CÁC CHỈ TIÊU GIÁM SÁT TÀI CHÍNH doc

MỤC LỤCLỜI NÓI ĐẦU 13 CHƯƠNG 1: CƠ sở lý luâN và tHựC tiễN CHo việC xây dựNG Hệ tHốNG CáC CHỉ tiêu Giám sát tài CHíNH CÁC TÁC NHâN gây bấT ổN Và kHủNg HoảNg TàI CHíNH 19 Một số rủi ro th

CÁC CHỈ TIÊU

GIÁM SÁT TÀI CHÍNH

CÁC CHỈ TIÊU GIÁM SÁT TÀI CHÍNH

Báo cáo nghiên cứu RS - 03

Bản quyền © 2012 thuộc về Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam Mọi sự sao chép và lưu hành không được sự đồng ý của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội

và UNDP là vi phạm bản quyền.

CÁC CHỈ TIÊU

GIÁM SÁT TÀI CHÍNH

LỜI GIỚI THIỆU

Trong những thập niên gần đây, thế giới đã trải qua nhiều cuộc khủng hoảng tài chính với phạm vi ngày càng lớn, mức độ tác động

và tần suất ngày càng gia tăng Một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các bất ổn đó là hoạt động giám sát tài chính còn yếu kém, không theo kịp sự phát triển nhanh chóng của các định chế tài chính và các công cụ tài chính

Trong bối cảnh đó, thị trường tài chính Việt Nam sau hơn hai thập kỷ cải cách tuy đã có nhiều tiến bộ đáng ghi nhận nhưng vẫn tồn tại nhiều rủi ro không thể xem thường trong khi công tác giám sát vĩ

mô thị trường tài chính hiện còn không ít bất cập Trên thực tế, việc giám sát chủ yếu thiên về giám sát tuân thủ, các công cụ phục vụ cho giám sát an toàn vĩ mô thị trường tài chính chưa hoàn thiện, nhất là giám sát dựa trên rủi ro Giám sát rủi ro chéo với các thị trường tài sản như bất động sản, chứng khoán còn lỏng lẻo do thiếu sự phối hợp, liên thông trong giám sát toàn bộ thị trường tài chính giữa các

cơ quan giám sát chuyên ngành Do đó, việc củng cố và hoàn thiện

hệ thống giám sát tài chính hợp nhất ở nước ta là một yêu cầu cấp thiết, trong đó nhiệm vụ đầu tiên là cần xây dựng một bộ chỉ tiêu phục vụ cho việc giám sát hợp nhất thị trường tài chính dựa trên các tiêu chí giám sát tài chính hiện đại đang được nhiều nước trên thế giới áp dụng

Chúng tôi hy vọng nghiên cứu này sẽ là tiền đề quan trọng để các cơ quan giám sát an toàn tài chính ở nước ta, đặc biệt là cơ quan giám sát hợp nhất, có thể tiến tới triển khai vận hành hệ thống giám sát và cảnh báo an toàn tài chính có hiệu quả trong thời gian tới.Xin trân trọng giới thiệu cùng quý vị.

BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN

Nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao

năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách Kinh tế vĩ mô” do

Ủy ban Kinh tế của Quốc hội chủ trì, với sự tài trợ của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc tại Việt Nam (UNDP).

Trưởng Ban chỉ đạo:

Nguyễn Văn Giàu

Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội

Giám đốc:

Nguyễn Văn Phúc

Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội

Phó Giám đốc:

Nguyễn Minh Sơn

Vụ trưởng Vụ Kinh tế, Văn phòng Quốc hội

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU 13

CHƯƠNG 1: CƠ sở lý luâN và tHựC tiễN CHo việC xây dựNG Hệ tHốNG CáC CHỉ tiêu Giám sát tài CHíNH CÁC TÁC NHâN gây bấT ổN Và kHủNg HoảNg TàI CHíNH 19

Một số rủi ro thường gặp trong quá trình hoạt động của các định

Các vấn đề bất cập, rủi ro có thể phát sinh từ bản thân mô hình

Rủi ro từ sự phát triển mạnh mẽ các tập đoàn tài chính 30

CÁCH TIẾp CậN Và kHUôN kHổ pHâN TíCH Hệ THốNg CÁC CHỉ TIêU gIÁM sÁT TàI

CHƯƠNG 2: KiNH NGHiệm quốC tế troNG áp dụNG CáC CHỉ tiêu Giám sát tài CHíNH và KHuyếN NGHị áp dụNG tại việt Nam

THôNg Lệ Về CÁC NgưỡNg, CHUẩN MựC THAM CHIẾU CủA CÁC CHỉ TIêU gIÁM sÁT TRêN THẾ gIớI 124

Tính hữu dụng của các chỉ tiêu giám sát trên thế giới 136

MộT số kHUyẾN NgHị CHíNH sÁCH CHo VIệT NAM 146

Một số khuyến nghị áp dụng các chỉ tiêu giám sát tài chính ở Việt Nam 164

UBCKNN Ủy ban Chứng khoán Nhà nước

UBGSTCQG Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia

USD Đô la Mỹ

WB Ngân hàng thế giới

LỜI NÓI ĐẦU

Trong hai thập niên lại đây, nhiều nước trên thế giới đã phải trải qua nhiều bất ổn tài chính và các cuộc khủng hoảng tài chính, với phạm vi, mức độ tác động ngày càng lớn và tần suất ngày càng tăng Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra từ cuối năm 2007

ở Hoa Kỳ và cuộc khủng hoảng nợ công tại châu Âu đến nay vẫn chưa chấm dứt đã để lại nhiều hậu quả rất nghiêm trọng Một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các bất ổn và khủng hoảng tài chính chính là

sự giám sát tài chính yếu kém, thường không theo kịp sự phát triển nhanh chóng, đa dạng của các định chế tài chính và các công cụ tài chính Các cuộc khủng hoảng cũng cho thấy, các chuẩn mực, thông

lệ tốt về giám sát an toàn vĩ mô1, giám sát dựa trên rủi ro2 đã bị coi nhẹ; đặc biệt, các bài học đắt giá về việc quên lãng các chuẩn mực giám sát an toàn vi mô, trong đó có giám sát chất lượng tín dụng (nợ xấu) đến nay vẫn còn nguyên giá trị

Việt Nam đã có hơn một thập niên cải cách hệ thống tài chính

và đã đạt được một số thành tựu ban đầu Rõ nét nhất chính là sự phát triển về lượng (theo chiều rộng) tương đối nhanh của hệ thống Ngân hàng Thương mại, giúp khu vực này đóng vai trò trung gian tài chính nổi trội trong huy động và phân bổ các nguồn vốn trong nền kinh tế nếu so sánh với nhiều nước đang phát triển và chuyển đổi khác Tuy vậy, xét tổng thể, hệ thống tài chính Việt Nam vẫn còn

giám sát thận trọng vĩ mô và vi mô).

kém phát triển, chứa đựng nhiều rủi ro, thể hiện trên nhiều phương diện cả trong lĩnh vực giám sát tài chính.

Trước hết, việc thực hiện giám sát tài chính vẫn chủ yếu thiên

về giám sát tuân thủ, thiếu khuyết các công cụ hữu hiệu phục vụ cho giám sát an toàn vĩ mô, nhất là đối với giám sát dựa trên rủi ro Các

mô hình phân tích định lượng, cảnh báo, kiểm định rủi ro (như mô hình cảnh báo sớm (EWS)3, Mô hình kiểm tra sức chịu đựng các cú sốc tài chính tiền tệ của các định chế tài chính (ST)4, và Mô hình xác định giá trị rủi ro bị tổn thất (VaR)5) cho cả hệ thống tài chính và cho từng định chế tài chính còn ít được phát triển và ứng dụng

Hơn nữa, giám sát các rủi ro chéo còn yếu kém do thiếu sự phối

hợp, liên thông trong giám sát toàn bộ thị trường tài chính (TTTC) xuất phát từ việc các cơ quan giám sát hoạt động một cách độc lập (hệ thống giám sát hiện nay ở Việt Nam là giám sát theo chuyên ngành hay theo định chế) Đặc biệt, hiện vẫn chưa có một cơ quan giám sát tài chính vĩ mô có đủ thẩm quyền và năng lực bộ máy để

có thể cảnh báo, ngăn ngừa và xử lý hữu hiệu các loại rủi ro của hệ thống tài chính Bản thân vị thế pháp lý thấp của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (UBGSTC) cũng là một tác nhân gây nên sự phối kết hợp thiếu chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý, giám sát và hiệu quả thấp trong giám sát hệ thống tài chính Ngoài ra, các lỗ hổng pháp

lý trong giám sát hoạt động tài chính (vốn ngày càng gia tăng, đan xen lẫn nhau của các định chế tài chính, nhất là của các tập đoàn tài chính) cũng có xu hướng tăng và chưa được xử lý hữu hiệu

Thách thức lại càng lớn trong bối cảnh Việt Nam hội nhập ngày càng sâu rộng vào hệ thống kinh tế - tài chính khu vưc và toàn cầu Giám sát tài chính ngày càng trở nên khó khăn do sự gia tăng các công cụ tài chính (nhất là phái sinh), sự cải tiến không ngừng công

nghệ thông tin - truyền thông, và quá trình tự do hóa kinh tế - tài chính Các bộ phận của TTTC ngày càng đan xen nhau; ranh giới giữa thị trường tiền tệ và thị trường chứng khoán (TTCK) truyền thống trong một nước hay giữa thị trường vốn nội địa với thị trường vốn quốc tế đang “mờ” dần; các định chế tài chính ngày càng trở nên

đa năng, đa quốc gia Những điều này đòi hỏi các cơ quan giám sát phải có tầm nhìn vĩ mô, toàn cầu và sự phối hợp chặt chẽ trong việc vừa quản lý một cách hiệu quả, vừa tạo điều kiện cho các bộ phận TTTC phát triển

Trong bối cảnh hệ thống giám sát tài chính còn nhiều yếu kém

và thách thức ngày càng gia tăng đối với một TTTC đang trong quá trình tự do hóa, việc củng cố, hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính Việt Nam là rất cấp thiết Trong đó, một nỗ lực rất quan trọng là xây dựng một hệ thống chỉ tiêu giám sát tài chính cho Việt Nam dựa trên các chủ thuyết giám sát hiện đại, kinh nghiệm quốc tế và điều kiện

tế tốt trong giám sát tài chính (nhất là ngân hàng), đặc biệt bộ các chỉ tiêu giám sát tài chính được Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và các tổ chức quốc tế khác khuyến dụng Qua đó, nhóm nghiên cứu chọn lọc một cách khái lược nhất cho Việt Nam bộ chỉ tiêu giám sát tài chính,

mô hình định lượng/mô hình kiểm định cảnh báo rủi ro tài chính, các

quy chuẩn, chỉ tiêu giám sát tập đoàn tài chính, và đề xuất việc hoàn thiện tổ chức, chức năng của cơ quan giám sát toàn hệ thống tài chính (được mặc định là có thẩm quyền cao như trong hệ thống giám sát tài chính hợp nhất).

Các phân tích, đánh giá chỉ tiêu giám sát tài chính được nhìn nhận cả dưới góc độ giám sát an toàn vi mô và vĩ mô, từ bản thân rủi ro trong hoạt động của các tập đoàn tài chính đa năng và từ các

mô hình định lượng EWS Tuy nhiên, để đảm bảo tính đồng bộ, đa phương diện của giám sát tài chính, nhóm nghiên cứu cũng bổ sung thêm các chỉ tiêu giám sát tài chính đối với thị trường bất động sản

và đặc biệt là phương pháp ST và VaR

Nghiên cứu này bao gồm hai chương lớn Chương 1 xem xét cơ

sở lý luận và thực tiễn cho việc xây dựng các bộ chỉ tiêu giám sát tài chính, mô hình định lượng và các quy chuẩn để giám sát an toàn tài chính vĩ mô và vi mô, giám sát các tập đoàn tài chính và hoàn thiện

tổ chức của cơ quan giám sát tài chính hợp nhất Chương 2 cung cấp kinh nghiệm quốc tế trong xây dựng xây dựng các bộ chỉ tiêu giám sát tài chính, mô hình định lượng và các quy chuẩn để giám sát an toàn tài chính vĩ mô và vi mô, giám sát các định chế tài chính, tập đoàn tài chính Đặc biệt, chương 2 còn đưa ra các ngưỡng, chuẩn mực tham chiếu, thông lệ quốc tế để phục vụ cho công tác giám sát, cảnh báo rủi ro Bên cạnh đó, những vấn đề trong xây dựng, áp dụng các chỉ tiêu giám sát trên thế giới cũng được phân tích Dựa trên những nền tảng này và thực tiễn giám sát ở Việt Nam, nhóm nghiên cứu đưa ra các đề xuất ban đầu về bộ chỉ tiêu giám sát tài chính, các

mô hình định lượng, quy chế giám sát tập đoàn tài chính, và mô hình giám sát toàn hệ thống tài chính của Việt Nam

CHươNG 1

CƠ sở lý luẬN và tHựC tiễN CHo

việC xây dựNG Hệ tHốNG CáC

CHỉ tiêu Giám sát tài CHíNH

Giám sát tài chính được hiểu là việc giám sát của Chính phủ đối với hoạt động của các định chế tài chính Mục tiêu giám sát tài chính

là phát hiện, ngăn ngừa và xử lý việc vi phạm các quy định hiện hành đối với khu vực tài chính và cuối cùng là duy trì ổn định trên TTTC.6

Các TTTC ở đây được hiểu theo nghĩa rộng nhất, bao gồm thị trường tiền tệ, thị trường tín dụng ngân hàng, thị trường chứng khoán (thị trường cổ phiếu và thị trường trái phiếu (Chính phủ, công ty)

Các chỉ tiêu giám sát tài chính được hiểu là bộ các chỉ tiêu kinh

tế - tài chính phản ánh mức độ ổn định của TTTC cũng như các các nhân tố có liên quan và thể hiện sự ổn định kinh tế - tài chính (kể

cả cảnh báo bất ổn, khủng hoảng tài chính) với các mục tiêu định lượng (ngưỡng cảnh báo, tham chiếu) cụ thể Chính vì vậy, theo cách tiếp cận sẽ được nêu dưới đây, một số chỉ tiêu kinh tế vĩ mô (như tăng trưởng GDP, thâm hụt cán cân vãng lai) và một số chỉ số dẫn báo (leading indicators) với các ngưỡng cụ thể báo trước tình hình bất ổn kinh tế vĩ mô (bất cân đối vĩ mô) cũng có thể được coi là chỉ tiêu giám sát tài chính Trong trường hợp không có ngụ ý rõ ràng về ngưỡng tham chiếu hay tiêu chí định lượng xác định, nghiên cứu này

sử dụng thuật ngữ “chỉ số” Lưu ý là trong một số trường hợp, hai thuật ngữ “chỉ tiêu” và “chỉ số” có thể được hiểu như nhau

Việc xây dựng các chỉ tiêu giám sát tài chính có ý nghĩa quan trọng trong điều hành, giám sát hệ thống tài chính, nhất là trong việc phát hiện những yếu tố dễ bị tổn thương bên trong hệ thống tài chính

- điều đến lượt có thể gây bất ổn cho hệ thống tài chính Bên cạnh

đó, các chỉ tiêu còn giúp phát hiện các nhân tố bất ổn bên ngoài hệ thống tài chính Đặc biệt, các mô hình định lượng, với đầu vào hầu hết là các chỉ tiêu giám sát tài chính, giúp có thể cảnh báo sớm được các bất ổn, rủi ro tài chính trong tương lai Quan trọng hơn, mô hình định lượng còn còn giúp dự báo điểm uốn (ngoặt) của khả năng dễ bị tổn thương của hệ thống tài chính (trong một số trường hợp là điểm

“phát nổ” khủng hoảng) Như vậy, các chỉ tiêu giám sát tài chính giúp các nhà quản lý phát hiện các nhân tố gây bất ổn, khủng hoảng tài chính, qua đó, cảnh báo và có các biện pháp ngăn ngừa, chống đỡ hữu hiệu và giảm nhẹ các thiệt hại có thể do chúng gây ra

Trong nghiên cứu này, các nội dung giám sát và cơ sở để xây dựng các chỉ tiêu giám sát tài chính chủ yếu dựa trên những khía

cạnh yếu kém, dễ bị tổn thương của hệ thống tài chính - những tác nhân (“tội đồ”) trực tiếp và gián tiếp gây bất ổn và khủng hoảng tài chính- cụ thể là: (i) các rủi ro cố hữu của hệ thống tài chính; (ii) một

số rủi ro thường gặp trong hoạt động của các định chế tài chính; (iii) các nguyên nhân vĩ mô và vi mô gây nên các bất ổn và khủng hoảng tài chính (bao gồm khủng hoảng ngân hàng, khủng hoảng nợ, khủng hoảng tiền tệ); và (iv) các nhân tố rủi ro xuất phát từ bản chất mô hình giám sát tài chính cũng như từ hoạt động của tập đoàn tài chính Dưới đây lần lượt xem xét nội dung, cơ chế tác động theo các khía cạnh này Chi tiết về cơ chế tác động, nguyên nhân trực tiếp và gián tiếp gây bất ổn tài chính, khủng hoảng tài chính sẽ được xem xét một phần trong quá trình giới thiệu các chỉ tiêu giám sát và các mô hình định lượng riêng biệt

CÁC TÁC NHâN gây bấT ổN Và kHủNg HoảNg TàI CHíNH

Các rủi ro cố hữu của thị trường tài chính

Hệ thống tài chính (HTTC) của các nước có trình độ phát triển khác nhau đều có những vấn đề cố hữu và rủi ro thường trực như thông tin bất đối xứng, sự bất ổn định và rủi ro mang tính hệ thống Các rủi ro này luôn thường trực trong hệ thống tài chính, có thể gây nên bất ổn tài chính và thậm chí khủng hoảng tài chính khi một hay một số yếu kém, rủi ro không được phát hiện, hoặc bị kích hoạt bởi các yếu kém, nhân tố rủi ro khác nếu không được ngăn chặn, xử lý kịp thời

Một đặc tính cơ bản của TTTC so với với các thị trường khác là

sự bất ổn định mang tính hệ thống hay rủi ro hệ thống Như đã đề cập, các thị trường cấu thành của TTTC gắn bó chặt chẽ với nhau Một tác động từ bên trong lẫn bên ngoài có thể gây nên những phản ứng dây chuyền trên toàn hệ thống TTTC Rõ ràng TTTC càng phát triển ở trình độ cao thì tính nhạy cảm mang tính hệ thống càng cao Hơn nữa, khủng hoảng tài chính thường kéo theo các cuộc khủng hoảng kinh tế, thậm chí cả khủng hoảng chính trị - xã hội Trong bối cảnh tự do hoá tài chính, tính bất ổn định mang tính hệ thống của TTTC có thể lan truyền nhanh chóng ra khỏi biên giới của một quốc gia và có thể kéo theo hàng loạt bất ổn, thậm chí khủng hoảng tài chính ở một số nước khác trong khu vực và thế giới Khủng hoảng tài chính tại các nước châu Á năm 1997 –1998, và đặc biệt là khủng hoảng tài chính ở Hoa

Kỳ trong 2 năm gần đây cho thấy rõ đặc tính này của TTTC

Một số rủi ro thường gặp trong quá trình hoạt động của các định chế tài chính

Hệ thống tài chính thường phải đối mặt với nhiều loại rủi ro và mức độ “phơi nhiễm tài chính”7 là khác nhau với các loại rủi ro khác

nhau, phụ thuộc vào các đặc điểm của danh mục đầu tư của từng định chế tài chính, nhất là ngân hàng, tầm quan trọng của từng ngân hàng trong hệ thống, mối liên kết với các định chế và thị trường khác, cũng như mức độ và bản chất của các rủi ro

Một danh mục đầu tư có thể bị tổn thương dưới tác động của các cú sốc rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản và rủi ro thị trường (bao gồm rủi ro tỷ giá, lãi suất, giá cổ phiếu và giá hàng hóa) Các cú sốc rủi ro thị trường và rủi ro tín dụng có thể tác động lên danh mục đầu

tư của các định chế tài chính hoặc trực tiếp qua sự thay đổi giá trị tài sản tài chính (theo giá thị trường) hoặc gián tiếp thông qua sự thay đổi tình hình tài chính của con nợ - điều làm giảm chất lượng tín dụng Các cú sốc đối với lòng tin của những người gửi tiền hay các nhà đầu tư có thể gây ra các vấn đề về thanh khoản - điều còn ảnh hưởng tới bảng kết toán tài sản của các định chế tài chính Cuối cùng, những cú sốc này tác động tới khả năng lợi nhuận và an toàn vốn của các định chế tài chính Mức độ dẽ bị tổn thương của HTTC gia tăng khi các cú sốc tác động mạnh vào các tài sản không có tính thanh khoản, không được phòng vệ8 hay đa dạng hóa ở mức cần thiết, và khi thiếu các nguồn vốn cần thiết để hấp thu các cú sốc

IMF (2000) tổng kết một loạt nghiên cứu và cho thấy, rủi ro thị trường, rủi ro tín dụng, sự tập trung danh mục đầu tư và sự chênh lệch giữa tài sản có và tài sản nợ là những nhân tố rủi ro chủ yếu Trong khi đó, tại nhiều nước, chất lượng tín dụng thấp lại là căn nguyên quan trọng của sự dễ bị tổn thương, rủi ro bất ổn tài chính và thậm chí khủng hoảng Vì vậy, kênh chính mà qua đó các cú sốc tác động lên các rủi ro của các định chế ngân hàng là sự sụp đổ lòng tin/

sự tín nhiệm về khả năng trả nợ của những người đi vay, nhất là tại những hệ thống tài chính chưa phát triển

Các nguyên nhân gây nên các khủng hoảng tài chính

Dựa trên đặc điểm và tính chất các lọai hình khủng hoảng tài chính đã nổ ra, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra các biến/chỉ tiêu tài chính thể hiện các dấu hiệu, và là nguyên nhân, gây khủng hoảng tài chính (khủng hoảng tiền tệ, ngân hàng và nợ)

Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ nhất:

Ở một số nước châu Mỹ La tinh vào cuối những năm 1970 - đầu những năm 1980 và trong những năm 1990, chủ yếu đặc trưng cho các cuộc khủng hoảng cán cân vãng lai trong điều kiện tỷ giá cố định

bị các hoạt động đầu cơ tiền tệ tấn công Khi những nền tảng kinh tế

vĩ mô quá yếu kém, ngân sách thâm hụt trầm trọng, cung tiền tăng quá mức (có thể do Chính phủ in tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách) khiến lạm phát gia tăng; những điều này dẫn đến cán cân vãng lai bị thâm hụt trầm trọng Trước nguy cơ đồng nội tệ bị giảm giá, Chính phủ buộc phải liên tục can thiệp bằng cách bán ngoại tệ ra thị trường

để duy trì tỷ giá cố định Khi lượng dự trữ ngoại hối giảm thấp, các cuộc tấn công mang tính đầu cơ bắt đầu xảy ra Nguồn dự trữ ngoại hối trở nên cạn kiệt, Chính phủ buộc phải đi vay nợ nước ngoài và/hoặc kêu gọi sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế (như IMF) Những điều này cùng với sự gia tăng căng thẳng chính trị - xã hội buộc Chính phủ đến một thời điểm nào đó phải thả nổi tỷ giá làm cho đồng nội tệ

bị mất giá liên tục và khủng hoảng tiền tệ xảy ra Như vậy, trong mô hình khủng hoảng này, các chỉ tiêu kinh tế - tài chính cảnh báo, phản ánh khủng hoảng bao gồm lạm phát, cán cân vãng lai, thâm hụt ngân sách, dự trữ ngọai hối đều tồi đi trong bối cảnh tỷ giá cố định

Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ hai:

Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ hai được Obstfeld phát triển những năm 1994-1995 lý giải hiện tượng khủng hoảng tự phát sinh9

Khủng hoảng dạng này thậm chí có thể xảy ra ở những nước có mức

độ yếu kém tài chính và vĩ mô vừa phải, song cam kết duy trì chế

độ tỷ giá cố định của Chính phủ bị suy yếu do các biện pháp bảo vệ

tỷ giá quá tốn kém (chẳng hạn, do thắt chặt tiền tệ, lãi suất bị đẩy lên cao, gây tác động xấu tới tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm) Trước tín hiệu đó, các nhà đầu cơ có thể bán tháo đồng nội tệ để mua ngoại tệ và Chính phủ không có cách nào khác là buộc phải từ

bỏ chế độ tỷ giá cố định, dẫn đến khủng hoảng Phiên bản khác của

mô hình khủng hoảng thế hệ thứ hai tính đến tình trạng không hoàn hảo và mất đối xứng về thông tin tạo ra hành vi bầy đàn, có thể gây hoảng loạn và khủng hoảng tài chính Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ hai có thể thấy trong cuộc khủng hoảng Hệ thống tiền tệ châu Âu (European Monetary System) năm 1992-1993 Như vậy, trong mô hình này, nhân tố rủi ro mang tính cố hữu hệ thống tài tính là một nguyên nhân quan trọng gây khủng hoảng

Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ ba:

Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ nhất khó có thể giải thích một cách thỏa đáng cuộc khủng hoảng châu Á năm 1997-1998 Lý do là các nước chịu khủng hoảng về cơ bản vốn có nền tảng kinh tế vĩ mô tương đối tốt như ngân sách không thâm hụt đáng kể, thậm chí có thặng dư, tiết kiệm nội địa cao, tỷ lệ lạm phát thấp v.v… Áp lực phải

từ bỏ chính sách tỷ giá cố định chưa lớn Hơn nữa, hành vi bầy đàn cũng có liên quan đến khủng hoảng châu Á song không thể giải thích được mức độ trầm trọng của nó Chính vì vậy, mô hình khủng hoảng thế hệ thứ hai cũng chưa thể xem là một khung khổ thật tốt để giải thích cuộc khủng hoảng châu Á

Mô hình khủng hoảng thế hệ thứ ba được Yoshitomi và Ohno xây dựng năm 1999 đặc trưng cho các cuộc khủng hoảng tài khoản vốn trong cán cân thanh toán quốc tế Khủng hoảng tài khoản vốn thường dẫn đến khủng hoảng kép, khủng hoảng tiền tệ và khủng

hoảng ngân hàng Cơ chế gây nên khủng hoảng đươc thể hiện trong

Sơ đồ 1.1 Việc tự do hóa tài khoản vốn thiếu một trình tự thích hợp

đã dẫn đến hai hệ quả là tiền đề cho cuộc khủng hoảng kép: (i) luồng vốn đổ vào ồ ạt vượt quá nhiều mức thâm hụt cán cân vãng lai; và (ii) vốn ngắn hạn chiếm tỷ trọng quá lớn

Một yếu tố mấu chốt đã “dung dưỡng” cho cuộc khủng hoảng kép là vấn đề rủi ro đạo đức được biểu hiện dưới dạng quan hệ "cánh hẩu", bảo lãnh ngầm và công khai của các Chính phủ Nhờ đó, các nền kinh tế đã thu hút một lượng lớn vốn vay ngoại tệ ngắn hạn kém được kiểm định đổ vào nền kinh tế và gây nên tình trạng bùng nổ tín dụng, đầu tư quá mức và thiếu hiệu quả, nhất là đầu tư vào lĩnh vực bất động sản và tạo nên nền kinh tế “bong bóng” Bong bóng phình ngày một lớn và phải đến lúc vỡ Một quá trình ngược lại bắt đầu xảy

ra Mọi người bán tài sản vì suy đoán rằng giá tài sản sẽ giảm; lượng cung tài sản vì thế gia tăng và làm cho giá tài sản giảm xuống Các ngân hàng nhận thấy giá trị tài sản thế chấp giảm xuống nên không cho vay nữa và đòi hoàn trả những khoản cho vay cũ về Các nhà đầu

tư, do phải hoàn trả vay nợ, nên càng phải bán tháo tài sản khiến giá lao dốc và thường giảm xuống dưới cả mức cân bằng ban đầu

sơ đồ 1.1: khủng hoảng tài khoản vốn

Nguồn: Theo Yoshitomi and Shirai (2000).

Cuộc khủng hoảng ngân hàng - tiền tệ ở châu Á năm 1997 -1998 được coi là một ví dụ điển hình của Mô hình khủng hoảng thế

Cuộc khủng hoảng tài chính Hoa Kỳ, bắt đầu từ tháng 7/2007, trở nên ngày càng trầm trọng sau sự sụp đổ của Lehman Brother – ngân hàng đầu tư lớn nhất của Hoa Kỳ vào tháng 9/2008, đã lộ rõ thành một cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nghiêm trọng Hệ thống tài chính toàn cầu lung lay và cuộc khủng hoảng tài chính đã, đang và sẽ còn tác động hết sức tiêu cực đến kinh tế thực (khu vực sản xuất) Cuộc khủng hoảng tài chính lần này được xem là cuộc khủng hoảng cả về cơ cấu và thể chế tài chính, cả trong mối quan hệ giữa kinh tế tiền tệ (kinh tế ảo) và kinh tế thực, và vì vậy, còn cần không ít thời gian để ‘mổ xẻ’, phân tích thật đầy đủ Dẫu vậy, các nhà kinh tế khá đồng thuận ở ba nguyên nhân gốc rễ của nó; đó là10:

Những mất cân đối vĩ mô toàn cầu, giữa một bên là mức

•

thâm hụt thương mại nặng nề và khoảng cách tiết kiệm – đầu tư quá lớn của Hoa Kỳ với thặng dư cả về thương mại, cán cân thanh toán quốc tế và tiết kiệm của nhiều nền kinh

tế mới nổi, nhất là ở Đông Á, dẫn đến sự “dư thừa” thanh khoản và vốn trên thế giới;

Sự phát triển nhanh chóng các công cụ tài chính mới (như

•

chứng khoán hoá các khoản cho vay thế chấp bất động sản, trong đó một tỷ lệ lớn là cho vay nợ “dưới chuẩn” đầu tư bất động sản11 đi cùng các công cụ phái sinh) để hấp thụ vốn dư thừa, tạo ra rủi ro toàn cầu, song lại được che lấp bởi tăng trưởng và các kỹ thuật đánh giá rủi ro và xếp hạng tín nhiệm (đôi khi thiếu chính xác và khách quan); và

tảng nhất gây khủng hoảng là sự tăng trưởng quá nóng của thị trường cho vay thế chấp dưới chuẩn và việc thiếu qui trình giám sát an toàn tài chính

cẩm nang hướng dẫn của Bộ Tài chính Hoa Kỳ năm 2001:”Những người đi vay dưới tiêu chuẩn thường

có quá khứ tín dụng yếu kém như thường có những khoản thanh toán quá hạn và có thể có những vấn đề nghiêm trọng như phải ra tòa, phá sản Họ có khả năng thanh toán thấp, xét trên những chỉ số như điểm tín dụng, tỷ lệ nợ trên thu nhập hoặc một số tiêu chí khác v.v ” Không có tài liệu chính thức nào quy định cụ thể về người đi vay dưới tiêu chuẩn nhưng ở Hoa Kỳ, hầu hết những người vay này có điểm tín dụng thấp

Sự yếu kém của các hệ thống giám sát tài chính quốc gia

•

và việc thiếu thể chế giám sát toàn cầu trong bối cảnh chu chuyển vốn ngày càng tự do và các định chế tài chính ngày càng có xu hướng đa năng hóa

Các vấn đề bất cập, rủi ro có thể phát sinh từ bản thân mô hình giám sát tài chính

Trong quá trình phát triển, trên thế giới, có 3 mô hình cơ bản

để giám sát toàn bộ các thị trường tài chính; bao gồm: (i) mô hình giám sát theo định chế hay giám sát chuyên ngành; (ii) mô hình giám sát theo chức năng (theo dạng thất bại hay khuyết tật của thị trường); (iii) mô hình giám sát hợp nhất (một phần hoặc hoàn toàn) Mỗi mô hình có ưu điểm và hạn chế, rủi ro riêng, do vậy, cần nhận dạng đầy

đủ chúng, nhất là các rủi ro để có các cơ chế/công cụ giám sát phù hợp, hữu hiệu

Mô hình 1 là cách tiếp cận truyền thống và phổ biến nhất trong

quản lý nhà nước trên thế giới, chú trọng đến việc thành lập các cơ quan riêng biệt để điều chỉnh các nhóm định chế tài chính theo ngành dọc, được chuyên môn hóa (Ngân hàng Trung ương giám sát các Ngân hàng Thương mại, cơ quan chứng khoán giám sát các công ty chứng khoán v.v ) Các nội dung giám sát được chuyên môn hóa, chú trọng tới ổn định hệ thống, giám sát thận trọng/an toàn vi mô, đạo đức kinh doanh và bảo vệ khách hàng

Tuy nhiên, mô hình này có những hạn chế như không tạo ra được tính độc lập trong hoạt động giám sát khó có thể thực hiện một cách công khai, minh bạch khi công bố, xử lý các sai phạm Mô hình này trong thời gian gần đây phải chịu những sức ép có liên quan tới vai trò ngày càng tăng của các tập đoàn tài chính (khi các định chế tài chính hoạt động đa ngành, cả tài chính (ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán) lẫn phi tài chính (ví dụ bất động sản), hoặc áp dụng

nhiều công cụ phái sinh khác nhau) và sự đánh tráo trong quản lý hay còn gọi là lợi dụng kẽ hở pháp luật12 (xem bản chất, ý nghĩa ở phần sau) Đối với vấn đề sau, các tập đoàn tài chính thường chuyển giao các hoạt động kinh doanh bị cấm hoặc bị hạn chế cho các công

ty con không bị cấm hoặc bị hạn chế các loại kinh doanh này Tình trạng đánh tráo quản lý đã xảy ra phổ biến ở một số nước châu Á và

đã làm trầm trọng hơn cuộc khủng hoảng tài chính khu vực vào cuối thập niên 1990 Ngoài ra, mô hình này thường gặp khó khăn trong chia sẻ thông tin giữa các cơ quan quản lý nhà nước Cuối cùng, một hạn chế nữa là mô hình này khó tận dụng lợi thế kinh tế nhờ quy mô, gây tốn kém trong hoạt động giám sát

Như vậy, với cách thức giám sát đa ngành, trong bối cảnh các TĐTC đa năng hóa hoạt động, việc giám sát theo Mô hình 1 sẽ gặp một số rủi ro như khó giám sát sự dịch chuyển rủi ro giữa các trung gian tài chính khác nhau và giữa các lĩnh vực tài chính khác nhau; khó đánh giá chuẩn xác tác động (chiều hướng, mức độ) thực

sự cũng như tiềm tàng của những xáo trộn/bất ổn trong một ngành hoặc toàn bộ thị trường đặc biệt khó giám sát các hoạt động (kể cả

an toàn về vốn) của các tập đoàn tài chính lớn hoạt động đa năng,

áp dụng nhiều công cụ phái sinh; và đặc biệt áp dụng một biện pháp nhất quán để giám sát các đổi mới (dịch vụ, công cụ) tài chính tương

tự nhau mà không cần phân biệt mà không cần biết cụ thể loại hình định chế tài chính trên thị trường

Mô hình 2 có ưu điểm là hạn chế tối đa các dạng thất bại/

khuyết tật của thị trường như hành vi phản cạnh tranh, chuẩn mực đạo đức kinh doanh/thực hành thị trường, thông tin bất đối xứng và rủi ro hệ thống Đặc trưng của mô hình này là mỗi cơ quan quản lý nhà nước phụ trách một chức năng/dạng thất bại (hay khuyết tật) thị trường mà không chú ý tới các định chế có liên quan Ví dụ, các nhà

quản lý cạnh tranh chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề/hành vi cạnh tranh đối với các ngân hàng, các công ty bảo hiểm và các nhà kinh doanh chứng khoán cũng như tất cả các ngành khác trong nền kinh tế

mà không cần quan tâm đến các vấn đề liên quan khác

Thế mạnh của mô hình này là mỗi cơ quan quản lý chuyên sâu

về một lĩnh vực nên hoạt động quản lý và giám sát có hiệu qủa cao, mang tính độc lập và hầu như không tạo ra các xung đột giữa các mục tiêu quản lý trong mỗi cơ quan Mô hình này cũng giúp các cơ quan quản lý nhà nước hạn chế đến mức thấp nhất sự đánh tráo trong quản lý, cân đối các chuẩn mực kinh doanh một cách đầy đủ thông qua tất cả các nhóm ngành chịu sự quản lý của họ

Chính vì vậy, các mô hình quản lý được áp dụng trên thực tế thường được kết hợp bởi hai mô hình trên đây theo các cấp độ khác nhau, phụ thuộc vào mức độ phát triển của TTTC, mức hỗ trợ của Chính phủ, tính hoàn thiện của hệ thống pháp luật và năng lực quản

lý của bộ máy nhà nước

Mặc dù có ưu điểm là tối thiểu hoá các khuyết tật của thị trường, nhưng Mô hình 2 vẫn có những xung đột về mặt quản lý Trên thực

tế, việc xoá bỏ hoàn toàn các lỗ hổng pháp lý và các xung đột rất khó thực hiện Một số xung đột phát sinh một cách tự động giữa các mục tiêu quản lý cạnh tranh, quy định thực hành thị trường và quy định thận trọng Phần lớn các cấu trúc dựa vào định chế nỗ lực giải quyết những xung đột này bằng cách giao cho các cơ quan quản lý nhà nước một số quyền nhất định để quản lý cạnh tranh và thực hành thị trường của các định chế liên quan Điều này xoá bỏ xung đột giữa các định chế nhưng lại thiếu sự thống nhất trong việc áp dụng các hình thức quản lý khác

Cấu trúc quản lý theo chức năng cố gắng giải quyết xung đột bằng cách phân chia quyền quản lý đối với mỗi ngành cho nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau, trong đó mỗi cơ quan quản lý có

quyền điều chỉnh các hành vi trong phạm vi quyền hạn của mình Mặc dù điều này cũng loại bỏ được xung đột, nhưng các ngành phải chịu sự quản lý của nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau nên

có thể tạo ra các xung đột giữa các cơ quan quản lý nhà nước đối với cùng một ngành Chẳng hạn, việc các nhà quản lý ngân hàng tìm kiếm

sự hợp nhất nhanh chóng giữa 2 ngân hàng lớn để tránh sự thiếu hụt vốn có thể bị phản đối bởi các nhà quản lý cạnh tranh Một khó khăn khác là đôi khi rất khó phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc cơ quan nào quản lý Khó khăn nữa là sự cải tiến một sản phẩm tài chính

có thể bị ngăn cấm khi các cơ quan chức năng tranh cãi về mặt luật pháp Ngoài ra, một định chế tài chính cũng có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan, làm mất nhiều thời gian của mình Thách thức lớn khác của mô hình giám sát này là khó có thể co cơ quan giám sát nào

có đủ có đầy đủ thông tin liên quan đến tất cả hoạt động của bất kỳ đinh chế tài chính nào để có thể giám sát rủi ro hệ thống

Mô hình 3 chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất toàn bộ

các định chế trung gian và toàn bộ thị trường thuộc các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm Mô hình này có thể hợp nhất hoàn toàn hoặc một phần (chỉ giám sát hai trong ba lĩnh vực) Đây là mô hình được coi là có nhiều ưu điểm, là mô hình lý tưởng được nhiều nước hướng tới

Rủi ro từ sự phát triển mạnh mẽ các tập đoàn tài chính

Tập đoàn tài chính được hiểu là một nhóm các công ty tuy độc lập về mặt pháp nhân song có chung sự kiểm soát (thông qua vốn, công nghệ hoặc/và các nguồn lực chi phối khác) của một định chế tài chính (còn gọi là công ty mẹ)

Có một số tiêu chí phân loại tập đoàn tài chính Chẳng hạn, theo quy chế phân loại Tập đoàn tài chính năm 2002 của EU thì một tập đoàn kinh tế được phân loại là TĐTC khi: (i) tỷ trọng hoạt động tài chính vượt 40% tổng giá trị tài sản; và (ii) tỷ trọng hoạt động chéo

vượt 10% (tỷ trọng trung bình hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng bảo hiểm đối với tổng tài sản (theo chỉ dẫn của Liên minh châu Âu

- EU Guidance)

So với các tổ chức tài chính thông thường, các tập đoàn tài chính có cơ cấu và tổ chức hoạt động phức tạp hơn, vì thế có thể tiềm chứa nhiều rủi ro hơn Với sự phát triển mạnh mẽ của các tập đoàn tài chính tham gia hoạt động trên tất cả các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các loại hình sản phẩm và dịch vụ tài chính tinh vi, phức tạp mà nhiều khi cả người cung ứng và sử dụng chúng cũng chưa ý thức hết được những rủi ro tiềm ẩn trong các sản phẩm đó thì vai trò của công tác giám sát tài chính các định chế này là rất quan trọng

Trên thế giới, tập đoàn tài chính được xây dựng theo ba cấu trúc tổ chức chủ yếu là (i) mô hình ngân hàng đa năng13; (ii) mô hình công ty mẹ là ngân hàng vừa nắm vốn vừa kinh doanh ngân hàng14; và (iii) mô hình công ty mẹ nắm vốn thuần túy15

Tính cần thiết phải giám sát các TĐTC

Trong quá trình phát triển của mình, các tập đoàn được hình thành dự trên nhóm công ty nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, sức cạnh tranh và thực hiện một số chiến lược phát triển khác thông qua giảm giá thành, tăng hiệu quả kinh tế nhờ quy mô v.v…

Mặc dầu mang lại những lợi ích rõ ràng cho hoạt động kinh doanh, cạnh tranh, hoạt động của các TĐTC tiềm chứa không ít rủi

ro cho bản thân tập đoàn và hệ thống tài chính nói chung Đây chính

là những lý do giải thích cho tính cần thiết và cách thức giám sát các TĐTC

Cũng như hệ thống tài chính, một rủi ro cố hữu của các tập đoàn tài chính là rủi ro hệ thống nghĩa là có sự tác động lan truyền rủi ro Tác động này xảy ra khi những khó khăn tài chính của một đơn vị thành viên thuộc tập đoàn tài chính có thể có tác động xấu đến

sự ổn định tài chính của cả tập đoàn và thậm chí có thể đến cả các thị trường mà các thành viên của tập đoàn hoạt động Đây là một trong những vấn đề cốt lõi mà các cơ quan giám sát phải đối mặt khi giám sát các tập đoàn tài chính bởi vì sự tinh vi, phức tạp của các tập đoàn tài chính ngày càng tăng có thể dẫn đến nguy cơ lây nhiễm cao Theo tổng kết của Đỗ Thị Kim Hảo (2009), có hai loại tác động lan truyền, đó là tác động tâm lý (những rủi ro của một công ty trong tập đoàn bị lan truyền sang các bộ phận khác chỉ vì yếu tố tâm lý thị trường lo ngại không giao dịch để đối phó với một tập đoàn có vấn đề) Loại tác động thứ hai liên quan đến sự phát sinh các quan hệ vay

nợ trong nội bộ tập đoàn Theo đó, các quan hệ nợ như vậy có thể tạo rủi ro cho một đối tượng giám sát trong một tập đoàn tài chính

sẽ phụ thuộc vào quy mô và tính chất các khoản nợ cũng như năng lực tài chính của cả tập đoàn Kinh nghiệm cho thấy rằng các quan hệ vay nợ nội bộ có thể làm trầm trọng thêm vấn đề cho một công ty là đối tượng giám sát một khi tác động lan truyền ảnh hưởng đến nó

Hình thức rủi ro khác là quan hệ vay nợ trong nội bộ tập đoàn thường dưới dạng tập hợp các khoản nợ trực tiếp và gián tiếp giữa các công ty thành viên trong tập đoàn, được thể hiện dưới các hình thức như: (i) các công ty mẹ cấp tín dụng hoặc hạn mức tín dụng cho một công ty con hoặc một công ty con thành viên cấp tín dụng cho một công ty con khác; (ii) nắm giữ cổ phần lẫn nhau; (iii) hoạt động kinh doanh, theo đó một công ty trong tập đoàn có quan hệ kinh doanh hoặc đại diện cho một công ty khác; (iv) quản lý tập trung thanh khoản ngắn hạn trong tập đoàn; (v) cung cấp bảo lãnh và cam

kết giữa các công ty thành viên trong tập đoàn; và (vi) việc cung cấp các dịch vụ như quản lý quỹ hưu trí

Quan hệ vay nợ trong nội bộ tập đoàn có thể có tác động tới cả tính thanh khoản và khả năng thanh toán tổng thể của tập đoàn tài chính, liên quan đến rủi ro lan truyền Chẳng hạn, cơ quan giám sát khó có thể nhận thức rõ nguy cơ rủi ro trong trường hợp một công

ty bảo hiểm nhân thọ gửi tiền thu phí bảo hiểm của nó tại ngân hàng

mẹ Nguy cơ rủi ro như vậy đòi hỏi tất cả các cơ quan giám sát chịu trách nhiệm giám sát từng hoạt động riêng biệt trong tập đoàn tài chính phải theo dõi một cách cẩn trọng các quan hệ nợ trong nội bộ tập đoàn (cả nội và ngoại bảng) của các công ty thành viên là đối tượng họ phải giám sát Bên cạnh đó, cơ quan giám sát cũng cần nhận thức được mức độ và quy mô vay nợ trong tập đoàn tài chính nói chung

Các khoản mục tài sản và nợ nội bộ đều cần phải được giám sát chặt chẽ vì cả hai đều có khả năng gây rủi ro lan truyền Cách đơn giản nhất để phát hiện và giám sát các khoản nợ nội bộ là thiết lập riêng các mẫu báo cáo và quy định duy trì các cuộc họp định kỳ (giữa các cơ quan giám sát và đối tượng chịu sự giám sát) để phân tích các giao dịch vay nợ nội bộ

Tính cần thiết phải giám sát các TĐTC còn có liên quan tới các vấn đề xung đột lợi ích có thể nảy sinh khi một thành viên trong tập đoàn, chẳng hạn một ngân hàng cho vay công ty mẹ hoặc cho vay các công ty thành viên khác trong tập đoàn; hoặc trường hợp công ty mẹ yêu cầu công ty bảo hiểm thuộc tập đoàn tập trung đầu tư trong nội

bộ tập đoàn thay vì việc đa dạng hóa các tài sản đầu tư Trong những trường hợp như vậy, có nguy cơ là ngân hàng hoặc công ty bảo hiểm

đó sẽ thực hiện các quyết định cho vay và đầu tư không theo quy trình phê duyệt thông thường và do vậy, những quyết định này sẽ dẫn đến những xung đột lợi ích Nguy cơ này đặc biệt nghiêm trọng đối

với những tập đoàn tài chính có cấu trúc lỏng lẻo và những tập đoàn

có mô hình tổ chức kiểu ma trận (trong đó các công ty thành viên báo cáo với các nhà quản lý cấp cao khác nhau theo các lĩnh vực hoạt động của họ) Khả năng xảy ra xung đột lợi ích trong một TĐTC sẽ cao khi các nhà đầu tư nắm giữ cổ phần lớn của tập đoàn có các quan

hệ hợp đồng kinh doanh với các công ty thành viên trong tập đoàn Trong nhiều TĐTC, lợi ích của các cổ đông thường còn xung đột với lợi ích của các chủ nợ cũng như các đối tượng liên quan mà các cơ quan giám sát có nhiệm vụ phải bảo vệ

Một lý do khiến việc giám sát các TĐTC có thể gặp khó khăn

đó là tình trạng “đánh tráo quản lý” Cấu trúc quản lý theo định chế/chức năng có thể làm cho các ngân hàng và các tổ chức nhận tiền gửi phi ngân hàng (như các hiệp hội tín dụng, các hiệp hội xây dựng, các công ty tài chính và các quỹ đầu tư) bị quản lý bởi nhiều cơ quan khác nhau, mặc dù phát hành cùng một loại giấy tờ có giá Sự can thiệp của nhiều cơ quan quản lý nhà nước gây khó khăn nhất định đến hoạt động kinh doanh của các định chế Những xung đột tiềm ẩn giữa các cơ quan quản lý trở nên trầm trọng hơn ở các nước có sự phân cấp quản lý một cách độc lập theo chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương (chẳng hạn ở Hoa Kỳ) Tình trạng đánh tráo quản

lý đã xảy ra phổ biến ở một số nước châu Á và đã làm trầm trọng hơn cuộc khủng hoảng tài chính khu vực vào cuối thập niên 1990

CÁCH TIẾp CậN Và kHUôN kHổ pHâN TíCH Hệ THốNg CÁC CHỉ TIêU gIÁM sÁT TàI CHíNH qUốC gIA

Như đã nêu ở trên, để đảm bảo giám sát có hiệu quả hữu hiệu toàn bộ hệ thống tài chính, một điều kiện tiên quyết là cơ quan giám sát chính quốc gia phải được trao thẩm quyền đầy đủ trong giám sát các lĩnh vực, thị trường và định chế tài chính Trên cơ sở đó, cơ quan giám sát tài chính quốc gia tiến hành giám sát các lĩnh vực, thị trường, định chế tài chính thông qua việc thực hiện giám sát từ xa

và tại chỗ; thông qua các chỉ tiêu, quy chuẩn quốc gia (được ấn định một phần dựa trên thông lệ quốc tế tốt nhất) về an toàn tài chính Việc giám sát được thực hiện thông qua hệ thống các chỉ tiêu giám sát Trước khi xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát, một điều kiện quan trọng là cơ quan giám sát phải được chia sẻ, tiếp cận một các đầy đủ các thông tin làm “đầu vào” cho công tác giám sát của mình Các thông tin, dữ liệu đầu vào bao gồm các thông tin kinh tế vĩ mô (như tăng trưởng kinh tế, việc làm, lạm phát v.v…), thông tin cập nhật về chính sách, pháp luật; các dữ liệu/thông tin chuyên ngành có liên quan; dữ liệu về về cơ cấu (ví dụ cơ cấu sở hữu), và dữ liệu thị trường (ví dụ: giá chứng khoán, xếp hạng tín nhiệm).

Trên cơ sở dữ liệu đầu vào, cơ quan giám sát tài chính tiến hành phân tích, thực hiện giám sát an toàn tài chính vĩ mô (hay còn gọi giám sát thận trọng vĩ mô, trong đó nhiều trường hợp là giám sát dựa trên rủi ro) và an toàn vi mô (nhiều trường hợp là giám sát tuân thủ) Nội dung, cách tiếp cận và khung khổ giám sát hệ thống tài chính quốc gia được thể hiện trong Sơ đồ 1.2, theo đó, các nhóm chỉ tiêu được phân chia một các tương đối thành hai nhóm: giám sát an toàn tài chính vĩ mô và vi mô Cơ quan giám sát tài chính sử dụng các chỉ tiêu an toàn vĩ mô và các mô hình định lượng như EWS, ST), hoặc kiểm định lại (backtest) VaR của các định chế tài chính (thường là các ngân hàng) để giám sát các bất ổn/rủi ro của toàn hệ thống tài chính và nền kinh tế

Đối với cách tiếp cận an toàn vi mô, để đánh giá mức độ an toàn của từng định chế tài chính, nhất là ngân hàng, công ty chứng khoán, công ty bảo hiểm, tập đoàn tài chính đa năng, cơ quan giám sát có thể sử dụng các hệ số an toàn (chẳng hạn, các hệ số thuộc Basel/CAMELS, chuẩn mực an toàn vốn của các tập đoàn tài chính v.v…mà IMF và các tổ chức quốc tế khác áp dụng và khuyến dụng),

và một số mô hình định lượng (Sơ đồ 1.2)

Lưu ý là, sự “xếp đặt” các vị trí của các thị trường theo hướng nghiên cứu (vĩ mô, vi mô) chỉ mang tính tương đối Chẳng hạn, khu vực thị trường bất động sản có các chỉ tiêu đã được thể hiện trong khu vực ngân hàng, tập đoàn tài chính hay các thông tin, dữ liệu đầu vào của cơ quan giám sát Tuy vậy, trong nghiên cứu này chúng tôi tạm đặt cùng 3 thị trường cấu thành thị trường tài chính để thể hiện

rõ hơn những rủi ro có liên quan tới sự phát triển thiếu lành mạnh của khu vực này

sơ đồ 1.2: khung khổ tiếp cận trong xây dựng hệ thống giám sát

tài chính quốc gia (hợp nhất)

Lưu ý là, sự “xếp đặt” các vị trí của các thị trường theo hướng

nghiên cứu (vĩ mô, vi mô) chỉ mang tính tương đối Chẳng hạn, khu

vực thị trường bất động sản có các chỉ tiêu đã được thể hiện trong

khu vực ngân hàng, tập đoàn tài chính hay các thông tin, dữ liệu đầu

vào của cơ quan giám sát Tuy vậy, trong nghiên cứu này chúng tôi

tạm đặt cùng 3 thị trường cấu thành thị trường tài chính để thể hiện

rõ hơn những rủi ro có liên quan tới sự phát triển thiếu lành mạnh

của khu vực này

sơ đồ 1.2: khung khổ tiếp cận trong xây dựng hệ thống giám sát

tài chính quốc gia (hợp nhất)

Chi tiết nội dung các cách tiếp cận vĩ mô và vi mô, nội dung, ý nghĩa cách áp dụng và các ngưỡng cảnh báo của một số chỉ tiêu sẽ được phân tích chi tiết tại các mục kế tiếp dưới đây

giám sát an toàn tài chính vĩ mô và an toàn vi mô

Trong hơn một thập niên gần đây (từ khi khủng hoảng tài chính Đông Á nổ ra), khái niệm “giám sát an toàn tài chính vĩ mô” trở nên ngày càng phổ biến và trở thành chủ đề được bàn thảo thường xuyên của các cơ quan giám sát tài chính - ngân hàng Xu hướng này cho thấy phương pháp quản lý và giám sát hoạt động TTTC, đặc biệt là

hệ thống ngân hàng đang có những thay đổi đáng kể Cuộc khủng hoảng tài chính xảy ra vào cuối năm 2007 đã đòi hỏi xu hướng thay đổi trên cần phải có những chuyển biến sâu sắc hơn nữa

Tuy khái niệm “giám sát an toàn vĩ mô”16 trở nên phổ biến như khái niệm “rủi ro hệ thống” nhưng dường như vẫn chưa đạt được sự thống nhất về nội hàm của khái niệm này mặc dù các nội dung cơ bản của khái niệm này đã được thừa nhận Khái niệm “an toàn vĩ mô” trong chính sách quản lý và giám sát hoạt động tài chính, nhất

là ngân hàng ngân hàng được nhìn nhận dễ nhất khi đặt nó bên cạnh khái niệm đối lập là “an toàn vi mô” Bảng 1.2 cho thấy những khác biệt cơ bản trong giám sát an toàn vĩ mô và vi mô về mục tiêu, đối tượng và đặc tính rủi ro

bảng 1.2: khác biệt giữa giám sát an toàn vĩ mô và an toàn vi mô

tài chính

Hạn chế bất ổn của từng định chế tài chính đơn lẻ

Ngoại sinh (Các rủi ro phụ thuộc vào hành động của từng định chế đơn lẻ)

Mối tương quan và các

Tập trung vào rủi ro hệ thống:

nguyên tắc từ trên xuống

Tập trung vào rủi ro của từng định chế tài chính: nguyên tắc từ dưới lên

Nguồn: Tóm lược từ Borio (2009), IMF (2001a).

Trước hết, mục tiêu cuối cùng của phương pháp an toàn vĩ mô

là hạn chế nguy cơ xảy ra khủng hoảng tài chính vì lịch sử cho thấy khủng hoảng tài chính gây ra những tổn thất nặng nề về tăng trưởng thực (GDP) của nền kinh tế Trong khi, mục tiêu của phương pháp

an toàn vi mô là hạn chế nguy cơ đổ vỡ của từng định chế tài chính

mà không tính đến tác động của sự đổ vỡ này đối với toàn bộ nền kinh tế

Đối tượng của phương pháp an toàn vĩ mô là toàn bộ hệ thống tài chính còn đối tượng của phương pháp an toàn vi mô là từng định chế tài chính đơn lẻ Xu hướng thay đổi từ phương pháp an toàn

vi mô sang phương pháp an toàn vĩ mô cũng giống như xu hướng chuyển dịch từ hoạt động đầu tư đơn lẻ - đầu tư vào một loại chứng khoán sang hoạt động đầu tư của một quỹ tương hỗ - đầu tư vào một danh mục các loại chứng khoán.17 Nguyên tắc của hoạt động đầu

một định chế tài chính Hoạt động đầu tư của một quỹ tương hỗ chỉ quan tâm đến tổng số lãi/lỗ của toàn bộ danh mục đầu tư thay vì quan tâm dàn trải đến lãi/lỗ của từng loại chứng khoán Đối với hoạt động đầu tư này, mức độ tương quan về lỗ/lãi giữa các loại chứng khoán có ý nghĩa rất quan trọng vì khoản lỗ của loại

tư này là nguyên tắc từ trên xuống Trái lại, hoạt động đầu tư vào từng loại chứng khoán riêng lẻ lại quan tâm đến lãi/lỗ giữa các loại chứng khoán Nguyên tắc của hoạt động đầu tư này là nguyên tắc

từ dưới lên

Một cặp phạm trù giám sát có liên quan chặt chẽ tới giám sát an toàn vĩ mô và an toàn vi mô là giám sát tuân thủ và giám sát dựa trên rủi ro Giám sát tuân thủ hầu như chỉ tập trung vào việc tuân thủ các quy chuẩn của các cơ quan giám sát về an toàn hoạt động của định chế được giám sát (như vốn, tài sản) tại thời điểm giám sát mà không tính đến các nhân tố bên ngoài của định chế tài chính đựợc giám sát Trong khi đó, giám sát dựa trên rủi ro đánh giá các rủi ro có thể xảy

ra đối với (nhóm) định chế được giám sát, tính đến các nhân tố động bên ngoài có tác động tới đối tượng giám sát trong tương lai

Như vậy, giám sát tuân thủ có liên quan nhiều tới giám sát an toàn vi mô, trong nhiều trường hợp chính là giám sát an toàn vi mô của các định chế được giám sát Chẳng hạn, việc giám sát sự đáp ứng các yêu cầu về CAMELS/Basel chính là giám sát tuân thủ Trong khi

đó, giám sát dựa trên rủi ro có liên quan chặt chẽ tới giám sát an toàn

vĩ mô Các chỉ tiêu, nhất là các mô hình kinh tê lượng đánh giá các rủi ro trong tương lai (an toàn vĩ mô) của đối tượng được giám sát chính là các chỉ tiêu giám sát dựa trên rủi ro Các mô hình định lượng như ST, EWS và VaR (chi tiết xem phần sau) có thể coi là thuộc đối tượng này Lưu ý là các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như lạm phát, thâm hụt ngân sách/cán cân vãng lai, nếu áp dụng một cách “máy móc”, “dập khuôn” các ngưỡng, mức tham chiếu quốc tế mà không xét đến các nhân tố bên trong thì có thể coi là giám sát tuân thủ

A giám sát an toàn vĩ mô

Tổng kết của IMF (2001a) cho thấy phương pháp phân tích

an toàn vĩ mô là “hòn đá tảng” của bất kỳ khung khổ chính sách

về phân tích rủi ro Đây là công cụ giúp lượng hóa và định tính độ lành mạnh và khả năng bị tổn thương của hệ thống tài chính Việc

sử dụng các dữ liệu gộp về an toàn vĩ mô giúp phương pháp này có được thông tin trực tiếp về “sức khỏe” hiện tại của các định chế tài chính; tiến hành ST và phân tích theo các kịch bản hỗ trợ đắc lực trong việc đánh giá mức nhạy cảm của hệ thống tài chính đối với các cú sốc vĩ mô; đặc biệt, sử dụng EWS có thể cảnh báo các bất ổn, khủng hoảng tài chính

Dưới đây cụ thể hóa nội dung về các phương pháp giám sát tài chính an toàn vĩ mô và an toàn vi mô theo cách tiếp cận được trình bày trong Sơ đồ 1.2

Bộ các chỉ tiêu giám sát an toàn vĩ mô và an toàn vĩ mô

Đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa được chấp thuận rộng rãi về bộ các chỉ tiêu giám sát an toàn vĩ mô (cũng như chỉ tiêu lành mạnh tài chính) và an toàn vi mô Cũng có một số tổ chức quốc tế

và một số nhà nghiên cứu đã đề xuất các bộ chỉ tiêu của riêng mình Chẳng hạn, Hattacharyay (2003) đã giới thiệu hệ thống 110 chỉ tiêu giám sát an toàn vĩ mô và vi mô do Ngân hàng Phát triển Á châu đề xuất Tuy nhiên, cơ sở lập luận, bằng chứng để lựa chọn chưa thực

sự thỏa đáng; đặc biệt, khả năng áp dụng cho ngay các nước phát triển cũng có tính khả thi không cao Theo chiều hướng gọn lại, tất

cả các nước thành viên EU, theo Hiệp định Maastritch được quy định

áp dụng rất ít chỉ tiêu (5 chỉ tiêu) Tuy nhiên, tính hợp lý của các chỉ tiêu này đến nay vẫn còn được tranh luận gay gắt (chẳng hạn, xem DBR 2011)

Dựa trên hướng dẫn của IMF được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới, các nguyên nhân gây bất ổn (đặc biệt là khủng hoảng tài chính) đã được đúc kết (xem phần trước), có thể đề xuất sơ lược hệ thống các chỉ tiêu giám sát an toàn vĩ mô và vi mô như Bảng 1.3 dưới