Bài giảng TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Tài chính công là một phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu củaNhà nước; vừa là nguồn lực để Nhà nước thực hiện các chức năng vốn có củamình, vừa là công cụ để Nhà nước chi phối,

TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

1 - Lý luận chung về Tài chính và Tài chính công

1.1 - Bản chất của tài chính

1.1.1 - Sự ra đời của tài chính

Tài chính ra đời và tồn tại trong những điều kiện lịch sử và kinh tế, xãhội nhất định Khi xã hội bắt đầu có sự phân công lao động, sự chiếm hữukhác nhau về tư liệu sản xuất, về sản phẩm lao động thì nền sản xuất hàng hoá

ra đời Tiền tệ xuất hiện như một tất yếu khách quan và là môi giới trung giangiúp cho việc trao đổi hàng hoá được tiến hành một cách dễ dàng Tiền tệ trởthành phương tiện trao đổi và phương tiện tích luỹ trong quá trình phân phốitổng sản phẩm xã hội Các quỹ tiền tệ cũng được hình thành nhằm mục đíchtiêu dùng và đầu tư phát triển kinh tế - xã hội Các quỹ tiền tệ này được tạolập và sử dụng bởi các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hay cá nhân Các quan

hệ kinh tế này đã làm nảy sinh phạm trù tài chính

Sự xuất hiện chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất gắn liền với sự phân chiagiai cấp và sự xuất hiện của Nhà nước Với chức năng và quyền lực của mình,Nhà nước đã tạo điều kiện thuận lợi cho kinh tế hàng hoá phát triển, mở rộngphạm vi hoạt động của tài chính Đồng thời, để duy trì hoạt động của mình,Nhà nước cũng đã tạo lập quỹ ngân sách để chi tiêu cho các hoạt động củamình Thông qua ngân sách nhà nước, Nhà nước tác động vào quá trình phânphối tổng sản phẩm xã hội và hình thành lĩnh vực tài chính nhà nước Nhưvậy, Nhà nước ra đời làm cho hoạt động tài chính ngày càng phát triển hơn

Từ đó có thể thấy các tiền đề khách quan quyết định sự ra đời và tồn tạicủa tài chính là sản xuất hàng hoá - tiền tệ và sự xuất hiện nhà nước, trong đósản xuất hàng hoá-tiền tệ là là nhân tố mang tính chất khách quan, có ý nghĩaquyết định đối với sự ra đời và tồn tại của tài chính; còn Nhà nước là nhân tố

có ý nghĩa định hướng, tạo hành lang và điều tiết sự phát triển của tài chính

1.1.2 Bản chất của tài chính

Tài chính, như mọi đối tượng nghiên cứu khác - có hình thức biểu hiệnbên ngoài và nội dung bên trong của nó Quan sát thực tiễn các quá trình vậnđộng kinh tế, xã hội có thể nhận thấy các biểu hiện bên ngoài của tài chính làcác hiện tượng thu vào bằng tiền và hiện tượng chi ra bằng tiền trong hoạtđộng của các chủ thể kinh tế, xã hội Nói cách khác, biểu hiện bên ngoài củatài chính là sự vận động của các nguồn tài chính Kết quả của quá trình phânphối các nguồn tài chính (các bộ phận của cải dưới hình thái giá trị) là sự hìnhthành và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định

Các nguồn tài chính trong xã hội luôn vận động một cách liên tục trongmối quan hệ phức tạp và đa dạng giữa các chủ thể trong xã hội Thông quacác biểu hiện nói trên, tài chính thể hiện và phản ánh các quan hệ kinh tế giữacác chủ thể trong quá trình phân phối của cải xã hội dưới hình thái giá trị

Từ đó có thể thấy bản chất của tài chính như sau: Tài chính phản ánh

hệ thống các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính thông qua việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội

Các nguồn tài chính khi tập trung tại một điểm nhất định sẽ tạo thànhquỹ tiền tệ Mỗi lĩnh vực hoạt động nhất định gắn với một loại quỹ tiền tệ đặcthù được tổ chức thành một bộ phận và hình thành nên một khâu tài chính độclập Giữa các khâu tài chính có mối quan hệ chặt chẽ, ràng buộc, phụ thuộclẫn nhau trong sự vận động không ngừng của các nguồn tài chính Điều đókhiến chúng kết hợp với nhau và cấu thành hệ thống tài chính thống nhất

Cơ cấu hệ thống tài chính trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam baogồm các bộ phận cấu thành như sau:

- Tài chính công

- Tài chính doanh nghiệp

- Tài chính của các tổ chức tài chính

- Tài chính dân cư

- Tài chính các tổ chức xã hội.

1.2 Khái niệm và bản chất tài chính công

Tài chính công là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia Sự rađời và phát triển của tài chính công gắn liền với sự ra đời và phát triển củaNhà nước

Tài chính công là một phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu củaNhà nước; vừa là nguồn lực để Nhà nước thực hiện các chức năng vốn có củamình, vừa là công cụ để Nhà nước chi phối, điều chỉnh các hoạt động kháccủa xã hội; vừa là công cụ quan trọng của Nhà nước để thực hiện nhữngnhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước

Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại và phát triển của tài chínhcông là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết

Tài chính công có một số đặc điểm cơ bản như sau:

- Chủ thể sở hữu và quản lý tài chính công là Nhà nước, nên quyềnquyết định các khoản thu, chi trong tài chính công thuộc Nhà nước hoặc các

cơ quan công quyền do Nhà nước uỷ nhiệm

- Các quan hệ kinh tế trong phân phối của tài chính công gắn với quátrình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của chính quyền trungương, các cấp chính quyền địa phương và các tổ chức, đơn vị của Nhà nước

- Tài chính công hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếuphục vụ lợi ích cộng đồng Vì vậy một số bộ phận của tài chính nhà nước nhưdoanh nghiệp nhà nước, các ngân hàng thương mại hoạt động vì mục đíchkinh doanh và lợi nhuận không nằm trong phạm vi tài chính công Đây làđiểm cơ bản trong việc tạo nên sự không đồng nhất giữa tài chính công và tàichính nhà nước

- Tài chính công phục vụ nhiệm vụ chính trị của Nhà nước trong từnggiai đoạn lịch sử nhất định Do đó trong mỗi giai đoạn, tài chính công có cácnhiệm vụ cụ thể khác nhau

- Tài chính công tạo ra môi trường bình đẳng cho mọi công dân vềhưởng thụ các hàng hoá công và dịch vụ công được cung cấp bằng nguồn lựctài chính công.

Từ những đặc điểm trên, có thể thấy:

Tài chính công là các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhà nước, phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế dưới hình thái giá trị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước đối với xã hội

Cơ cấu tài chính công bao gồm:

- Ngân sách nhà nước Trung ương và Địa phương

- Tài chính các cơ quan hành chính nhà nước

- Tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước

- Tài chính phục vụ hoạt động công ích do Nhà nước tài trợ (các doanhnghiệp nhà nước hoạt động công ích)

- Các quỹ tài chính ngoài ngân sách của nhà nước

1.3 Các chức năng của Tài chính công

Chức năng của tài chính là các thuộc tính khách quan vốn có, là khảnăng bên trong thể hiện tác dụng xã hội của tài chính

Tài chính nói chung có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối vàchức năng giám đốc Tài chính công là một bộ phận cấu thành quan trọng củatài chính, có nét đặc thù là gắn với thu nhập và chi tiêu của Chính phủ Do đó,các chức năng của tài chính công cũng xuất phát từ hai chức năng của tàichính, đồng thời có mở rộng thêm căn cứ vào nét đặc thù của tài chính công

Có thể nêu lên ba chức năng của tài chính công là:

1.3.1 Chức năng tạo lập vốn

Trong nền kinh tế thị trường, vốn tiền tệ là điều kiện và tiền đề cho mọihoạt động kinh tế - xã hội Bất kỳ một khâu tài chính nào về thực chất cũng có

chức năng tạo lập vốn Thực ra, chức năng tạo lập vốn là một khâu tất yếu củaquá trình phân phối, nên khi nói về chức năng của tài chính nói chung, người

ta thường không tách riêng ra thành một chức năng Tuy nhiên, đối với tàichính công, vấn đề tạo lập vốn có sự khác biệt với việc tạo lập vốn của cáckhâu tài chính khác, nó giữ một vai trò quan trọng và có ý nghĩa quyết địnhđối với toàn bộ quá trình phân phối, vì vậy có thể tách ra thành một chức năngriêng biệt

Chủ thể của quá trình tạo lập vốn là Nhà nước Đối tượng của quá trìnhnày là các nguồn tài chính trong xã hội do Nhà nước tham gia điều tiết Đặcthù của chức năng tạo lập vốn của tài chính công là quá trình này gắn vớiquyền lực chính trị của Nhà nước Nhà nước sử dụng quyền lực chính trị củamình để hình thành các quỹ tiền tệ của mình thông qua việc thu các khoản cótính bắt buộc từ các chủ thể kinh tế xã hội

1.3.2 Chức năng phân phối lại và phân bổ

Chủ thể phân phối và phân bổ là Nhà nước với tư cách là người nắmgiữ quyền lực chính trị Đối tượng phân phối và phân bổ là các nguồn tàichính công tập trung trong ngân sách nhà nước và các quỹ tiền tệ khác củaNhà nước, cũng như thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mànhà nước tham gia điều tiết

Thông qua chức năng phân phối, tài chính công thực hiện sự phân chianguồn lực tài chính công giữa các chủ thể thuộc Nhà nước, các chủ thể thamgia vào các quan hệ kinh tế với Nhà nước trong việc thực hiện các chức năngvốn có của Nhà nước Chức năng phân phối của tài chính công nhằm mục tiêucông bằng xã hội Tài chính công, đặc biệt là ngân sách nhà nước, được sửdụng làm công cụ để điều chỉnh thu nhập của các chủ thể trong xã hội thôngqua thuế và chi tiêu công

Cùng với phân phối, tài chính công còn thực hiện chức năng phân bổ.Thông qua chức năng này, các nguồn lực tài chính công được phân bổ mộtcách có chủ đích theo ý chí của Nhà nước nhằm thực hiện sự can thiệp của

Nhà nước vào các hoạt động kinh tế - xã hội Trong điều kiện chuyển từ cơchế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường có sự điều tiếtcủa Nhà nước, chức năng phân bổ của tài chính công được vận dụng có sự lựachọn, cân nhắc, có trọng tâm trọng điểm, nhằm đạt hiệu quả phân bổ cao.

1.3.3 Chức năng giám đốc và điều chỉnh

Với tư cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, Nhà nước vậndụng chức năng giám đốc và điều chỉnh của tài chính công để kiểm tra bằngđồng tiền đối với quá trình vận động của các nguồn tài chính công và điềuchỉnh quá trình đó theo các mục tiêu mà Nhà nước đề ra Chủ thể của quátrình giám đốc và điều chỉnh là Nhà nước Đối tượng của sự giám đốc và điềuchỉnh là quá trình vận động của các nguồn tài chính công trong sự hình thành

và sử dụng các quỹ tiền tệ

Giám đốc bằng đồng tiền là vai trò khách quan của tài chính nói chung.Tài chính công thực hiện sự giám đốc bằng đồng tiền đối với mọi sự vận độngcủa các nguồn tài chính công, thông qua đó biểu hiện các hoạt động của cácchủ thể thuộc nhà nước Còn chức năng điều chỉnh của tài chính công đượcthực hiện trên cơ sở các kết quả của giám đốc, là sự tác động theo ý chí củaNhà nước nhằm điều chỉnh các bất hợp lý trong quá trình hình thành và sửdụng các quỹ tiền tệ thuộc tài chính công

1.4 Vai trò của tài chính công

- Huy động nguồn lực tài chính đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Bất cứ một nhà nước nào cũng cần có các nguồn lực tài chính để duy trì

bộ máy nhà nước và phục vụ cho công tác quản lý vĩ mô nền kinh tế Cácnguồn tài chính này có thể được huy động từ mọi lĩnh vực, mọi thành phầnkinh tế trong xã hội dưới nhiều hình thức, biện pháp khác nhau

Một trong những hình thức huy động nguồn vốn chủ yếu của nhà nướchiện nay là thuế Các khoản thuế này là một phần thu nhập của các cá nhân, tổchức có nghĩa vụ đóng góp theo luật định, được tập trung vào ngân sách nhà

nước để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo các mục tiêu đã địnhđối với từng giai đoạn, từng thời kỳ phát triển Đây là vai trò mang tính lịch

sử của tài chính công gắn liền với sự ra đời của Nhà nước Tài chính côngphải thực hiện vai trò này trong bất kỳ chế độ xã hội và cơ chế kinh tế nào

- Đảm bảo sự tăng trưởng ổn định và bền vững

Nhà nước có vai trò đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định, bềnvững và tạo động lực cho sự phát triển Chức năng phân bổ và ổn định của tàichính công được sử dụng một cách hữu hiệu để thực hiện vai trò này trongquá trình quản lý vĩ mô về kinh tế xã hội của Nhà nước

Thông qua chức năng phân bổ, các nguồn lực của Nhà nước được phân

bổ một cách cân đối, hợp lý, hiệu quả đối với mọi lĩnh vực, mọi thành phầntrong xã hội nhằm thực hiện sự bình đẳng và tập trung vào những ngành mũinhọn, những khu vực trọng điểm để tạo cơ hội cho sự tăng trưởng kinh tế

Bên cạnh đó chức năng giám đốc và điều chỉnh đòi hỏi Nhà nước kiểmtra bằng đồng tiền đối với quá trình vận động của các nguồn tài chính công,trên cơ sở đó điều chỉnh quá trình này theo các mục tiêu mà Nhà nước đề ra

và giải quyết những biến động bất thường xảy ra để đảm bảo sự phát triển ổnđịnh và bền vững của nền kinh tế

- Đảm bảo công bằng xã hội

Công bằng luôn là một trong những tiêu chí hướng tới của một xã hộivăn minh Tài chính công có khả năng thực hiện vai trò này để đảm bảo sựcông bằng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội Việc đảm bảo công bằngđược thực hiện bằng chức năng phân phối của tài chính công thông qua haicông cụ là thuế và chi tiêu công

Công cụ thuế được sử dụng để phân phối lại thu nhập, rút ngắn khoảngcách chênh lệch giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội bằng cáchđánh thuế cao đối với những người có thu nhập cao hay những mặt hàng xa xỉ

mà chỉ những người có thu nhập cao mới có khả năng sử dụng để điều tiết bớtthu nhập của họ Bên cạnh đó, giảm thuế cho những người có thu nhập thấp

hay những mặt hàng thiết yếu cung cấp chủ yếu cho những người có thu nhậpthấp là một giải pháp hữu hiệu nhằm hỗ trợ thu nhập cho họ.

Từ các quỹ tiền tệ thuộc quyền sở hữu của Nhà nước như Ngân sáchNhà nước, các quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ quốc gia giải quyết việc làm chínhsách chi tiêu công được sử dụng để hỗ trợ cho những người có hoàn cảnh đặcbiệt khó khăn, những người không có việc làm, hay chi phát triển các dịch vụcông phục vụ lợi ích cộng đồng không vì mục tiêu lợi nhuận để đảm bảo sựcông bằng trong hưởng thụ cho mọi người dân

Có thể nói, thông qua việc thực hiện các chức năng của mình, tài chínhcông có vai trò quan trọng và chủ đạo giúp nhà nước duy trì sự hoạt động vàthực hiện các chức năng kinh tế- xã hội mà Nhà nước đảm nhận

2 Quản lý tài chính công

2.1 Khái niệm, mục tiêu và nguyên tắc quản lý tài chính công

2.1.1 Khái niệm

Nhìn chung, có thể thấy quản lý tài chính công là sự tác động của hệthống các cơ quan của nhà nước đến những mặt hoạt động của tài chính côngnhằm đạt được những mục tiêu nhất định Thực chất của

Quản lý tài chính công là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát hoạt động thu, chi của Nhà nước nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước hiệu quả nhất

Từ khái niệm trên, có thể nêu đặc điểm của quản lý tài chính công là:

- Quản lý tài chính công là một loại quản lý hành chính nhà nước

- Quản lý tài chính công được thực hiện bởi một hệ thống những cơquan của nhà nước và tuân thủ những quy phạm pháp luật của nhà nước

- Quản lý tài chính công là một phương thức quan trọng trong việc điềutiết các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhànước đối với xã hội

2.1.2 Mục tiêu và yêu cầu của quản lý tài chính công

Mục tiêu tổng quát của quản lý tài chính công là tạo ra sự cân đối vàhiệu quả của tài chính công, tạo môi trường tài chính công thuận lợi cho sự ổnđịnh và phát triển kinh tế, xã hội nhằm thực hiện mục tiêu chiến lược pháttriển kinh tế, xã hội của đất nước

* Các mục tiêu cụ thể của quản lý tài chính công là:

- Thứ nhất, bảo đảm kỷ luật tài khoá tổng thể Chính phủ quản lý các nhu

cầu có tính cạnh tranh nhau trong giới hạn nguồn lực tài chính công cho phép,

từ đó góp phần ổn định kinh tế vĩ mô

- Thứ hai, bảo đảm hiệu quả phân bổ và huy động nguồn lực Chính phủ

phải xác định được thứ tự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực; phù hợp với cácchiến lược và kế hoạch quốc gia, các bộ ngành và các tỉnh (chiến lược phân

bổ hay sự lựa chọn mang tính chiến lược)

- Thứ ba, đảm bảo hiệu quả hoạt động, tức là làm thế nào để các cơ quan

cung ứng dịch vụ công có thể cung ứng được các hàng hoá và dịch vụ có hiệuquả mong muốn trong phạm vi ngân sách cho trước hoặc với chi phí thấpnhất

* Các yêu cầu đối với quản lý tài chính công là:

- Tập trung được nguồn lực tài chính công để giải quyết các nhiệm vụquan trọng, đúng với chức năng của nhà nước

- Sử dụng tập trung nguồn lực tài chính công cho các ưu tiên chiến lượcvới chính sách nhất quán và thống nhất

- Đảm bảo sự công bằng trong phân phối thu nhập của nền kinh tế, tạonên sự cạnh tranh bình đẳng trên thị trường

- Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công ở tầm vĩ mô vàhiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công ở những đơn vị trực tiếp sử dụng

- Nâng cao được tính chủ động, quyền hạn và trách nhiệm của các đơn vịtrực tiếp sử dụng nguồn lực tài chính công

- Hướng tới mục tiêu của cải cách hành chính nhà nước, đó là nâng caohiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, nâng cao chất lượngnhững dịch vụ công được cung cấp.

2.1.3 - Nguyên tắc của quản lý tài chính công

Hoạt động quản lý tài chính công được thực hiện theo những nguyêntắc cơ bản sau đây:

- Nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ là nguyên tắc hàng

đầu trong quản lý tài chính công Các khoản thu, chi trong quản lý tài chínhcông phải được bàn bạc thực sự công khai nhằm đáp ứng các mục tiêu vì lợiích chung của cộng đồng Điều này được thể hiện ở quản lý ngân sách nhànước, quản lý các quỹ tài chính nhà nước và quản lý tài chính ở các cơ quanhành chính và đơn vị sự nghiệp Tập trung dân chủ đảm bảo cho các nguồnlực của xã hội, của nền kinh tế được sử dụng tập trung và phân phối hợp lý

- Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc hiệu quả là nguyên tắc quan trọng

trong quản lý tài chính công Hiệu quả trong quản lý tài chính công được thểhiện trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội Khi thực hiện các nộidung chi tiêu công, Nhà nước luôn hướng tới việc thực hiện các nhiệm vụ vàmục tiêu trên cơ sở lợi ích của toàn thể cộng đồng Ngoài ra, hiệu quả về kinh

tế cũng là thước đo quan trọng để Nhà nước cân nhắc khi ban hành các chínhsách và các quyết định liên quan tới chi tiêu công Hiệu quả về xã hội là tiêuthức rất cần quan tâm trong quản lý tài chính công Mặc dù rất khó địnhlượng, song những lợi ích của xã hội luôn được đề cập, cân nhắc thận trọngtrong quá trình quản lý tài chính công Hiệu quả xã hội và hiệu quả kinh tế làhai nội dung quan trọng phải được xem xét đồng thời khi hình thành mộtquyết định, hay một chính sách chi tiêu ngân sách

- Nguyên tắc thống nhất: Thống nhất quản lý theo những văn bản pháp

luật là nguyên tắc không thể thiếu trong quản lý tài chính công Thống nhấtquản lý chính là việc tuân thủ theo một quy định chung từ việc hình thành, sửdụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý những vướng mắc trong quá

trình triển khai thực hiện Thực hiện nguyên tắc quản lý thống nhất sẽ đảmbảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực vànhững rủi ro khi quyết định các khoản chi tiêu công.

- Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai minh bạch trong động

viên, phân phối các nguồn lực tài chính công là nguyên tắc quan trọng nhằmđảm bảo cho việc quản lý tài chính công được thực hiện thống nhất và hiệuquả Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộngđồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định về thu, chi trong quản lý tàichính công, hạn chế những thất thoát và đảm bảo hiệu quả của những khoảnthu, chi tiêu công

2.2 Phạm vi quản lý tài chính công và mối liên hệ giữa các bộ phận 2.2.1 Phạm vi quản lý tài chính công

Xuất phát từ khái niệm tài chính công chúng ta thấy rằng phạm vi quản

lý tài chính công bao gồm những bộ phận sau: ngân sách nhà nước, các quỹtài chính công ngoài ngân sách nhà nước, tài chính trong các cơ quan hànhchính, các đơn vị sự nghiệp và quản lý công sản

- Quản lý ngân sách nhà nước: Theo Luật Ngân sách nhà nước năm

2002 thì Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đãđược cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trongmột năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng nhất của Nhà nước trongviệc thực hiện các chính sách của mình Ngân sách nhà nước phản ảnh cácquan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhànước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc khônghoàn trả trực tiếp Như vậy, xét về khía cạnh kinh tế, hoạt động thu, chi củangân sách nhà nước thể hiện quá trình phân phối và phân phối lại một bộ phậngiá trị tổng sản phẩm xã hội

Quản lý ngân sách nhà nước là quản lý sự vận động của các nguồn tàichính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng qũy tiền tệ tập trung của nhànước nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước

- Quản lý các quỹ tài chính khác của nhà nước: Ở Việt Nam đã hình

thành một số quỹ tài chính nhà nước như: Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ Bảohiểm xã hội, Quỹ hỗ trợ tín dụng doanh nghiệp vừa và nhỏ, Quỹ khuyến khích

hỗ trợ xuất khẩu, Quỹ hỗ trợ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Các quỹ tàichính nhà nước được quản lý thông qua các quy trình riêng biệt (khác với quytrình quản lý ngân sách nhà nước), qua đó tạo ra được sự linh hoạt trong quyếtđịnh chi tiêu của Nhà nước, tránh được những nguyên tắc quản lý cứng nhắc

và khắt khe của quản lý ngân sách nhà nước

Nguồn hình thành chủ yếu của các quỹ tài chính nhà nước thường là từNgân sách nhà nước hoặc là sự kết hợp nguồn vốn từ Ngân sách nhà nước vàhuy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân Việc sử dụng quỹ tài chính nhànước này không hạch toán theo kiểu quản lý ngân sách nhà nước mà đượcquản lý theo các quy định riêng biệt

Tuy nhiên, nếu có quá nhiều quỹ ngoài ngân sách nhà nước thì có thểlàm phân tán nguồn lực trong quản lý tài chính công Thông thường thì cáchoạt động thu, chi được thực hiện từ các quỹ này không được phân loại theocác tiêu chí như các khoản thu - chi ngân sách, từ đó làm ảnh hưởng đến tínhđầy đủ, chính xác của việc phân tích và đánh giá hiệu quả của các chươngtrình chi tiêu của Nhà nước

- Quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước: Cơ quan

hành chính là hệ thống cơ quan công quyền thực hiện chức năng quản lý nhànước và cung cấp các dịch vụ hành chính cho các tổ chức và công dân

Ở những cấp độ quản lý khác nhau, các cơ quan hành chính nhà nướcđều tổ chức những bộ phận tài chính tương ứng để phục vụ cho việc thực hiệncác nhiệm vụ của cơ quan mình Nguồn tài chính cho các đơn vị này hoạt

động chủ yếu dựa vào cấp phát từ ngân sách nhà nước theo nguyên tắc khôngbồi hoàn trực tiếp để thực hiện những nhiệm vụ mà nhà nước giao

Nguồn tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước được sử dụng tuânthủ theo các quy định của Luật Ngân sách nhà nước, các văn bản đặc thù chotừng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương

- Quản lý tài chính trong các đơn vị cung ứng dịch vụ công của Nhà nước: Một bộ phận lớn các dịch vụ công được các đơn vị trực thuộc nhà nước

cung ứng Đơn vị cung ứng dịch vụ công thuộc nhà nước là những đơn vịthực hiện nhiệm vụ chuyên môn, nghiệp vụ (ví dụ như các đơn vị sự nghiệpthuộc ngành giáo dục, y tế, khoa học, thể dục thể thao,) hoặc các đơn vị thựchiện các hoạt động công ích (ví dụ cung ứng điện, nước, xây dựng đường xá)

không vì mục đích kinh doanh lợi nhuận

Các đơn vị này cung cấp những dịch vụ công nhằm thỏa mãn nhu cầuthiết yếu của người dân và của xã hội Nguồn tài chính cho các đơn vị nàyhoạt động là từ ngân sách nhà nước, một số những khoản thu khác có nguồngốc từ ngân sách nhà nước, các khoản thu do đơn vị tự khai thác, các khoảnthu từ quyên góp, tặng, biếu không phải nộp ngân sách nhà nước

Nguồn tài chính của các đơn vị cung ứng dịch vụ công được sử dụng,chi tiêu theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và những quy định khácnhằm tạo thêm nguồn tài chính cho hoạt động của các đơn vị; thúc đẩy thựchành tiết kiệm, công khai tài chính, thực hiện phân phối công bằng trong nội

bộ đơn vị; thúc đẩy công cuộc cải cách hành chính, nâng cao chất lượng hoạtđộng cung ứng dịch vụ công và tạo quyền chủ động cho đơn vị cung ứng dịch

vụ công

- Quản lý tài sản công: Căn cứ vào pháp luật hiện hành, tài sản công

được hiểu là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tàisản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước theo quy định của pháp luật, đất đai,rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùngbiển, thềm lục địa và vùng trời

Tài sản công là nguồn lực tài chính công của đất nước, là nguồn lực tàichính tiềm năng cho đầu tư phát triển, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoáđất nước Nhà nước là chủ sở hữu của mọi tài sản công, song Nhà nước khôngphải là người trực tiếp sử dụng toàn bộ tài sản công Tài sản công được Nhànước giao cho các cơ quan trực thuộc bộ máy Nhà nước, các tổ chức kinh tế,

xã hội trực tiếp quản lý, sử dụng Để thực hiện vai trò chủ sở hữu tài sản

công của mình, Nhà nước phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối vớitài sản công, có trách nhiệm bảo tồn, phát triển nguồn tài sản công một cáchtiết kiệm và có hiệu quả phục vụ cho sự phát triển đất nước

Khi xem xét tài chính công là các hoạt động thu và chi bằng tiền củaNhà nước, chúng ta có thể thấy một phần tài sản công được hình thành từ hoạtđộng chi tiêu từ các quỹ tiền tệ của Nhà nước; đồng thời tài sản công cũng tạo

ra một nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nước Xét dưới góc độ đó,một bộ phận tài sản công chính là biểu hiện của thu, chi bằng tiền của Nhànước Giá trị các tài sản công chiếm một phần rất lớn trong chi ngân sách nhànước hàng năm Vì vậy, việc quản lý các tài sản công là một nội dung liênquan mật thiết đến quản lý tài chính công

2.2.2 Mối quan hệ giữa các bộ phận trong quản lý tài chính công

Trong quản lý tài chính công, Ngân sách nhà nước, các quỹ tiền tệ củanhà nước, tài chính các cơ quan hành chính, các đơn vị cung ứng dịch vụ công

và tài sản công luôn có quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó Ngân sách nhànước giữ vai trò quan trọng và chi phối các bộ phận khác

Việc quản lý các quỹ tài chính nhà nước có đặc điểm riêng Các quỹnày thường có tính linh hoạt trong sử dụng, vì vậy các quỹ này giữ vai trò bổsung cho những hạn chế của Ngân sách nhà nước

Một bộ phận rất lớn của Ngân sách nhà nước là chi cho các cơ quanhành chính và đơn vị sự nghiệp Do đó, hiệu quả của quản lý tài chính trongcác cơ quan hành chính và đơn vị cung ứng dịch vụ công có ảnh hưởng trựctiếp đến hiệu quả của chi Ngân sách nhà nước Quy mô và hiệu quả của Ngân

sách nhà nước cũng có tác động đáng kể đến quy mô và hiệu quả tài chính củacác cơ quan hành chính và đơn vị cung ứng dịch vụ công

Việc thu và chi từ các quỹ tiền tệ của nhà nước, đặc biệt là Ngân sáchnhà nước gắn với việc hình thành và sử dụng tài sản công Việc thu thuế, phí,

lệ phí từ sử dụng các tài sản công đóng góp một phần không nhỏ cho Ngânsách nhà nước Việc mua sắm các tài sản công theo đúng các quy định về tàichính cũng chính là góp phần quản lý tốt ngân sách nhà nước ở trung ương, ởcác địa phương cũng như trong từng cơ quan, đơn vị trực thuộc nhà nước

2.3 Cải cách Tài chính công trong công cuộc cải cách hành chính.

Trong quá trình thực hiện cải cách hành chính, thực tế đã cho chúng tathấy chỉ có thể thực hiện cải cách hành chính thành công khi tiến hành đồngthời với việc cải cách tài chính công Thông qua các hoạt động thu, chi bằngtiền của Nhà nước, tài chính công phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nướcvới các chủ thể kinh tế, xã hội khác trong quá trình hình thành và sử dụng cácquỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng vốn có của mình.Hiệu quả của quản lý tài chính công vừa phản ánh năng lực của bộ máy nhànước, vừa có tác dụng thúc đẩy hoặc kìm hãm hoạt động của các cơ quantrong bộ máy này Từ nhận thức đó, cải cách tài chính công trở thành nộidung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta

Nội dung của cải cách tài chính công bao gồm:

Thứ nhất, đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, bảo

đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chỉ đạo củangân sách trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, năng động và tráchnhiệm của địa phương, các ngành trong việc điều hành tài chính và ngân sách

Thứ hai, bảo đảm quyền quyết định ngân sách địa phương của Hội

đồng nhân dân các cấp, chính quyền địa phương chủ động xử lý các công việc

ở địa phương; quyền quyết định của các Bộ, Sở, Ban, ngành về phân bổ ngânsách cho các đơn vị trực thuộc; quyền chủ động của các đơn vị sử dụng ngânsách trong phạm vi dự toán được duyệt phù hợp với chế độ, chính sách

Thứ ba, trên cơ sở phân biệt rõ cơ quan hành chính công quyền với tổ

chức sự nghiệp, dịch vụ công, thực hiện đổi mới cơ chế phân bổ ngân sáchcho cơ quan hành chính, xóa bỏ chế độ cấp kinh phí theo số lượng biên chế,thay thế bằng cách tính toán kinh phí căn cứ vào kết quả và chất lượng hoạtđộng, hướng vào kiểm soát đầu ra, chất lượng chi tiêu theo mục tiêu của cơquan hành chính, đổi mới hệ thống định mức chi tiêu cho đơn giản hơn, tăngquyền chủ động của cơ quan sử dụng ngân sách

Thứ tư, đổi mới cơ bản cơ chế tài chính đối với khu vực dịch vụ công.

Xây dựng quan niệm đúng về dịch vụ công, ban hành các cơ chế, chính sáchthực hiện chế độ tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp trên cơ sở xác địnhnhiệm vụ phải thực hiện, mức hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước và phầncòn lại do các đơn vị tự trang trải

Thứ năm, thực hiện thí điểm để áp dụng rộng rãi một số cơ chế tài

chính mới như cho thuê đơn vị sự nghiệp công, thực hiện cơ chế khoán một

số loại dịch vụ công cộng; thực hiện cơ chế hợp đồng một số dịch vụ côngtrong cơ quan hành chính

Thứ sáu, đổi mới công tác kiểm toán đối với các cơ quan hành chính

đơn vị sự nghiệp nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả sử dụng kinh phí từngân sách nhà nước

Những nội dung cải cách tài chính công được trình bày ở trên có tácđộng trực tiếp đến hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, làm tăng tính

tự chủ của các đơn vị gắn với sự chủ động về tài chính; tạo ra cơ chế tài chínhkhuyến khích các đơn vị chi tiêu có hiệu quả, hướng vào kết quả đầu ra và tiếtkiệm ngân sách, trên cơ sở đó tăng thu nhập cho người lao động Đó chính lànhững động lực thúc đẩy các cơ quan trong bộ máy nhà nước đổi mới về tổchức, phương thức hoạt động và nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, côngchức, làm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn, đápứng các yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta

Bài 2

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm ngân sách nhà nớc

Ngân sách nhà nước ra đời và phát triển cùng với Nhà nước nhưngquan niệm về NSNN còn nhiều điểm chưa được thực sự thống nhất, cả trong

Đại từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc, định nghĩa "NSNN là

kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình

tự pháp định"

Luật NSNN năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998 của Việt Nam, định

nghia "NSNN là toàn bộ cỏc khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã

được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".Như vậy:

Dưới góc độ lý thuyết, NSNN thể hiện các quan hệ kinh tế giữa nhà

nước và các chủ thể khác trong xã hội, là sự vận động của các nguồn tài chínhgắn với quá trình tạo lập, sử dụng quĩ tiền tệ tập trung của nhà nước phát sinhkhi nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia

Dưới góc độ pháp lý, NSNN được luật hóa cả hình thức và nội dung,

trình tự và và biện pháp thu, chi; là sự cụ thể hóa quyền lực của nhà nướctrong lĩnh vực ngân sách

Dưới góc độ chuyên môn nghiệp vụ, NSNN là toàn bộ các khoản thu,

chi của nhà nước được dự toán và thưc hiện trong một năm theo một qui trìnhbao gồm các khâu lập dự toán( chuẩn bị, thảo luận, quyết định, phê chuẩn),cháp hành và quyết toán NSNN

Dưới góc độ quản lý vĩ mô, NSNN là một trong các công cụ mạnh để

nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ và tác động vào nền kinh tế

2 Vai trò của ngân sách nhà nước

Vai trò của Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường về mặt chitiết có thể đề cập đến nhiều nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau,song có thể khái quát trên các khía cạnh sau:

2.1 Vai trò của một ngân sách tiêu dùng: Đảm bảo duy trì sự tồn tại

và hoạt động của bộ máy Nhà nước.

NSNN đảm bảo tài chính cho bộ máy của nhà nước bằng cách khaithác, huy động các nguồn lực tài chính từ mọi lĩnh vực, mọi thành phần kinh

tế, dới các hình thức bắt buộc, tự nguyện Trong đó, quan trọng nhất vẫn lànguồn thu từ thuế Việc khai thác, tập trung các nguồn tài chính này phải tínhtoán sao cho đảm bảo được sự cân đối giữa nhu cầu của nhà nước với doanhnghiệp và dân cư, giữa tiêu dùng và tiết kiệm

Từ các nguồn tài chính tập trung được, tiến hành phân phối các nguồntài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằmvừa đảm bảo duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa đảmbảo thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với các lĩnhvực khác nhau của nền kinh tế

Kiểm tra giám sát việc phân phối và sử dụng các nguồn tài chính từNSNN đảm bảo việc phân phối và sử dụng được tiến hành hợp lý, tiết kiệm và

có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu của QLNN và phát triển kinh tế xã hội

2.2 Vai trò của ngân sách phát triển: là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của Nhà nước

- Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấucủa nền kinh tế theo các định hướng đã đặt ra cả về cơ cấu vùng, cơ cấungành

- Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng - lĩnh vực

mà tư nhân sẽ không muốn tham gia hoặc không thể tham gia; tạo điều kiệnthuận lợi cho sản xuất – kinh doanh phát triển, thúc đẩy tăng trởng kinh tế,nâng cao đời sống dân cư

- Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, tạo lập các quĩ dự trữ về hàng hoá

và tài chính, trong trường hợp thị trường biến động, giá cả tăng quá cao hoặcxuống quá thấp, nhờ vào lực lợng dự trữ hàng hoá và tiền, Nhà nước có thểđiều hoà cung cầu hàng hoá để bình ổn giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng

2.3 NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng

xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội.

Nền kinh tế thị trường với sức mạnh thần kỳ, nhưng cũng luôn chứađựng những khuyết tật mà nó không thể tự sửa chữa, đặc biệt là về mặt xã hộinhư: bất bình đẳng về thu nhập, sự chênh lệch về mức sống, tệ nạn xã hội;NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng và giải quyếtcác vấn đề xã hội Nó được thể hiện thông qua các khoản thu - chi của NSNN,điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt những bất hợp lýtrong phân phối, đảm bảo công bằng và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội

- Trong việc thực hiện công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai

hướng: Giảm bớt các thu nhập cao và nâng đỡ các thu nhập thấp để rút ngắnkhoảng cách chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư

+ Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế(luỹ tiến) vào thu nhập cao, đánh

thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hoá mà người có thunhập cao tiêu dùng và tiêu dùng phần lớn

+ Nâng đỡ các thu nhập thấp : giảm thuế cho những hàng hoá thiết

yếu, thực hiện trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu như lương thực, điện, nước

và trợ cấp xã hội cho những ngời có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn,

+ Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội: Thông qua NSNN tài trợ

cho các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, văn hoá, các chương trình việclàm, chính sách dân số, xoá đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội

3 Những nội dung thu, chi chủ yếu của NSNN

3.1 Thu ngân sách nhà nước

Là việc nhà nước dùng quyền lực của mình tập trung một phần nguồntài chính quốc gia để hình thành quĩ NSNN

Đặc điểm cơ cấu các khoản thu gắn với chức năng nhiệm vụ và quyềnlực chính trị của nhà nước- các khoản thu dựa trên quyên lực nhà nước Sựtồn tại, phát triển của nhà nước là điều kiện xuất hiện các khoản thu ngân sách

và ngược lại các khoản thu ngân sách là tiền đề vật chất tài chính để nhà nướcthực hiện nhiệm vụ của mình

Các khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm:

-Thu từ khai thác và bán các nguồn tài nguyên thiên nhiên

- Thu từ thuế và phần nộp ngân sách từ các khoản phí, lệ phí

- Từ kết quả hoạt động sản xuất kinh tế của Nhà nước: thu hồi vốn, thu hồitiền vay, thu nhập từ vốn góp)

- Thu từ mở rộng cung tiền

- Vay nợ

- Các khoản thu từ sự đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân

- Các khoản thu khác

3.2 Chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước là việc chi tiêu của nhà nước cho các mục tiêucông theo những định hướng nhất định

Là việc phân chia và sử dụng quĩ NSNN nhằm thực hiện các chức năngcủa nhà nước theo những nguyên tắc nhất định Các khoản chi bao gồm:

- Chi thường xuyên

- Chi đầu tư phát triển

- Chi trả nợ, cho vay

- Chi bổ sung quỹ dự trữ

- Chi khác

4 Tiêu chuẩn là một ngân sách “tốt” trong thực tế

Đảm bảo kỷ luật, hiệu quả và thoả mãn nhu cầu của cộng đồng;

Tầm nhìn phải dài hạn và chỉ ra được hiệu quả của các lựa chọn công;

Dự báo trước được các khoản thu và nhiệm vụ chi tiêu để xây dựngchính xác kế hoạch thu, chi;

Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng và thể hiện các lợi ích khác nhau; Ngân sách phải công khai minh bạch để ngăn chặn tình trạng trốn thuế

và lạm dụng chi tiêu công;

Ngân sách phải bền vững và cho phép dễ dàng nắm bắt mục tiêu vàthách thức cũng như điều chỉnh theo những thay đổi của môi trờng

5 Một số vấn đề trong quản lý ngân sách bền vững

5.1 Tăng cường qui trách nhiệm trong quản lý ngân sách

Qui trách nhiệm và quản lý ngân sách: điều này đòi hỏi các nhà quản lýngân sách nhà nước ở các cấp và nhân viên của họ có khả năng trả lời về sốtiền mà họ đã sử dụng ở đâu và như thế nào và kết quả đã thực hiện được nhờvào khoản tiền đó

Trong quá trình xác định trách nhiệm, điều quan trọng là luôn phải có

sự hiện diện của kết quả: kết quả cần được dự kiến và phải có ý nghĩa và khảthi và tổ chức thành hiện thực

5.2 Công khai minh bạch trong quản lý ngân sách

Đây là một trong những nguyên tắc quản lý ngân sách, nhưng trên thực

tế, nguyên tắc này không được thực hiện đầy đủ và trọn vẹn, hoặc nếu có thựchiện thì cung chỉ là hình thức Để thực hiện được nguyên tắc công khai minhbạch, các điều kiện thiết yếu cần có để đảm bảo thông tin cung cấp cho cácnhà quản lý, quốc hội và công chúng :

- Thông tin phải sẵn sàng, hữu ích và có thể hiểu được

- Vai trò và trách nhiệm cần được phân định rõ ràng

- Những ưu tiên trong các chính sách thuế và chi tiêu cần được chỉ rõ

Tính công khai minh bạch của ngân sách không chỉ là vấn đề của cácnước đang phát triển mà còn của các nước phát triển Có những mặt khuất củangân sách như sau:

- Ở nhiều nước, một tỷ lệ quan trọng trong ngân sách, trong các khoảnchi tiêu của chính phủ được quản lý bởi các thủ tục đặc biệt Ví dụ: quĩ dànhcho tình trạng khẩn cấp; viện trợ hay vay từ bên ngoài; quĩ đặc biệt … các quinày thường nằm ngoài tầm kiểm soát của nghị viện của Quốc hội

Một sự xem xét đầy đủ các khía cạnh vì sự công khai minh bạch hơn

- Điều quan trọng là mọi khoản chi công cộng phải được đưa vào ngânsách: để đảm bảo các nguồn lực được phân bổ trong các chương trình ưu tiên;đảm bảo sự kiểm soát của luật pháp và qui trách nhiệm một cách đúng đắn;giảm thiểu nguy cơ tham nhũng và thất thoát

- Thu từ thuế cũng cần phải công khai: sự cho phép về pháp lý cần ược làm rõ; các hệ thống đánh thuế phải xây dựng dựa trên sự hợp tác vớingười sử dụng; tổng chi phí cho dịch vụ đánh thuế cần được xác lâp, cơ quanthuế hiệu quả, được kiểm soát

- Các khoản chi “gián tiếp” cũng cần công khai minh bạch Đó là cácbảo lãnh cho vay (thay thế trợ cấp trực tiếp cho các DN); Chi thuế ( là cáckhoản khấu trừ thuế)

5.3 Tạo ra cho ngân sách tầm nhìn trung và dài hạn

Mở rộng phạm vi dự báo

- Tạo ra sự khác biệt giữa các dự kiến ngắn hạn, trung hạn và dài hạn

- Cung cấp các thông tin về tác động lâu dài của các quyết định ngân sách

- Đánh giá các tác động của các quyết định ngân sách

Tầm nhìn nhiều năm

Tăng cường kỷ luật chi tiêu công thông qua: xác định mục tiêu tổngthể; đánh giá chi phí của các hoạt động cam kết; làm rõ kết quả của các quyếtđịnh hiện nay

Tăng cường yếu tố chiến lược của quản lý ngân sách thông qua:

- Phát hiện các khuynh hướng không thuận lợi và làm rõ chúng;

- Coi trọng tác động của yếu tố dân số tới sự vận động của tài chính công

- Thể hiện công khai minh bạch

Chú ý các vấn đề mang tình phương pháp

- Tránh ảo tưởng đánh giá cao về tiềm năng tăng trưởng kinh tế

- Ảo tưởng về các dự báo trung và dài hạn tạo ra về sự cải thiện tình hình tàichính trong khi về lâu dài tình trạng tài chính xấu đi

- Khuynh hướng đẩy các khoản chi ra ngoài phạm vi xem xét

6 Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước

6.1 Khái niệm

Phân cấp quản lý NSNN là xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước các cấp trong việc quản lý và điều hành thực hiện nhiệm vụ thu - chi của NSNN.

Theo luật NSNN 2002, điều 4: "NSNN bao gồm ngân sách trung ương

và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của cácđơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBNN" Như vậy hệ thống ngân sáchnước ta bao gồm:

NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG

NGÂN SÁCH TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

NGÂN SÁCH HUYỆN

VÀ CÁC CẤP TƯƠNG ĐƯƠNG

NGÂN SÁCH XÃ VÀ CẤP TƯƠNG ĐƯƠNG

NGÂN SÁCH NHÀ NỚC

- Ngân sách trung ương

- Ngân sách tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương)

- Ngân sách huyện ( quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh)

là không hiệu quả nếu đánh đồng các nội dung NSNN cho từng cấp và chotừng khu vực

Phân cấp quản lý là cách tốt nhất để gắn các hoạt động NSNN vớinhững hoạt động kinh tế xã hội cụ thể, theo đặc điểm của từng cấp và theođặc điểm của từng khu vực

6.2 Các nguyên tắc phân cấp ngân sách các cấp

Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đợc phân cấp nguồnthu và nhiệm vụ chi cụ thể phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội củaNN.

NSTW giữ vai trò chủ đạo, đảm bảo các nhiệm vụ chiến lược, quantrọng của quốc gia và hỗ trợ cho các địa phương chưa cân đối được thu, chi:

- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa chủyếu trên cơ sở quản lý NSTW

- NSTW quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và xã hội

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu, bảo đảm chủ độngthực hiện những nhiệm vụ được giao

Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì do ngân sách cấp đó đảm bảo.Nếu cơ quan cấp trên uỷ quyền cho cơ quan cấp dưới thực hiện nhiệm vụ củamình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên xuống cơ quan cấp dưới

Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm đối với các khoản thu phânchia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới đểđảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương Tỷ lệ %được ổn định từ 3 – 5 năm Thời gian này gọi là thời kỳ ổn định ngân sách

- Xét về góc độ người nộp thuế, thuế là khoản đóng góp mang tínhpháp lệnh của nhà nước, bắt buộc mọi người dân hoặc các tổ chức kinh tếđóng góp một phần thu nhập vào NSNN, để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhànước.

- Thuế là khoản chuyển giao thu nhập bắt buộc từ các thể nhân và phápnhân cho Nhà nước theo mức độ và thời hạn được pháp luật qui định để đảmbảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Dưới góc độ lý thuyết, thuế thể hiện mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước

với các chủ thể khác trong nền kinh tế Thuế là mối quan hệ tiền tệ giữa Nhànước với các pháp nhân và thể nhân trong quá trình tạo lập quĩ tiền tệ tậptrung của Nhà nước phát sinh khi Nhà nước tham gia vào quá trình phân phốicác nguồn tài chính quốc gia

Dưới góc độ pháp lý, việc luật hoá các loại thuế về nội dung, trình tự

và biện pháp thu là sự cụ thể hoá quyền lực của Nhà nước trong lĩnh vực thuthuế

Dưới góc độ tác nghiệp chuyên môn, thuế là khoản chuyển giao thu

nhập bắt buộc từ các thể nhân và pháp nhân cho Nhà nước theo một qui trìnhbao gồm các khâu đăng ký, kê khai, nộp thuế và kiểm tra thuế

Dưới góc độ quản lý vĩ mô, thứ nhất, thuế là nguồn tài chính để đảm

bảo Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Thứ hai, thuế là mộttrong những công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng của Nhà nước để quản lý, điềutiết nền kinh tế quốc dân

1.2 Đặc điểm của thuế

Nghiên cứu về thuế, người ta thấy thuế có những đặc điểm riêng đểphân biệt với các công cụ tài chính khác như sau:

Một là, việc chuyển giao thu nhập của các tầng lớp trong xã hội cho

Nhà nước dưới hình thức thuế mang tính bắt buộc, phi hình sự Tính bắt buộc,

phi hình sự là thuộc tính cơ bản, vốn có của thuế, nó phân biệt thuế với cáchình thức huy động tài chính khác của Nhà nước Tính chất bắt buộc của việcchuyển giao thu nhập bắt nguồn từ những lý do sau: (1) hình thức chuyển giaothu nhập dưới hình thức thuế không gắn trực tiếp với lợi ích cụ thể của ngườinộp thuế, do đó không thể sử dụng phương pháp tự nguyện (2) Một trongnhững chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước là đảm bảo cung cấp dịch vụ công

Để duy trì hoạt động này cũng cần phải có kinh phí, nhưng thu nhập từ việccung cấp các hàng hoá, dịch vụ này không đủ bù đắp các chi phí do xuất hiện

"những người ăn không", những người không tự nguyện trả tiền cho việc thụhưởng các dịch vụ công cộng Do đó, để thực hiện được nhiệm vụ của mình,Nhà nước phải sử dụng phương pháp thuế để tạo nguồn tài chính cho mình.Tuy nhiên, tính bắt buộc của thuế không có nội dung hình sự, nghĩa là hànhđộng nộp thuế không phải là hành động xuất hiện khi có biểu hiện phạm pháp,

mà là hành động thực hiện nghĩa vụ của người công dân

Hai là, chuyển giao thu nhập dưới hình thức thuế được thực hiện dựa

trên những cơ sở, tiêu thức đã xác định trước Đặc điểm này phản ánh sự

chuyển giao thu nhập dưới hình thức thuế không mang tính chất tuỳ tiện mà

dựa trên những cơ sở đẫ được xác định trước trong luật thuế Những tiêu thứcthường được xác định trước trong luật là: đối tượng chịu thuế, đối tượng nộpthuế, mức thuế phải nộp, thời hạn cụ thể và những chế tài tài chính khác.

Ba là, chuyển giao thu nhập dưới hình thức thuế không gắn trực tiếp

với lợi ích mà người nộp thuế nhận được từ việc thụ hưởng các dịch vụ công

do Nhà nước cung cấp, nghĩa là việc chuyển giao đó không được phép đặt rađiều kiện phải nhận được lợi ích cụ thể mới phát sinh chuyển giao

Bốn là, việc chuyển giao thu nhập dưới hình thức thuế là một hình thức

phân phối lại, vừa chứa đựng yếu tố kinh tế và xã hội Nguồn thu nhập củathuế chính là các hoạt động kinh tế Không có các hoạt động kinh tế thì sẽkhông thể tạo ra được nguồn thu của thuế, ngược lại, việc đánh thuế tất yếu sẽảnh hưởng đến quá trình kinh tế – xã hội Chính mối quan hệ này đặt cho cácnhà hoạch định chính sách và quản lý thuế sự cân nhắc cần thiết khi thực hiệnđánh thuế

1.3 Chức năng của thuế

Chức năng là cái vốn có chứa đựng bên trong của sự vật, qui định đặctính, công dụng của sự vật Thuế là một phạm trù tài chính, nó có những thuộctính chung vốn có của các quan hệ tài chính Tuy nhiên cũng có những chứcnăng riêng bắt nguồn từ tổng thể các mối quan hệ tài chính Bàn về chức năngcủa thuế, có quan điểm cho rằng thuế có chức năng ngân khố và chức năngkinh tế Cũng có quan điểm cho rằng thuế có chức năng ngân khố, kiểm tra vàphân phối thu nhập Hoặc cũng có người chia các chức năng của thuế thànhnhiều chức năng nhỏ hơn nữa như: chức năng kích thích, phân phối Tuynhiên, về cơ bản thuế có hai chức năng chủ yếu sau:

1.3.1 Chức năng huy động tập trung nguồn lực tài chính

Thuế ra đời với nhiệm vụ là phương tiện động viên nguồn tài chính choNhà nước Đây là nguyên nhân nảy sinh ra thuế và là chức năng cơ bản củathuế Chính chức năng này là tiền đề để Nhà nước tham gia phân phối và phânphối lại tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân Sự phát triển và mở rộng

chức năng của Nhà nước đòi hỏi phải tăng cường chi tiêu tài chính, do đóchức năng huy động tập trung nguồn lực của thuế ngày càng được nâng cao.

1.3.2 Chức năng điều chỉnh

Thuế là công cụ huy động, tập trung nguồn lực tài chính và còn là công cụđiều tiết nền kinh tế hữu hiệu Việc đánh thuế có tác động đáng kể đến các đốitợng nộp thuế Bằng việc lồng ghép các mục tiêu điều chỉnh vĩ mô vào các sắcthuế, Nhà nước có thể thúc đẩy hay kìm hãm sự tăng trởng của các chủ thểkinh tế và nền kinh tế quốc dân Thực hiện chức năng điều chỉnh thông quaviệc qui định các hình thức thu thuế khác nhau, xác định đối tượng chịu thuế

và nộp thuế, xây dựng các mức thuế phải nộp, trên cơ sở đó Nhà nước kíchthích các hoạt động kinh tế phù hợp với lợi ích xã hội

1.4 Phân loại thuế

Cho dù các chuyên gia thường nhấn mạnh đến tính đơn giản của hệthống thuế, song trên thực tế điều đó không có nghĩa là hạn chế số lượng cácsắc thuế Thông thường có hai cách phân loại thuế:

1.4.1 Căn cứ vào khả năng dịch chuyển gánh nặng thuế: Gồm có

thuế trực thu và thuế gián thu

+ Thuế gián thu là loại thuế mà người trực tiếp nộp thuế không phải làngời chịu thuế

Ví dụ: thuế VAT, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt

Người kinh doanh nộp thuế nhưng người chịu thuế là người tiêu dùng

vì thuế là một yếu tố cấu thành trong giá mua hàng, người kinh doanh chỉ làngời nộp hộ mà thôi

+ Thuế trực thu là loại thuế mà người nộp thuế đồng thời là người chịuthuế Thuế trực thu là thuế đánh vào thu nhập của người nộp thuế, như: thuếthu nhập đối với người có thu nhập cao, thuế thu nhập doanh nghiệp

1.4.2 Căn cứ vào cơ sở tính thuế thì thuế: thuế đánh vào thu nhập,

tiêu dùng và giá trị tài sản

- Thu nhập là khoản tiền nhận được do lao động, kinh doanh, đầu tư.của cá nhân, tổ chức Các sắc thuế có cơ sở tính thuế là thu nhập đợc gọi làthuế thu nhập Nếu căn cứ vào chủ sở hữu thu nhập để đánh thuế thì có thuếthu nhập cá nhân, thuế thu nhập công ty Nếu căn cứ vào các loại thu nhập đểđánh thuế thì có: thuế lương, thuế thu nhập chứng khoán, thuế thu nhập bấtthường.

- Tiêu dùng thực chất là dùng một phần thu nhập được dùng để chi tiêuvào các hàng hoá và dịch vụ Các sắc thuế đánh vào thu nhập dùng để chi tiêumua sắm hàng hoá và dịch vụ được gọi là thuế tiêu dùng và là thuế gián thu

- Tài sản, là những bất động sản, như: nhà máy, thiết bị, đất đai, đồdùng lâu bền … Các sắc thuế có cơ sở đánh thuế là giá trị tài sản lưu giữ haydịch chuyển gọi là loại thuế tài sản Trong thực tế loại thuế tài sản bao gồm 2loại thuế bất động sản và thuế động sản Tuy nhiên hiện nay chủ yếu là thuếbất động sản

1.5 Vai trò của thuế

Thuế là nguồn thu chủ yếu và lâu dài của ngân sách quốc gia Ngânsách có thể huy động nguồn thu bằng nhiều cách khác nhau như đi vay, bántài nguyên hay tài sản quốc doanh, nhận viện trợ, in tiền , nhưng không cómột nguồn thu nào mang tính chất bền vững và cơ bản như thuế Như đã nêu,nếu nhà nước tài trợ phần lớn các khoản chi tiêu của mình bằng cách in tiềnhay buộc ngân hàng trung ương phải tạo thêm tiền thì có nguy cơ gây ra lạmphát vì chi tiêu của Chính phủ sẽ cộng thêm với chi tiêu của các hộ gia đình

và khu vực doanh nghiệp, khiến cho tổng chi tiêu vượt quá giá trị sản lượngsản xuất ra tại mức giá ổn định

Thuế là một công cụ tác động vào sự phân bổ nguồn lực trong xã hội.Xét về mặt tiêu dùng, thuế đã phân bổ lại các nguồn lực từ cách sử dụng tưnhân sang cách sử dụng công cộng theo hai con đường Thứ nhất, nó làmgiảm thu nhập mà cá nhân có thể sử dụng để mua sắm hàng hoá và dịch vụ,tức là giảm khả năng đòi hỏi sử dụng các nguồn lực của họ Thứ hai, doanhthu thuế mà Chính phủ thu được lại được dùng để cung cấp các hàng hoá và

dịch vụ mà thông thường thị trường không cung cấp được một cách hiệu quả.Nếu xét về mặt sản xuất, thuế có thể làm thay đổi quyết định đầu tư vào sảnxuất của các hãng, chú trọng hơn đến các ngành được ưu đãi về thuế và rútdần khỏi các ngành đang phải chịu thuế cao Như vậy, bằng công cụ đánhthuế, Chính phủ có thể thay đổi cơ chế khuyến khích đối với các hãng, nhờ đó

có thể điều chỉnh được cơ cấu kinh tế theo định hướng của mình

Thuế cũng còn là công cụ để phân phối lại thu nhập giữa các cá nhântrong xã hội Thông qua thuế thu nhập, Chính phủ sẽ khấu trừ thu nhập củacác cá nhân theo những tỉ lệ khác nhau Sau đó, doanh thu thuế lại được sửdụng một phần cho các chương trình thanh toán chuyển nhượng nhằm trợgiúp cho người nghèo Bằng cách này, Chính phủ có thể phần nào giảm bớtnhững bất bình đẳng về thu nhập trong xã hội Ngoài ra, thuế đánh vào hànghoá còn tạo ra những gánh nặng thuế khác nhau cho các nhóm người khácnhau trong xã hội, vì thế cũng sẽ làm thay đổi tương quan phân phối thu nhập

và lợi ích giữa các nhóm người khác nhau

2 Các nguyên tắc cơ bản khi đánh thuế

2.1 Nguyên tắc lợi ích và nguyên tắc khả năng thanh toán

Nguyên tắc lợi ích cho rằng nên đánh thuế các cá nhân tỉ lệ theo mức

lợi ích mà họ nhận được từ các chương trình của Chính phủ, Theo quan điểmnày, nếu như các cá nhân phải trả tiền túi cho các hàng hoá cá nhân tương ứngvới lượng tiêu dùng hàng hoá đó của họ, Chính phủ cũng nên bắt họ phải trảthuế tương ứng với mức độ sử dụng các hàng hoá công cộng của họ như đ-ường sá, công viên Lợi thế lớn nhất của nguyên tắc lợi ích là, nếu được ápdụng thành công thì nó sẽ gắn được chi phí của mỗi đơn vị hàng hoá và dịch

vụ mà Chính phủ cung cấp với mức lợi ích của những hàng hoá và dịch vụ đó.Nếu giá thuế trả cho mỗi đơn vị hàng hoá công cộng đều phản ánh được lợiích mà mỗi người đóng thuế nhận được, điều đó sẽ khiến các cá nhân lựachọn và tiêu dùng một lượng hiệu quả về hàng hoá công cộng

Tuy vậy, một khó khăn rất lớn cho việc đánh thuế theo nguyên tắc lợiích là đa số các hàng hoá và dịch vụ do Chính phủ cung cấp đều tạo ra lợi ích

sử dụng chung và rất khó xác định được mức lợi ích riêng biệt mà từng cánhân nhận được Như trong các chơng trrớc đã phân tích, điều này xuất phát

từ tính chất không thể loại trừ của hàng hoá công cộng và khiến các cá nhân

có động cơ trở thành kẻ ăn không Do đó, chỉ trong những cộng đồng nhỏ màcác cá nhân ít có khả năng che giấu lợi ích thực sự của họ từ các hàng hoácông cộng thì nguyên tắc lợi ích mới có thể áp dụng được dễ dàng

Trong một số trường hợp, lợi ích từ các hàng hoá mà Chính phủ cungcấp thường có mối quan hệ với một hoạt động kinh tế cụ thể nào đó, mà cư-ờng độ của hoạt động kinh tế này có thể là một sự phản ánh tương đối tốt cholợi ích mà các cá nhân nhận được Khi đó, Chính phủ có thể áp dụng nguyêntắc lợi ích bằng cách đánh thuế vào hoạt động kinh tế đó Ví dụ, việc đánhthuế xăng dầu để lấy kinh phí tài trợ cho việc xây dựng và bảo dưỡng đường

sá có thể coi là một cố gắng nhằm áp dụng nguyên tắc đánh thuế theo lợi ích,

vì Chính phủ coi lợi ích từ việc sử dụng đường sá của các cá nhân có quan hệtrực tiếp và tỉ lệ với mức độ tiêu thụ xăng dầu Hầu hết các loại lệ phí và thu

vé như phí sử dụng cầu, đường, vé sử dụng các phương tiện giao thông côngcộng đều dựa trên nguyên tắc lợi ích

Nguyên tắc khả năng thanh toán Nguyên tắc này phát biểu rằng, thuế

mà người dân phải đóng nên tuỳ thuộc vào khả năng chi trả, tức là phụ thuộcvào thu nhập và của cải cách tích luỹ được của họ Cá nhân nào có khả năngđóng thuế cao hơn thì sẽ có nghĩa vụ nộp thuế nhiều hơn so với những người

có khả năng chi trả thấp Theo nguyên tắc này, việc phân chia nghĩa vụ thuếgiữa các cá nhân hoàn toàn không phụ thuộc vào mức lợi ích mà các cá nhânnhận được từ các dịch vụ của Chính phủ Như vậy, nếu việc xây dựng cầutrong ví dụ nêu trên được tài trợ bằng lệ phí sử dụng cầu thì ra cho rằng, điều

ấy thể hiện nguyên tắc lợi ích, thì trái lại, khi kinh phí xây dựng cầu được lấy

từ các nguồn thu chung từ thuế thu nhập thì đấy lại là một ví dụ về áp dụngnguyên tắc khả năng thanh toán Để thực hiện một hệ thống thuế theo nguyêntắc này, cần phải có một sự nhất trí chung từ đầu là việc phân chia gánh nặngthuế như thế nào được coi là công bằng Thông thường, Chính phủ coi khả

năng thanh toán của các cá nhân thay đổi tuỳ theo thu nhập.

2.2 Nguyên tắc công bằng ngang và công bằng dọc

Cho dù được tổ chức theo nguyên tắc lợi ích hay khả năng thanh toánthì các hệ thống thuế hiện đại đều cố gắng phản ánh quan niệm về công bằng.Bất kể một chính sách thuế nào cũng cần được xem xét theo 2 tiêu chuẩn vềcông bằng

Tiêu chuẩn công bằng ngang cho rằng các cá nhân có năng lực kinh tế

như nhau thì phải chịu thuế như nhau Như vậy, nếu hệ thống thuế được xâydựng trên nguyên tắc lợi ích, thì hai người hưởng thụ các dịch vụ hoàn toànnhư nhau, từ đường cao tốc đến công viên sẽ phải trả thuế như nhau Còn nếu

hệ thống thuế xây dựng theo nguyên tắc khả năng thanh toán, công bằngngang đòi hỏi những người có thu nhập như nhau sẽ phải đóng thuế như nhau

Tiêu chuẩn gây nhiều tranh cãi hơn là công bằng dọc vì nó cho rằng

những người có năng lực kinh tế khác nhau sẽ phải trả những mức thuế khácnhau Tuy nhiên, trả thuế khác nhau như thế nào được coi là công bằng là mộtvấn đề rất mơ hồ

3 Các tiêu chuẩn của một hệ thống thuế "tốt" trong thực tiễn

Nhìn chung, một hệ thống thuế "tốt" trong thực tiễn cần thoả mãn nămtiêu chuẩn quan trọng sau:

1 Hiệu quả kinh tế: Hệ thống thuế không nên gây quá nhiều méo móđến sự phân bổ nguồn lực có hiệu quả của thị trờng

2 Công bằng: Hệ thống thuế phải đảm bảo sự công bằng ngang vàcông bằng dọc trong cách đối xử với các cá nhân Theo cách hiểu này, hệthống thuế không đợc ưu đãi một hoạt động này hơn một hoạt động khác, trừphi để theo đuổi một mục tiêu chính trị đặc biệt nào đó Hệ thống thuế đượccoi là không công bằng nếu nó theo đuổi các mục tiêu cụ thể bằng cách tạo raquá nhiều các khoản miễn trừ thuế khác nhau Tất nhiên, trong thực tiễnkhông thể kỳ vọng có một hệ thống thuế tuyệt đối công bằng, nhưng ít nhấtmọi sự vi phạm tính chất công bằng của thuế đều phải được luận chứng rõràng về tính hợp lý của chúng

3 Tính đơn giản về mặt hành chính: Hệ thống thuế phải đơn giản đểviệc quản lý dễ dàng và ít tốn kém Vì mục tiêu cơ bản của tất cả các loại thuế

để tăng nguồn thu nên những loại thuế nào mà chi phí để thu chúng còn lớnhơn nguồn thu do chúng tạo ra thì nói chung cần được loại bỏ, trừ phi chúngcòn phục vụ cho một mục tiêu ưu tiên nào khác

4 Tính linh hoạt: Hệ thống thuế phải có khả năng thích ứng một cách

dễ dàng với những thay đổi trong hoàn cảnh kinh tế

5 Tính có thể dự đoán được: Tác động mà việc đánh thuế có thể gây raphải dự đoán được trước Người trả thuế phải biết trước khi tham gia vào mộthoạt động kinh tế nào đó là trách nhiệm thuế mà họ phải trả sẽ là bao nhiêu

3.1 Tính linh hoạt

Những thay đổi về hoàn cảnh kinh tế đòi hỏi thuế suất phải có nhữngthay đổi thích ứng Vì mục tiêu chính của việc đánh thuế là tạo nguồn thu chongân sách quốc gia nên khi nền kinh tế tăng trưởng thì giá trị thực tế củanguồn thu từ thuế cũng cần được tăng lên Vì chi tiêu của Chính phủ thườngtăng nhanh hơn tốc độ tăng của GDP nên muốn giảm áp lực bội chi ngân sáchthì doanh thu thuế cũng cần tăng nhanh hơn tốc độ tăng GDP

Một tiêu chuẩn quan trọng đối với hệ thống thuế là nó có thể ổn định tựđộng tuỳ theo hoàn cảnh kinh tế Một điều khiến các nhà kinh tế lo ngại là tácđộng của lạm phát đến gánh nặng thuế của các cá nhân Giả sử thu nhập của

cá nhân tăng cùng với tốc độ lạm phát Khi đó, thu nhập thực tế của họ khôngthay đổi, cho dù thu nhập danh nghĩa có tăng và giá trị thực tế của gánh nặngthuế của họ cũng nên ổn định theo Tuy nhiên, do các khoang thuế trong luậtthuế thu nhập thường được xác định theo thu nhập danh nghĩa nên trongtrường hợp này, cá nhân sẽ bị "đẩy" lên khoang thuế cao hơn và phải trả thuếsuất lớn hơn Điều này sẽ làm tăng gánh nặng thuế thực sự của người dân, cho

dù không có sự thay đổi nào trong luật thuế Để tránh tình trạng đó, nhiều nhàkinh tế đã đề nghị chỉ số hoá hệ thống thuế

Chỉ số hoá thuế là cách điều chỉnh tự động các biểu thuế theo lạm phát

để gánh nặng thuế thực sự của các cá nhân không chịu ảnh hưởng của lạm

phát Theo cách này, tất cả các quy định về khoang thuế, các mức miễn giảm

thuế đều được điều chỉnh hàng năm theo tốc độ lạm phát Bằng cách này, hệthống thuế sẽ tương đối ổn định và không cần quá nhiều sự điều chỉnh luậtthuế do tác động của lạm phát

3.2 Tính có thể dự đoán được

Để đảm bảo tác động của thuế có thể được dự đoán chính xác ngay từđầu thì các luật thuế cần hết sức rõ ràng, tránh tình trạng có thể giải thích luậtthuế theo nhiều cách khác nhau Các doanh nghiêp phải được hướng dẫn chitiết cần hạch toán sổ sách như thế nào, sao cho căn cứ để xác định mức thuếcủa các doanh nghiệp là rõ ràng và chặt chẽ, hạn chế tối đa những lỗ hổngtrong luật thuế mà các doanh nghiệp có thể lợi dụng để tránh thuế

Tuy nhiên, để trách nhiệm thuế của các doanh nghiệp và cá nhân có thể

dự đoán được trước thì hệ thống thuế cần có sự ổn định nhất định Cụ thể lànhững quy định gì được áp dụng hôm nay cũng sẽ được áp dụng trong vài banăm tới Điều này phần nào có mâu thuẫn với tiêu chuẩn về tính linh hoạt nóitrên và càng khó khăn hơn trong điều kiện đang tiến hành cải cách kinh tế vàcải cách thuế Để giải quyết mâu thuẫn này thì cải cách thuế cần được tiếnhành dần dần, với những bước đi rõ ràng, được chuẩn bị từ trước Có như vậythì các cá nhân và doanh nghiệp mới có đủ thời gian để điều chỉnh hành vicủa mình cho phù hợp với những quy định mới của luật thuế

3.3 Đơn giản về mặt hành chính

Một giả định quan trọng khi nghiên cứu các mô hình về thuế từ trướcđến nay là coi việc thu thuế không đòi hỏi tốn kém chi phí Trong thực tế,quản lý và điều hành một hệ thống thuế đòi hỏi những chi phí rất lớn như chiphí về thời gian của các cá nhân để kê khai biểu mẫu thuế, chi phí của các kếtoán viên để ghi chép lưu trữ giấy tờ và tính toán tiền thuế, chi phí cho các cánhân thuế vụ theo dõi, giám sát hệ thống thuế

Chi phí quản lý hệ thống thuế phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố Thứ nhất

là các chi phí liên quan đến việc ghi chép sổ sách và lưu giữ các hoá đơnchứng từ để tính thuế Với tiến bộ về công nghệ máy tính và sự cải tiến trong

các quy định kế toán, khoản chi phí này có thể sẽ giảm dần theo thời gian.Yếu tố thứ hai là tính phức tạp của bản thân các quy định về thuế Phần lớnchi phí hành chính của hệ thống thuế thu nhập nảy sinh từ các quy định miễntrừ thuế cho các cá nhân tuỳ theo tình trạng gia đình và thu nhập của họ nhưcác quy định về cách xử lý đối với chi tiêu y tế của gia đình, các khoản đónggóp từ thiện, tiền trả lãi vay ngân hàng Thứ ba là các chi phí liên quan đếnviệc phát hiện các dạng hành vi chuyển thuế hoặc trốn thuế của các cá nhân.

Vì luật thuế bao giờ cũng quy định thuế suất đối với một số đối tượng cao hơn

so với những đối tượng khác, hoặc đối với một số lợi thu nhập cao hơn cácnguồn thu nhập khác nên cá nhân luôn có động cơ tìm cách chuyển thu nhậpđến các thành viên khác trong gia đình hoặc chuyển đến những loại thu nhậpchịu thuế suất thấp hơn Việc ngăn chặn và phát hiện những hành vi này là rấttốn kém và nó còn tuỳ thuộc vào rất nhiều yếu tố như sẽ thấy trong phần tiếptheo Cuối cùng là những chi phí có liên quan đến từng sắc thuế cụ thể Cónhững sắc thuế mà việc vận hành chúng khó khăn và tốn kém hơn nhiều sovới các sắc thuế khác Ví dụ, việc thu thuế trực thu thường tốn kém hơn so vớithu các loại thuế gián thu

Rõ ràng, việc lựa chọn một hệ thống thuế tối ưu cần tính đến cả chi phíhành chính và chấp hành luật thuế Ngay cả khi một hệ thống thuế rất côngbằng và hiệu quả (với nghĩa là gánh nặng quá mức của thuế nhỏ) nhưng vẫn

có thể không được chấp nhận vì nó quá phức tạp và tốn kém khi điều hành.Vấn đề là phải cân nhắc thận trọng giữa chi phí hành chính phát sinh vànhững lợi ích nhận được từ hệ thống thuế Chẳng hạn, theo nguyên tắcRamsey, một hệ thống thuế tối ưu sẽ phải đánh thuế các hàng hoá có phânbiệt, tuỳ theo độ co giãn của chúng Nhưng việc đánh mỗi loại hàng hoá mộtthuế suất khác nhau đòi hỏi những chi phí hành chính rất lớn Vì thế, trongthực tế, các nhà kinh tế thường thiên về một hệ thống thuế đơn giản, ít thuếsuất hơn là một hệ thống phức tạp, nhiều thuế suất

4 Quản lý thuế

4.1 Khái niệm quản lý thuế

Quản lý là quá trình chỉ huy, lãnh đạo, tổ chức chỉ đạo, tác động, kiểmtra, điều chỉnh của chủ thể quản lý đến đối tượng, khách thể quản lý nhằmlàm cho đối tượng quản lý vận động theo ý đồ của chủ thể quản lý Mối quan

hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý trong quản lý thuế ở đây đượcxác định như sau:

- Nhà nước là chủ thể quản lý, trong đó cơ quan thuế là cơ quan hànhchính nhà nước trực tiếp quản lý thuế Nếu chỉ đơn giản coi quản lý thuế làhoạt động quản lý của cơ quan thuế thì đã loại bỏ vai trò của các cơ quanquyền lực khác của Nhà nước như Chính phủ, Quốc hội

- Đối tượng quản lý là hoạt động thu, nộp thuế Thuế là khoản đóng gópcủa các cá nhân, tổ chức cho nhà nước, là nguồn thu quan trọng của ngân sáchnhà nước và là quan hệ tiền tệ giữa Nhà nước với các thể nhân và pháp nhântrong xã hội

Như vậy, quản lý thuế là quá trình tác động, điều hành của Nhà nước

đến hoạt động thu, nộp thuế nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cách hiệu quả nhất

Quá trình tác động và điều chỉnh của Nhà nước ở đây được hiểu:

- Là quá trình vận dụng các chức năng, vai trò của thuế để hoạch địnhchính sách, chế độ liên quan đến thuế

- Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác động đến quá trìnhthu thuế của Nhà nước phù hợp với yêu cầu khách quan cũng như điều kiệncủa đất nước trong từng thời kỳ

- Là quá trình vận dụng các phương pháp thích hợp để thanh tra, kiểmtra bảo đảm cho quá trình thu, nộp thuế đúng pháp luật, chống các hiện tượngtiêu cực

Khái niệm quản lý thuế bao hàm những khía cạnh chủ yếu sau:

Một là, đối tượng quản lý thuế là các hoạt động thu, nộp thuế Tác động

của nhà nước ở đây là xây dựng hệ thống thuế, ban hành chế độ, qui trình, thủtục thu nộp thuế, tổ chức thực hiện và kiểm tra tốt nhất, chống trốn, lậu thuế

Hai là, hệ thống quản lý thuế là sự liên kết giữa cơ quan thuế với khách

thể quản lý là các tổ chức, doanh nghiệp và các cá nhân Đây là quan hệ giữatài chính nhà nước với các bộ phận tài chính khác trong hệ thống tài chínhquốc gia

Ba là, phương pháp quản lý thuế mang tính tổng hợp, gồm nhiều biện

pháp khác nhau như phương pháp kinh tế, hành chính, giáo dục, tuyên truyền.Trong đó phương pháp hành chính được xem là phương pháp chủ yếu củaquản lý thuế

Bốn là, quản lý thuế là nhằm mục tiêu phục vụ việc thực hiện tốt các

chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và được thực hiện trên cơ sở vận dụng cácqui luật kinh tế - tài chính một cách phù hợp

4.2 Mục tiêu quản lý thuế

Một là, đảm bảo nguồn thu từ thuế được tập trung nhanh chóng, thường

xuyên, ổn định cho ngân sách quốc gia

Thuế luôn là nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ lệ khá cao trong tổng sốthu NSNN của hầu hết các quốc gia Đảm bảo nguồn thu từ thuế là mục tiêuquan trọng hàng đầu của công tác quản lý thuế Không đảm bảo được nguồnthu cho ngân sách nhà nớc sẽ phá vỡ các kế hoạch chi tiêu dự kiến của nhànước và khi các kế hoạch chi tiêu bị phá vỡ thì sẽ tác động tiêu cực đến quátrình phát triển của đất nước Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là nhà nướccần phải tăng thu thuế bằng mọi giá Một tỷ lệ thu thuế hợp lý sẽ vừa kíchthích nền kinh tế phát triển, hiệu quả, vừa đảm bảo nguồn lực tài chính đápứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước

Hai là, quản lý thuế phải nhằm mục tiêu tối thiểu hoá chi phí thu thuế

của cơ quan thu thuế cũng như là chi phí của các đối tượng nộp thuế Đây làmột mục tiêu nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý thuế, đó là:

- Đạt kết quả nhất định (theo kế hoạch hàng năm đã đặt ra) với mức độchi phí các nguồn lực tối thiểu càng ít càng tốt.

- Đạt hiệu quả không chỉ quan tâm đến hiệu quả kinh tế mà còn phảiquan tâm đến hiệu quả xã hội

Để nâng cao hiệu quả, quản lý thuế phải hướng tới mục tiêu tối thiểuhoá chi phí, gắn chi phí thu thuế với số thu về thuế trong mối tương quan chặtchẽ, đồng thời cũng phải giảm thiểu chi phí của các đối tượng trong quá trìnhnộp thuế Muốn vậy, cần phải xây dựng, tổ chức bộ máy thuế gọn nhẹ; quitrình, thu tục thu thuế đơn giản, rõ ràng; đội ngũ công chức làm việc có năngsuất và chất lượng lao động cao

Ba là, nâng cao hiệu lực của quản lý thuế.

Hiệu lực được hiểu là khả năng và tác dụng thực tế của một cơ quan,một tổ chức thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý của mình Hiệu lực củaquản lý thuế phụ thuộc trực tiếp vào năng lực, chất lượng của hệ thống quản

lý thuế, tức là tổng hợp các yếu tố về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ côngchức Bộ máy ngành thuế phải được vận hành một cách nhịp nhàng, thôngsuốt, có tính tổ chức, kỷ luật nghiêm ngặt, phân công, phân cấp, phân quyềnhợp lý, tạo thành năng lực tự thân của hệ thống quản lý Đó là hiệu lực bêntrong của cơ quan thuế Ngày nay, chức năng của nhà nước chuyển từ cai trịsang phục vụ nhân dân, do đó sự tín nhiệm, ủng hộ của nhân dân càng cao đốivới hệ thống quản lý thuế nói riêng và nền hành chính nhà nước nói chung thìmức độ hiệu lực quản lý càng lớn Đó là hiệu lực từ bên ngoài hệ thống quản

lý Do đó, để nâng cao hiệu lực của quản lý thuế cần phải giải quyết tốt cácnhân tố cơ bản sau:

- Cách thức tổ chức, quy trình quản lý thu nộp thuế phải phù hợp với xuthế của thời đại

- Nâng cao trình độ năng lực của đội ngũ công chức thuế

- Tạo được hình ảnh tốt trong xã hội, có được sự tín nhiệm, ủng hộ vàchấp hành của nhân dân