Luận văn thạc sĩ luật học: Hoàn thiện quy định của pháp luật về kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên của ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước

Trong đó, chi thường xuyên của NSNN chiếm ty trọng lớn trong chi tiêu NSNN, ướckhoảng trên 52 % tổng chi NSNN hàng năm [1] Theo Giáo trình Quản ly Tài chính công của Học viện Tài chính,

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TÔ THỊ NGUYỆT NGA

HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CUA PHÁP LUAT VE KIEM SOÁT CHI CÁCKHOẢN CHI THƯỜNG XUYEN CUA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA

KHO BẠC NHÀ NƯỚC

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ: 60.38.50

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DAN: TS Phạm Thị Giang Thu

HÀ NOI 2011

Chương 1: Những vấn dé cơ bản về kiểm soát chi thường xuyên Ngânsách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước -555 5555 se<eeeeeeeeessssse 51.1 Nội dung cơ bản về chỉ thường xuyên và yêu cau kiểm soát chỉ thườngxuyên của ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà Hước 5 1.1.1 Chi thường xuyên của Ngân sách Nhà nước - 5 1.1.1.1 Khái niệm chi thường xuyên của Ngân sách Nhà nước 51.1.1.2 Đặc điểm pháp lý ¿-¿-¿©6- +Ek*E+ESE£EEEEEEEEEEEEEEE sassvevsvevavevees 61.1.1.3 Phân loại các khoản chi thường xuyên của Ngân sách Nhà nước 81.1.2 Sự cần thiết kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho

198008 — 1 iL:Í:Í seuauueuaaeesesess 91.1.2.1 Khái niệm kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước 91.1.2.2 Sự cần thiết phải kiểm soát chỉ ¿5-5 cesses £ezvzxzxererrkred 91.1.2.3 Các hình thức kiểm soát chỉ ‹sc-cscccxcecerrk rrrerrrerrrrrkee 121.1.2.4 Yêu cầu của công tác kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên củaNgân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước -<cc+ sessx++sseeesses 151.2 Nội dung pháp luật kiểm soát chỉ thường xuyên Ngân sách Nhà nước quaKho bạc Nhà HHƯỚC - - c1 1101133803031 11111103 1 111kV cu cv yên 161.2.1 Quy định về chủ thé cccccesesesscsescsesssscsvssseecseses 2321121 xe 161.2.1.1 Nhóm chủ thé đại diện cho Nhà nước thực hiện việc kiểm soát, cấpphát, thanh toán các khoản chi thường xuyên cua Ngân sách Nhà nước 16 1.2.1.2 Cac đơn vi sử dụng Ngân sách Nha nước - - - 171.2.2 Quy định về nội dung, cách thức kiểm soát chi thường xuyên các khoảnchi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước - -: 19 1.2.2.1 Hình thức chi trả, thanh toán các khoản chi thường xuyên của Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước - «+ +++++ssex +sxseerssseexes 20

1.2.2.4 Quy trình kiểm soát chi thường xuyên ‹-c -<5¿ 241.2.2.5 Về chế độ kế toán các khoản chi thường xuyên của Ngân sách NhàTHỜ secs nhung: sư nthh GH20010001185 TENGIIEH SGIEDENGOSEĐSIH0016 TGHIH18 SHIGGHEI-GHM URES SE.-DHRSIGHDHGUNS 9 ĐEUDDLESE,USSOS Zi

1.2.3 Quy định về xử ly vi phạm trong kiểm soát chi thường xuyên 281.2.3.1 Khái niệm và đặc điểm :-55¿ 2+2 2tr Hee 281.2.3.2 Phân loại vi phạm pháp luật về kiểm soát chi NSNN 301.2.3.3 Các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát chi NSNN 31Kết luận chương Ì + SE SE E191 1211111111111 1E 18.111 re 33Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chỉ thường xuyên của Ngânsách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nưỚCC 5 << 55s se<*esssssseesse 342.1 Thực trạng quy định của pháp luật về Chit thể - 2c c+csczescscsee 362.1.1 Pháp luật đã xác lập địa vị pháp lý của các chủ thể tham gia quan hệ kiểmsoát chi Ngân sách Nhà nước thông qua việc quy định các quyền và nghĩa vụ củacác chủ thé một cách đây đủ - ¿+ +6 x+E+x2E*E#ESEEEEEEEEEEEEEE XEEEkrkrkrkereee 36ecole Sek GUE TE CTO or nrennuuang meron gunggHm th coco RS ae ere A sR: wan 36 2.1.1.2 Kho bạc Nha nước cccccccssseeeeeeeesseeeseeseeeeeeee suuueeeeeeeeeees 38 2.1.1.3 Các đơn vi sử dụng Ngân sách Nhà nước - - 412.1.2 Pháp luật đã bước đầu ghi nhận quyền chu động, tự chịu trách nhiệm cuacác đơn vi sử dụng Ngân sách Nhà nước trong việc chi tiêu NSNN 432.2 Thực trạng pháp luật quy định về nội dụng, cách thức kiểm soát chỉ 482.2.1 Về hình thức thanh toán, chỉ trả các khoản chi thường xuyên 482.2.2 Về điều kiện chi Ngân sách Nhà nước - ¿2+ sezcececszeecee 512.2.3 Về phương thức chi trả, thanh toán 2-5 2+s+czcs- esesesseseeees 542.2.4 Về quy trình kiểm soát Chi c.ccccccccccsceesscscssescsesessessetses sesstesseseeees 562.2.5 Về chế độ kế toán, hạch toán các khoản chi Ngân sách Nhà nước 59

Kết luận ChưƠng 2 + St SE E2 111511 11211111111111T.11 181111 62Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật vềkiểm soát chỉ các khoản chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước qua

3.3 Một số kiến nghị cụ thé nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểmsoát chỉ thường xuyên cua Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 673.3.1 Sửa đôi, b6 sung các văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát chi

thường xuyên theo hướng thống nhất đầu mối về phạm vi, đối tượng, nội dungkiểm soát chi thường Xuyên - - ¿52+ SE E SE SE 232181112 258111112 E6 673.3.2 Hoan thiện các quy định của pháp luật có liên quan đến kiểm soát chiNgân sách Nhà nước dé đảm bao tính đồng bộ của pháp luật 693.3.3 Phân định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thé trong kiểm soát chi 703.3.4 Về nội dung kiểm soát chi, các quy định của pháp luật cần phải sửa đôi,

bô sung và hoàn thiện theo hướng đơn giản, hiện dai, công khai, minh bach vàphù hợp với thông lệ quốc tẾ - ¿2-5 2 +2+%E+E£EEEE+E£EEEEEEEEEEEE ZEEEEEEErkrkres 713.3.5 Can sớm ban hành chế tài xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiêmsoát chi Ngân sách Nhà nưỚc - - - - + 1133332221 1111 E51 x3 re 72Ket luận CHONG 3: cececccssescecesssesvssesesvsvesescsvsesssssvsesusscevssucsvsvsvsasaee 121111 te 74

KẾ luận: ooo ccccceecccccececsesscececsvsscscevsessescsestsusacavsvesacevsvsesevavse seasevaneneasens 75

1 KBNN: Kho bạc Nhà nước

2 NSNN: Ngân sách Nhà nước

3 MLNS: Mục lục Ngan sách

Trong quy trình quản lý chỉ Ngân sách Nhà nước, việc thiết lập một cơ

chế kiểm soát chi NSNN khoa học, hợp lý nhằm nâng cao chất lượng công tác

kiểm soát chi NSNN góp phần không nhỏ trong việc nâng cao hiệu quả sửdụng các nguồn lực tài chính Trong điều kiện nền kinh tế nước ta hiện nay,

khi nguồn thu ngân sách còn nhiều hạn chế thì việc kiểm soát chặt chẽ cáckhoản chi nhằm đảm bảo các khoản chi ngân sách được sử dụng đúng mục

đích, tiết kiệm và có hiệu quả có ý nghĩa rất quan trọng

Thời gian qua, việc xây dựng và tạo lập khuôn khổ pháp lý cho hoạt

động quản lý chỉ NSNN nói chung và kiểm soát chỉ NSNN nói riêng đã được

cơ quan Nhà nước có thâm quyền triển khai thực hiện, đặc biệt trong điều

kiện thực hiện Định hướng Phát triển tài chính Việt nam đến năm 2010 đượcThủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 211/2004/QD-TTg ngày

14/12/2004 Điều đó thể hiện qua việc Quốc hội đã thông qua Luật NSNN

ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 Đây là đạo luật

quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính của nước ta Luật NSNN

được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phụcnhững hạn chế của Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đôi, bố sung một SỐĐiều của Luật NSNN ban hành năm 1998, với mục tiêu quản lý thống nhất,

có hiệu quả nền tài chính quốc gia; tăng cường phân cấp nâng cao tính chủđộng và trách nhiệm của các cơ quan, tô chức, cá nhân trong việc quản lý và

sử dụng NSNN; tăng tích luỹ và tiềm lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện

công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp

ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm

quốc phòng, an ninh, đối ngoại; thực hiện cải cách hành chính trong việc lập,

chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách; củng cố ky luật tài chính, sử

soát chi NSNN đã bộc lộ không ít những hạn chế từ khâu lập, chấp hành, kếtoán và quyết toán NSNN mà một trong những nguyên nhân trực tiếp là chínhsách, cơ chế và quy định của pháp luật về lĩnh vực trên còn có điểm chưa đầy

đủ, mâu thuẫn và chưa phù hợp với thực tế, thông lệ quốc tế Chính vì vậy, tác

giả đã chọn và nghiên cứu đề tài: “Hoàn thiện các quy định của pháp luật về

kiểm soát chỉ các khoản chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước quaKho bạc Nhà nước” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp của mình với mong muốnđưa ra một số kiến nghị nhăm góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật

về công tác kiểm soát chỉ thường xuyên của NSNN qua KBNN

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Đề tài đi sâu nghiên cứu các quy định của pháp luật về kiểm soát chỉcác khoản chi thường xuyên của NSNN qua KBNN bao gồm quy định về chủthể, quy định nội dung, cách thức kiểm soát chỉ; quy định về xử lý vi phạmpháp luật trong kiểm soát chi

Trên cơ sở đánh giá tình hình triển khai thực hiện các quy định của phápluật về kiêm soát chi nhằm rút ra những ưu điểm, đồng thời chỉ ra những hạnchế trong cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với lĩnh vực kiểm soát chỉthường xuyên qua KBNN.

Đề tài đề xuất một số kiến nghị chủ yếu nhằm hoàn thiện quy định của

pháp luật về kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên của NSNN trong thời

gian tới.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Bản chất, đặc điểm của quan hệ pháp luật về

kiểm soát chi NSNN; phương thức tác động; nội dung về kiểm soát chi bao

phạm trong kiểm soát chi.

Pham vi nghiên cứu: Các quy định của pháp luật về kiểm soát chi các

khoản chi thường xuyên của NSNN qua KBNN.

Thời gian nghiên cứu được tập trung giai đoạn 2002 - 2010.

4.Y nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Về mặt lý luận, luận văn trình bày một cách có hệ thống những lý luậnpháp lý cơ bản về chi thường xuyên của NSNN và kiểm soát chi thường

xuyên; phân tích các phương thức kiểm soát chi, qua đó làm rõ tại sao việc

kiểm soát chỉ NSNN qua KBNN là phương thức kiểm soát chi hiệu quả nhấthiện nay; trình bày quan điểm và kinh nghiệm thiết lập cơ chế pháp lý chohoạt động kiểm soát chi NSNN tại một số nước phát triển

Về mặt thực tiễn, trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng các quy địnhcủa pháp luật về kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên của NSNN quaKBNN, chỉ ra những mâu thuẫn, bất cập trong các quy định của pháp luật vềlĩnh vực này và đề xuất hướng sửa đôi, bô sung các quy định hiện hành; từ đó,nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi, góp phần quản lý và sử dụng

NSNN một cách hiệu lực và hiệu quả.

Điểm mới của Luận văn thể hiện ở việc trên cơ sở tổng kết, đánh giánhững vấn đề có tính thực tiễn trong công tác kiểm soát chi thường xuyên

NSNN qua KBNN, tác giả đã có những nhận định về ưu điểm cũng như chỉ ranhững hạn chế trong cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với lĩnh vực trên;

đồng thời mạnh dạn đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định

của pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN

từ viết tắt, nội dung của đề tài gồm 3 chương:

Chương 1: Những van đề pháp lý cơ bản về kiểm soát chi thườngxuyên của NSNN qua KBNN.

Chương 2: Thực trạng quy định của pháp luật về kiểm soát chi thườngxuyên của NSNN qua KBNN.

Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về

kiểm soát chi thường xuyên của NSNN qua KBNN

XUYEN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BAC NHÀ NƯỚC1.1 Nội dung cơ bản về chỉ thường xuyên và yêu cầu kiểm soát chỉ

thường xuyên của ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

1.1.1 Chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm chỉ thường xuyên của Ngan sách Nhà nước

Theo Điều 2 Luật NSNN chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triểnkinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy

nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Như vậy, chi NSNN diễn ra trên phạm vi rất rộng, nó gắn liền và phục

vụ trực tiếp cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Trong

đó, chi thường xuyên của NSNN chiếm ty trọng lớn trong chi tiêu NSNN, ướckhoảng trên 52 % tổng chi NSNN hàng năm [1]

Theo Giáo trình Quản ly Tài chính công của Học viện Tài chính, chithường xuyên của NSNN được hiểu là “quá trình phân phối, sử dụng vốnNSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi sắn liền với việc thực hiện các nhiệm

vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ côngcộng khác mà Nhà nước phải cung ứng” [8,tr.257]

Theo Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước của Trường Đại học Luật

Hà Nội thì chi thường xuyên gồm những khoản chi mang tính chất định kỳ,

lặp đi, lặp lại: chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội,

văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thê thao, khoa học và côngnghệ; chi cho hoạt động của các tô chức chính trị, tô chức chính trị xã hội; chicho hoạt động sự nghiệp kinh tế; chỉ cho quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn

xã hội [34, tr.85]

xuyên (tính chất lặp đi, lặp lại; nội dung chi ) Tuy nhiên theo quan điểmcủa Tôi, khi nghiên cứu cơ cau chi NSNN cần bám sát vào mục đích sử dụngcuối cùng của khoản chi; theo đó chi thường xuyên của NSNN là nhữngkhoản chỉ có tính chất tiêu dùng của Nhà nước, nhăm trang trang trải các nhucầu về quản lý hành chính nhà nước, quốc phòng, an ninh và các hoạt động sựnghiệp, hoạt động xã hội khác.

1.1.1.2 Đặc điểm pháp lý

Xét về lý thuyết, quan hệ phát luật pháp sinh trong hoạt động chi

NSNN nói chung và chi thường xuyên của NSNN nói riêng là quan hệ phan

phối dưới hình thức giá trị; tuy nhiên do nó phát sinh trong quá trình hoạtđộng có tính đặc thù là hoạt động NSNN nên nó thuộc loại quan hệ pháp luật

có tính chất hành chính được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật của luậtcông bao gồm Luật NSNN, các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật và cácThông tư hướng dẫn thực hiện nghị định về lĩnh vực chi tiêu ngân sách Tínhchất công quyền của quan hệ chi NSNN thé hiện ở bốn đặc điểm sau:

Thứ nhất, các khoản chi NSNN nói chung, chi thường xuyên của

NSNN được tiến hành trên cơ sở pháp luật và kế hoạch chi đã được cơ quan

nhà nước có thâm quyền phê duyệt Đặc điểm này xuất phát từ chế độ phân

phối đặc thù các nguôn lực tài chính mà Nhà nước đóng vai trò là chủ sở hữu,

Nhà nước thực hiện cấp phát không hoàn lại nguồn tài chính đó cho các đơn

vị sử dụng ngân sách theo nguyên tắc các khoản chi phải được cân đối, sắpxếp hợp lý, khoa học đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm

Đặc điểm này đã quyết định phương pháp điều chỉnh của pháp luậttrong lĩnh vực kiểm soát chi đó là phương pháp mệnh lệnh va thủ tục hành

chính: việc kiểm soát, thanh toán chỉ trả các khoản chỉ NSNN phải tuân thủ

được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi Ngoài ra, dé được cấp phát, thanh toán cáckhoản chi NSNN, các đơn vi sử dụng ngân sách phải tuân thu thủ tục kiểmsoát chi, đảm bảo có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ, hợp pháp

Thứ hai, về chủ thể tham gia quan hệ chi thường xuyên của NSNN chủyếu là các cơ quan, don vi, tô chức thuộc bộ máy nhà nước và các tô chức

được Nhà nước hỗ trợ kinh phí hoạt động; được chia thành hai nhóm chính:

(i) nhóm chu thé là các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực hiện việc cấpphát, thanh toán các khoản chi NSNN: cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch vađầu tư, cơ quan kiểm soát chi (KBNN); (ii) nhóm chủ thé gồm các cơ quan,đơn vị, tô chức được cấp phat các khoản chi thường xuyên của NSNN (sau

đây gọi chung là các đơn vi sử dung Ngân sách Nhà nước).

Thứ ba, chi thường xuyên của NSNN nhằm mục tiêu thoả mãn nhu cầutài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năngcủa nhà nước; nhăm thoả mãn các lợi ích công cộng Các nội dung chỉ thường

xuyên như chi sự nghiệp văn hoá, xã hội, kinh tế, chi cho hoạt động quản lý

nhà nước do các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện mang tính ôn địnhtương đối, có tác động trong thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng

Thứ tư, các quyền của nghĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ chi thườngxuyên của NSNN đều nhằm hướng tới bảo đảm những lợi ích chung Do đó,nội dung các quyền và nghĩa vụ giữa các nhóm chủ thể có sự bất bình đăng,

một bên nhóm chủ thể đại diện cho nhà nước trong việc cấp phát, thanh toán

các khoản chi thường xuyên của NSNN có quyền áp đặt cho nhóm chủ thékhác (các đơn vị sử dụng ngân sách) các quy định bắt buộc phải tuân theo(các quy định có tính nguyên tắc và thủ tục); pháp luật cũng quy định cho

nhóm chủ thể thứ hai những quyền chủ động khá linh hoạt (ví dụ như quyền

chung của toàn xã hội mà Nhà nước là người đại diện.

1.1.1.3 Phân loại các khoản chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước Việc phân loại các khoản chi thường xuyên của NSNN có ý nghĩa quan

trọng trong việc xác lập cơ chế quản lý và điều chỉnh phù hợp; đặc biệt trong

lĩnh vực lập dự toán và kiểm soát chi thường xuyên Việc phân loại các nhóm

chi để trên cơ sở đó xây dựng các định mức chi phù hợp làm căn cứ lập vàphê duyệt dự toán, xác định cách thức kiểm soát chi, vi dụ như nhóm chichuyên môn nghiệp vụ bao gồm các khoản chi về nguyên vật liệu, sách báo,

văn phòng phẩm, hội nghị, công tác phí , sẽ có các nhóm định mức chi về vật

liệu, hội nghị phí, công tác phí và đối với nhóm chi này pháp luật cũng quy

định thủ tục kiểm soát chi tương ứng như hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi gồm

những loại gì, thời gian kiểm soát bao lâu là phù hợp

Việc phân loại chi thường xuyên dựa theo các tiêu thức phân loại khácnhau; phụ thuộc vào yêu cầu quản lý Đứng trên phương diện tổng thể quản lýchi NSNN thì chi thường xuyên thường được phân loại theo lĩnh vực chi, baogồm:

- Chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế

- Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước

- Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và tô chứckhác được NSNN cấp kinh phí

- Chi cho quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội

- Chi khác

Đứng trên phương diện quan ly dự toán và kiểm soát chi thì chi thường

xuyên được phân loại theo nội dung kinh tế của khoản chi, bao gồm:

- Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn: bao gồm các khoản chỉ

nguyên vật liệu, sách báo tai liệu chuyên môn, nghiên cứu khoa học, hội thao,

đào tạo, vật tư, văn phòng phẩm, các chi phí chuyên môn đặc thù của cácngành

- Các khoản chi về mua sắm, sửa chữa tài sản phương tiện đi lại

- Chi khác: là các khoản chi có tính tác động ngắn chưa được liệt kê

trong 3 nhóm mục chi nêu trên.

1.1.2 Sự cần thiết kiểm soát chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nướcqua Kho bạc Nhà nước

1.1.2.1 Khái niệm kiểm soát chỉ Ngân sách Nhà nước

“Kiểm soát chi NSNN là việc xem xét dé phát hiện, ngăn chặn những

khoản chi NSNN trái với quy định nhằm đảm bao tính tuân thủ các cơ chế

chính sách, quy định của Nhà nước của các đối tượng, chủ thể khi tham gia

chu trình chỉ NSNN; thông qua đó điều chỉnh, uốn nắn, hoạt động của các đơn

vị, nhằm đảm bảo quá trình chi NSNN luôn đảm bảo đúng mục đích, đúngyêu cầu và đạt được các mục tiêu kinh tế, xã hội đã đề ra ban đầu” [21]

1.1.2.2 Sự cần thiết phải kiểm soát chỉ

Trong chu trình quản lý quỹ NSNN, kiểm soát chi đóng vai trò hết sức

quan trọng, nó là cơ sở để đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả của chi tiêuNgân sách Nhà nước Giáo su Michel Bouvier đã khang định: công tác kiêm

tra thực hiện dự toán ngân sách hăng năm được coi là biện pháp hết sức cầnthiết trong bối cảnh phải tôn trọng tính hợp lệ ngân sách, có nghĩa là việc thực

hiện ngân sách về mặt hành chính và kế toán phải phù hợp với các quy địnhcủa pháp luật cũng như phê chuẩn ngân sách mà Quốc hội thông qua [7]

Việc kiểm soát chi NSNN là cần thiết vì những những ly do sau:

Thứ nhất: Do yêu cầu của công tác quản lý chi NSNN trong điều kiệnthực thi chính sách tài chính công đòi hỏi mọi khoản chi của ngân sách phảiđảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả Trong điều kiện hiện nay, khikhả năng NSNN còn hạn hẹp, nhu cau chi phát triển kinh tế - xã hội ngày

càng tăng, việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên của NSNN

thực sự là một đòi hỏi tất yếu Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan

trọng trong việc tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tập trung mọi nguồn lực tài

chính dé phát triển kinh tế - xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát, 6n định tiền

tệ và lành mạnh hoá nên tài chính quốc gia; đồng thời, cũng góp phần nâng

cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các

cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN

Thứ hai: Do hạn chế của ban thân cơ chế quản lý chi NSNN là chỉ quy

định được những vấn đề chung nhất mang tích nguyên tắc, dẫn đến không thểbao quát hết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý.Trong khi đó, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế -

xã hội, các nghiệp vụ chi NSNN cũng ngày càng đa dang và phức tạp hơn Dovậy, quy định của pháp luật về quan lý chi NSNN nhiều khi không theo kipvới bién động của hoạt động chi NSNN Tình trạng này tạo kẽ hở trong cơ chếquản lý chi NSNN, một số đơn vị, cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thácnhững kẽ hở của cơ chế quan lý dé tham 6, trục lợi, tư túi gây lãng phí tài sản

và công quỹ của Nhà nước Từ thực tế trên, đòi hỏi phải có các quy định về tổchức và thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng kinh phí NSNN

của các cơ quan, đơn vị nhằm ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực,phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ chế quản ly dé từ đó kiến nghị

với các ngành, các cấp sửa đối, bố sung kịp thời dé các cơ chế quản lý vàkiểm soát chi NSNN ngày càng được hoàn thiện, phù hợp và chặt chẽ hơn

Thứ ba: Do phan anh mang tính kinh nghiệm của các don vi sử dụng

kính phí NSNN: các đơn vi thụ hưởng kinh phí NSNN thường tìm mọi cách

để sử dụng hết số kinh phí đã được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành

đúng mục đích, đối tượng và dự toán được duyệt Trên thực tế, hiện tượng các

đơn vị chỉ tiêu sai chế độ như: không có trong dự toán chi NSNN đã đượcduyệt hoặc không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chỉ tiêu của Nhà nước;

thiếu hồ sơ, chứng từ có liên quan, Vì vậy, phải có cơ quan chức năng cóthâm quyền kiểm tra, kiểm soát đối với các khoản chi của cơ quan, đơn vi

dam bảo các khoản chi của đơn vi sử dụng ngân sách có trong dự toán được

giao, đúng mục đích, đối tượng đã được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, địnhmức chi và có đầy đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán Thông qua kiểm soát chi,kịp thời phát hiện và chấn chỉnh các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong

việc sử dụng kinh phí NSNN của các đơn vị, dam bảo mọi khoản chi của

NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả

Thứ tư: Do tính đặc thù của các khoản chi thường xuyên của NSNN

mang tính chất không hoàn trả trực tiếp (các đơn vị được NSNN cấp phát kinh

phí sẽ không phải hoàn trả lại trực tiếp cho Nhà nước về số kinh phí đã sử

dung; cái mà họ phải “hoàn trả” cho Nhà nước chính là “kết quả công việc”

đã được Nhà nước giao) Tuy nhiên, việc dùng các chỉ tiêu định lượng để

đánh giá kết quả của các khoản chi NSNN trong một số trường hợp sẽ gặp

khó khăn và không toàn diện Do vậy, cần thiết phải có một cơ quan nhà nước

có chức năng, nhiệm vụ thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của

NSNN dé đảm bảo cho việc chi trả của Nhà nước là phù hợp với các nhiệm

vụ đã giao.

1.1.2.3 Các hình thức kiểm soát chỉ

Kiểm soát chi phải được tiến hành suốt quá trình chi ngân sách từ khâuthâm tra phân bồ dự toán đến khâu xuất quỹ ngân sách và cuối cùng là quyếttoán chi tiêu.

Cộng hoà Pháp là một nước Châu Âu phát triển, có nền quản lý hànhchính lâu đời và có ảnh hưởng chi phối đến các nước Châu Au lục địa và các

nước thuộc địa trước đây của Pháp Kinh nghiệm quản lý chỉ NSNN của

Pháp, trong đó có lĩnh vực kiểm soát chi được nhiều nước học tập, trong đó

có Việt Nam Dưới đây, xin trình bày kinh nghiệm của Pháp và một số nước

Châu Âu trong việc áp dụng các hình thức kiểm soát chi NSNN Có 3 biện

pháp kiêm tra được tiễn hành dựa trên chu trình chi NSNN đối với những

khoản chỉ được giao theo dự toán, bao gồm:

- Kiêm soát ước chi: đây là việc kiêm tra của cơ quan có thâm quyên vê mức phân bô chi tiêu ngân sách, đảm bảo việc phân bô chính xác cho các đơn

vị sử dụng vê nội dung, mức phân bô đúng dự toán đã được cơ quan có thâm

quyền phê duyệt

Pháp coi đây là một trong những biện pháp tiền kiểm hành chính có

mục đích kiểm tra về tính hop lệ của người chuẩn chi do kiểm tra viên tàichính tiến hành đối với các cam kết chi của bộ trưởng chuẩn chi ở Trung

ương và người chuan chi ở địa phương.

Ở Việt Nam, nội dung kiểm soát này thuộc trách nhiệm của cơ quan tàichính các cấp khi thực hiện nhiệm vụ thâm định phân bồ dự toán của của đơn

vị dự toán cấp I ở Trung ương và địa phương Việc thâm tra của cơ quan tàichính nhằm đảm bảo tính chính xác giữa phân bé dự toán của co quan, đơn vịđến đơn vị sử dụng ngân sách đúng với dự toán của cấp có thâm quyền giao

va đúng tiêu chuẩn, định mức chế độ chi tiêu NSNN

- Kiểm soát trước khi chi (tiền kiểm): đây là việc kiểm tra của cơ quan

có chức năng kiểm soát chi khi thực hiện xuất quỹ ngân sách dé các đơn vị sử

dụng ngân sách chi tiêu Kinh nghiệm của các nước như Pháp, Đức, và một

số nước đang phát triển khác trong đó có Việt Nam thì chức năng được đượcgiao cho KBNN, đồng thời là cơ quan quản lý quỹ NSNN Việc kiểm tra củacác cơ quan này nhằm đảm bảo các khoản chỉ tiêu thực tế phát sinh của cácđơn vi sử dụng ngân sách đúng dự toán được duyệt, đủ điều kiện chỉ ngânsách theo luật định Việc kiểm soát có thé được thực hiện trước khi chi (kiếmtra đề nghị thanh toán bao gồm kiểm tra sự chuẩn chi hợp pháp, kiêm tra tinhhợp pháp của khoản chi) trên cơ sở xem xét hồ sơ, chứng từ chi do đơn vị sửdụng ngân sách cung cấp Việc kiểm tra có thé thực hiện trong quá trình chi(đối với những khoản chi theo tiễn độ được tạm ứng và khi thanh toán toántạm ứng).

Ở Pháp, biện pháp kiểm tra này được gọi là kiểm soát thanh toán (thuộc

kiểm tra tiền kiểm hành chính), được tiễn hành bởi các các Kế toán

viên Kho bạc được đặt tại chính các đơn vị chi ngân sách Nội dung

kiểm tra bao gồm: kiểm tra tư cách người chuẩn chi (có đúng là người

chuẩn chi ra lệnh thanh toán); kiểm tra tính mục đích của khoản chi

(xem xét khoản chi có đúng dự toán được giao hay không); Kinh phí

dành cho các khoản chi còn hay không; kiểm tra tính hợp thức của công

việc hoặc dịch vụ đã hoàn thành (trừ trường hợp đơn vi sử dụng ngân

sách được tạm ứng); kiểm tra tính chính xác của số liệu về mặt SỐ học;

kiểm tra xem khoản chi đã được chấp thuận của kiểm tra viên tài chínhhay chưa (đối với những khoản chi theo Luật định cần có chấp thuậncủa kiểm tra viên tài chính); Kiểm tra các hồ sơ chứng từ liên quan đếnkhoản chi; kiêm tra sô tiên chi ra có đúng đôi tượng thụ hưởng cuôi

cùng Nguyên tắc kiêm tra là kiểm tra toàn bộ lệnh chi mà chuẩn chi đãđưa cho kế toán, kiểm tra trước khi thanh toán [10]

- Kiểm tra hậu kiểm: Đây là biện pháp kiểm tra sau khi khoản chi đãhoàn thành có mục đích đánh giá hiệu quả của hoạt động chi tiêu ngân sách.Đây là biện pháp kiểm tra được tiến hành bởi cơ quan tài chính khi thực hiệnthâm tra phê duyệt quyết toán chỉ tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách hoặcđược tiễn hành bởi các cơ quan thanh tra, kiểm toán khi thực hiện chức năngnhiệm vụ được giao.

Việc áp dụng đồng thời các hình thức kiểm soát chi NSNN nêu trên làđiều kiện đảm bảo tính hiệu lực của chi NSNN, xuất phát từ nguyên tắc hoạtđộng quản lý chi NSNN là đảm bảo tính thống nhất và chặt chẽ theo dự toán

đã được cơ quan có thâm quyền phê duyệt trong suốt quá trình chi

Mặc dù kiểm soát chi ngân sách được thực hiện ở nhiều giai đoạn khácnhau và là nhiệm vụ của nhiều cơ quan, song kinh nghiệm của các nước trênthé giới cho thấy việc kiểm soát chi khi thực hiện xuất quỹ ngân sách củaKBNN là không thé thiếu và có tính hiệu quả nhất, vì KBNN chính là đơn vị

quản lý quỹ NSNN, quản lý tài khoản của các đơn vị sử dụng ngân sách và

trực tiếp thanh toán, chi trả ngân sách Chính vì vậy, ở Việt Nam Luật NSNNnăm 2002 đã quy định nhiệm vụ kiểm soát chi của KBNN (Điều 56): Căn cứvào dự toán NSNN được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vu, thủ trưởng đơn

vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi KBNN KBNN kiểm tra tính hợp lệhợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiệnchi ngân sách khi có đủ điều kiện quy định tại Luật NSNN theo phương thức

thanh toán trực tiếp Đồng thời, Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thihành Luật NSNN đã quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của KBNN trong

khi thực hiện nhiệm vụ kiêm soát chi.

1.1.2.4 Yêu cầu của công tác kiểm soát chi các khoản chi thường xuyêncủa Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Công tác kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên của NSNN quaKBNN phải đảm bảo các yêu câu sau:

Một là, các quy định của pháp luật về kiểm soát chi NSNN phải đảmbảo rõ ràng, minh bạch, khoa học; đồng bộ, nhất quán với các quy định kháccủa quản lý NSNN từ lập, chấp hành đến quyết toán NSNN Đồng thời, phảithống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác

như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách tiết kiệm, chính sách 6n định

phát triển kinh tế - xã hội,

Hai là, công tác quản lý và kiểm soát chỉ NSNN là một quy trình phứctạp, bao gồm từ khâu lập dự toán, phân bô dự toán đến cấp phát, thanh toán,hạch toán và quyết toán NSNN, có liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địaphương và các cấp ngân sách Vì vậy, kiểm soát chi NSNN phải được tiến

hành hết sức thận trọng, được thực hiện dần từng bước; sau mỗi bước có tiễnhành đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình kiểm soát chi cho phù

hợp tình hình thực tế Có như vậy mới đảm bảo tăng cường kỷ cương, ky luật

tài chính Mặt khác, cũng không khắt khe, máy móc, gây ách tắc, phiền hà cho

các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp

Ba là, tổ chức bộ máy kiểm soát chỉ NSNN phải gọn nhẹ theo hướng thugọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính.Đồng thời, cũng cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các

cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh

phí NSNN, trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phátngân sách, thực hiện chi đến khâu thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN détránh những trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện Mặt khác, đảm

bảo sự công khai, minh bạch và kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những co

quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN

1.2 Nội dung pháp luật kiểm soát chỉ thường xuyên Ngân sách Nhà nướcqua Kho bạc Nhà nước

1.2.1 Quy định về chủ thể

Chủ thé tham gia quan hệ pháp luật về kiểm soát chi NSNN qua KBNNgồm 2 nhóm chính: nhóm chủ thê đại điện cho Nhà nước thực hiện kiểm soát,cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN và nhóm chủ thé là đơn vị sử dụng

ngân sách.

1.2.1.1 Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc kiểm soát,

cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên của Ngân sách Nhà

nước: bao gồm cơ quan Tài chính và KBNN

Cơ quan Tài chính là cơ quan có trách nhiệm vụ bố trí và đảm bảo

nguồn chi; đồng thời thực hiện kiểm soát chi gián tiếp thông qua cơ chế kiểm

tra ước chi (thâm định dự toán) và hậu kiểm (phê duyệt quyết toán) Kho bạcNhà nước là cơ quan có nhiệm vụ xuất quỹ ngân sách và kiểm soát chỉ trựctiếp đối với các khoản chi khi thực hiện xuất quỹ

Đặc điểm pháp lý của nhóm chủ thể này là pháp luật quy định cho cơ

quan này những quyên hạn nhất định trong việc kiểm soát, thanh toán ngânsách, cụ thể: cơ quan tài chính có quyền kiểm tra việc thực hiện chi tiêu, cóquyền tạm dừng các khoản chi vượt nguồn cho phép hoặc sai chính sách, chế

độ, tiêu chuẩn, có quyền yêu cầu điều chỉnh dự toán, nhiệm vu chi của cácđơn vị sử dụng ngân sách dé đảm bảo thực hiện ngân sách đúng mục tiêu, tiến

độ quy định KBNN các cấp trong quá trình kiểm soát, thanh toán có quyền

từ chối thanh toán đối với khoản chi ngân sách không đủ điều kiện chi theoquy định, tạm dừng thanh toán theo yêu cầu của cơ quan tài chính, kiểm tra,giám sát việc sử dụng tài khoản chi tiên gửi của các đơn vi sử dung NSNN.

Trong quan hệ với nhóm chu thé là các đơn vị sử dụng ngân sách, các

cơ quan nhà nước đại diện cho Nhà nước thực hiện việc cấp phát, thanh toáncác khoản chỉ NSNN có địa vị pháp lý cao hơn, thé hiện ở việc họ có quyền

kiểm tra, giám sát và từ chối hoặc tạm dừng cấp phát ngân sách cho các đơn

vị sử dụng ngân sách; tuy nhiên những quyền năng này cũng được thực hiệntheo giới han của pháp luật va trong những điều kiện cụ thé

Về nghĩa vụ pháp lý của nhóm chủ thê này, pháp luật quy định những

nghĩa vụ có tính đảm bảo để thực thi quyền Cụ thể, cơ quan tài chính có

nghĩa vụ đảm bảo bố trí nguồn để đáp ứng các nhu cầu chỉ; trong đó có việchuy động các nguồn vay tạm thời để đảm bảo nguồn chi theo quy định của

pháp luật KBNN có trách nhiệm thực hiện việc kiểm soát chi theo đúng quy

định của Luật NSNN; đảm bảo các khoản chi được kiểm soát chặt chẽ, đủđiều kiện chi; đảm bảo thanh toán, chi trả NSNN một cách kip thời; trong một

số trường hợp, pháp luật quy định cho cơ quan kiểm soát chi được quyền tạm

cấp kinh phí cho đơn vi sử dụng NSNN khi khoản chi chưa có dự toán được

giao, đặc biệt là những khoản chi liên quan đến chính sách an sinh xã hội(lương hưu, trợ cấp người có công ) dé dam bảo việc thanh toán kịp thời chocác đối tượng thụ hưởng

1.2.1.2 Các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước

Pham vi nhóm chủ thé này rất rộng, ngoài các cơ quan, đơn vị, tổ chứcthường xuyên được ngân sách cấp kinh phí hoạt động, kinh phí sự nghiệp còn

phát sinh những đơn vị không có quan hệ ngân sách thường xuyên nhưng

được Nhà nước hỗ trợ kinh phí hoặc giao thực hiện một nhiệm vụ cụ thé được

cấp kinh phí dé thực hiện như doanh nghiệp, hiệp hội Đơn vi sử dụng ngânsách được pháp luật xác định gồm những nhóm cơ bản sau:

- Các cơ quan Nhà nước, đơn vi lực lượng vũ trang nhân dân, tô chứcchính trị (gọi chung là các đơn vị dự toán) được nhà nước cấp kinh phí hoạt

động.

- Các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, t6 chức xã hội nghề

nghiệp được NSNN hỗ trợ kinh phí hoạt động thường xuyên.

- Các đơn vị sự nghiệp kinh tế, giáo dục, y tế : được phân ra làm 3loại hình đơn vi sự nghiệp là (1) đơn vi tự đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạtđộng, (2) đơn vi tự đảm bảo một phần kinh phí hoạt động, và (3) đơn vị được

nhà nước cấp toàn bộ kinh phí toàn bộ Tuỳ từng loại hình đơn vị sự nghiệp

mà pháp luật ghi nhận mức độ tự chủ đối với các khoản chi thường xuyên của

NSNN khác nhau.

- Các doanh nghiệp, các tô chức kinh tế, các tô chức tài chính của Nhà

nước được ngân sách hỗ trợ kinh phí

Việc phân loại các đơn vi sử dụng ngân sách có ý nghĩa xác định địa vị

pháp ly của tình loại đơn vi trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên củaNSNN qua KBNN.

Pháp luật về kiểm soát chi NSNN tập trung quy định nghĩa vụ của các

đơn vi sử dụng ngân sách trong việc chi tiêu ngân sách, theo đó các đơn vi

này phải có trách nhiệm chấp hành các quy định về điều kiện chi NSNN, quy

định về trình tự, thủ tục chi NSNN ngân sách; chấp hành các quy định về hoáđơn, chứng từ khi chi tiêu NSNN Một SỐ các nghĩa vụ được ghi nhận cụ thê như sau:

- Chấp hành đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức va chi tiêu trong phạm

vi dự toán được cấp có thâm quyền giao

- Quản lý, sử dụng ngân sách đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả

- Cung cấp hoặc giải trình cho cơ quan kiểm soát chi về hồ so, chứng từ

chi tiêu NSNN theo quy định.

- Mở và sử dụng tài khoản dự toán hoặc tài khoản tiền gửi tại KBNN để

thực hiện chi tiêu NSNN.

- Thực hiện thu hồi giảm chi NSNN hoặc thu hồi nộp NSNN đối với

những khoản chi vi phạm quy định về chi NSNN theo quyết định của cơ quan

có thâm quyền

Về quyền của các nhóm chủ thể này, Luật NSNN không quy định cụ

thê mà chỉ ghi nhận có tính chất chung: Thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN

quản lý, sử dụng NSNN theo đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức trong phạm vi

dự toán được giao Hiện nay, trong xu thế cải cách nên tài chính công theo

hướng tăng cường tính tự chủ, tự chiu trách nhiệm của các đơn vi sử dụng

NSNN, pháp luật cũng đã bước đầu ghi nhận một số quyền tự chủ trong việcchi tiêu NSNN của các đơn vị sử dụng ngân sách Đối với đơn vị sự nghiệp

công lập thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 26/6/2006 của

Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ,

tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính thì đối với các khoản chỉ thường xuyên,Thủ trưởng đơn vi được quyết định một số mức chi quản lý, chi hoạt độngnghiệp vụ cao hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan nhà nước có thâm quyềnquy định; được quyết định phương thức khoán chi phí cho từng bộ phận, don

vị trực thuộc Đối với cơ quan Nhà nước thực hiện theo Nghị định sé130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định chế độ tự chủ, tựchịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính thì đượcgiao quyền tự chủ đối với nguồn kinh phí hành chính (bao gồm các khoản chi

thanh toán cho cá nhân, chi nghiệp vụ chuyên môn, mua sắm sửa chữa thườngxuyên tài sản cô định, chi khác cho tinh chất thường xuyên)

1.2.2 Quy định về nội dung, cách thức kiểm soát chỉ thường xuyên cáckhoản chỉ Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Căn cứ Luật NSNN năm 2002, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003

của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN, Thông tư

số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiệnNghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003; Thông tư số 79/2003/TT-BTCngày 13/8/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý cấp phát, thanhtoán các khoản chi NSNN qua KBNN; Thông tư số 135/2007/TT-BTC ngày

23/11/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điểm về tô chức thực hiện dự

toán NSNN năm 2008, thì cơ chế kiểm soát chi các khoản chi thường xuyên

NSNN qua KBNN được thực hiện theo các nội dung sau:

1.2.2.1 Hình thức chỉ trả, thanh toán các khoản chỉ thường xuyên

Việc thực hiện chi trả, thanh toán các khoản chi thường xuyên được

thực hiện thông qua hình thức cơ bản sau:

Thứ nhất, chi trả, thanh toán theo dự toán: dự toán chi thường xuyên

NSNN được hiểu là kế hoạch chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách trongnăm ngân sách được cơ quan nha nước có thâm quyền giao Theo quy định

của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành thì từ năm 2004 - 2007 dự

toán chi thường xuyên của các đơn vi sử dung NSNN được giao chi tiết theo

04 nhóm mục chi chủ yếu: (1) chi thanh toán cá nhân (bao gồm các mục chi:

100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 122, 124 của mục lục NSNN);(2) chi nghiệp vụ chuyên môn (gồm các mục chi từ mục 109 đến mục 119 trừmục 118); (3) chi mua săm, sửa chữa (mục 118, 144, 145) và nhóm mục chikhác (4) bao gồm tat cả các mục chi còn lại của MLNS trừ các mục chi đầu tưXDCB Từ năm 2008 trở đi, để tăng cường tính chủ động và linh hoạt chocác đơn vị sử dụng ngân sách, tránh tình trạng phải điều chỉnh dự toán nhiềulần do dự toán được giao chưa phù hợp với nhiệm vụ chi tiêu của đơn vị, dựtoán chi thường xuyên được giao chi tiết đến Loại, Khoản của MLNSNN

(không phân bồ chỉ tiết theo các nhóm mục chi và không phân bổ chi tiết theo

từng quý trong năm) Theo hình thức chi tra, thanh toán nay thì căn cứ vàonhiệm vụ chi, thủ trưởng don vị sử dụng ngân sách lập giấy rút dự toán ngânsách kèm theo hồ sơ thanh toán gửi KBNN nơi mở tài khoản giao dịch dé chi

tiêu ngân sách KBNN có trách nhiệm kiểm tra: tính hợp lệ, hợp pháp của hồ

sơ, chứng từ thanh toán; các điều kiện chi ngân sách theo quy định; dự toán

được giao của đơn vi dé thực hiện thanh toán, chi trả các khoản chi thườngxuyên của NSNN.

Thứ hai, bênh cạnh hình thức thanh toán, chi trả ngân sách theo dựtoán, thì hiện nay đối với chi thường xuyên, pháp luật quy định thêm 2 hình

thức thanh toán đó là tạm cấp kinh phí NSNN và chi ứng trước dự toán ngân

sách năm sau cho các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN, cụ thê:

Tạm cấp kinh phí NSNN được thực hiện đối với một số khoản chi như

chi lương, chi nghiệp vụ chuyên môn, chi công tác phí và một số khoản chi

cần thiết khác để đảm bảo hoạt động của bộ máy của các cơ quan, đơn vi sửdụng NSNN, chỉ cho các dự án chuyền tiếp thuộc chương trình mục tiêu quốcgia và chi bố sung cho ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới khi đầu

năm ngân sách, dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN chưa được cơ

quan có thầm quyền quyết định hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo quyđịnh Mức tạm cấp tối đa không vượt quá mức chi bình quân 01 tháng củanăm trước và được thu hồi ngay sau khi dự toán và phương án phân bổ NSNNđược co quan có thẩm quyền quyết định bang cách trừ vào các mục chi tươngứng trong dự toán NSNN được phân bé của các đơn vị sử dung NSNN

Chi ứng trước dự toán cho năm sau được thực hiện cho một số nhiệm

vụ quan trọng cấp bách phải thực hiện theo chế độ, chính sách do Chính phủ,Thủ tướng Chính phủ quy định song chưa được bồ trí trong dự toán và nguồn

dự phòng NSNN không đáp ứng được Đối với những khoản chi này, KBNN

thực hiện cấp phát, thanh toán căn cứ vào quyết định của cơ quan có thẩm

quyền nhưng tổng số chi không vượt quá 20% dự toán chỉ NSNN theo từnglĩnh vực tương ứng năm ngân sách hiện hành đã được giao hoặc số kiểm tra

dự toán chi NSNN đã thông báo cho cơ quan, đơn vi đó.

1.2.2.2 Nội dung kiểm soát về điều kiện chi Ngân sách Nhà nước

Theo quy định tại Điều 5 Luật NSNN, các khoản chi NSNN chi được

thực hiện khi có đủ các điều kiện sau:

+ Các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, trừ các trường hợp:

dự toán ngân sách và phân bổ dự toán chưa được cấp có thấm quyền quyết

định phải thực hiện tạm cấp ngân sách; chi từ nguồn dự phòng và nguồn tăng

thu so với dự toán được giao; các khoản chi đột xuất ngoài dự toán được

duyệt nhưng không thé trì hoãn được (như chi khắc phục hậu quả lũ lụt, thiên

tai, hoa hoạn, ).

Điều kiện chi ngân sách phải có trong dự toán được duyệt có tinh bắt

buộc đối với tất cả các đơn vị sử dụng NSNN; đối với có tính chất hỗ trợ

không thường xuyên cho các tổ chức, doanh nghiệp cũng phải được giao

trong dự toán của ngân sách các cấp chính quyền được Hội đồng Nhân dânđồng cấp phê duyệt

+ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nha nước có

thâm quyền quy định

Theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành,Chính phủ giao cho Thủ tướng Chính phủ quy định các chế độ, tiêu chuẩn,định mức thực hiện thống nhất trong cả nước; giao cho Bộ trưởng Bộ Tài

chính quyết định chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN đối với các ngànhlĩnh vực; ngoài các chế độ do Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tài

chính quyết định thì đối với một số nhiệm vụ có tính chất đặc thù của địaphương, Hội đồng Nhân dân tỉnh được quyết chế độ chi ngân sách phù hop

với đặc điểm thực tế ở địa phương Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chỉNSNN có tính chat bắt buộc đối với tất cả các đơn vi sử dụng NSNN Riêngđối với đơn vị sự nghiệp có thu, căn cứ nội dung và yêu cầu công việc, trong

phạm vi nguồn tài chính được sử dụng, thủ trưởng đơn vi được quyết định cácmức chi quản lý, nghiệp vụ phù hợp với yêu cau thực tế theo quy định về chế

độ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập Ngoài ra, dé đảm bảo việc

kiểm soát chỉ của KBNN được thuận lợi, đảm bảo nhu cầu chỉ tiêu của NSNS,

pháp luật cũng quy định đối với khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định

mức chi, KBNN kiểm tra, kiểm soát và cấp phát căn cứ vào mức chi trong dự

toán được cơ quan có thâm quyền phê duyệt

+ Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN

hoặc người được uỷ quyền quyết định chi

Đây là điều kiện về chuẩn chi NSNN, đảm bảo tính hiệu lực của khoản

chi NSNN và tính chịu trách nhiệm của thủ trưởng đơn vi sử dụng ngân sách.

Lệnh chuẩn chi ngân sách gồm hai loại: lệnh chi tiền của cơ quan tài chính và

giấy rút dự toán của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN Trong trường hợp ápdụng chi ngân sách bang lệnh chi tiền của cơ quan tài chính thì cơ quan tàichính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát đảm bảo khoản chỉ đúng đủ các

điều kiện chi ngân sách theo luật định, cơ quan KBNN thực hiện xuất quỹ

ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính Đối với giấy rút dự toán của đơn vị

sử dụng ngân sách, KBNN có trách nhiệm kiểm tra, kiếm soát các khoản chỉđảm bảo đúng, đủ điều kiện chỉ ngân sách theo luật định

+ Đối với những khoản chi đầu tư xây dựng cơ ban, mua sắm trang

thiết bị phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua đấu thầu hoặcthâm định giá thì phải t6 chức đấu thầu và thâm định giá theo quy định của

pháp luật.

1.2.2.3 Về phương thức chỉ trả, thanh toán

Việc chi trả, thanh toán được thực hiện theo 2 phương thức đó là tạm

ứng và thanh toán:

Cấp tạm ứng: được thực hiện khi khoản chi chưa đủ điều kiện dé thực

hiện thanh toán ngay hoặc đối với những khoản chi phải thực hiện tam ứng

theo tiến độ công việc hoặc hợp đồng Phương thức cấp tạm ứng chỉ áp dụng

đối với một số khoản chi như chi hành chính, chi mua sắm, sửa chữa tai sản

Mức cấp tạm ứng tuỳ thuộc vào tính chất của từng khoản chi theo đề nghị củađơn vi sử dụng NSNN và phù hợp với tiến độ thực hiện Mức cấp tạm ứng tối

đa không vượt quá các nhóm mục chi trong dự toán NSNN được phân bổ

Cấp thanh toán: được thực hiện đối các khoản chi thanh toán cá nhân

như chi lương, học bồng, sinh hoạt phí ; các khoản chi đủ điều kiện thanh

toán trực tiếp; các khoản tam ứng đủ điều kiện chuyển từ tạm ứng sang thanhtoán tạm ứng Mức cấp thanh toán căn cứ vào hồ sơ, chứng từ chỉ NSNN theo

đề nghị của đơn vị sử dụng NSNN Mức cấp thanh toán tối đa trong quí, nămkhông được vượt quá nhu cầu chi quý và dự toán NSNN năm được cơ quannhà nước có thâm quyền phân bồ (bao gồm cả chi tam ứng chưa được thu hồi).1.2.2.4 Quy trình kiểm soát chỉ thường xuyên

Hiện nay, quy trình kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN được thựchiện theo các bước sau:

Bước 1: Nhận hồ sơ chứng từ: Tùy theo từng phương thức thanh toán,

chỉ trả và nội dung chỉ NSNN mà đơn vị sử dụng ngân sách gửi KBNN hồ sơ,

chứng từ phù hợp.

Về hồ sơ, chứng từ kiểm soát chỉ NSNN, theo quy định tại Thông tư79/2003/TT-BTC, Thông tư số 81/2006/TT-BTC, Thông tư số 18/2006/TT-

BTC bao gồm:

- Hồ sơ gửi lần đầu (chỉ gửi một lần và gửi khi có sửa đổi bồ sung): dự

toán năm được giao, nhu cầu chi quý (gửi một lần vào cuối quý trước) Đốivới cơ quan nhà nước thực hiện khoán biên chế và kinh phí hoạt động phải cóQuy chế chi tiêu nội bộ; Quy chế quản lý sử dụng tài sản công; đối với các

đơn vi sự nghiệp công lập thực hiện chế độ độ tự chủ phải có Quyết định giao

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính của cơ quan có thâm quyền,Quy chế chỉ tiêu nội bộ

- Tuỳ theo tính chất của từng khoản chi, các hồ sơ, chứng từ thanh toánbao gồm:

+ Chi thanh toán cá nhân: đối với chi lương là bảng đăng ký biên chế,quỹ lương đã được cơ quan nha nước có thâm quyền phê duyệt (gửi lần dau);danh sách những người hưởng lương và phụ cấp lương (gửi lần đầu); bảngtăng, giảm biên chế và quỹ tiền lương được cơ quan Nhà nước có thâm quyềnphê duyệt (nếu có) Đối với chi học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh

viên là bảng đăng ký học bồng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên được cơ

quan Nhà nước có thâm quyền phê duyệt (gửi lần đầu); bảng tăng, giảm học

bồng, sinh hoạt phí được cơ quan nhà nước có thâm quyền phê duyệt (nếu

có) Đối với các khoản chi thuê ngoài lao động: bao gồm các khoản tiền

lương, tiền công, tiền nhuận bút, được ghi trong hợp đồng lao động

+ Chi nghiệp vụ chuyên môn: các hồ sơ chứng từ có liên quan

+ Chi mua sắm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa

lớn tai sản cố định: dự toán chi quý về mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố địnhđược cấp có thâm quyền duyệt; quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặcquyết định chỉ định thầu của cấp có thâm quyền (đối với trường hợp mua sắmphương tiện làm việc, sửa chữa lớn phải thực hiện đấu thầu theo quy định);hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ; phiếu báo giá của đơn vị cung cấp hàng

hoá, dịch vụ (đối với những trường hợp mua sắm nhỏ không có hợp đồng muabán); hoá đơn bán hàng, vật tư, thiết bị; các hồ sơ, chứng từ khác có liên quan.

+ Các khoản chi khác: Bảng kê chứng từ thanh toán có chữ ký của thu

trưởng, kế toán trưởng don vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyên (phụlục số 01 đính kèm); các hồ sơ chứng từ khác có liên quan

Bước 2: KBNN kiểm soát chỉ, nội dung kiểm soát bao gồm:

- Kiểm soát, đối chiếu các khoản chi so với dự toán NSNN, bảo đảm

các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được cấp có thâm quyền phân bồ

và nhu cầu chi quý đã đăng ký với KBNN;

- Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từtheo quy định đối với từng khoản chỉ;

- Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn,định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thâm quyền quy định Đối vớicác khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, KBNN căn cứvào dự toán NSNN đã được co quan nhà nước có thẩm quyền phân bổ dékiểm soát và thanh toán cho đơn vị

Bước 3: Thanh toán, chi trả: Sau khi kiểm soát hồ sơ, chứng từ của đơn

vị, trường hợp đảm bảo day đủ các điều kiện chi theo qui định, KBNN làmthủ tục chi trả, thanh toán cho đơn vi sử dụng ngân sách;

- Trường hợp chưa đủ điều kiện thanh toán, nhưng thuộc đối tượngđược tam ứng, KBNN làm thủ tục tạm ứng cho đơn vi sử dụng ngân sách

- Trường hợp không đủ điều kiện chi, KBNN được phép từ chối chỉ trả,thanh toán.

Việc thanh toán, chi trả các khoản chi thường xuyên của NSNN đượcthực hiện theo nguyên tắc KBNN thanh toán, chỉ trả trực tiếp đến người cung

cấp hàng hoá, dịch vụ Các khoản chi có thể thanh toán bằng hình thức

chuyên khoản hoặc băng tiên mặt; đôi với các khoản chi trả băng tiên mặt

phải thực hiện theo đúng quy định về đối tượng, nội dung được phép thanh

toán, chi trả băng tiền mặt qua KBNN theo quy định tại Thông tư số

33/2006/TT-BTC ngày 23/6/2006 của Bộ Tài chính quy định quản ly thu, chi

tiền mặt qua hệ thống KBNN

Về thời han giải quyết thanh toán, chi tra các khoản chi thường xuyên

của NSNN, hiện nay theo quy định tại Thông tư 79/2003/TT-BTC ngày

13/8/2003, thời hạn KBNN phải giải quyết thanh toán, chi trả các khoản chiNSNN là không quá 2 ngày làm việc Việc quy định thời hạn giải quyết côngviệc trên nhằm đảm bảo yêu cầu cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vựckiểm soát chi ngân sách qua KBNN; tránh tinh trạng dây dưa, kéo dài, gây

khó khăn cho don vi giao dịch của công chức KBNN khi thi hành công vu.

1.2.2.5 Về chế độ kế toán các khoản chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhànước

Theo quy định thì KBNN có trách nhiệm tô chức thực hiện hạch toán

kế toán các khoản thu, chi NSNN, định ky báo cáo tình hình thực hiện thu, chiNSNN theo dự toán đã giao và theo MLNS cho co quan tài chính đồng cấp

Bộ Tài chính đã có Quyết định số 120/2008/QD-BTC ngày 22/12/2008 ban

hành chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN Liên quan đếnviệc hạch toán kế toán các khoản chi thường xuyên NSNN bao gồm các nội

dung chính sau:

- Quy định về hệ thống chứng từ kế toán các khoản chi NSNN;

- Quy định về tài khoản kế toán và số kế toán liên quan đến các khoảnchỉ NSNN;

- Hướng dẫn nghiệp vụ hạch toán kế toán chỉ;

- Chế độ báo cáo tài chính liên quan đến chi NSNN;

- Công tác quyết toán các khoản chi NSNN;

- Hệ thong MLNS (các mục chi NSNN)

Sơ đô: Quy trình luân chuyển chứng từ chi thường xuyên tại KBNN

Don vi sử q) » Bộ phận kế 2) »| - Lãnh đạo

dụng ngân toán KBNNsách (4a) l G)

A

(1) Don vị sử dung ngân sách gửi đầy đủ các hồ sơ, chứng từ chi cho bộ phận

kế toán;

(2) Sau khi kiểm tra hồ sơ, chứng từ: đảm bao hợp lệ, hợp pháp, khoản chi đủđiều kiện chi NSNN, bộ phận kế toán xác nhận số chấp nhận thanh toán, trìnhlãnh đạo KBNN duyệt;

(3) Lãnh đạo KBNN duyệt, trả hồ sơ, chứng từ cho bộ phận ké toán;

(4) Bộ phận kế toán làm thủ tục thanh toán, chi trả cho đơn vị sử dụng ngân

sách (đối với chi chuyên khoản (4a); chuyên chứng chi chi cho bộ phận kho

quỹ làm thủ tục chi tiền cho khách hàng đối với chi bằng tiền mặt (4b)

1.2.3 Quy định về xử lý vi phạm trong kiểm soát chỉ thường xuyên

1.2.3.1 Khái niệm và đặc điểm

Vi phạm pháp luật về NSNN được hiểu là: “Hành vi làm trái các quyđịnh của pháp luật về NSNN do chủ thê pháp luật là các tô chức, cá nhân thựchiện với lỗi cố ý hoặc vô ý gây phương hại đến trật tự quản lý tài chính nhanước và do đó phải gánh chịu các chế tài tương ứng theo quy định của pháp

luật” [34.tr.240].

Như vậy, vi phạm pháp luật trong về kiểm soát chi NSNN có thé được

hiểu là các hành vi làm trái các quy định của pháp luật về kiểm soát chi do

chủ thé pháp luật tham gia quan hệ kiểm soát chi thực hiện với lỗi cố ý hoặc

vô ý gây phương hại đến trật tự quản lý tài chính nhà nước và do đó phải gánhchịu các chế tài tương ứng theo quy định của pháp luật.

Dé nhận diện các vi phạm pháp luật trong kiêm soát chi qua KBNN, cóthể dựa vào các dấu hiệu sau:

Một là, chủ thé của hành vi vi phạm là các cơ quan nhà nước, công chức

nhà nước, đơn vị, tổ chức có quyền và nghĩa vụ pháp lý trong vực kiểm soátchi NSNN qua KBNN, cụ thé là co quan tai chinh, KBNN, cac don vi st

dụng ngân sách va công chức của các cơ quan nay

Hai là, về mặt khách thê, hình vi vi phạm pháp luật về kiểm soát chỉ

xâm hại đến các lợi ích chung trong lĩnh vực chi tiêu NSNN đã được LuậtNSNN bảo vệ, vi phạm các quy tắc trong kiểm soát chỉ NSNN do Nhà nướcthiết lập thông qua hệ thống các văn bản pháp luật

Ba là, hành vi vi phạm pháp luật ở đây là hành vi có tính trái pháp luật.Tính trái pháp luật được thé hiện ở việc làm những việc mà pháp luật cấm;

không làm những việc mà pháp luật bắt buộc phải làm hoặc làm không đúng

các quy định thủ tục đã được chế định sẵn trong luật Vì kiểm soát chi NSNN

là quá trình thẩm định và kiểm tra các khoản chi NSNN (trước, trong và sau

khi thanh toán) theo đúng chế tài chế độ chi tiêu ngân sách và dự toán nênpháp luật về kiểm soát chi ở đây được hiểu là tổng thé các quy phạm phápluật thuộc chế định chi tiêu NSNN, nó không chỉ là các quy định về nguyên

tắc, thủ tục, nội dung kiểm soát chi qua KBNN mà là cả các quy định về lap,

phân bổ dự toán chi, điều kiện chi, hình thức thanh toán, chi trả, quyền vànghĩa vụ của các chủ thé quá trình chi tiêu NSNN

Bốn là, hành vi vi phạm pháp luật do các chủ thể thực hiện với một lỗi

xác định (lỗi cô ý hoặc vô ý) Lỗi ở đây thé hiện thái độ chủ quan của người

vi phạm đối với hành vi của chính mình Trong trường hợp người vi phạmmặc dù biết rõ quy định của pháp luật, nhưng có tình vi phạm vì có động cơ,

mục đích nào đó thì hành vi vi phạm được xác định là lỗi cô ý, do đó có tínhchất nghiêm trọng; ngược lại người vi phạm khi thực hiện hành vi vi phạm do

không biết hoặc bất cần mà thực hiện thì được xác định là lỗi vô ý, tính chất

nghiệm trọng cũng giảm hơn so với lỗi cô ý

1.2.3.2 Phân loại vi phạm pháp luật về kiểm soát chỉ Ngân sách Nhànước

Vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kiểm soát chỉ NSNN qua KBNN diễn

ra rất phong phú và đa dạng; có những hành vi vi phạm chỉ ở mức nhẹ như vi

phạm quy định về hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi nhưng cũng có những hành

vi phạm có tính chất nghiêm trọng như cố ý duyệt chi sai chế độ, định mức,tiêu chuẩn dé vụ lợi Do đó, cần phải căn cứ vào tính chất pháp lý của từnghành vi (xâm hai lợi ích có tính nghiêm trong hay ít nghiêm trong; lỗi cô ý

hay vô ý, có tính chất vụ lợi hay không vụ lợi ) dé có chế tài xử lý phù hợp

Về mặt lý luận pháp lý, các hành vi vi phạm có thê được phân thành các loại sau:

- Vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm soát chỉ: Hành vi vi phạm

hành chính trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN qua KBNN được hiểu là hành

vi cố ý hoặc vô ý làm trái các quy định pháp luật hành chính trong lĩnh vựckiểm soát chi NSNN, do tổ chức hoặc cá nhân thực hiện xâm phạm đếnnhững lợi ích chung được pháp luật bảo vệ trong lĩnh vực chi tiêu NSNNnhưng chưa đến mức xử lý hình sự và do đó phải chịu trách nhiệm hành chính

Các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kiểm soát chi chủ yếu rơivào loại này do ban chat quan hệ pháp luật về kiểm soát chi NSNN là quan hệpháp luật công, được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật hành chính

- Vi phạm hình sự: Theo định nghĩa của Giáo trình Luật NSNN, vi

phạm hình sự trong lĩnh vực NSNN “ là những hành vi trái pháp luật hình sự được Bộ Luật hình sự quy định, do người có năng lực trách nhiệm hình sự

thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến các quan hệ xã hội trong lĩnh

vực NSNN (hay lĩnh vực Tài Chính công) được luật hình sự bảo vệ và do đó

phải chịu trách nhiệm hình sự” {32,tr.245] Hiểu theo định nghĩa trên thi vi

phạm hình sự trong lĩnh vực kiểm soát chi xâm hại các quan hệ xã hội tronglĩnh vực kiểm soát chi NSNN đến mức là tội phạm được quy định trong Bộ

Luật hình sự.

- Vi phạm kỷ luật trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN là hành vi vi

phạm quy chế công chức do cá nhân công chức thực hiện trong khi thi hành

công vu trong lĩnh vực kiểm soát chi Có thé là hành vi của cán bộ KBNN vi

phạm quy định về kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên củaNSNN; có thể là hành vi của thủ trưởng đơn vi sử dụng ngân sách, người phụtrách công tác tài chính kế toán tại đơn vị vi phạm quy định về điều kiện chỉNSNN, hồ sơ, chứng từ kiểm soát chỉ

Việc phân loại các hành vi vi phạm pháp luật nêu trên chỉ có ý nghĩa về

mặt lý luận Trên thực tế, khi áp dụng pháp luật, người ta chỉ quan tâm đến

việc chỉ ra các hành vi vi phạm pháp luật và quy định cụ thé của pháp luật về

lĩnh vực này như thé nào

1.2.3.3 Các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát chỉ Ngân sách Nhànước

Các hành vi vi phạm được xác định theo nội dung, nguyên tắc kiểmsoát chi ngân sách qua KBNN, bao gồm:

- Các hành vi vi phạm điều kiện chi NSNN là các hành vi vi phạm quyđịnh về điều kiện chỉ NSNN được quy định tại Điều 5 Luật NSNN, cu thé:

+ Vi phạm điều kiện chi NSNN phải có trong dự toán được giao: thanhtoán, chi trả ngân sách không có dự toán được giao; giao dự toán chậm; viphạm chế độ tạm cấp kinh phí

+ Vi phạm chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan Nhà

nước có thâm quyền quy định: hành vi duyệt chi sai tiêu chuẩn, chế độ, định

mức cua Thủ trưởng đơn vi sử dụng ngân sách

+ Vi phạm điều kiện chuẩn chi NSNN: vi phạm thâm quyền chuẩn chi

ngân sách, chi sai thâm quyên

- Các hành vi vi phạm thủ tục chi NSNN, bao gồm:

+ Vi phạm quy định về lựa chọn thầu trong chỉ NSNN: không thực hiệndau thầu đối với những khoản chi ngân sách theo quy định phải dau thầu; áp

hình thức lựa chọn thầu không đúng quy định

+ Vi phạm quy định về thanh toán theo hợp đồng: thanh toán sai đối

tượng, điều khoản thanh toán trong hợp đồng

+ Vi phạm quy định về thủ tục mở và sử dụng tài khoản chỉ NSNN: chothuê, mượn tài khoản chi ngân sách

- Các hành vi vi phạm thủ tục kiểm soát chi NSNN, bao gồm:

+ Vi phạm quy định về hồ sơ, chứng từ kiểm soát chỉ: hồ sơ, chứng từchi không hợp lệ, hợp pháp; giả mạo hồ sơ, chứng từ chi ngân sách

+ Vi phạm quy định về thanh toán tạm ứng các khoản chỉ NSNN:

không thanh toán tạm ứng đúng thời gian quy định, tạm ứng vượt mức tối đa

cho phép

+ Vi phạm quy định về thời hạn kiểm soát thanh toán các khoản chỉNSNN: kéo dài thời gian kiểm soát thanh toán nhằm mục đích vụ lợi

+ Vi phạm nguyên tắc thanh toán trực tiếp đến người cung cấp hàng

hoá, dịch vụ, người thụ hưởng ngân sách: thanh toán cho người cung cấpkhông đúng tên, tài khoản theo hợp đồng; thanh toán bằng tiền mặt đối vớinhững khoản chi không được phép thanh toán bằng tiền mặt

Kết luận chương 1: Chi thường xuyên của NSNN là những khoản chi

có tính chất tiêu dung của Nhà nước nhăm trang trải các nhu cầu về quan lýhành chính nhà nước, quốc phòng, an ninh và các sự nghiệp kinh tế, xã hội.Các khoản chi thường xuyên của NSNN được tiến hành trên cơ sở pháp luật

và kế hoạch chi tiêu đã được các cơ quan có thâm quyên phê duyệt Do tínhchat đặc thù của các khoản chi thường xuyên mang tinh chất không hoàn trả

trực tiếp nên cần thiết phải có một cơ quan chuyên trách thực hiện nhiệm vụ

kiểm soát chi dé đảm bảo các khoản chi đảm bảo các điều kiện chi ngân sáchtheo quy định của Luật NSNN Trong các hình thức kiểm soát chi được tiếnhành trên thế giới hiện nay thì hình thức kiểm soát chi của cơ quan xuất quỹ

ngân sách là có tính hiệu lực và hiệu quả nhất xuất phát từ cơ chế kiểm soát

chi trực tiếp Ở Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới, nhiệm vu này

được giao cho KBNN Luật NSNN năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi

hành đã quy định các điều kiện, nội dung và nguyên tắc kiểm soát chi cáckhoản chi thường xuyên của ngân sách qua KBNN một cách cụ thé, chặt chẽnhằm đảm bảo các khoản chi thường xuyên của ngân sách thực hiện một cách

có hiệu lực và hiệu quả phục vụ mục tiêu phát triển đất nước; đồng thời, gópphần vào việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong chi tiêu ngân sách

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VE KIEM SOÁT CHI THƯỜNG XUYENCUA NGAN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BAC NHÀ NƯỚCLuật NSNN đã được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày

16 tháng 12 năm 2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 Đây làđạo luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính Luật NSNN được

xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn

tại của Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đối, bố sung một số Điều của LuậtNSNN năm 1998, với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả nên tài chínhquốc gia; tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các

cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN Triển khai thi

hành Luật NSNN, Chính phủ đã ban hành 04 Nghị định hướng dẫn thi hành

Luật NSNN Đối với lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên của NSNN, Bộ Tàichính đã ban hành Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 Hướng dẫnchế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN, Thông

tư số 18/2006/TT-BTC ngày 13/3/2006 hướng dẫn chế độ kiểm soát chi đốivới các cơ quan nhà nướcthực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sửdụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính, Thông tư số 81/2006/TT-BTCngày 6/9/2006 hướng dẫn chế độ kiểm soát chi đối với các đơn vị sự nghiệpcông lập thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ,

tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính Qua 5 năm thực hiện triển khai kiểmsoát chi NSNN theo Luật Ngân sách, hệ thống các văn bản về kiểm soát chi

đã phát huy tác dụng thiết lập hành lang pháp lý chặt chẽ và cụ thể cho côngtác kiểm soát chi NSNN, cu thé:

- Quy định rõ cơ chế kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo hướng tậptrung cao với nhiều quy định chỉ tiết, góp phần thiết thực vào việc quản lý chi

tiêu ngân sách một cách hiệu lực và hiệu quả; hạn chế tính trạng chi tiêu vônguyên tắc, lãng phí, tham ô kinh phí NSNN.

- Đã quy định rõ trách nhiệm và nâng cao quyền chủ động trong quản

lý, sử dụng ngân sách của các Bộ, địa phương và các đơn vị sử dụng ngân

sách, trong đó các cơ quan Trung ương có quyền ban hành định mức phân bổchi thường xuyên cho các đơn vị trực thuộc; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có

quyên ban hành định mức phân cho ngân sách địa phương

- Đã quy định cụ thể nhiệm vụ của các đơn vị sử dụng ngân sách, cơ

quan quan lý cấp trên, cơ quan tài chính, KBNN trong quản lý chi tiêu ngânsách Mỗi cơ quan có nhiệm vụ khác nhau theo chức năng, không chồng chéo;đồng thời, tạo cơ sở cho sự phối hợp chặt chẽ trong quan ly chi NSNN

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai cũng bộc lộ những khuyếm khuyếttrong cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với lĩnh vực này, cụ thể:

- Hệ thống các văn bản quy định về kiểm soát chi thường xuyên NSNNqua KBNN tuy được ban hành khá đầy đủ nhưng chưa đồng bộ Tính chưađồng bộ thể hiện ở việc cùng là nội dung kiểm soát chi thường xuyên nhưng

lại điều chỉnh ở nhiều ở nhiều văn bản quy pháp khác nhau đối với những loại

chủ thể khác nhau trong khi trình tự, thủ tục kiểm soát chi là không có sự

khác biệt lớn;

- Các quy định cụ thé về phương thức, điều kiện, thủ tục kiểm soát chi

được quy định chỉ tiết, nhưng do thiếu thông tin về tổ chức quản lý và sự

không theo kịp của pháp luật về kiểm soát chi so với thực tế chi tiêu NSNN

dẫn đến trên thực tế sự kiểm soát chính thức không được thực hiện có hiệuquả.

- Chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực kiểm soát chỉ chưa được quy

định rõ ràng dẫn đến tình trạng nhiều vi phạm xảy ra trong lĩnh vực này chưađược xử lý dứt điểm, tính răn đe của pháp luật chưa cao