Sách chuyên khảo: Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính

quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyên trongcơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định vémột uấn dé cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhànước được áp dụng một

TÍNH HỢP PHÁP

và TÍNH HỢP LÝ

CUA QUYẾT ĐỊNH HANH CHINA

Biên mục trên xuất bản phẩm

của Thư viện Quốc gia Việt Nam

Bùi Thị Đào

Tinh hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính : Sách

chuyên khảo / Bài Thị Đào - H : Chính trị Quốc gia, 2015 - 24tr ;

TS PHAM THỊ GIANG THU (Chủ biên)

ThS TRAN VŨ HAL

ThS NGUYEN MINH HANG

TÌM HIẾU

LUẬT CHUNG KHOAN

TRUNG TAM THONG TIN THU VIỆN¡

TRUONG ĐẠI Aree! } NO!

PHONG BOC

NHA XUAT BAN CHINH TRI QUOC GIA

Hà Nội - 2007

viên chức có thẩm quyền đưa ra những biện pháp quản lý,

xác định quyển, nghĩa vụ của đối tượng quản lý Vì vậy,

chất lượng của quyết định hành chính ảnh hưởng trực tiếp

đến hiệu lực, hiệu quả quản lý Chất lượng của quyết định

hành chính được đánh giá ở hai khía cạnh: hợp pháp và

hợp lý.

Mặc dù quyết định hành chính phải vừa hợp pháp, vừa.

hợp lý nhưng không phải mọi quyết định hành chính được

ban hành đều hợp pháp, hợp lý Tính hợp pháp và hợp lý

của quyết định hành chính phụ thuộc vào nhiều hoạt động,

khác nhau bao gồm cả các hoạt động được thực hiện trong

quá trình xây dựng quyết định, như xác định nhu câu ban

hành quyết định, lấy ý kiến các cá nhân, tổ chức có liênquan, thẩm định dự thảo quyết định và những hoạt động

được thực hiện sau khi ban hành quyết định, như giám sát,

kiểm tra, xử lý quyết định, giải quyết khiếu nại, khiếu kiện

đối với quyết định hành chính Để bảo đảm tính hợp pháp,

hợp lý của quyết định hành chính, tất cả các hoạt động nói trên déu phải được pháp luật quy định và được quan tâm một cách thích đáng trên thực tế Có thể nói, trong thời

gian qua, Nhà nước ta đã có rất nhiều biện pháp để hạn chế

tình trạng các quyết định hành chính được ban hành còn

chưa bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý Tuy nhiên, trên

thực tế, để tiếp tục hạn chế đối với tình trạng nêu trên, còn

cần phải tiếp tục được nghiên cứu và có những giải pháp.

hiệu quả để hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan,bảo đảm hệ thống pháp luật của nước ta ngày càng phát

triển và hoàn thiện

Cuốn sách Tính hợp pháp uà tính hợp lý của quyết

định hành chính do TS Bùi Thị Đào, Trưởng bộ môn Luật hành chính, Khoa hành chính nhà nước, Đại học Luat

Hà Nội biên soạn là công trình giới thiệu, luận giải một.

cách hệ thống, khoa học các nội dung nói trên Nhằm giúp

cho bạn đọc muốn tìm hiểu thông tin pháp luật về vấn để

này, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật xuất ban cuốn sách Tính hợp pháp uà tính hợp lý của quyết

Chương I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

I KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH HANH CHÍNH

1 Quan niệm về quyết định hành chính

‘Theo học thuyết Mác - Lênin, Nhà nước là một tổ

chức quyền lực đặc biệt được sinh ra trong những điều

kiện kinh tế - xã hội nhất định với mục đích duy trì trật

tự và thúc đẩy xã hội phát triển Để thực hiện sứ mệnh

đó, Nhà nước tiến hành nhiều hoạt động khác nhau mađặc trưng là những hoạt động mang tính quyền lực nhanước Các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước được

thể hiện dưới nhiều hình thức, rõ rệt nhất là hoạt động.ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định pháp luật

Bang việc ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định.

pháp luật, Nhà nước quản lý nền kinh tế; thiết lập, bao

vệ trật tự và công bằng xã hội; quy định và bảo đảm thực

hiện các quyển và tự do của công dân; tổ chức và vậnhành bộ máy nhà nước

Các quyết định pháp luật được các chủ thể có thẩm quyển ban hành trong quá trình tổ chức thực hiện chức

nang, nhiệm vụ, quyển han mà pháp luật quy dịnh

Quyết định pháp luật đa dạng cả về chủ thể ban hành,

thủ tục ban hành, hình thức, nội dung, tính chất, yêu

cầu cu thể đối với từng nhóm quyết định Vì vậy, trong

khoa học pháp Ìý thường có nhiều cách phân chia quyết

định pháp luật nói chung thành các nhóm khác nhau

Một trong những cách phân chia đó là dựa vào mục dích

sử dụng quyền lực nhà nước khi ban hành quyết định

pháp luật Theo đó, quyết định pháp luật được chia

thành quyết định lập pháp, quyết định hành chính và quyết định tư pháp.

Quyết định lập pháp là quyết định pháp luật được

ban hành để thực hiện quyển lập pháp Quyết định hànhchính là quyết định pháp luật được ban hành để thực

hiện quyển hành pháp -Quyết định tư pháp là quyết

định pháp luật được ban hành để thực hiện quyền tư

pháp Như vậy, theo sự phân công thực hiện quyền lựcgiữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, mỗi nhómquyết định chủ yếu được ban hành bởi một loại cơ quannhất định phù hợp với chức năng của các cơ quan đó.Trong đó, quyết định hành chính chủ yếu được ban hành.bởi cơ quan có chức năng quản lý hành chính nhà nước,

hay còn gọi là cơ quan hành chính nhà nước Cùng với cơ

quan hành chính nhà nước, cơ quan quyển lực, cơ quan

xét xử, cơ quan kiểm sát cũng có quyển ban hành quyết

định hành chính Tuy nhiên, vì không có chức năng quản

lý hành chính nên các cơ quan đó chỉ ban hành quyết

định hành chính với số lượng ít, phạm vi hẹp, hầu nhưkhông tác động trực tiếp tới các lĩnh vực khác nhau trong

8

xã hội Thông thường, đó là các quyết định mang tính nội

bộ Ngược lại, cơ quan hành chính là cơ quan có chức

năng quản lý hành chính nhà nước nên các cơ quan nàyban hành rất nhiều quyết định hành chính trong quá

trình hoạt động để thực hiện chức năng của mình Các

inh hành chính của cơ quan hành chính nhà nước quyết

ban hành phản ánh day đủ, rõ rang những tính chất, đặc

điểm, yêu cầu của quản lý hành chính trong từng lĩnhvực, từng thời kỳ cụ thể

Quyết định hành chính không phải là để tài mới mẻtrong khoa học và thực tiễn pháp lý Khái niệm này đã

được nghiên cứu và sử dụng với phạm vi, mức độ, mục

đích khác nhau và vì vậy cũng có nhiều cách tiếp cận

khác nhau về quyết định hành chính

Dưới góc độ hình thức biểu hiện, có hai quan niệm về

quyết định hành chính: một la, quyết định hành chính

gồm quyết định bằng văn bản, quyết định bằng lời nói,

dấu hiệu, ký hiệu; hơi là, quyết định hành chính chỉ là

các quyết định bằng văn bản

Quan niệm quyết định hành chính có thể biểu hiện

dưới nhiều hình thức khác nhau như văn bản, lời nói,

dấu hiệu, ký hiệu xuất phát từ việc cho rằng quyết định

là "định ra, dé ra vd dứt khoát phải làm" hoặc là "điều

định ra, dé ra của cấp trên phải thực hiện"' Theo đó,

điều kiện cần và đủ của một quyết định là tính bắt buộc

và tính quyển lực nhà nước Hầu hết, các giáo trình

1 Nguyễn Như Ý (chủ biên): Từ điển tiếng Việt thông dụng,

Nb, Giáo dục, Ha Nội, 1995, tr.908.

Luật hành chính Việt Nam đều cho rằng việc một quyết

định hành chính tổn tại dưới hình thức nào (văn bản

hay không phải văn bản) chỉ là cách thức thể hiện nộidung của quyết định mà thôi Theo quan niệm này thì

sự đồng nhất khái niệm quyết định với văn bản đã thu

hẹp khái niệm quyết định hành chính" Thực tế quản lý

hành chính cho thấy, các quyết định hành chính không.

thể hiện dưới dạng văn bản được sử dụng thường xuyên

hơn các quyết định hành chính thể biện dưới dạng vănbản Vì hoạt động quản lý hành chính là hoạt động tổchức thực hiện pháp luật, trực tiếp điều hành hoạt độngcủa các cơ quan, tổ chức, cá nhân nên mệnh lệnh của

người quan ly có các mức độ đơn giản, phức tạp rất khác

nhau và cn đưa ra rất nhiều quyết định hành chính.Nếu tất cả các quyết định hành chính đều được văn bảnhóa thì hoạt động quản lý sẽ cứng nhắc, phức tạp vànhiều trường hợp sẽ rất chậm trễ Các quyết định hành

chính không thể hiện dưới dạng văn bản đã tạo nên sự

sống động, linh hoạt cần thiết của quản lý hành chính

nhà nước.

Việc coi quyết định hành chính chỉ biểu hiện dưới

dạng văn bản, là "hành vi mang tinh chất pháp lý của

một người, một cơ quan, một tổ chức có thẩm quyền quyết

định một uiệc, một uấn dé bằng cách ra một uăn bản

1 Học viện Hành chính quốc gia: Giáo trình Luật hành chính

vd tài phần hành chính Việt Nam, Nxb Giáo duc, Hà Nội, 2006, tr181; Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Luật

hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2006, 7.391

10

pháp quy hay uăn bản cá biệt” có cơ sở là các vấn để, các

mệnh lệnh quan trọng trong quản lý nhà nước luôn được

thể hiện đưới dang văn bản Sở di văn bản được sử dụng

để ghi nhận, quy định những vấn để quan trọng vì tính

rõ ràng, xác định về nội dung, là cơ sở chắc chắn cho các

hoạt động phục tùng, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc

thực hiện quyền lực nhà nước, nhất là khi quyết định có

phạm vi đối tượng tác động rộng và sự tác động cần được

duy trì trong thời gian dài Đồng thời, thủ tục ban hành

các văn bản trong quản lý nhà nước chặt chẽ, có khả

năng bảo đảm độ đúng đắn cần thiết cho các quyết địnhđược ban hành Các quy định của pháp luật và thực tiễnpháp lý cũng chứng minh sự cần thiết phải dùng quyếtđịnh bằng văn bản trong những trường hợp quản lý quan

trọng Chẳng hạn, trước kia, Điều 12 Pháp lệnh về xử lý

cáo) bắt buộc phải sử dụng quyết định xử phạt vi phạm

hành chính bằng văn bản Mặc dù, pháp luật quy định có

thể sử dụng hình thức khác để xử phạt khi áp dụng hình

thức xử phạt cảnh cáo nhưng thực tế hoạt

chỉ được thể hiện dưới dạng quyết định bằng văn bản vìviệc cảnh cáo bằng miệng tổ ra ít giá trị Chính vì vậy,

g nay cũng

1 Doan Trọng Truyến: Từ điển Pháp - Việt pháp luật hành

chính, Nxb Thế giới, Hà Nội, 1992, tr 90.

Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, Luật xử

lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định mọi trường

hợp xử phạt vi phạm hành chính phải thể hiện bằng văn

bản Quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lý nói

trên cho thấy ưu điểm của hình thức quyết định bằngvăn bản và quyết định không thể hiện bằng văn bản.Nếu như quyết định bằng lời nói, dấu hiệu, ký hiệu phùhợp với yêu cầu sống động, linh hoạt của quản lý thìquyết định bằng văn bản lại phù hợp với tính khuôn

mẫu, tính có căn cứ chắc chắn, tạo nên sự ổn định của hoạt

động quản lý hành chính nhà nước.

Dưới góc độ tính chất cũng có những cách nhìn nhận.

khác nhau về quyết định hành chính: quyết định hành

chính chỉ là quyết định cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật) và quyết định hành chính không chỉ là quyết định

cá biệt mà còn gồm cả quyết định quy phạm (hoặc thêm

cả quyết định chủ đạo)

Việc coi quyết định hành chính chi là quyết định cá

biệt! thường xuất phát từ thuật ngữ quyết định hành

chính được quy định trong một số văn bản pháp luật như

Luật khiếu nại năm 2011 sửa đổi, bổ sung năm 2013,Luật tố tụng hành chính năm 2010 Chẳng hạn, điểm 8

Diéu 2 Luật khiếu nại năm 2011 sửa đổi, bổ sung năm.

2013 quy định: "Quyết định hành chính là uăn bản do cơ

1 Học viện Hành chính quốc gia: Giáo trink Luột hành chink

vG tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Giáo dục, Hà Nội, 2006,

tr.138; Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo tri

hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà

tr.407,

12

quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyên trong

cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định vémột uấn dé cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhànước được áp dụng một lan đổi vdi một hoặc một số đôi

tượng cụ thể"; hay điểm 1 Điều 3 Luật tố tụng hành chính.năm 2010 sửa đổi, bổ sung năm 2013 "Quyết định hành

chính là van bản do cd quan hành chính nhà nước, cơ

quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các

cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định uê một uấn để

cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dung

một lần đối uới một hoặc một số đối tượng cụ thể"

Khái niệm quyết định hành chính nói trên không

phải là khái niệm hoàn toàn mang tính khoa học mà là

khái niệm mang tính quy ước và chỉ có ý nghĩa trong các

văn bản đó Tính quy ước của khái niệm này thể hiện ở

chỗ: thi? nhất, bên cạnh các quyết định được gọi là quyết

định hành chính thì ngay trong các văn bản nói trên.

cũng để cập tới các quyết định khác thực chất là quyết.định hành chính nhưng không được gọi là quyết địnhhành chính, chẳng hạn quyết định giải quyết khiếu nại,

quyết định kỷ luật cán bộ, công chức do các cơ quan hànhchính ban hành; ¿5# hai, phạm vi quyết định hành chính

trong các văn bản này bị giới hạn bởi chính phạm vi điều

chỉnh của các văn bản đó Các văn bản nói trên quy định

về quyền khiếu nại, khiếu kiện; thẩm quyền giải quyết,

khiếu nại, khiếu kiện; thủ tục giải quyết khiếu nại,khiếu kiện hành chính Hiện nay, theo pháp luật Việt

Nam, các cá nhân, tổ chức không có quyền khiếu nại hay

khiếu kiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật cho.

nên khái niệm quyết dịnh hành chính được thể hiện

trong các văn bản quy định về khiếu nại, khiếu kiện

đương nhiên không thể là quyết định hành chính quy phạm Vì thế, các công trình nghiên cứu liên quan đến đối tượng khiếu nại, đối tượng khiếu kiện hành chính mặc nhiên sử dụng khái niệm quyết định hành chính với

nghĩa là quyết định cá biệt, không cần bất cứ ghi chúhay giải thích gì thêm Hơn nữa, trong pháp luật hiệnhành hầu như không có quy định nào sử dụng khái niệmquyết định hành chính với nghĩa là quyết định quy phạm

nên việc coi quyết định hành chính chỉ là quyết định cá

biệt càng trở nên phổ biến

Quan điểm cho rằng, quyết định hành chính khôngchỉ là quyết định cá biệt" không dựa trên cơ sở pháp luật

thực định mà dựa vào bản chất của hành pháp

Để thực thi quyền hành pháp, cơ quan hành chính

nhà nước không chỉ thi hành các quy định của cơ quanlập pháp mà phải có sự sáng tạo rõ rệt trong việc quyết

định những biện pháp cần thiết để tổ chức thực hiện các

quyết định của cơ quan lập pháp cũng như có quyền chủ.động đưa ra các tác động đáp ứng nhu cầu da dạng củaquan lý đời sống xã hội bàng ngày Nói cách khác, hành

1 Vũ Minh Giang: Pháp luật trong quan hệ vdi các yếu tố phi

quan phương ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1994, tr.413, 416, 426; Herbert A Simon, Donald W Smithburg, Victor

A Thompson: Hành chánh công quyển, Nxb Trung tâm nghiên cứu Việt Nam, Sài Gòn, 1962, tr.137-139; Martine Lombard,

Gilles Dumont: Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Nxb Tu

pháp, Hà Nội, 2007, tr.61, 69.

14

pháp bao gồm việc chấp hành các văn bản pháp luật của.

cơ quan quyển lực và diéu hành hoạt động của các đối

tượng chịu sự quản lý Để thực hiện được hoạt động chấphành, điểu hành đó, một mặt, chủ thể quản lý hành

chính nhà nước phải định ra những chủ trương, đườngTối, biện pháp quản lý lớn có giá trị định hướng cho hoạt

động quản lý hành chính nhà nước trong từng thời kỳ

hay trong từng lĩnh vực xã hội Mặt khác, chủ thể quản

lý dat ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ

xã hội phổ biến, điển hình trong quản lý cũng như ápdụng pháp luật để giải quyết các công việc cụ thể phátsinh trong quá trình các chủ thể đó thực hiện chức năng,nhiệm vụ của mình Cac quyết định chứa đựng những

nội dung trên đều có giá trị trực tiếp hoặc gián tiếp điềuchỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quan lý hànhchính nhà nước, nhằm đạt được những nhiệm vụ, mục

tiêu của quản lý.

Do tính phổ quát của các chủ trương, biện pháp lớnhay tính bắt buộc chung của quy phạm nên quyết định

hành chính chủ đạo, quyết định quy phạm mang tínhđịnh hướng hay điều chỉnh những quan hệ phát sinh

giữa những chủ thể, trong những điều kiện được dự liệu

có tính lặp lại trên thực tế Phạm vi điều chỉnh rộng vàkhả năng điều chỉnh lâu dài làm cho các quyết định đó cókhả năng tạo ra trật tự chung thống nhất trong quản lý,

nhưng tính phổ biến, được điển hình hóa của các tình

huống được mô tả trong quy phạm không cho phép thấyhết những phức tạp, đa dạng của các tình huống riêng.biệt trong cuộc sống nên bên cạnh sự điểu chỉnh chung

cần có những điều chỉnh riêng biệt Sự điều chỉnh riêng

biệt được thực hiện thông qua các quyết định hành chính

cá biệt Hai khả năng điều chỉnh đó (điều chỉnh chung

và điều chỉnh riêng biệt) không loại trừ mà bổ sung cho

nhau Các chủ thể quản lý hành chính không thể thực

hiện được hoạt động quản lý nếu thiếu một trong hai khả

năng điều chỉnh nói trên và nếu tách rời hai hoạt độngđiều chỉnh này cũng sẽ làm cho hoạt động quan lý hành

chính khó khăn, không hoàn chỉnh Mặt khác, tất cả các

quyết định đó cùng bị chỉ phối bởi các yếu tố chung củaquan lý như cơ chế quản lý, nhiệm vụ quản lý, mục dichquan lý, điểu kiện, môi trường quản lý Chính tínhthống nhất về nhiều mặt của các nhóm quyết định và

hoạt động ban hành các nhóm quyết định đó là cơ sở

quan niệm cho rằng không coi quyết định hànhchính chỉ là quyết định cá biệt Quan niệm này cũng

được ghi nhận trong Từ điển Luật học, ở đó quyết định

hành chính gồm quyết định chủ đạo, quyết định quy

phạm, quyết định cá biệt và được định nghĩa là: Quyết

định hành chính thể hiện ý chí quyên lực đơn phươngcủa ed quan nhà nước có thẩm quyền, của người có chức

vu, tổ chức va cá nhân được Nhà nước trao quyên, đượcthực hiện trên cơ sở va để thi hành pháp luật, theo trình

tự va hình thức do pháp luật quy định hướng tới uiệc

thực hiện nhiệm vu quan lý hành chính?.

1.X.X.Alếchxâyép: Pháp luật trong cuộc sống của chúng ta,

Đồng Quang Ánh dịch, Nxb Pháp lý, Hà Nội, 1986, tr.95

2 Từ điển luật học, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2000, tr.658.

Dưới góc độ chủ thể ban hành, quyết định hànhchính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau trong

bộ máy nhà nước khi các chủ thể đó thực hiện hoạt động

quan lý hành chính nhà nước Tuy vậy, sự quan tâm củacác nhà nghiên cứu chủ yếu hướng vào nhóm quyết định

hành chính do các chủ thể trong hệ thống cơ quan hànhchính nhà nước ban hành Sự quan tâm này dựa trên cơ

sở chức năng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước Bộ

máy nhà nước của các nhà nước hiện đại mac da được tổ

chức theo những nguyên tắc tổ chức và thực hiện quyền

lực khác nhau nhưng trong đó bao giờ cũng có một loại cơ

quan có chức năng quản lý hành chính nhà nước Cácquyết định hành chính chủ yếu được ban hành bởi nhóm

cơ quan này và là những quyết định hành chính quan

trọng nhất, thể hiện những đặc trưng cơ bản của quyết

định hành chính Do đó, khi nghiên cứu quyết định hành.chính nói chung chỉ cẩn nghiên cứu quyết định hành

chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành là

có thể khái quát được toàn bộ những vấn dé thuộc về

quyết định hành chính

Các cách tiếp cận khái niệm quyết định hành chính

nói trên phù hợp với nội dung, mục đích nghiên cứu trong,

các trường hợp tương ứng Tuy nhiên, để nghiên cứu tính

hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính thì khái

niệm quyết định hành chính cần được quan niệm phùhợp làm cơ sở cho việc nghiên cứu đầy đủ và tập trungcác vấn để có liên quan Theo đó, các quyết định hành

chính biểu hiện dưới dang lời nói, cấu, hiệu, ký hiệu

mang tính chất của

TAUNG TÂM TC TW TƯ VIỆN

TRUONG ĐẠI HOC LUAT HÀ NỘI 17

tiếp trong

quan lý hành chính nhà nước, cẩn được nghiên cứu dud góc dộ khoa học quản lý nhiều hơn góc độ khoa hoc pháp

lý Do vậy, các quyết định hành chính được nghiên cứu 4

đây chỉ là quyết định thể hiện dưới dạng văn bản

Cũng cần phải nói thêm rằng, trong khoa học pháp

ly hiện nay còn có một số cách gọi tên khác đối với quyết

định hành chính.

Thứ nhất là quyết định quản lý, hay quyết định quản

lý hành chính nhà nước Đây là hai khái niệm được sử dụng song song trong Giáo trình Luật hành chính và tài

phán hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính

Quốc gia với hàm ý chúng đồng nghĩa với nhau và giáo

trình chỉ để cập đến quyết định do cơ quan hành chính

nhà nước ban hành nên quyết định này được định nghĩa:

Quyết định quản lý hành chính nhà nước của các cơ

quan hành chính nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý

chi đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước, người

có thẩm quyên, trên cơ sở va để thi hành luật, được banhành theo trình tự va hình thức do pháp luật quy định

làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp

luật hành chính cụ thé; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm

pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm

vu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước'

Ngoài việc khái niệm này chỉ tập trung vào quyết

1 Học viện Hành chính quốc gia: Giáo trink Luật hành chính

tà tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Giáo duc, Hà Nội, tr 130, 185,

18

định của cd quan hành chính nhà nước thì xét theo định

nghĩa và những phân tích về bản chất, đặc trưng, phân loại quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước (quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước) thực chất đó chính là quyết, dinh hành chính đã được nói đến ở trên Nói cách khác, quyết định quản lý hay quyết định quản lý hành chính nhà nước ở đây chỉ là một cách gọi khác của quyết định

hành chính.

Thứ hai là quyết định quản lý nhà nước Theo Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Khoa Luật, Đại học

Quốc gia Hà Nội thì: Quyết định quản lý nhà nước là kết

lên ý chí quyên lực đơn phương của các cơ

quan nhà nước có thẩm quyên, những người có chức vu

tà các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nướctrao quyền, được thực hiện trên cơ sở uà để thi hành luật,

theo trình tự uà hình thức do luật định, nhằm định ra

chủ trương, đường lối, nhiệm vu lớn có tính chất định

quả sự thể

hướng; hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy

phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi

hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đi

ditt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực

hiện các nhiệm vu va chức năng quản lý nhà nước"

Mac dù gọi là quyết định quản lý nhà nước nhưng

ngay từ đầu, tác giả đã cho rằng tác giả “không sử dụngthuật ngữ "uăn bản quản lý nhà nước" vi uăn bản chỉ là

1, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: Giáo trình Luật hành

chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dan, Hà Nội, 2014, tr.395.

một hình thức thể hiện của quyết định quản lý nhà nước

mà thôi; cũng không sử dụng thuật ngữ “oấn bản quản ly

nhà nước” như một số sách báo van dùng, vi thuật ngự

"hành chính" được dùng ở đây đã đồng nghĩa uới thuật

ngữ “quản lý" rồi" Như vậy, khái niệm quyết định quản

lý nhà nước được dùng ở đây déng nghĩa với khái niệm

quyết định quản lý hành chính nhà nước được đưa ra

trong Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành

chính Việt Nam nói trên Khi phân loại quyết định quản

lý nhà nước, dựa vào tính chất, tác giả đã chia quyết định quản lý nhà nước thành ba nhóm là quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt, tác giả

cho rằng "Quyết định cá biệt còn gọi là quyết định hành

chính Quyết định quản lý nhà nước cá biệt là quyết

định hành chính, nghĩa là nó được sử dụng để điều hành

hoạt động hành chính nha nước'2 Như vậy, có thể hiểu,

tác giả cho rằng, chỉ quyết định quản lý nhà nước cá biệtmới là quyết định hành chính nhưng thực chất khái

niệm quyết định quản lý nhà nước mà tác giả nêu trên chính là khái niệm quyết định hành chính Cũng cần

phải nói thêm rằng, quyết định quản lý nhà nước ở đây

rất khác văn bản quản lý nhà nước được nói đến trong

nhiều công trình nghiên cứu khác Chẳng hạn, trong

cuốn sách "Kỹ thuật va ngôn ngữ soạn thảo uăn bản quản lý nhà nước”, ngoài sự khác nhau là văn bản chỉ là

1, 2 Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: Giáo trinh Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2014, tr 389,

407-408.

20

một dạng thức của quyết định thì phạm vi văn bản quản

lý nhà nước còn rộng hơn phạm vi quyết định quản lý

nhà nước, như: các văn bản luật, các văn bản dùng để

truyền đạt thông tin và quyết định phục vụ cho công tác

quan ly’

Mặc dù có những cách gọi tên khác nhau như vậy và

mỗi cách gọi tên đều có cơ sở khoa học nhất định, nhưng.cách gọi các văn bản đó là quyết định hành chính đã

được luật hóa (mặc dù mới chỉ chính thức quy định về

quyết định hành chính cá biệt), vừa có sự thống nhất với

các khái niệm có liên quan như cơ quan hành chính, thủ

tục hành chính, thể chế hành chính nên có sự thuậntiện đáng kể khi sử dụng tên gọi này

Ta những phân tích trên có thể khái quát lại quyết

dịnh hành chính như sau: quyết định hành chính là

quyết định do các cơ quan, người có thẩm quyền, các cánhân, tổ chức được Nhà nước trao quyên quản lý hành

chính nhà nước ban hành theo hình thức, thủ tục do

pháp luật quy định, thể hiện ý chí của Nhà nước dưới

dạng các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh có biệt

giải quyết các công uiệc cụ thể phát sinh trong quản lý

hành chính, nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành

chính nhà nước.

Để tránh gây ra sự nhầm lẫn cần phân biệt quyết

định hành chính với loại văn bản pháp luật có tên gọi làquyết định

1 Bùi Khác Việt: Kỹ thuật uà ngôn ngữ soạn thảo uăn bản

quản lý nhà nước, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1998, tr 11-16.

Theo quy định của pháp luật hiện hành văn bản pháp luật bao gồm nhiều loại như: Hiến pháp, luật, pháp

lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, thông tư Trong

đó, quyết định chỉ là một trong số các loại văn bản pháp

luật dang được sử dụng Như vậy, khi nói đến quyết định

theo nghĩa là một loại văn bản pháp luật là nói đến mộthình thức quyết định pháp luật đã được văn bản hóa Loại

văn bản này được sử dụng hết sức phổ biến trong hoạtđộng hành pháp và hoạt động tư pháp Tùy từng trườnghợp, loại văn bản mang tên quyết định có thể là quyết

định hành chính như quyết định thành lập cơ quan, don

vị, quyết định bổ nhiệm cán bộ, quyết định khen thưởng,

hoặc có thể là quyết định tư pháp như quyết định khởi tố

vụ án, quyết định đưa vụ án ra xét xử Trong khi đó,

quyết định hành chính không chỉ thể hiện dưới dạng vănbản mà còn thể hiện dưới các dạng khác như lời nói, kýhiệu Khi quyết định hành chính thể hiện dưới dạng văn

bản thì quyết định có thể có những tên loại khác nhau tùythuộc cơ quan ban hành và mục dích ban hành quyết địnhnhư nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư Như vậy, có

những văn bản mang tên quyết định là quyết định hành.

chính và có những quyết dinh hành chính không thể hiện

bằng loại văn bản mang tên quyết định

2 Các loại quyết định hành chính

Hiện nay, trong khoa học pháp lý có nhiều cách phân

loại quyết định hành chính khác nhau, phổ biến nhất là

phân loại quyết định hành chính dựa vào chủ thể ban

hành và tính chất của quyết định.

22

Căn cứ vào chủ thể ban hành thì quyết định hànhchính có thể được chia thành quyết định do một cơ quan,

cá nhân ban hành, như: quyết định của Thủ tướng Chính

phủ, quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân và văn

bản do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân phôi hợp ban

hành, như: thông tư liên tịch của một số Bộ trưởng về

vấn để liên quan đến thẩm quyền quản lý của các bộ đó.Hoặc, quyết định hành chính cũng có thể được chia

thành quyết định do cơ quan, cá nhân trong cơ quanhành chính nhà nước ban hành và quyết định hành

chính do cá nhân trong các cơ quan nhà nước khác ban

hành, như: quyết định của Chánh án Tòa án nhân dân

về kỷ luật công chức, viên chức thuộc quyền

Căn cứ vào tính chất của quyết định thì có hai cách

pháp và dược bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước

Quyết định hành chính cá biệt là quyết định do các

chủ thể trong hệ thống cơ quan hành chính ban hành

theo thủ tục, hình thức pháp luật quy định, nhằm cụ thể

hóa các quy phạm pháp luật thành các mệnh lệnh quan

lý có giá trị bắt buộc thi hành và được bảo đảm thực hiệnbằng Nhà nước

Đây là cách phân loại thể hiện trong các quy dịnh củapháp luật và trong hoạt động của các cơ quan nhà nước

Sự phân loại này dựa trên khả năng tác động tới xã hội

loại quyết định Chính sự khác nhau về khả

năng tác động này là cơ sở để xác định thẩm quyền ban

hành và thiết lập quy trình xây dựng từng loại quyết định

một cách phù hợp.

Tuy nhiên, cách phân loại này cũng có điểm chưa

hoàn toàn thỏa dang là trong số các quyết định được coi

là quyết định hành chính quy phạm, có những quyết

định mà nội dung chỉ chứa đựng các nguyên tắc, những,

biện pháp quản lý lớn mang tính định hướng cho quản

lý hành chính ở những lĩnh vực, những giai đoạn nhất

định Ví dụ, Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08-11-2011

ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính

Nha nước giai đoạn 2011- 2020 Những quyết định nay đương nhiên không phải là quyết định cá biệt mà nếu coi là quyết định hành chính quy phạm thì ít sức thuyết.

phục vì quy phạm pháp luật thường được hiểu là quy.tắc hành vi trong khi nội dung của các quyết định này

không chứa đựng các quy tắc hành vi đúng nghĩa Vì

vậy, trường hợp này thường được coi là dạng quy phạm pháp luật đặc biệt.

Cách thứ hai, chia quyết định hành chính thành quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định.

cá biệt Trong đó, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt cũng được quan niệm như trên, còn quyết định hành.

chính chủ đạo là loại quyết định mà các chủ thể quản lýban hành để đưa ra những chủ trương, chính sách,

của

24

pháp lớn về quản lý hành chính trên phạm vi một vùng

lãnh thổ hay về một lĩnh vực quản lý nào đó'

Nếu so sánh hai cách phân loại trên thì thực chất

quyết định hành chính quy phạm theo cách phân loại

thứ nhất bao hàm quyết định hành chính quy phạm vàquyết định hành chính chủ đạo theo cách phân loại thứhai Cách phân chia thứ hai này không gặp phải sự lúng

túng trong việc giải thích các quy định có tính nguyên

tắc, định hướng có phải là quy phạm pháp luật haykhông vì chúng nằm trong các quyết định chủ đạo Đồng

thời, cách phân loại này cũng chỉ rõ vai trò của từng loạiquyết định trong quản lý hành chính nhà nước Đó là,quyết định chủ đạo không trực tiếp điều chỉnh các quan

hệ xã hội mà có giá trị định hướng cho hoạt động quan lý

về một vấn dé lớn nào đó, là cơ sở để ban hành quyết định quy phạm; quyết định quy phạm dùng để trực tiếp

điều chỉnh các quan hệ xã hội; quyết định cá biệt được

ban hành để giải quyết các vấn để cụ thể trong quản lý.

Tuy nhiên, ranh giới giữa quyết định chủ đạo và quyết

định quy phạm khá mờ nhạt Chẳng hạn, xét về thẩm quyền ban hành, có thể nói do tính chất định hướng cho

hoạt động quản lý nên phần lớn các quyết định chủ đạo

sẽ do các cơ quan trung ương ban hành, nhưng với xu hướng phân cấp ngày càng mạnh cho địa phương như

hiện nay thì cd quan hành chính địa phương cũng có thể ban hành khá nhiều quyết định chủ đạo để phát huy

1 Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trinh Luật hành chính Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội 2014, tr 174

tiểm năng, thế mạnh của mỗi địa phương một cách ổn định và bền vững Xét về tên loại quyết dịnh hay thủ tục ban hành quyết định trong các quy định của pháp luật

cũng như yêu cầu thực tế chưa có sự phân biệt nào và

cũng không thực sự có nhu cầu phân biệt giữa quyết định quy phạm và quyết định chủ đạo Điều đó cho thấy,

sự phân biệt quyết định chủ đạo và quyết định quy phạmmang ý nghĩa về khoa học quản lý hơn là về mặt pháp lý.Mặc dù mỗi cách phân loại nói trên có những ưu,

nhược điểm riêng và đều có giá trị nhất định trong việc

đánh giá, xây dựng, sử dụng quyết định trong quản lý

hành chính nhà nước Song, để nghiên cứu sâu về tính

hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính và ứng dung

kết quả nghiên cứu vào thực tiễn đời sống pháp lý, ở đây

sẽ sử dụng cách phân loại thứ nhất, tức là quyết định

hành chính được chia thành quyết định quy phạm và

quyết định cá biệt.

3 Phân biệt quyết định hành chính với quyết định lập pháp và quyết định tư pháp

a) Phân biệt quyết định hành chính với quyết định lập

pháp: quyết định lập pháp là quyết định được tạo ra trong quá trình thực hiện quyển lập pháp Quyết định

hành chính khác quyết định lập pháp ở những điểm cơbản như: chủ thể ban hành, thủ tục ban hành, tính chất

sử dụng của quyết định

Về chủ thể ban hành, quyết định lập pháp được banhành bởi một chủ thể duy nhất là Quốc hội; quyết địnhhành chính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau

26

mà chủ yếu là cd quan, người có thẩm quyển trong coquan hành chính nhà nước

Về thủ tục ban hành, quyết định lập pháp chỉ được ban hành theo một thủ tục duy nhất là thủ tục lập pháp.

Đó là thủ tục phức tap và chặt chẽ nhất trong số các thủtục ban hành quyết định quy phạm Sự phức tạp, chặtchẽ đó vừa có khả năng bảo đảm cl ít lượng của các

quyết định được ban hành - những quyết định quantrọng nhất, ảnh hưởng đến chất lượng của cả hệ thống

pháp luật, vừa bảo đảm tính ổn định can thiết cho cácvăn bản luật do không thể đưa các luật ra sửa đổi mội

cách thường xuyên Trong khi đó, quyết định hành chínhđược ban hành theo thủ tục hành chính với nhiều thủ tục

cụ thể khác nhau tùy thuộc đó là quyết định do ai ban

hành, là quyết định quy phạm hay quyết định cá biệt

Chẳng hạn, thủ tục ban hành quyết định hành chính

quy phạm của Chính phủ khác thủ tục ban hành quyếtđịnh hành chính quy phạm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ

quan ngang bộ, hay của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thủ

tục ban hành quyết định quy phạm của Bộ trưởng khácthủ tục ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, quyế

định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức cũng do BO

trưởng ban hành Đồng thời, thủ tục ban hành quyết.định hành chính đơn giản hơn thủ tục ban hành quyết

định lập pháp Sự đơn giản, đa dạng của thủ tục ban

hành quyết định bành chính làm cho việc ban hành quyết

định hành chính nhanh chóng, thuận tiện, phù hợp với sự

da dang và linh hoạt của hoạt động quản lý hành chính

nhà nước.

Về tính chất, quyết định lập pháp luôn là quyết dịnh quy phạm, diểu chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản,

quan trọng làm nền tang cho toàn bộ hệ thống pháp luật,

là cơ sở để tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước, thực

hiện, bảo vệ những quyền và nghĩa vụ cơ bản của côngdân; quyết định hành chính gồm quyết định quy phạm

và quyết định cá biệt được ban hành để thi hành quyếtđịnh lập pháp, chỉ tiết hóa, cụ thể hóa, bổ sung cho quyết

định lập pháp trong giới hạn do các quyết định lập pháp

ấn định, hay tổ chức thực hiện pháp luật trên thực tế

b) Phân biệt quyết định hành chính với quyết định tư pháp: quyết định tư pháp là quyết định được tạo ra trong quá trình thực hiện quyển tư pháp Quyết định hành

chính cũng khác quyết định tư pháp về chủ thể ban

hành, thủ tục ban hành và tính chất của quyết định.

'Về chủ thể ban hành, quyết định tư pháp chủ yếu docác cơ quan tư pháp ban hành để giải quyết các vụ án

hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động; quyết

định hành chính chủ yếu do cơ quan hành chính ban

hành trong quá trình tiến hành các hoạt động quản lý

hành chính nhà nước.

Về thủ tục ban hành, quyết định tư pháp được ban

hành theo thủ tục tư pháp (thủ tục tế tụng) quy định

trong các văn bản pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ.án; quyết định hành chính được ban hanh theo thủ tục

hành chính, do quy phạm pháp luật bành chính quy

định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau

Về tính chất, quyết định tư pháp chỉ là quyết định

cá biệt nhằm truy cứu trách nhiệm hình sự đối với

28

người thực hiện hành vi tội phạm được quy định trong

Bộ luật hình sự hay giải quyết các tranh chấp dân sự,

hành chính, kinh tế, lao động, bảo vệ quyền và lợi ích

hợp pháp của Nhà nước, của các cá nhân, tổ chức; quyếtđịnh hành chính có thể là quyết định cá biệt hay quyết

định quy phạm pháp luật, không chỉ có mục dich bảo vệ

pháp luật như quyết định tư pháp mà chủ yếu là để thi

hành pháp luật, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội

vừa tạo ra sự công bằng, ổn định, vừa thúc đẩy xã hộiphát triển

II ĐẶC ĐIỂM CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

1 Quyết định hành chính được ban hành bởi chủ

thể có thẩm quyền

Quyết định hành chính được ban hành bởi nhiều chủthể khác nhau nhưng tất cả các chủ thé đó đều sử dụngquyền lực nhà nước khi ban hành quyết định Đó có thể

là các chủ thể nằm trong bộ máy nhà nước, thường xuyên

sử dụng quyển lực nhà nước như các cơ quan, cán bộ,

công chức, viên chức nhà nước; có thể được ban hành bởi

các chủ thể nằm ngoài bộ máy nhà nước nhưng được Nhà

nước trao quyền trong những trường hợp nhất định như

người chỉ huy tàu bay, tàu biển được Nhà nước trao

quyền ban hành quyết định tạm giữ người theo thủ tục

hành chính đối với người có hành vi vi phạm hành chính

trên các phương tiện đó khi máy bay, tàu biển đã rồi

khỏi sân bay, bến cảng.

Không chỉ là sử dụng quyền lực nhà nước, các chủ

thể ban hành quyết định hành chính còn phải ban hành

dúng thẩm quyền Tức là, quyết định hành chính phải

được ban hành trong giới hạn quyền lực được pháp luật

quy định cho từng chủ thể Giới hạn đó thể hiện ở cả nội

dung, tinh chất, mức độ các vấn dé mỗi chủ thé được

quyền quản lý Ví dụ, các cơ quan Thanh tra nhà nước

đều có thẩm quyền thanh tra nhưng mỗi cơ quan chỉ cóthẩm quyền thanh tra trong giới hạn nhất định do pháp

luật quy định và vì vậy các quyết định thanh tra phải

phù hợp thẩm quyền đó Chẳng hạn, Tổng Thanh tra

Chính phủ được ban hành quyết định thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyển

hạn của Ủy ban nhân đân một tỉnh cu thể, nhưng

Chánh Thanh tra tỉnh thì không thể ra quyết định

thanh tra đối với Ủy ban nhân dân tỉnh mà chỉ được

ban hành quyết định thanh tra việc thực hiện chính

sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyển hạn của Ủy ban

nhân dân huyện, của sở trong tỉnh

Đây là đặc điểm của tất cả các quyết định pháp luật

nói chung, có giá trị phân biệt quyết định pháp luật với các văn bản không phải văn bản pháp luật như văn bản.

của các tổ chức xã hội, văn bản hành chính thông dụng

2 Quyết định hành chính thể hiện ý chí của

Nha nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Đặc điểm được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền

của quyết định hành chính đã phản ánh một phần yếu tố

ý chí của Nhà nước trong nội dung quyết định, vì khi một.

chủ thể tiến hành các hoạt động sử dụng quyền lực nhànước là chủ thể đó nhân danh Nhà nước, thể hiện ý chí

30

của Nhà nước trong các quyết định của mình Hơn nữa,

quản lý hành chính nhà nước là quá trình tác động củachủ thể quản lý lên đối tượng chịu sự quản lý nhằm đạtđược những mục dích mà Nhà nước định trước Phần lớncác tác động này được chứa đựng trong các quyết định

hành chính Để các tác động quản lý được các đối tượng

chịu sự quản lý tiếp nhận, thực hiện dễ dàng, đạt hiệu

quả cao, mỗi tác động phải là kết quả của sự vận dụng các quy luật khách quan về sự vận động của đời sống xã

hội, dựa trên những điểu kiện quản lý cụ thể Lẽ dĩ

nhiên, sự vận dụng, đánh giá các quy luật khách quan,các điều kiện quản lý cụ thể đó không thể tránh khỏiquan điểm,

vậy, nội dung quyết định hành chính thể hiện rõ mong

muốn của Nhà nước tác động vào đối tượng nào, tronglĩnh vực quản lý nào, tác động theo chiều hướng, cáchthức nào Đồng thời, ý chí của Nhà nước trong quyết

định hành chính còn được thể biện ở chỗ: mặc dù khi ban

hành quyết định, chủ thể ban hành có thể xem xét, lấy ý

kiến của đối tượng tác động của quyết định về những vấn

để liên quan đến nội dung quyết định nhưng các ý kiến

đó chỉ có giá trị tham khảo, nhằm giảm bót khả năng

nhìn nhận vấn để một cách phiến diện, chủ quan của

người ban hành quyết định Nội dung quyết định không

bao giờ là sự thỏa thuận ý chí giữa chủ thể quản lý và đối

tượng chịu sự quản lý

Chính vì quyết định hành chính thể hiện ý chí Nhà

nước - ý chí mà không phải bao giờ cũng trùng với ý chí

của dối tượng chịu sự quản lý - đồng thời, mục đích quan

ch nhìn nhận chủ quan của Nhà nước Vì

lý nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua quá trình thực

hiện các quyết định hành chính nên quyết định hành

chính cẩn được Nhà nước bảo đảm thực hiện trên thực

tế Nhà nước bảo đảm thực hiện quyết định hành chính

bằng nhiều biện pháp khác nhau như các biện pháp tổchức, biện pháp kinh tế và các biện pháp cưỡng chế nhà

nước Việc Nhà nước bảo đảm thực hiện quyết định hành

chính là bảo đảm cho ý chí Nhà nước được thực hiện, bảođảm cho việc thực thi quyền lực nhà nước

3 Quyết định hành chính được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định

Hình thức quyết định hành chính bao gồm hình thức

pháp lý (tên loại quyết định) và thể thức (mẫu, bố cục)

của quyết định Thông thường, hình thức pháp lý dượcquan tâm nhiều hơn vì hình thức pháp lý của quyết dịnh

gắn liền với thẩm quyền ban hành và công việc được giải

quyết bởi quyết định Hơn nữa, hình thức pháp lý cũng,

thường kéo theo kiểu bố cục và mẫu trình bày của quyết

định Hình thức của quyết định phụ thuộc vào chủ thể vàmục dich ban hành quyết định Mặc dù không quantrọng bằng nội dung nhưng hình thức cũng là một trong.những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của quyết định

Nếu quyết định được ban hành không theo hình thức

pháp luật quy định thì có thể ảnh hưởng tới việc trình

bày nội dung quyết định, giá trị pháp lý và việc tổ chứcthực biện quyết định

Cũng như tất cả các hoạt động sử dụng quyền lực

nhà nước, hoạt động ban hành quyết định hành chính 32

phải tuân theo những thủ tục nhất định do pháp luậtquy định Thủ tục ban hành quyết định hành chính bao

gồm nhiều hoạt động cụ thể được phân chia thành nhiều

giai đoạn, nhiều bước, nhiều khâu Trong đó, mỗi khâu,mỗi bước, mỗi giai đoạn có sự tham gia của những chủ

thể khác nhau, tiến hành những hoạt động cụ thể với

mục dích riêng và cùng hướng tới mục đích chung là tạo

ra quyết định hành chính có chất lượng cao Sở dĩ phải

tuân theo thủ tục pháp luật quy định vì đó là quy trình

xây dựng đã được chính thức hóa dựa trên những kết.quả nghiên cứu khoa học và sự kiểm nghiệm, đúc rút

kinh nghiệm thực tế Thủ tục xây dựng quyết định một

mặt góp phần làm giảm sự ảnh hưởng của tính cách cánhân của những người tham gia soạn thảo quyết định,

mặt khác phát huy tính chuyên môn hóa trong quản lý

tạo điều kiện phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các chủ

thể tham gia quá trình xây dựng quyết định, nâng cao

chất lượng quyết định Đồng thời, thủ tục cũng là cơ sở

để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, giám

sát hoạt động xây dựng quyết định

Có nhiều thủ tục được quy định tương ứng với từngloại quyết định và từng nội dung công việc được giảiquyết bởi quyết định hành chính Nói chung, quyết địnhcàng quan trọng thì thủ tục ban hành càng phức tạp Khi

ban hành mỗi loại quyết định hành chính hay mỗi quyết

định hành chính để giải quyết công việc cụ thể, chủ thể

ban hành quyết định phải tuân theo đúng thủ tục pháp

luật quy định cho việc ban hành loại quyết định hoặc

giải quyết công việc đó Chẳng hạn, khi ban hành nghị

định, Chính phủ phải tuân theo thủ tục ban hành nghịđịnh quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2008 và các văn bản cụ thể hóa Luật này;

khi ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính,

người có thẩm quyển ban hành quyết định phải tuân

theo thủ tục ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 Việc không tuân thủ thủ tục ban hành quyết,

định có thể ảnh hưởng tới chất lượng quyết định, trongmột số trường hợp có thể làm cho quyết định được banhành không có giá trị pháp lý.

4 Quyết định hành chính được ban hành đểthực hiện quyền hành pháp

Quyển lực nhà nước nói chung gồm ba quyển: lậppháp, hành pháp và tư pháp Mỗi quyền đó được nắm giữ

va thực hiện chủ yếu bởi một nhóm cơ quan nhất định vàhình thức thực hiện quyển lực cd bản là ban hành cácquyết định pháp luật Việc sử dụng quyền lực nhà nước

không chỉ yêu cầu đúng thẩm quyền của chủ thể sử dung

ma còn cần được sử dung đúng mục dich Vì vậy, quyền

hành pháp phải được sử dụng để thi hành pháp luật, mà

chủ yếu là luật, nên các quyết định hành chính có tính

dưới luật và để thi hành luật

Quyển hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền.hành chính Quyền lập quy là quyền ban hành các văn

bản dưới luật (văn bản pháp quy) để điều chỉnh các quan

hệ xã hội thuộc phạm vi quyền hành pháp Quyền hành

chính là quyển tổ chức bộ máy quản lý, sắp xếp nhân sự,

34

điều hành công việc quốc gia, sử dụng nguồn tài chính va

công sản để thực hiện những chính sách quốc gia' Do đó,

quyền hành pháp được thực hiện thông qua cả hoạt độngban hành quyết dinh hành chính quy phạm và quyết

định hành chính cá biệt.

a) Quyết định hành chính quy phạm được ban hành

để thực hiện quyên hành pháp:

Như trên đã nói, mỗi loại quyết định pháp luật được

ban hành để thực hiện một phân quyển lực nhà nước

Mặc dù khi thực hiện quyền lập pháp, Quốc hội đã đặt racác quyết định lập pháp - những quyết định quan trọng

nhất của hệ thống pháp luật, nhưng để thực hiện quyền

hành pháp (tức là quyền thi hành pháp luật) các cơ quanhành chính không chỉ có nhiệm vụ thi hành các quyếtđịnh của cơ quan quyền lực mà còn phải ban hành nhiều

quyết định hành chính quy phạm mới có thể quản lý mọi

mặt đời sống xã hội và điều hành bộ máy hành chính Sở

di eơ quan hành chính cận ban hành quyết định hành

chính quy phạm để thực hiện quyền hành pháp vì:

Một là, quyết dịnh hành chính quy phạm có vai trò

cụ thể hóa, chỉ tiết hóa các quyết định lập pháp Cácquyết định lập pháp thường ít nhiều mang tính chất

khung, tức là thường điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ

bản, quan trọng Khi đó, các quy phạm pháp luật trong

quyết định lập pháp không đủ chỉ tiết để điểu chỉnh tat

cả các quan hệ xã hội cần thiết hay để có thể thực hiện

1 Lương Trọng Yêm, Bùi Thế Vĩnh: Mô hinh nên hành chính

các nước ASEAN, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1996, tr.21.

một cách dé dang trên thực tế Day là vấn đề luật khung.hay luật chỉ tiết đã được bàn đến trong nhiều năm qua.Nói chung, các quy định của pháp luật và thực tiễn pháp

lý hướng tới việc cố gắng ban hành luật, pháp lệnh chỉtiết Bởi lẽ, luật pháp lệnh chi tiết có những ưu điểm

đáng kể là bảo đảm tính dân chủ, tính khách quan của.

quá trình xây dựng pháp luật; giảm bớt chồng chéo, mau

thuẫn giữa luật, pháp lệnh và văn bản có hiệu lực thấp.

hơn; xóa dẫn thói quen chờ văn bản chỉ tiết mới thựchiện luật, pháp lệnh ngay cả khi luật, pháp lệnh khôngthực sự cần văn bản chỉ tiết thi hành; tránh nguy cơquyền lập quy lấn át quyền lập pháp do số lượng văn bảnlập quy quá lớn và các văn bản được trực tiếp thi hànhtrên thực tế chủ yếu là văn bản lập quy Mặc dù luật,

pháp lệnh chỉ tiết có nhiéu ưu điểm như vậy, nhưng

không phải khi nào cũng có thể ban hành được luật,

pháp lệnh chỉ tiết Có thể kể đến những trường hợp

không nên ban hành luật, pháp lệnh chỉ tiết: quy định về

vấn dé phức tap, chủ đề khó, đặc biệt trong trường hợpquy định vấn dé khá mới mẻ trong điều chỉnh pháp luật

cần có thời gian để nghiên cứu, rút kinh nghiệm; quy

định về vấn để cẩn diều chỉnh trên diện rộng nhưng

những điều kiện cụ thể để thực hiện luật rất khác nhau ở

các vùng, miền; điều chỉnh vấn để đang trong quá trình.

thay đổi nhanh Như vậy, một điều rõ ràng rằng lúc nào

cũng có những quyết định lập pháp chỉ điều chỉnh ở mức

độ chung Trong khi đó, hành pháp cần cụ thể, linh hoạt

để đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn nên bên cạnh

hoạt động lập pháp bao giờ cũng tổn tại hoạt động lập

36

quy để bảo đảm hài hòa giữa nhu cầu ổn định và nhu cầu

mềm dẻo, linh hoạt trong điều chỉnh cae quan hệ xã hội

cách khác, chỉ tiết hóa quyết định lập pháp cũng là

hoạt động chấp hành - điều hành, một hoạt động cơ bản

của cơ quan hành chính để quản lý hành chính nhà nước

Hai là, cơ quan lập pháp không hoạt động thường xuyên và bên cạnh việc ban hành các quyết định lập pháp, cơ quan lập pháp còn phải thực hiện hoạt động

giám sát và quyết định các vấn để quan trọng của quốc

gia Với thời gian dành cho hoạt động lập pháp có hạn, cơ

quan lập pháp chỉ có thể ban hành các quyết định tập

trung vào việc điều chỉnh những quan hệ xã hội có mức

độ quan trọng nhất định, cơ quan lập pháp không đủ t

gian, điểu kiện để ban hanh đủ quy phạm điều chỉnh mọi

quan hệ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống

Mặt khác, với tính chất là cd quan đại diện, cơ quan lập

pháp không thể giải quyết tốt các vấn dé cụ thể!, nhất là

những công việc mang tính chất chuyên môn Cơ quan

quyền lực “không thể dự kiến được mọi tình huống cụ thể

mà cơ quan hành chính sẽ phải xử ly’ Tinh trang này

dẫn tới một thực tế là cơ quan lập pháp của quốc gia nào

cũng phải chuyển giao một phân công việc xây dựng

pháp luật cho cơ quan hành chính nhà nước Đồng thời,

thực tế xã hội cần điều chỉnh bởi pháp luật luôn biến đổi

fi

1 Montesquieu: Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Ha Nội,

1996, tr 105.

2 Martine Lombard, Gilles Dumont: Pháp luật hành chính

của Cộng hòa Pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr, 116.

không ngừng Nhu cẩu điều chỉnh pháp luật luôn phát

sinh, thay đổi Trong nhiều trường hợp đời sông xã hội

đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy của Nhà nước để kịpthời tạo môi trường pháp ly thích hợp cho các quan hệ xa

hội phát triển hay hạn chế, loại trừ các biểu hiện tiêu cựctrong cuộc sống Sự nhanh nhạy, linh hoạt đó khó có thể

được đáp ứng bởi hoạt động lập pháp nhưng lai dễ dang tìm thấy trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Ba là, bộ máy hành chính là một bộ phận cấu thành

của bộ máy nhà nước, đồng thời có tính độc lập tương đối

cả về tổ chức và hoạt động Sự độc lập tương đối đó bao

đảm cho bộ máy hành chính có thể hoàn thành được chứcnăng, nhiệm vụ của mình Sự độc lập thể hiện một phầntrong việc cơ quan hành chính tự tổ chức và điều hành

hoạt động của chính bộ máy đó ở một giới hạn nhất định

Việc tổ chức và điều hành này không chỉ được thực

hiện bằng các biện pháp tổ chức trực tiếp mà còn đượcthực hiện bằng việc ban hành các quyết định hành chính

quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế phối

hợp hoạt động của các cơ quan trong bộ máy đó Chẳng

bạn, Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyểnhạn của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Thủ tướng Chính phủ

quy định chức năng, nhiệm vụ, quyển hạn Tổng cục

thuộc Bộ; Bộ trưởng quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền han của Vụ, Thanh tra Bộ

Như vậy, cơ quan hành chính ban hành rất nhiều

quyết định hành chính quy phạm để thực hiện quyền hành

pháp, nhưng tất cả các quyết định đó đều bị giới hạn bởi

các quyết định lập pháp Cụ thé là giới hạn hoạt động lập

38

quy do cơ quan lập pháp ấn định", quyết định hànhchính có hiệu lực pháp lý thấp hơn luật, nội dung quyết

định hành chính không được trái với luật.

b) Quyết định hành chính cá biệt được ban hành để

thực hiện quyên hành pháp:

Ban hành quyết định hành chính cá biệt là hoạt

động áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lý hành

chính nhà nước Áp dụng quy phạm pháp luật là việc cơ

quan, cán bộ, công chức nhà nước tổ chức cho các chủ thể

khác thực hiện pháp luật Trong quản lý hành chính nhà

nước, áp dụng quy phạm pháp luật thường được tiếnhành trong các trường hợp: cần áp dụng các biện phápkhen thưởng, cưỡng chế hành chính; khi các quyển và

nghĩa vụ pháp lý hành chính của các chủ thể không mặc

nhiên phát sinh, thay đổi hay chấm dứt nếu không có sự

can thiệp của Nhà nước; trong một số trường hợp, Nhà

nước thấy cần phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt

động của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành

chính hoặc Nhà nước xác nhận sự tổn tại hay không tổn

tại của một số sự kiện thực tế

Các chủ thể quan lý hành chính nhà nước có thé ban hành quyết định cá biệt để chủ động xác định những

quyển và nghĩa vụ cụ thể cho từng đối tượng trong

những tình huống xác định hay áp dụng các biện pháp

khen thưởng, chế tài cụ thể Bằng việc ban hành các

1 Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trinh Luật hành chính

Việt Nam, Sdd, tr.115.

2 Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Lý luận nhà nước

uà pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2007, tr.185,186.

quyết định hành chính cá biệt, chủ thể quản lý làm phát

sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ quản lý cụ

thể, qua đó làm cho các văn bản quy phạm pháp luậtđược thực hiện hay bộ máy hành chính hoạt động hài

hòa, đúng pháp luật Nếu không có hoạt động ban hànhquyết định hành chính cá biệt thì trong nhiều trường

hợp pháp luật không được thực hiện Khi đó, pháp luật

chỉ là khung pháp lý tĩnh, là những tình huống được dự

liệu áp dụng pháp luật góp phần quan trọng trong việcđưa pháp luật vào cuộc sống

40