Trên cơ sở các quan điểm đã nêu và từ thực tế tình hình kinh tế - xã hội của đất n−ớc, chúng tôi xin đ−a ra một số kiến nghị về ph−ơng h−ớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân ở n−ớc ta hiện naỵ
3.3.1. Rà soát các quy định của pháp luật hiện hành về tr−ng cầu ý dân Mục tiêu của Đảng và Nhà n−ớc ta là xây dựng một Nhà n−ớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Quán triệt quan điểm, đ−ờng lối của Đảng, hệ thống pháp luật n−ớc ta trong đó có pháp luật về tr−ng cầu ý dân phải đ−ợc phát triển, hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý ngày càng tốt hơn cho sự tham gia của ng−ời dân vào công việc của Nhà n−ớc. Tuy vậy, trong thực tế hiện nay, pháp luật về tr−ng cầu ý dân còn nhiều bất cập, ch−a có tính khả thị Để hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân, đòi hỏi chúng ta phải tiến hành rà soát lại thực trạng của nó trong hệ thống pháp luật hiện hành, xác định những yếu kém, hạn chế để từ đó có cơ sở hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện thực tế của n−ớc ta hiện naỵ Sự cần thiết phải tiến hành rà soát các quy định của pháp luật về tr−ng cầu ý dân trong hệ thống pháp luật hiện hành xuất phát từ các lý do sau đây:
Thứ nhất, các quy định của pháp luật về tr−ng cầu ý dân hiện hành là rất ít ỏi, lại nằm trong các văn bản khác nhau nh− Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Quy chế hoạt động của ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội v.v… cho nên còn tản mạn, ch−a thống nhất, thiếu những quy định cụ thể, chi tiết để có thể triển khai thực hiện đ−ợc trên thực tế.
Thứ hai, do quan hệ xã hội th−ờng xuyên biến đổi, dẫn đến tình trạng các quy định của pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội đó có xu h−ớng trở nên lỗi thời, không còn phù hợp hoặc khi phát sinh quan hệ xã hội mới nh−ng lại ch−a có quy phạm pháp luật điều chỉnh. Vì thế cần phải có sự rà soát th−ờng xuyên mới có thể phát hiện đ−ợc những khiếm khuyết này trong các quy định của pháp luật.
Thứ ba, do trình độ và kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta vẫn còn có những hạn chế nhất định nên không tránh khỏi có những hạn chế về mặt kỹ thuật lập pháp (kể cả về mặt kỹ thuật lập hiến), sai sót về diễn đạt, ngôn ngữ sử dụng v.v… Những sai sót này có thể dẫn đến
những cách hiểu khác nhau, không thống nhất, làm cho các quy định về tr−ng cầu ý dân thiếu tính khả thi, hạn chế hiệu quả thực hiện của pháp luật.
Chính vì các lý do đó mà chúng tôi cho rằng, việc rà soát các quy định của pháp luật về tr−ng cầu ý dân là rất cần thiết trong việc hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân.
3.3.2. Rà soát và tổng kết việc thực hiện quy định của pháp luật về một số hình thức dân chủ trực tiếp gần giống với tr−ng cầu ý dân
Do các quy định của pháp luật tr−ng cầu ý dân quá ít, chúng ta lại ch−a từng tổ chức tr−ng cầu ý dân trên thực tế, nên việc rà soát, tổng kết thực hiện quy định của pháp luật về một số hình thức dân chủ trực tiếp gần giống với tr−ng cầu ý dân nh− hình thức nhân dân ở cấp cơ sở bàn, trực tiếp quyết định đối với một số công việc chung của cộng đồng, việc bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, để từ đó xem xét rút ra những yếu tố hợp lý tham khảo trong quá trình hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân.
Thứ nhất, tr−ng cầu ý dân và bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp có nhiều nét t−ơng đồng, chỉ khác nhau ở chỗ vấn đề đ−a ra tr−ng cầu ý dân bao giờ cũng là công việc cụ thể; còn trong bầu cử thì đ−a ra các ứng cử viên để cử tri lựa chọn những ng−ời −u tú đại diện cho mình tham gia vào các cơ quan của Nhà n−ớc. Về phạm vi, nếu là cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội thì gần giống với cuộc tr−ng cầu ý dân toàn quốc; còn nếu là bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân địa các cấp thì gần giống với cuộc tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng. Do đó, tiến hành tổng kết việc thực hiện các quy định của pháp luật về bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp giúp chúng ta rút ra đ−ợc những yếu tố hợp lý, nhất là về trình tự, thủ tục bầu cử, các cơ quan phụ trách bầu cử, thể thức bỏ phiếu v.v… để có thể áp dụng cho việc tr−ng cầu ý dân.
Thứ hai, đối với hình thức hình thức nhân dân ở cấp cơ sở bàn, trực tiếp quyết định một số công việc của Nhà n−ớc thì nh− trên đã trình bày hình
thức dân chủ trực tiếp này gần giống với tr−ng cầu ý dân ở cấp cơ sở; chỉ có điều vì pháp luật ch−a quy định chặt chẽ nên ch−a hu hút đ−ợc sự tham gia đông đảo của ng−ời dân trong việc sử dụng hình thức dân chủ nàỵ Tuy nhiên, trong thực hiện hình thức dân chủ trực tiếp này nói riêng và thực hiện Quy chế dân chủ ở xã nói chung đã b−ớc đầu đem lại kết quả nhất định. Qua điều tra xã hội học cho thấy: 63,12% số ng−ời đ−ợc hỏi cho rằng sự ra đời của Quy chế có ý nghĩa lớn; 32,8% cho là có mức độ, chỉ có 0,82% cho là không có ý nghĩa gì [32, tr. 85]. Do vậy, tiến hành tổng kết việc thực hiện quy định của pháp luật về hình thức dân chủ trực tiếp này là rất cần thiết, trên cơ sở đó xác định đ−ợc cụ thể những vấn đề nào ở cơ sở cần phải đ−a ra để nhân dân biểu quyết; đồng thời, cũng xem xét những mặt hạn chế, những −u điểm trong thực hiện trình tự, thủ tục, thể thức bỏ phiếu để áp dụng trong tr−ng cầu ý dân.
3.3.3. Tham khảo pháp luật về tr−ng cầu ý dân của các n−ớc
Trong xây dựng pháp luật, việc tham khảo pháp luật của các n−ớc là hết sức cần thiết. Vấn đề này lại đặc biệt quan trọng đối với chúng ta, bởi lẽ chúng ta xây dựng Nhà n−ớc pháp quyền về phát triển nền kinh tế thị tr−ờng sau các n−ớc khác một thời gian dàị Do đó, nhiều quan hệ xã hội phát sinh trong thời kỳ đầu của quá trình này đã đ−ợc các n−ớc đi tr−ớc trải nghiệm quạ Với việc tham khảo pháp luật của các n−ớc, chúng ta có thể rút ra đ−ợc những −u điểm, những hạn chế trong việc điều chỉnh của pháp luật đề từ đó hạn chế đ−ợc các tác động tiêu cực, phát huy yếu tố tích cực để áp dụng vào hoàn cảnh thực tiễn của n−ớc tạ
Đối với tr−ng cầu ý dân thì đây là một vấn đề mà chúng ta ch−a có thực tiễn để kiểm nghiệm. Vì vậy, trong hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân, việc tham khảo pháp luật của các n−ớc về vấn đề này là hết sức cần thiết, giúp cho chúng ta có thể tránh đ−ợc những bỡ ngỡ ban đầu trong tổ chức tr−ng cầu ý dân, hạn chế đ−ợc những nh−ợc điểm trong việc áp dụng hình thức dân chủ này và quan trọng hơn tất cả là thực sự phát huy đ−ợc quyền làm chủ của
nhân dân, động viên khuyến khích nhân dân sôi nổi tham gia vào công việc của Nhà n−ớc nói chung và trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà n−ớc nói riêng. Từ kinh nghiệm của các n−ớc, chúng ta có thể tham khảo cách thức xác định vấn đề đ−a ra tr−ng cầu ý dân, những vấn đề nào không đ−a ra tr−ng cầu ý dân; trình tự, thủ tục tr−ng cầu ý dân, thể thức bỏ phiếu v.v… để áp dụng vào thực tiễn n−ớc ta sao cho hợp lý, tránh đ−ợc những kẽ hở, hạn chế đ−ợc những sai sót xảy ra trong qua trình thực hiện tr−ng cầu ý dân.
3.3.4. Hoàn thiện các quy định của Hiến pháp về tr−ng cầu ý dân Nh− trên đã trình bày, các quy định về tr−ng cầu ý dân trong Hiến pháp hiện hành còn nhiều hạn chế, ch−a hoàn toàn giải quyết đ−ợc những v−ớng mắc về cả mặt lý luận lẫn cơ sở pháp lý để có thể tổ chức đ−ợc tr−ng cầu ý dân trên thực tế.
Trong khi Hiến pháp có quy định về tr−ng cầu ý dân, nh−ng lại quy định trao thẩm quyền quyết định đối với mọi công việc của Nhà n−ớc cho các cơ quan nhà n−ớc nh− Quốc hội, ủy ban th−ờng vụ Quốc hội, Chủ tịch n−ớc, Chính phủ v.v...; cộng với việc không quy định rõ hiệu lực pháp lý của kết quả tr−ng cầu ý dân, tất cả những điểm này đã dẫn đến cách hiểu không thống nhất về tr−ng cầu ý dân. Cách hiểu thứ nhất cho rằng, tất cả các công việc của Nhà n−ớc đã đ−ợc Hiến pháp quy định giao cho các cơ quan nhà n−ớc giải quyết nay nếu tổ chức tr−ng cầu ý dân để nhân dân trực tiếp quyết định thì sẽ không phù hợp với quy định này của Hiến pháp. Việc cơ quan nhà n−ớc đ−a vấn đề thuộc trách nhiệm giải quyết của mình ra tr−ng cầu ý dân để nhân dân trực tiếp quyết định đồng nghĩa với việc các cơ quan nhà n−ớc không làm tròn trách nhiệm của mình và nh− vậy là trái pháp luật. Cách hiểu thứ hai cho rằng, song song với quy định về thẩm quyền của các cơ quan nhà n−ớc thì trong Hiến pháp cóquy định giao thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân cho Quốc hộị Nh− vậy, có thể hiểu là Quốc hội có toàn quyền quyết định đ−a bất kỳ một vấn đề nào đó ra tr−ng cầu ý dân mà không có sự giới hạn nào cả. Mặc
dù tất cả các công việc đều đã đ−ợc giao cho các cơ quan nhà n−ớc giải quyết, tuy nhiên khi Quốc hội thấy rằng có vấn đề quan trọng phải đ−a ra tr−ng cầu ý dân thì việc này đồng nghĩa với việc các cơ quan nhà n−ớc trao trả lại quyền lực mà mình đã đ−ợc ủy nhiệm cho chính chủ thể thực sự của quyền lực, đó chính là nhân dân, trong tr−ờng hợp này quyết định của nhân dân là quyết định cuối cùng. Việc làm này của cơ quan nhà n−ớc không phải là sự chối bỏ trách nhiệm mà là khi ý nghĩa của vấn đề v−ợt quá vai trò của các thiết chế đại diện thì các thiết chế này có nghĩa vụ phải trao trả lại cho chủ thể đã ủy nhiệm quyền lực cho mình để chủ thể này trực tiếp quyết định, chủ thế đó không ngoài ai khác chính là nhân dân. Vì vậy, chúng tôi cho rằng trong hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân việc đầu tiên là phải hoàn thiện các quy định về tr−ng cầu ý dân trong Hiến pháp, có nh− vậy thì mới tạo cơ sở Hiến định vững chắc cho việc luật hóa các quy định về tr−ng cầu ý dân.
Bên cạnh đó, Hiến pháp mới chỉ quy định Quốc hội có thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân. Tuy nhiên, việc quy định thẩm quyền này của Quốc hội chỉ phù hợp với các cuộc tr−ng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc, liên tỉnh hoặc ở một tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng. Còn đối với các cuộc tr−ng cầu ý dân d−ới cấp tỉnh, nhất là ở cấp cơ sở thì Quốc hội không có đủ khả năng và cũng không cần thiết phải xem xét, quyết định. Chính vì vậy, việc hoàn thiện các quy định của Hiến pháp về tr−ng cầu ý dân cũng cần phải tính đến các cuộc tr−ng cầu ý dân d−ới cấp tỉnh và để làm đ−ợc việc này cần mở rộng thẩm quyền quyết định tr−ng cầu ý dân, không chỉ giới hạn Quốc hội mới có thẩm quyền nàỵ
3.3.5. Ban hành Luật tr−ng cầu ý dân
Để hoàn thiện pháp luật về tr−ng cầu ý dân thì bên cạnh việc hoàn thiện các quy định về tr−ng cầu ý dân trong Hiến pháp còn cần phải cụ thể hóa các quy định này bằng một đạo luật của Quốc hộị Có nh− vậy thì vấn đề tr−ng cầu ý dân mới đ−ợc quy định một cách cụ thể, rõ ràng và đầy đủ trong
một văn bản có hiệu lực pháp lý caọ Với việc ban hành Luật tr−ng cầu ý dân sẽ giúp cho ng−ời dân nắm bắt rõ đ−ợc cách thức thực hiện quyền trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà n−ớc; đồng thời, cũng giúp cho các cơ quan nhà n−ớc tiến hành tr−ng cầu ý dân theo đúng quy trình, bảo đảm để cuộc tr−ng cầu ý dân thành công, đem lại hiệu quả thiết thực.
Trên cơ sở đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của đất n−ớc, qua nghiên cứu các quy định hiện hành của pháp luật về tr−ng cầu ý dân và một số hình thức dân chủ trực tiếp gần giống với tr−ng cầu ý dân, đồng thời tham khảo pháp luật của một số n−ớc về tr−ng cầu ý dân, chúng tôi cho rằng để Luật tr−ng cầu ý dân đ−ợc ban hành và đi vào cuộc sống thì trong Luật phải cụ thể hóa đ−ợc một số vấn đề cơ bản sau đây:
- Quy định rõ quy mô của các cuộc tr−ng cầu ý dân:
Quy mô của cuộc tr−ng cầu ý dân đ−ợc xác định dựa trên tiêu chí là phạm vi lãnh thổ. Theo đó, có cuộc tr−ng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc và có cuộc tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng; trong tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng lại có nhiều cấp độ khác nhau, nh− tr−ng cầu ý dân trên phạm vi một vùng bao gồm nhiều đơn vị hành chính và tr−ng cầu ý dân trong phạm vi một đơn vị hành chính. ở nhiều n−ớc, pháp luật quy định có hai loại hình tr−ng cầu ý dân là tr−ng cầu ý dân trên phạm vi cả n−ớc và tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng, cụ thể nh− ở Thụy Sĩ, Italia, Pháp v.v... vừa có tr−ng cầu ý dân ở phạm vi toàn liên bang vừa có tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng [23]. Tuy nhiên, pháp luật một số n−ớc lại chỉ quy định về loại hình tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng mà không có tr−ng cầu ý dân trên phạm vi cả n−ớc, điển hình là Mỹ, Cộng hòa liên bang Đức, Nhật Bản [23] v.v...
Đối với n−ớc ta, pháp luật ch−a quy định rõ ràng về quy mô của các cuộc tr−ng cầu ý dân, trong Hiến pháp chỉ quy định thẩm quyền của Quốc hội quyết định tổ chức tr−ng cầu ý dân. Chính sự quy định không rõ ràng này đã dẫn đến những cách hiểu khác nhau về quy mô của các cuộc tr−ng cầu ý dân.
Cách hiểu thứ nhất cho rằng, quy định đó hàm ý rằng chỉ có tr−ng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc. Cách hiểu thứ hai cho rằng, quy định đó cũng có thể hiểu bao gồm cả các cuộc tr−ng cầu ý dân liên tỉnh hoặc ở một tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng. Qua nghiên cứu đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội n−ớc ta cho thấy, các vấn đề mà cuộc sống đặt ra cần phải giải quyết th−ờng phát sinh nhiều ở địa ph−ơng, nhất là ở cấp cơ sở. Do đó, nếu không quy định tr−ng cầu ý dân trong phạm vi địa ph−ơng, nhất là ở cấp cơ sở thì sẽ không giúp giải quyết, tháo gỡ các vấn đề v−ớng mắc trong đời sống kinh tế - xã hội của địa ph−ơng và nh− vậy là không đáp ứng đ−ợc yêu cầu thực tế đặt rạ Bởi nh− V.Ị Lê-nin đã từng nói: "Cần phải xây dựng ngay chế độ dân chủ, bắt đầu từ cơ sở, dựa vào sáng kiến của bản thân quần chúng, với sự tham gia thực sự của quần chúng vào tất cả đời sống của Nhà n−ớc" [27, tr. 337].
- Quy định rõ những vấn đề đ−a ra tr−ng cầu ý dân:
Nh− đã nêu trên, trong Hiến pháp năm 1946 quy định cụ thể Nhà n−ớc