Hiến pháp năm 1992 đến nay
Sau 6 năm thực hiện công cuộc đổi mới (từ 1986), đất n−ớc đã có nhiều biến chuyển tích cực, nền kinh tế phát triển có nhiều khởi sắc. Những biến chuyển đó đã tác động lớn đến tình hình kinh tế - xã hội của đất n−ớc, Hiến pháp năm 1980 tỏ ra không còn phù hợp và tất yếu dẫn đến sự ra đời của bản Hiến pháp năm 1992.
Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới, trong đó có nhiều chế định thay đổi rất nhiều so với Hiến pháp năm 1980. Cùng với các chế định khác, chế định về tr−ng cầu ý dân trong Hiến pháp năm 1992 cũng đã có những biến chuyển theo chiều h−ớng tích cực. Trong bản Hiến pháp này đã giành 3 điều quy định về vấn đề tr−ng cầu ý dân, đổi cách dùng thuật ngữ từ chỗ là tr−ng cầu ý kiến nhân dân trong các bản Hiến pháp năm 1980 và 1959 thành tr−ng cầu ý dân; xác lập quyền biểu quyết khi Nhà n−ớc tổ chức tr−ng cầu ý dân là một trong những quyền cơ bản của công dân; trả lại Quốc hội thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân nh− quy định trong Hiến pháp năm 1946; đồng thời, cũng quy định rõ trách nhiệm của ủy ban th−ờng vụ Quốc hội tổ chức việc tr−ng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội:
Điều 53
Công dân có quyền… biểu quyết khi Nhà n−ớc tổ chức tr−ng cầu ý dân;...
Điều 84
Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:... 14. Quyết định việc tr−ng cầu ý dân;...
Điều 91
ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:...
12. Tổ chức tr−ng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội [46]. Tiếp theo những quy định của Hiến pháp, trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 ghi nhận lại thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân của Quốc hội và trách nhiệm tổ chức tr−ng cầu ý dân của ủy ban Th−ờng vụ Quốc hộị
Một điểm tiến bộ rất đáng chú ý là bên cạnh các quy định về tr−ng cầu ý dân trong Hiến pháp, thì trong một số văn bản quy phạm pháp luật khác b−ớc đầu đã có sự cụ thể hóa vấn đề này:
- Tại Điều 37 của Quy chế hoạt động của ủy ban th−ờng vụ Quốc hội năm 2004 quy định:
ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội tổ chức tr−ng cầu dân ý theo quyết định của Quốc hội; quy định việc phát hành phiếu tr−ng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả tr−ng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất [49].
- Tại Điều 37 của Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội năm 2004 cũng có quy định "Hội đồng dõn tộc, ủy ban của Quốc hội cú quyền đề nghị Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc lấy ý kiến nhõn dõn,... về dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh, dự thảo nghị quyết hoặc về vấn đề quan trọng khỏc..." [48].
Nh− vậy, trong Hiến pháp năm 1992, các quy định về tr−ng cầu ý dân đã có những thay đổi tích cực so với hai bản Hiến pháp tr−ớc đó là Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1959. Về khía cạnh quyền công dân, Hiến pháp năm 1992 đã xác lập quyền biểu quyết của công dân khi Nhà n−ớc tổ chức tr−ng cầu ý dân nh− là một trong những quyền chính trị cơ bản của công dân. Về khía cạnh trách nhiệm của Nhà n−ớc, bên cạnh việc quy định rõ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân còn quy định cụ thể ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội là cơ quan có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện việc tr−ng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội; quy định việc phát hành phiếu tr−ng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; đồng thời, cũng giao cho ủy ban th−ờng vụ Quốc hội trách nhiệm tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả tr−ng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.
Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về tr−ng cầu ý dân, chúng ta có thể nhận thấy các quy định này còn nhiều hạn chế, ch−a đủ cơ sở để có thể triển khai tổ chức thực hiện đ−ợc việc tr−ng cầu ý dân trên thực tế. Cụ thể nh− sau:
- Thứ nhất, mặc dù trong Hiến pháp quy định Quốc hội quyết định việc tr−ng cầu ý dân, nh−ng cũng trong Hiến pháp lại quy định mọi công việc của Nhà n−ớc đ−ợc giao cho các cơ quan nhà n−ớc (bao gồm Quốc hội, Uỷ ban th−ờng vụ Quốc hội, Chủ tịch n−ớc, Chính phủ v.v...) quyết định. Chính vì quy định nh− vậy nên trong tr−ờng hợp tổ chức tr−ng cầu ý dân, vấn đề đ−a ra tr−ng cầu ý dân đ−ợc ng−ời dân trực tiếp bỏ phiếu quyết định; nh−ng cũng vấn đề đó Hiến pháp lại quy định thuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan nhà n−ớc. Trong tr−ờng hợp này đặt ra câu hỏi việc cơ quan nhà n−ớc không quyết định đối với vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã đ−ợc quy định trong Hiến pháp mà lại đ−a vấn đề đó ra tr−ng cầu ý dân để nhân dân quyết định liệu trái với quy định của Hiến pháp hay không? Quyết định của nhân dân thông qua cuộc tr−ng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc mọi cơ quan, tổ
chức, cá nhân phải thực hiện không? Bởi vì, theo quy định của pháp luật thì quyết định của cơ quan nhà n−ớc có thẩm quyền mới là quyết định có hiệu lực pháp luật?
- Thứ hai, pháp luật hiện hành ch−a xác định rõ những vấn đề nào bắt buộc phải đ−a ra tr−ng cầu ý dân (trong Hiến pháp năm 1946 xác định rõ là những thay đổi của Hiến pháp phải đ−ợc đ−a ra toàn dân phúc quyết); những vấn đề nào có thể đ−a ra, có thể không đ−a ra tr−ng cầu ý dân (trong Hiến pháp năm 1946 xác định là những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia thì Nghị viện sẽ đ−a ra phúc quyết nếu có ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành). Chính vì quy định không rõ nh− vậy nên Quốc hội sẽ rất khó khăn khi xác định vấn đề đ−a ra tr−ng cầu ý dân và nh− vậy có thể dẫn đến việc Quốc hội không thấy có vấn đề nào cần thiết phải đ−a ra tr−ng cầu ý dân hoặc cũng có thể dẫn đến tr−ờng hợp Quốc hội thấy quá nhiều vấn đề cần phải đ−a ra tr−ng cầu ý dân. Trong cả hai tr−ờng hợp đều không hợp lý, bởi lẽ nếu Quốc hội không thấy có vấn đề nào cần thiết phải đ−a ra tr−ng cầu ý dân thì các quy định của pháp luật về tr−ng cầu ý dân chỉ còn là hình thức, không có tính khả thi; nếu Quốc hội thấy có quá nhiều vấn đề cần phải đ−a ra tr−ng cầu ý dân thì hình thức dân chủ trực tiếp này bị lạm dụng để các cơ quan nhà n−ớc thoái thác trách nhiệm, khi đó tr−ng cầu ý dân không đem lại hiệu quả, chỉ gây tốn kém, lãng phí.
- Thứ ba, pháp luật hiện hành ch−a quy định rõ ràng và đầy đủ về quy mô của các cuộc tr−ng cầu ý dân. Qua quy định về thẩm quyền quyết định tr−ng cầu ý dân chúng ta nhận thấy, pháp luật hiện hành chỉ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân; do đó, với tính chất là cơ quan quyền lực nhà n−ớc cao nhất, Quốc hội không thể xem xét quyết định mọi cuộc tr−ng cầu ý dân đ−ợc mà chỉ có thể xem xét quyết định các cuộc tr−ng cầu ý dân lớn, có ý nghĩa quan trọng đối với quốc giạ Chính vì vậy, quy định về thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân nh−
hiện hành đ−ợc hiểu hàm ý là chỉ có các cuộc tr−ng cầu ý dân lớn với quy mô trên phạm vi toàn quốc và nếu có thể chỉ thêm các cuộc tr−ng cầu ý dân có quy mô trên phạm vi một hoặc một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng. Tuy nhiên, trong thực tiễn đời sống xã hội, nhu cầu tổ chức tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng và nhất là ở cấp đơn vị hành chính cơ sở bao giờ cũng nhiều hơn nhu cầu tr−ng cầu ý dân trên bình diện toàn quốc. Vì vậy, với quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền quyết định tr−ng cầu ý dân sẽ gây khó khăn cho việc tiến hành các cuộc tr−ng cầu ý dân ở địa ph−ơng, nhất là các cuộc tr−ng cầu ý dân ở cấp đơn vị hành chính cơ sở.
- Thứ t−, mặc dù pháp luật hiện hành giao cho Quốc hội thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân, nh−ng lại không quy định rõ cách thức Quốc hội quyết định vấn đề này nh− thế nàọ Cụ thể là không quy định rõ cần phải đạt tỷ đa số t−ơng đối hay phải là đa số tuyệt đối để quyết định của Quốc hội đ−a một vấn đề ra tr−ng cầu ý dân có hiệu lực. Vì thế, cho dù Quốc hội có thực hiện thẩm quyền quyết định việc tr−ng cầu ý dân thì cũng không biết đ−ợc quyết định của mình có hợp lệ hay không, trừ tr−ờng hợp đạt đ−ợc 100% tổng số đại biểu Quốc hội tán thành;
- Thứ năm, pháp luật hiện hành không quy định rõ ai và với điều kiện nh− thế nào thì có quyền trình Quốc hội xem xét quyết định việc đ−a một vấn đề cụ thể ra tr−ng cầu ý dân (sau đây xin đ−ợc gọi tắt là sáng kiến tr−ng cầu ý dân). Do đó, Quốc hội khó có cơ hội để có thể xem xét quyết định việc tr−ng cầu ý dân. Hơn nữa, nếu muốn thì cũng không biết bằng cách nào để Quốc hội có thể đ−a một vấn đề ra xem xét quyết định tiến hành tr−ng cầu ý dân.
- Thứ sáu, về cách thức tr−ng cầu ý dân, mặc dù trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã giao cho ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội quy định cụ thể, bao gồm việc phỏt hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; đồng thời, cũng giao cho ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, cụng bố kết quả của cuộc trưng cầu và bỏo cỏo với Quốc hội
tại kỳ họp gần nhất. Nh−ng trên thực tế do ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội ch−a quy định cụ thể các vấn đề này, cho nên nếu có tổ chức tr−ng cầu ý dân thì cũng không biết phải tổ chức theo trình tự, thủ tục nào, việc xác định kết quả tr−ng cầu ý dân ra sao và nh− thế nào thì kết quả tr−ng cầu ý dân mới đ−ợc coi là hợp lệ và có hiệu lực v.v...
- Thứ bảy, quy định về giá trị của kết quả tr−ng cầu ý dân của pháp luật hiện hành ch−a rõ ràng, cho nên nếu có tổ chức tr−ng cầu ý dân thì cũng không biết kết quả cuộc tr−ng cầu ý dân có giá trị nh− thế nàọ Pháp luật hiện hành không quy định về giá trị của kết quả tr−ng cầu ý dân, trong khi đó tại Điều 37 của Quy chế hoạt động của ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội lại quy định ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội có trách nhiệm báo cáo kết quả tr−ng cầu ý dân lên Quốc hộị Quy định này có thể hiểu là kết quả tr−ng cầu ý dân sẽ đ−ợc báo cáo Quốc hội để Quốc hội xem xét và Quốc hội có quyền chấp nhận hay không chấp nhận kết quả đó; quyết định của Quốc hội mới là quyết định cuối cùng, còn ý chí của nhân dân biểu hiện ở kết quả tr−ng cầu ý dân chỉ có ý nghĩa để các cơ quan nhà n−ớc tham khảọ Nếu hiểu nh− vậy thì đó không phải là tr−ng cầu ý dân mà là lấy ý kiến của nhân dân để tham khảo tr−ớc khi cơ quan nhà n−ớc ra quyết định. Kinh nghiệm qua cách quy định của Hiến pháp năm 1946 cho thấy, với việc quy định rõ các vấn đề đ−a ra để toàn dân phúc quyết đã gián tiếp thừa nhận giá trị thi hành của kết quả cuộc phúc quyết đó, tức ý chí của nhân dân thông qua cuộc phúc quyết nh− thế nào thì đó là quyết định cuối cùng và có hiệu lực thi hành.
Thứ tám, pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo và các khiếu kiện liên quan đến tr−ng cầu ý dân. Pháp luật tr−ng cầu ý dân điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà n−ớc với công dân mà cụ thể là giữa cơ quan nhà n−ớc với nhân dân. Trong mối quan hệ này, không thể tránh khỏi xảy ra tr−ờng hợp có khiếu nại, tố cáo hoặc khiếu kiện về một vấn đề mà ng−ời khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện cho là có vi phạm pháp luật. Vì vậy,
nếu không có các quy định của pháp luật điều chỉnh các hoạt động này thì khi xảy ra khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện liên quan đến tr−ng cầu ý dân sẽ không biết phải xử lý nh− thế nào v.v...
Bên cạnh những quy định của pháp luật về tr−ng cầu ý dân nh− đã trình bày ở trên, trong một số văn bản quy phạm pháp luật cụ thể khác cũng có một số quy định về việc nhân dân bàn và trực tiếp quyết định đối với một số công việc chung của cộng đồng. Xét về bản chất thì việc nhân dân trực tiếp quyết định nh− vậy có nhiều nét t−ơng đồng với hình thức tr−ng cầu ý dân. Cụ thể nh−:
- Tại Quy chế thực hiện dân chủ ở xã đ−ợc ban hành kèm theo Nghị định số 79/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 7 năm 2003, bên cạnh việc quy định những nội dung nhân dân đ−ợc biết, đ−ợc bàn, đ−ợc làm, đ−ợc kiểm tra đã quy định một số nội dung nhân dân đ−ợc trực tiếp quyết định:
Điều 7. Nhõn dõn ở xó, thụn bàn và quyết định trực tiếp những cụng việc sau:
1. Chủ trương và mức đúng gúp xõy dựng cơ sở hạ tầng và cỏc cụng trỡnh phỳc lợi cụng cộng (điện, đường, trường học, trạm y tế, nghĩa trang, cỏc cụng trỡnh văn húa, thể thao);
2. Xõy dựng hương ước, quy ước làng văn húa, nếp sống văn minh, giữ gỡn an ninh trật tự, bài trừ cỏc hủ tục, mờ tớn dị đoan, tệ nạn xó hội;
3. Cỏc cụng việc trong nội bộ cộng đồng dõn cư thụn, phự hợp với quy định của phỏp luật hiện hành;
4. Thành lập Ban Giỏm sỏt cỏc cụng trỡnh xõy dựng do dõn đúng gúp;
5. Tổ chức bảo vệ sản xuất, kinh doanh giữ gỡn an ninh trật tự, an toàn giao thụng, vệ sinh mụi trường và cỏc hoạt động khỏc trờn địa bàn xó, thụn [6].
Tại Quy chế này, khụng chỉ quy định những vấn đề nhõn dõn ở xó, thụn quyết định trực tiếp mà cũn quy định cả phương thức cụ thể để nhõn dõn thực hiện quyền quyết định của mỡnh, cỏch thức xỏc định kết quả, việc thi hành quyết định của nhõn dõn:
Điều 9. Phương thức thực hiện những việc nhõn dõn quyết định trực tiếp
1. ủy ban nhõn dõn xó xõy dựng phương ỏn, chương trỡnh, kế hoạch; phối hợp với ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cựng cấp chỉ đạo, tổ chức nhõn dõn thảo luận, quyết định những cụng việc quy định tại Điều 7 của Quy chế này bằng một trong cỏc hỡnh thức sau:
a) Họp toàn thể nhõn dõn hoặc chủ hộ gia đỡnh hay cử tri đại diện hộ gia đỡnh ở từng thụn, thảo luận và biểu quyết cụng khai hoặc bỏ phiếu kớn;
b) Phỏt phiếu lấy ý kiến cỏc hộ gia đỡnh.
Việc lấy ý kiến, biểu quyết cụng khai tại cuộc họp hoặc bỏ phiếu kớn về từng vấn đề do nhõn dõn tự quyết định theo quy định tại Điều 7 của Quy chế này phải được lập biờn bản để bỏo cỏo ủy ban nhõn dõn xó về nội dung cuộc họp và kết quả những vấn đề đó biểu quyết.
2. Những nội dung quy định tại Điều 7 của Quy chế này phự