau:

Thứ nhất, phải luật hóa được các quy định về trưng cầu ý dân

Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nước ta, luật là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao chỉ đứng sau Hiến pháp

Luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân [45]

Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân phải nhằm đạt tiêu chí là luật hóa được các quy định về trưng cầu ý dân, có như vậy thì hình thức dân chủ trực tiếp này mới có thể được triển khai thực hiện một cách rộng rãi và thực chất Tại Tờ trình ủy ban Thường vụ Quốc hội về dự thảo Luật Trưng cầu ý dân số 469/TTr-HLGVN ngày 03 tháng 10 năm 2006 của Hội luật gia Việt Nam cũng đã nêu rõ:

Cho đến nay, Đảng và Nhà nước dưới nhiều hình thức và biện pháp khác nhau đã ngày càng mở rộng dân chủ lấy ý kiến nhân dân trên nhiều vấn đề quan trọng của đất nước Tuy nhiên, chúng ta chưa bao giờ tổ chức trưng cầu ý dân và thể chế hóa bằng một luật riêng Vì thế trưng cầu ý dân chưa trở thành một tập quán xã hội, một sinh hoạt chính trị lành mạnh trên con đường xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh [22, tr 2]

Thứ hai, phải bảo đảm được cho người dân tham gia một cách thực chất vào việc trực tiếp quyết định công việc của Nhà nước

Để có thể thực hiện được trưng cầu ý dân đem lại hiệu quả thiết thực thì cùng với việc ghi nhận quyền của người dân được tham gia biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân còn đòi hỏi phải có cơ chế để bảo đảm cho người dân được tham gia một cách thực chất hoạt động này Bởi vì, nếu không có sự tham gia thực chất và đông đủ của người dân thì giá trị của cuộc trưng cầu ý dân không được đề cao, thậm chí có thể dẫn đến sự thất bại của cuộc trưng cầu ý dân Một cuộc trưng cầu ý dân mà người tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân không

được tuyên truyền, thảo luận kỹ về vấn đề đưa ra trưng cầu, về những mặt tích cực và hạn chế của các phương án bỏ phiếu thì dễ dẫn đến bỏ phiếu ào ào cho xong chuyện và như vậy thì chứng tỏ kết quả của cuộc trưng cầu ý dân không có

ý nghĩa nhiều đối với nhân dân Một cuộc trưng cầu ý dân mà người dân vì các

điều kiện tham gia bỏ phiếu, trình tự, thủ tục quá phức tạp sẽ khiến họ ngại không tham gia bỏ phiếu, điều này không những có thể dẫn đến sự thất bại của cuộc trưng cầu ý dân mà xét về bản chất phần nào đã làm hạn chế quyền công

dân Do đó, một trong những mục tiêu đặt ra trong việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân là phải bảo đảm cho người dân tham gia một cách thuận lợi và thực chất vào việc trực tiếp quyết định công việc của Nhà nước

Thứ ba, phải bảo đảm sự minh bạch và rõ ràng các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, tránh tổ chức trưng cầu ý dân một cách tràn lan, hình thức, gây tốn kém, lãng phí

Trưng cầu ý dân là một việc làm rất tốn kém và phải tiến hành trong một thời gian dài với một trình tự, thủ tục chặt chẽ nên cơ quan nhà nước thường có xu hướng ngại không muốn tổ chức trưng cầu ý dân Chính vì vậy, nếu pháp luật không quy định một cách rõ ràng, minh bạch các vấn đề phải

đưa ra trưng cầu ý dân thì khó có thể dẫn đến việc cơ quan nhà nước phát sinh nhu cầu tổ chức trưng cầu ý dân và khi đó các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân chỉ còn là những quy định về phát huy dân chủ mang tính trang trí không được triển khai thi hành trên thực tế Ngược lại, cũng có khả năng vì các vấn đề phải đưa ra trưng cầu ý dân không được quy định rõ ràng, cụ thể nên dẫn đến việc cơ quan nhà nước đưa vấn đề không thực sự cần thiết ra trưng cầu ý dân, gây tốn kém, lãng phí không cần thiết Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân phải nhằm đạt được mục tiêu là bảo đảm sự minh bạch và rõ ràng các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, tránh tổ chức trưng cầu ý dân một cách hình thức, gây tốn kém, lãng phí

Thứ tư, bảo đảm cho kết quả cuộc trưng cầu ý dân phản ánh được đúng

đắn, ý chí nguyện vọng của nhân dân

Nếu một cuộc trưng cầu ý dân mà kết quả của nó không phản ánh

được đúng đắn ý chí của nhân dân thì có thể khẳng định rằng cuộc trưng cầu ý dân đó bị thất bại Trong những trường hợp như vậy, kết quả của cuộc trưng cầu ý dân bị sai lệch và người dân cảm thấy như là mình bị lừa dối, bị áp đặt thực hiện theo phương án mà đa số không tán thành, do đó trong thực hiện họ

có xu hướng coi thường và không tuân thủ kết quả trưng cầu ý dân Trong

trường hợp nghiêm trọng hơn, người dân có thể tập hợp lại để đấu tranh với cơ quan nhà nước đòi hỏi hủy bỏ kết quả trưng cầu ý dân, yêu cầu tổ chức trưng cầu ý dân lại Vì vậy, trong hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân, mục tiêu quan trọng nhất phải đạt được đó là bảo đảm cho kết quả cuộc trưng cầu ý dân phản ánh được đúng đắn, ý chí nguyện vọng của nhân dân

được tổ chức ở nước ta Dẫn đến tình trạng này có nhiều nguyên nhân, trong

đó có nguyên nhân là do các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân chưa hoàn thiện, chưa đủ cơ sở để tiến hành tổ chức việc trưng cầu ý dân

Mặt khác, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, phúc đáp yêu cầu của công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước thì yêu cầu phát huy dân chủ trong đó có việc mở rộng các hình thức dân chủ trực tiếp lại càng trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp, qua đó người dân được tham gia, trực tiếp quyết định đối với một số công việc quan trọng của Nhà nước Với hình thức dân chủ trực tiếp này, giúp cho việc giải quyết các công việc quan trọng của Nhà nước phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân; tạo sự đồng thuận, thống nhất trong xã hội, ý thức tự giác trong nhân dân khi triển khai khai thi hành các quyết sách quan trọng của Nhà nước

Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân là một việc làm cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn, đòi hỏi chúng ta phải sớm có những giải pháp thiết thực, đưa ra được các mục tiêu cơ bản làm định hướng cho việc hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân

Chương 2

sự hình thành và phát triển của pháp luật

về trưng cầu ý dân ở Việt Nam

2.1 ý dân trong tiến trình dựng nước, giữ nước ở Việt Nam

Nhìn lại lịch sử của chúng ta có thể nhận thấy, nước ta vốn có một truyền thống trọng dân, đây là một trong những truyền thống ưu việt của nhân dân ta, được tạo nên trong suốt tiến trình dựng nước và giữ nước vĩ đại và ngày nay là cơ sở cho việc xây dựng chế độ làm chủ tập thể, xây dựng nền dân chủ mới - nền dân chủ xã hội chủ nghĩa

Cũng giống như nhiều quốc gia phong kiến phương Đông khác, trong lịch sử Việt Nam, vai trò của nhân dân thể hiện rõ nét trên mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, từ những công việc đời thường cho đến những việc lớn lao của đất nước, như đắp đê, trị thủy, ngăn lũ, chống giặc ngoại xâm v.v Có thể nói rằng, nhân dân có một sức mạnh không gì phủ nhận được và sức mạnh

ấy bao giờ cũng là sức mạnh tập thể, sức mạnh của khối đại đoàn kết toàn dân Chính bởi lẽ đó mà tư tưởng trọng dân là một trong những tư tưởng xuyên suốt qua nhiều triều đại phong kiến nước ta

- Dưới thời nhà Lý, sau khi lên ngôi năm 1010, Lý Công Uẩn quyết

định rời đô về Thăng Long, trong Chiếu dời đô của ông ý dân được đặt ngang với mệnh trời: "Muốn mưu việc lớn, tính kế muôn đời cho con cháu thì trên phải vâng mệnh trời, dưới theo ý dân" [12, tr 21]

- Tiếp đến thời nhà Trần, với việc thiết lập mô hình chính quyền thân dân, coi các già làng, bô lão là người có vai trò lớn đối với những quyết sách quan trọng của quốc gia Một trong những minh chứng cho cho tư tưởng trọng dân của thời kỳ này là câu chuyện nổi tiếng đã đi vào lịch sử huy hoàng của dân tộc ta, đó là Hội nghị Diên Hồng

Tháng 12 năm Giáp Thân, năm thứ sáu, dưới thời vua Trần Nhân Tông (niên hiệu Thiên Bảo - 1284), Thượng hoàng Trần Thánh Tông triệu phụ lão trong nước họp ở thềm điện Diên Hồng (cung điện trong thành Thăng Long) ban yến và hỏi kế đánh giặc Các phụ lão đều nói "đánh" muôn người cùng hô một tiếng, như bật

Chính vì biết dựa vào sức mạnh của nhân dân nên trong thế kỷ XIII, quân dân nhà Trần đã ba lần đánh thắng quân xâm lược Nguyên - Mông, đội quân hùng mạnh nhất thế giới lúc bấy giờ mà vó ngựa của chúng đã tung hoành khắp các châu lục từ á sang Âu Trần Quốc Tuấn - một danh tướng nhà Trần, người đã trực tiếp chỉ huy quân đội và nhân dân đánh thắng quân xâm lược Nguyên - Mông, khi tổng kết nguyên nhân thắng lợi của các cuộc kháng chiến này đã nói đó là do "vua tôi đồng lòng, anh em hòa thuận, nước nhà chung sức" [34, tr 80]; khi ông sắp qua đời, vua Trần hỏi ông về kế giữ nước

ông nói "thần nghĩ ta thắng giặc dữ là do trên dưới đồng lòng… vì vậy, khoan thư sức dân làm kế gốc rễ lâu bền, ấy là thượng sách giữ nước" [34, tr 80]

- Đến thời nhà hậu Lê, Nguyễn Trãi - linh hồn của cuộc kháng chiến chống quân xâm lược Minh, người đã phò tá cho Lê Lợi đi đến thắng lợi cuối cùng là giành lại độc lập cho dân tộc đã tiếp tục nêu cao những tư tưởng sâu sắc về vai trò cũng như sức mạnh của nhân dân, ông khẳng định "chở thuyền

là dân và lật thuyền cũng là dân" [54, tr 198] Khi đúc kết nguyên nhân thắng

lợi của cuộc kháng chiến chống quân xâm lược Minh, ông nói "nêu hiệu gậy làm cờ, tập hợp khắp bốn phương dân chúng Thết quân rượu hòa nước, dưới trên đều một bụng cha con" [54, tr 198] v.v…

- Tiếp nối tư tưởng trọng dân của các thời đại trước, trong cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước vì điều kiện nước nhà đang xảy ra chiến tranh, từ ngày 28 tháng 3 đến ngày 30 tháng 3 năm 1964, tại Hà Nội, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã triệu tập và chủ trì Hội nghị chính trị đặc biệt, bao gồm đại biểu của các đảng phái, các đoàn thể, các dân tộc, các tôn giáo, đồng bào miền Nam Việt Nam tập kết ra Bắc và Việt kiều Tại Hội nghị này, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đọc báo cáo điểm lại những sự kiện lớn diễn ra trong 10 năm trước

đó ở Việt Nam, nêu rõ đường lối đối nội, đối ngoại của Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và nhiệm vụ trước mắt của nhân dân Việt Nam Hội nghị đã nhất trí với báo cáo của Chủ tịch Hồ Chí Minh và biểu thị ý chí đoàn kết chiến đấu của nhân dân miền Bắc, phát huy truyền thống cả nước một lòng quyết tâm bảo vệ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ra sức chi viện cho đồng bào miền Nam, giải phóng miền Nam thống nhất đất nước [55, tr 328]

Như vậy, có thể thấy rằng, với tư tưởng trọng dân xuyên suốt qua nhiều triều đại phong kiến cho đến thời kỳ kháng chiến chống Mỹ cứu nước sau này, thì dân chủ không phải là một vấn đề mới mẻ ở nước ta Với điển hình về việc hỏi ý kiến nhân dân, đó là "Hội nghị Diên Hồng" cho thấy tư tưởng dân chủ đã được hình thành từ rất sớm trong lịch sử nước ta và phát triển cùng với thời gian, cùng với quá trình dựng nước và giữ nước của dân tộc

đã kết tinh lại để trở thành một giá trị dân chủ mang màu sắc đặc thù Việt Nam Ngày nay, việc xây dựng một nền dân chủ xã hội chủ nghĩa đòi hỏi chúng ta phải quán triệt sâu sắc quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về dân chủ; đồng thời, cũng đòi hỏi chúng ta phải biết kế thừa và phát huy những giá trị dân chủ, truyền thống trọng dân mà cha ông ta

đã đạt được trong suốt chiều dài lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc

Chính vì vậy, chúng ta có thể khẳng định đây chính là những nền tảng, tiền đề

để hình thành và phát triển chế định pháp lý về dân chủ trực tiếp nói chung và chế định pháp lý về trưng cầu ý dân nói riêng

2.2 pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam cho đến trước Hiến pháp năm 1992

Có thể nhận thấy rằng, trưng cầu ý dân là một trong những chế định pháp

lý được quan tâm từ rất sớm trong lịch sử hệ thống pháp luật nước ta Ngay từ những năm đầu nước nhà mới giành được độc lập, để tránh nguy cơ xảy ra chiến tranh giữa ta và Pháp, giải pháp trưng cầu ý dân đã được tính đến trong các văn kiện ký kết giữa ta và Pháp Cụ thể, trong Hiệp định sơ bộ ngày 6 tháng 3 năm 1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh thay mặt Chính phủ ta ký kết với Chính phủ Pháp, trong đó Chính phủ Pháp thừa nhận: "Nước Việt Nam Cộng hòa là một quốc gia tự do có Chính phủ của mình, nghị viện của mình, bộ đội của mình, tài chính của mình Về việc hợp nhất ba "kỳ" Chính phủ Pháp cam đoan thừa nhận những quyết định của nhân dân sẽ trực tiếp phán quyết" [35, tr 261]

Những quyết định của nhân dân sẽ trực tiếp phán quyết là một giải pháp kiến tạo hòa bình tuyệt vời của Chính phủ ta mà đại diện là vị Chủ tịch anh minh của dân tộc - Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sáng tạo ra Nhận định về vấn đề này, trong Báo cáo đặc biệt của Chính phủ về việc giao thiệp với Chính phủ Pháp do ông Phạm Văn Đồng, Trưởng phái đoàn Quốc hội Việt Nam sang Pháp trình bày tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa I, ngày 30 tháng 10 năm 1946

đã nêu rõ:

Về vấn đề Nam bộ, bản Hiệp định sơ bộ đã chủ trương: Trưng cầu ý dân để cho người Việt Nam ở Nam bộ tự quyết định số phận của mình, nghĩa là tự quyết định muốn trở lại làm nô lệ cho người Pháp hay nhất định làm công dân tự do của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa

Lúc bấy giờ có người hỏi: sao Cụ Hồ ký nhận điều ấy? Nhưng thật ra nếu chúng ta không dùng võ lực, không dùng chiến tranh thì chỉ có cách trưng cầu dân ý để giải quyết vấn đề thống nhất Trung Nam Bắc [8, tr 78]

Sau khi ký kết Hiệp định sơ bộ 06 tháng 3 năm 1946, Hồ Chủ tịch đã trao cho Chính phủ Pháp bản đề nghị chủ trương cách tổ chức và cơ quan phụ trách trưng cầu ý dân để giải quyết vấn đề Nam Bộ nhưng thực dân Pháp lờ đi

cố tình không thực hiện [8, tr 85] Kết quả là đã xảy ra chiến tranh và thực dân Pháp phải chuốc lấy thất bại nặng nề Như vậy, có thể thấy rằng, nếu trưng cầu ý dân được Chính phủ Pháp đồng ý cho thực thi ở Nam Bộ thì nhân dân Việt Nam cũng như nhân dân tiến bộ Pháp không phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh khốc liệt và đất nước ta sớm được thống nhất Bởi lẽ:

Nhưng Hồ Chủ tịch đã tin tưởng chắc chắn vào lòng ái quốc, chí dũng cảm; sức tranh đấu của toàn thể đồng bào Nam bộ, và toàn thể đồng bào Nam bộ mặc dầu đại bác liên thanh, mặc dầu thiết giáp

xe tăng đã trả lời cho người Cha già của dân tộc Việt Nam rằng: đây

là đất nước Việt Nam, đây là dân tộc Việt Nam, cùng một nguồn, cùng một gốc, một tiếng nói, một chí hướng và cùng như lời anh Nguyễn Văn Tạo đã nói: đại bác, liên thanh, xe tăng, thiết giáp không thể chia rẽ giang sơn đất Việt [8, tr 79]

Tiếp theo đó, Chính phủ lâm thời của chúng ta đã đặt ra yêu cầu tổ chức Tổng tuyển cử bầu Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và gấp rút soạn thảo để sớm ban hành Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam độc lập Trong bối cảnh Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân non trẻ mới ra đời với muôn vàn khó khăn gian nguy (thù trong, giặc ngoài, quân Pháp - Anh, quân Tưởng và bọn tay sai, phản động đều lăm le xóa bỏ ngay chính quyền cách mạng; nạn đói năm 1945 với khoảng 2 triệu người chết đói, ngân khố

quốc gia trống rỗng v.v ), bản Hiến pháp ngắn gọn với 70 điều đã được Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thông qua ngày 9 tháng 11 năm

1946, nhưng cũng đã giành 3 điều để quy định về quyền phúc quyết của nhân dân, cụ thể như sau:

Điều thứ 21: Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo điều thứ 32 và 70;

Điều thứ 32: Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ

đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý

Cách thức phúc quyết sẽ do luật định

Điều thứ 70: Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây:… c) Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng thuận thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết [42]

Như vậy, chúng ta có thể nhận thấy quy định về vấn đề nhân dân phúc quyết trong Hiến pháp năm 1946 là tương đối đầy đủ và rõ ràng: xác định rõ loại việc cần đưa ra phúc quyết; thẩm quyền, trình tự đưa một vấn đề ra toàn dân phúc quyết Theo đó, loại vấn đề đưa ra nhân dân phúc quyết gồm có hai loại: một loại bắt buộc phải đưa ra để toàn dân phúc quyết là những điều thay

đổi trong Hiến pháp; một loại không bắt buộc phải đưa ra toàn dân phúc quyết

là những vấn đề quan hệ đến vận mệnh quốc gia Việc quyết định đưa vấn đề quan hệ đến vận mệnh quốc gia để toàn dân phúc quyết được Hiến pháp giao cho Nghị viện (Quốc hội); nhưng, để thông qua được quyết định này đòi hỏi phảiẻtong biểu quyết Quốc hội phải đạt được đa số phiếu tuyệt đối, tức phải có

ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành Còn cách thức phúc quyết cụ thể (trình tự, thủ tục), trong Hiến pháp xác định rõ là sẽ được quy định trong một đạo luật Tuy nhiên, điều đáng tiếc là vào thời kỳ này, thực dân Pháp quay trở lại xâm lược nước ta một lần nữa Cả nước tập trung mọi nguồn lực cho công cuộc kháng chiến giải phóng đất nước, nên Quốc hội không có điều kiện

ban hành luật quy định cụ thể về trình tự, thủ tục phúc quyết, cũng như không tiến hành tổ chức cuộc phúc quyết nào theo quy định của Hiến pháp

Vậy một câu hỏi đặt ra là tại sao vào thời điểm nước nhà mới giành

được độc lập, vấn đề dân chủ trực tiếp mà đặc biệt là quyền phúc quyết của nhân dân đối với một số công việc của Nhà nước lại được coi trọng như vậy?

Điều này có thể giải thích là do vào thời điểm đó, đất nước mới giành được

độc lập, cơ cấu, tổ chức bộ máy nhà nước mới được hình thành, trong khi đó

đất nước lại đang trong tình trạng rất nguy hiểm v.v…; việc ban hành Hiến pháp và đưa được bản Hiến pháp đó ra để toàn dân phúc quyết sẽ là lời khẳng

định đanh thép ý nguyện độc lập của dân tộc ta, khiến cho các nước có âm mưu thôn tính nước ta phải dè chừng khi xâm chiếm một quốc gia độc lập, có chủ quyền Hơn nữa, cũng chính vì đất nước đang ở vào thế ngàn cân treo sợi tóc cho nên những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia khi được đưa ra toàn dân phúc quyết sẽ khiến cho nhân dân đồng tâm, hiệp lực thực hiện Nếu không đưa ra phúc quyết mà các quyết sách của chính quyền không hợp với lòng dân thì sẽ rất dễ bị bọn thù trong, giặc ngoài lợi dụng gây chia rẽ khối

đại đoàn kết toàn dân và như vậy thì chính quyền non trẻ của chúng ta khó có thể đứng vững được

- Đến Hiến pháp năm 1959, vấn đề trưng cầu ý dân mặc dù vẫn được duy trì trong Hiến pháp nhưng chỉ được quy định rất khái quát, không cụ thể như trong Hiến pháp năm 1946 Trong Hiến pháp lúc này chỉ có một điều quy

định về trưng cầu ý dân:

Điều 53: ủy ban Thường vụ Quốc hội có những quyền hạn sau đây: …

5 Quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân [43]

Như vậy, so với quy định trong Hiến pháp năm 1946, thì quy định về quyền phúc quyết của nhân dân không còn nữa mà thay vào đó là việc trưng

cầu ý kiến nhân dân; trước đây thẩm quyền đưa một vấn đề ra để nhân dân phúc quyết thuộc về Quốc hội với việc phải hội đủ ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành thì nay giao cho ủy ban Thường vụ Quốc hội (cơ quan thường trực của Quốc hội giữa hai kỳ họp) quyết định; trước đây trong Hiến pháp ghi nhận quyền phúc quyết của nhân dân, cũng như quy định cụ thể những vấn đề đưa ra để nhân dân phúc quyết, thì nay trong Hiến pháp không còn có quy định về vấn đề này

Xét về bản chất của vấn đề thì quy định về trưng cầu ý kiến nhân dân trong Hiến pháp năm 1959 có mở hơn so với quy định về phúc quyết trong Hiến pháp năm 1946, cụ thể là: việc đưa một vấn đề ra trưng cầu ý dân chỉ cần

do ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định chứ không cần phải do Quốc hội quyết định; việc trưng cầu ý dân không còn chỉ được tiến hành theo một hình thức duy nhất là phúc quyết (tức nhân dân biểu quyết lại về những những vấn

đề đã được cơ quan nhà nước thông qua) mà mở rộng ra có thể được thực hiện dưới các hình thức khác nhau, có thể trước hoặc cũng có thể là sau khi cơ quan nhà nước thông qua; các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân cũng không còn

bó hẹp chỉ đối với những điều thay đổi của Hiến pháp và những vấn đề có quan hệ đến vận mệnh quốc gia mà được mở rộng ra có thể trưng cầu ý dân

đối với mọi vấn đề ủy ban thường vụ thấy cần thiết Những thay đổi của các quy định về trưng cầu ý dân trong Hiến pháp năm 1959 so với Hiến pháp năm

1946 như đã nêu cho thấy, những tác động to lớn của điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước đến các quy định về trưng cầu ý dân trong Hiến pháp Cụ thể

là do thời kỳ này nước ta vẫn đang trong tình trạng chiến tranh nên Quốc hội rất khó có thể tiến hành họp toàn thể để quyết định việc đưa một vấn đề nào

đó ra trưng cầu ý dân, vì vậy trong Hiến pháp năm 1959 đã sửa đổi giao thẩm quyền này cho ủy ban Thường vụ Quốc hội để bảo đảm tính khả thi của quy

định Với tính chất là cơ quan thường trực của Quốc hội giữa hai kỳ họp, ủy ban Thường vụ Quốc hội có điều kiện hội họp thường xuyên hơn và do đó có