Luận văn thạc sĩ luật học: Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính - Lý luận và thực tiễn

ĐÈ TÀI

THÁM QUYEN BAN HANH QUYÉT ĐỊNH HANH CHÍNH LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội — 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

ĐÈ TÀI

THÂM QUYEN BAN HANH QUYÉT ĐỊNH HANH CHÍNH LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Ngọc Bích

Hà Nội - 2017

Tôi xin cam đoan luận văn: “7ẩm quyển ban hành quyết định hành chính — Lý luận và thực tiên ” là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,

được trích dẫn đúng theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn nay

XÁC NHẬN CỦA GIẢNG VIÊN Tác giả luận văn HƯỚNG DẪN

TS Nguyễn Ngọc Bích Hoàng Thị Thu Trang

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên, tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới các thầy,

cô giáo Trường Đại học Luật Hà Nội, các thầy giáo cô giáo Khoa Sau Đại học, Khoa Hành chính — Nhà nước, các thầy cô giáo trong bộ môn Luật Hanh chính đã giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình học tập cũng

như trong quá trình hoàn thành luận văn thạc sĩ.

Tôi xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất tới cô giáo - Ts Nguyễn Ngọc

Bích - người đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo tôi trong suốt quá trình thực hiện

và hoàn thành luận văn thạc sĩ này.

Với điều kiện hạn chế về thời gian cũng như kiến thức của bản thân,

nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót Kính mong sự chỉ bảo của các thầy cô giáo và sự đóng góp ý kiến của các bạn học viên để luận văn được

hoàn thiện hơn.

Tôi xin trân trọng cảm on!

BHVBQPPL Ban hanh van ban quy pham phap luat

QDHC Quyét dinh hanh chinh

QDHCQP Quyét dinh hanh chinh quy pham QPPL Quy phạm pháp luật

UBND Ủy ban nhân dân

XLVPHC Xử lý vi phạm hành chính

MỤC LỤC

THIẾT WAI sau tưng Bàt55111081081150086101061330558710838801800518130131880%53250112G1848561457071010)3g00 1 CHUONG 1 NHUNG VAN DE LY LUAN VE THAM QUYEN BAN

HANH QUYET ĐỊNH HANH CHÍNH -2-° s2 se <ses=s 9

1.1 Khái quát về quyết định hành chính 5-2 5° ses<ses«e 9

1.1.1 Khái niệm quyết định hành chinh wo 9 1.1.2 Đặc điểm quyết định hành chính ¿2 + 2s +£++x+£e+xe2 13

1.1.3 Vai trò của quyết định hành chinh wu 2- 2 s2 2+2 2£: l6 1.2 Khái quát về thắm quyền ban hành quyết định hành chính 19

1.2.1 Khái niệm thẩm quyền 2- 2 S2 eEE+E£+E£EE+E£EEeErEeEkrreri 19

1.2.2 Khái niệm thẩm quyên ban hành quyết định hành chinh 2,2 1.3 Cơ sở xác định thâm quyền ban hành quyết định hành chính 26 KET LUẬN CHƯNG I - 2-52 << ©s£ s£s££s£ss£sEseseEsessesessese 33

CHUONG 2: THUC TRẠNG THÁM QUYEN BAN HANH QUYÉT ĐỊNH HANH CHÍNH + ‡+££eeeeeeeeeeeeeeesee 34

2.1 Khái quát các quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết

định hành C€hÍnh do << 5 5 5 559 9.9 9 99999 009 0 00000000000009506 6.6 34 2.2 Tham quyền ban hành quyết định hành chính theo quy định pháp

luật hiện HồNHH: sssscvsnssessscsswenusvavenansevenssesnencavevensesusnnccensnnuswensvsssmnesesvanwessvensens 37

2.2.1 Cơ quan nhà nước có thâm quyền ban hành quyết định hành chính 38

2.2.2 Các cá nhân có thầm quyên ban hành quyết định hành chính 42

2.3 Thực tiễn thực hiện tham quyền ban hành quyết định hành chính 48 2.3.1 Thực trạng thực hiện thâm quyền ban hành quyết định hành chính 48 2.3.2.1 Các quy định của pháp luật về thâm quyền ban hành quyết định

hành chính chưa hoàn thiỆn - 5-55 5552225525133 s 59 2.3.2.2 Chế độ trách nhiệm của các chủ thé có thâm quyền chưa được UY Ginh £6 rang oo Ả 60

2.3.2.3 Co chế kiểm tra, giám sát chưa được quan tâm đúng mực 61 KET LUẬN CHƯNG 2 2-< 2£ 5£ << se sEseEsEEEseEsesersessesersese 63

3.1 Hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính: 2-5 s52 s2 se s£s££sess£sssesesessesees 64

3.2 Quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý khi ban hành quyết định hành

chính không đúng thâm quyền . - 2-2-2 se s2 sessesessesssese 65 3.3 Tăng cường công tác kiểm tra giám sát, quản lý nhà nước về hoạt

động ban hành quyết định hành chính đúng thấm quyền `" 68

3.4 Nâng cao chất lượng, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức nói chung;

can bộ, công chức làm công tác liên quan đên việc ban hành quyết định

hànhh chính TOE BLE soseeenenenkirntitrsnttiintatintidtEroiittiitddirtEDU00100001000000854100100N008100006688 70

3.5 Phát huy vai trò của các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng và

nhân dân trong hoạt động ban hành quyết định hành chính 72

KET LUẬN CHƯNG 3 5° 5° s << s2 se EseEsessEssesersersersessesee 75

9000.000777 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

MỞ DAU 1 Tính cấp thiết của đề tài

Các quyết định hành chính đóng vai trò rất quan trọng trong quản lý

hành chính Nhà nước Là hình thức chứa đựng các mệnh lệnh điều hành,

quyết định hành chính (hay còn gọi là quyết định hành chính nhà nước) trực tiếp phản ánh ý chí của Nhà nước, là phương tiện quan trọng được các chủ thể quản lý sử dụng dé tác động tới các tô chức, cá nhân khi họ tham gia vào quan lý trong các lĩnh vực xã hội khác nhau Các quyết định hành chính xác định rõ quyền và nghĩa vụ cho các đối tượng có liên quan trong hoạt động quản lý

hành chính nhà nước và thông qua các quyết định các cơ quan Nhà nước thực

hiện thâm quyền của mình trong việc điều chỉnh, quan ly xã hội.

Nhận thức được tam quan trọng của QDHC, thời gian qua, cac cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đã rất chú trọng công tác xây dựng và

ban hành QDHC Các cơ quan, cá nhân có thâm quyên ban hành quyết định hành chính đã tuân thủ các quy định của pháp luật trong quá trình ban hành quyết định hành chính, trong đó có các quy định về thẩm quyén va bảo đảm

chất lượng các QDHC ở mức cao Vì vậy các QDHC đã góp phan ổn định

trật tự quản lí xã hội, đồng thời qua đó cũng tạo được niềm tin của nhân dân

vào pháp luật và đường lối chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.

Từ trước đến nay trong hệ thống pháp luật nước ta chưa có một văn bản

pháp luật quy định tập trung về hoạt động ban hành quyết định hành chính nói chung và thâm quyền ban hành quyết định hành chính nói riêng Hoạt động

ban hành quyết định hành chính dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật tuân theo quy định trong các văn bản như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Do thâm quyền quản lý hành chính liên quan đến tất cả các lĩnh

vực của đời sông xã hội nên thâm quyền ban hành quyết định hành chính (cả

dưới hình thức là văn bản quy phạm pháp luật hay là văn bản áp dụng quy

Luật Tổ chức chính quyền địa phương), Luật XLVPHC, Luật Khiếu nại, Luật Cán bộ, công chức; Luật Bảo vệ môi trường, Luật Quản lý thuế và các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước có thâm quyền từ trung ương đến địa phương ban hành.

Thâm quyền ban hành quyết định hành chính thường được tiếp cận dưới hai phương diện là thẩm quyền hình thức và thấm quyền nội dung Theo

đó, chỉ có những chủ thể do pháp luật quy định mới có quyền ban hành quyết định hành chính va mỗi chủ thé chỉ sử dụng một hoặc một số hình thức văn bản nhất định.

Ban hành quyết định hành chính đúng thâm quyên là một yêu cầu bắt

buộc vì bộ máy nhà nước bao gồm nhiều cơ quan khác nhau, trong đó có sự

phân công phối hợp hoạt động giữa các cơ quan Dé bộ máy nhà nước hoạt động hài hòa, hiệu quả thì quyền lực nhà nước phải được tổ chức, thực hiện

sao cho không chồng chéo, lạm quyên, lộng quyên, ngăn ngừa việc lân tránh

thâm quyên hoặc không sử dụng hết quyền lực nhà nước, nhất là trong hoạt

động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đều phải tuân thủ đúng giới hạn

thâm quyên do pháp luật quy định.

Giai đoạn vừa qua cải cách hành chính đã tác động tích cực đến công tác

ban hành quyết định hành chính nhưng vẫn còn nhiều quyết định hành chính

chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn hoặc có vi phạm pháp luật, trong đó có vi

phạm vẻ thâm quyền

Trong tình hình Quốc Hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật 2015 và Dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính đang

thu hút sự quan tâm của đông đảo các nhà làm luật, nghiên cứu luật cũng như

toàn thể nhân dân trong và ngoài nước đã cho thấy vấn đề về trình tự, thủ tục

ban hành cũng như trách nhiệm của các chủ thể, cơ quan có thâm quyền ban

hành quyết định hành chính rất được quan tâm và cần phải được nghiên cứu sâu về quyết định hành chính và thâm quyên ban hành quyết định hành chính.

Đây là một đòi hỏi mang tính khách quan, tất yếu trong công cuộc cải cách

nền hành chính nhà nước nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay.

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Thâm quyền ban hành quyết định hành chính là một van dé cụ thé trong

nội dung lớn là hoạt động ban hành quyết định hành chính Nên khi nghiên cứu về thâm quyền ban hành quyết định hành chính cần đặt trong mối quan hệ

với các công trình nghiên cứu về quyết định hành chính nói chung hay các nghiên cứu về thâm quyền quản lý hành chính và các vấn đề có liên quan

khác Nhiều công trình khoa học nghiên cứu các vấn đề liên quan tới thực tiễn quy định của pháp luật về thâm quyền ban hành quyết định hành chính đã được công bố ở các mức độ và phạm vi khác nhau, điển hình như :

- Bài viết “ Dinh chi, sửa đổi, bãi bỏ quyết định : thực tiễn và đổi mới `” của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt' Bài viết đã có những phân tích và tác gia

cũng đã đưa ra những ý kiến của bản thân về van đề đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ

quyết định nói chung là những phương tiện pháp lý đặc trưng mà những nhà

làm luật sử dụng phổ biến khi quy định thâm quyền của các cơ quan nhà

nước Chính vì vậy, tác giả cũng đã đưa ra khái niệm, ý nghĩa, các mối liên hệ

và van đề đôi mới, hoàn thiện các quy định nói trên có ý nghĩa lý luận và thực

tiễn cấp bách đối với nhiệm vụ đổi mới pháp luật về thâm quyền của các cơ

quan nhà nước Tuy nhiên, tác giả mới chi đề cập đến van đề thẩm quyền

đình chi, sửa đôi, bãi bỏ quyết định pháp luật nói chung, chưa đi sâu vào thâm quyên dé ban hành quyết định hành chính.

Bài viết «Quyết định hành chính nhà nước — Một số van dé lý luận»

của giáo sư Phạm Hong Thái Bài viết đã phân tích các quan điểm khoa học

của các nhà khoa học trong và ngoài nước, từ những thuật ngữ «Quyết định

hành chính nhà nước » theo Liên Xô, cho đến quan niệm của Cộng hòa Pháp

' Nguyễn Cửu Việt (1989), Dinh chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định: thực tiễn và đổi mới, Nhà nước và pháp luật,số 3, tr 27-32

? Phạm Hồng Thai (2013), Quyết định hành chính nhà nước — Một số van dé lý luận, Tạp chí Khoa học, Daihọc Quốc gia Hà Nội, Luật học, tập 29, số 2, tr 35-43.

đặc điểm và hiệu quả của quyết định hành chính nhà nước Nhưng tác giả mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra những tính chất đặc trưng của quyết định hành

chính nhà nước và hiệu quả của quyết định hành chính nhà nước là dựa vào

chất lượng, công dung của quyết định Tác giả nhắn mạnh điều quan trọng và có ý nghĩa đối với đời sống nhà nước và xã hội là sau khi quyết định hành chính nhà nước được ban hành thì đời sống và xã hội được thay đôi như thế nào? trật tự an toàn xã hội, các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức được đảm bảo như thế nào nhưng bài viết chưa đề cập đến thâm quyền dé ban hành QDHC Do vậy đây là một bài viết có giá trị tham khảo cho đề tài của luận văn.

- Bài viết “Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính” của tiến sĩ Nguyễn Văn Quang”: tác giả bài bài viết đã tiễn hành phân tích các

nội dung liên quan đến căn cứ đánh giá tính hợp pháp của QDHC trong thực

tiễn pháp luật Việt Nam Trong đó có hợp pháp về nội dung, hợp pháp về thủ

tục Tác giả cũng chỉ rõ một QĐHC phải được ban hành bởi người có thâm

quyền thực hiện công việc liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình

nhưng không được vượt quá giới hạn cụ thê mà pháp luật đã trao quyền cho

họ Có thé thấy, tiến sĩ Nguyễn Văn Quang đã đưa ra những ý kiến nhất

định về van đề ban hành QDHC, nhưng bài viết vẫn chỉ dừng lại ở việc nêu

những căn cứ dé đánh giá tính hợp pháp của QDHC, nghĩa là rất khái quát, chứ chưa đi sâu vào thâm quyền dé ban hành QDHC Do vậy, những nội

dung, thông tin của bài viết là thông tin được tham khảo cho đề tài luận văn.

Sách chuyên khảo “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính ” của tiên sĩ Bùi Thị Đào” Cuốn sách gồm có 6 chương nghiên cứu và đề xuất một số giải pháp đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý của QĐHC trong giai

đoạn hiện nay Đây là công trình giới thiệu, luận giải một cách hệ thống, khoa * Nguyên Văn Quang (2013), Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của Quyết định hành chính, Tạp chí Luật học,

số 11, tr 26-34

* Bùi Thị Đào, Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chỉnh, NXb Chính trị Quốc gia, 2015

học các nội dung về tính hợp pháp và tính hợp ly của QDHC Tính hợp pháp

và tính hợp lý của quyết định hành chính phụ thuộc vào nhiều hoạt động khác

nhau bao gồm cả các hoạt động được thực hiện trong quá trình xây dựng quyết định như: xác định nhu cầu ban hành quyết định, lẫy ý kiến cá nhân, tổ

chức có liên quan, thấm định dự thảo quyết định; và những hoạt động được

thực hiện sau khi ban hành quyết định như: giám sát, kiểm tra, xử lý quyết

định, giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính Để đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, tất cả các hoạt

động nói trên đều phải được pháp luật quy định và được quan tâm một cách thích đáng trên thực tế Một số nội dung của cuốn sách có giá trị tham khảo cho đề tài của luận văn.

Ngoài các sách và các bài viết nêu trên, một số cuốn sách của các nhà

khoa học va tập thé các tác giả dang được sử dụng dé giảng day tại một số cơ

sở đào tạo như : Giáo trình Luật Hành chính của Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính của Khoa Luật, Đại học Quốc Gia Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính của Trường Trung cấp Luật Buôn Mê Thuột và nhiều bài viết khác dưới những góc độ nghiên cứu khác nhau : Bài viết “Van

dé bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm quyên trong Luật Ban hành văn bản

”” của tiễn sĩ Bùi Thị Đào ; ‘‘Ban về tinh hợp pháp của quy phạm pháp luật

quyết định hành chính ” của thạc sĩ Lê Thị Ngoc Mai", “Bàn về khái niệm quyết định hành chính” của Vũ Ngọc Dung và Châu Vĩ ’ Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu cũng như các bài viết khoa học vẫn chưa đi sâu vào tìm hiểu về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính mà mới chỉ giới thiệu về thâm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung hoặc bàn về tính

hợp pháp của quyết định hành chính hay về thâm quyền ban hành quyết định

hành chính của cấp trung ương chứ chưa nói đến thâm quyền ban hành của

cấp chính quyền địa phương.

ban hành quyết định hành chính Do đó, việc nghiên cứu về thâm quyền ban

hành quyết định hành chính cũng như các yêu cầu đặt ra và các giải pháp để

đảm bảo rang quyết định hành chính ban hành đúng thâm quyền theo quy định của pháp luật hiện hành là rất cần thiết và cần được thực hiện sớm.

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vỉ nghiên cứu của luận văn

Quyết định hành chính được sử dụng hết sức phô biến trong hoạt động

của bộ máy nhà nước với nội dung, hình thức, tính chất khác nhau nhưng dé nội dung nghiên cứu vừa tap trung, vừa bao quát được những đặc trưng cơ

bản của quyết định hành chính, đồng thời có giá trị thiết thực đối với những

hoạt động cần thiết, quan trọng trong quản lý nhà nước, luận văn chỉ nghiên

cứu về thầm quyền ban hành quyết định hành chính quy phạm và quyết định

hành chính cá biệt được thể hiện dưới dạng văn bản do các chủ thể trong hệ

thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ban hành.

Mục đích của luận văn là phân tích một số van đề lí luận về thâm quyền ban hành quyết định hành chính, phân tích về thực trạng ban hành quyết định hành chính đúng thẩm quyền và tác giả có đưa ra một số giải pháp dé nhằm hoàn thiện về mặt pháp luật cũng như thực tiễn để ban hành quyết định hành chính đúng thâm quyên.

Đề đạt được mục đích đó, luận văn tập trung thực hiện những nhiệm vụ

sau đây:

- Nghiên cứu, phân tích, so sánh các quan điểm khác nhau, những vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của luận văn

- Đánh giá thực trạng về việc ban hành quyết định hành chính đúng

thâm quyên từ các quy định của pháp luật cho đến thực tiễn thực hiện.

- Đề xuất các nhóm giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao chất lượng và đảm bảo ban hành quyết định hành chính đúng thâm quyền ở Việt Nam

trong giai đoạn hiện nay.

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là góp phần làm rõ cơ sở lý luận về thâm quyền ban hành QDHC; các quy định của pháp luật về thâm quyền ban

hành quyết định hành chính, đánh giá các quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về thâm quyền ban hành QDHC, qua đó

cũng đề xuất một số ý kiến nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật và bảo đảm QDHC được ban hành đúng thâm quyền nhằm nâng cao hiệu lực,

hiệu quả quản lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.

5 Các cau hỏi nghiên cứu của luận văn

Luận văn trả lời cho 3 câu hỏi nghiên cứu chủ yếu sau:

1 Khái niệm thẩm quyền ban hành quyết định hành chính?

2 Pháp luật quy định như thế nào về thâm quyền ban hành quyết định

hành chính?

3 Có những giải pháp nào dé đảm bảo QDHC được ban hành đúng

thâm quyền?

6 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lí luận của Chủ nghĩa Mac - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà

nước và pháp luật, những kiến thức lí luận có tính phổ biến trong khoa học pháp lý ở trong nước.

Cơ sở phương pháp luận của luận văn là chủ nghĩa duy vật biện chứng

và duy vật lịch sử Những phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng

trong quá trình thực hiện luận văn bao gồm: phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh.

7 Ý nghĩa khoa khọc và thực tiễn của luận văn

Luận văn có những đóng góp về mặt khoa học như sau:

- Luận văn góp phần làm rõ một số vẫn đề thuộc cơ sở lý luận về quyết

định hành chính, thắm quyền ban hành quyết định hành chính như khái niệm,

đặc điểm, nội dung.

- Khái quát các quy định của pháp luật về thâm quyền ban hành quyết

lực, hiệu quả các quy định của pháp luật về thâm quyền ban hành quyết định

hành chính.

Những kết quả như trên của luận văn có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn về thâm quyền của các cơ quan nhà nước, của các cá nhân, t6 chức được nhà nước trao quyền ban hành quyết định hành chính Luận văn có thê được sử

dụng làm tai liệu tham khảo trong dao tạo, nghiên cứu khoa học ở các cơ Sở

giáo dục, đại học ngành luật và cho tất cả những ai quan tâm đến lĩnh vực này Luận văn đã tiến hành phân tích, tìm hiều để làm rõ khái niệm thắm quyền và thâm quyền ban hành quyết định hành chính, từ đó xác định đúng thâm quyền của các chủ thể theo quy định của pháp luật

8 Kết cau của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn dé lý luận về thẩm quyên ban hành quyết định

hành chính

Chương 2: Thực trạng về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính Chương 3: Giải pháp ban hành quyết định hành chỉnh đúng thẩm quyên.

CHƯƠNG 1

NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VE THAM QUYEN BAN HANH QUYET ĐỊNH HANH CHÍNH

1.1 Khai quat vé quyét dinh hanh chinh 1.1.1 Khai niém quyét dinh hanh chinh

QDPHC là một thuật ngữ được sử dung phổ biến trong đời sống xã hội,

trong khoa học pháp lý và đặc biệt là trong hoạt động quản lý nhà nước Là

một nội dung cơ bản của Luật hành chính hiện đại trên thế giới, việc ban hành các quyết định hành chính thê hiện rõ tính chất quyền uy - phục tùng giữa chủ thê quản lý (được hiểu là các cơ quan nhà nước, tô chức, cá nhân được Nhà nước trao quyền quản lý hành chính) tác động lên đối tượng quản lý (được hiểu là cơ quan nhà nước, tô chức, cá nhân tham gia vào hoạt động quản lý

hành chính nhà nước) nhằm đạt được mục đích của hành vi xử sự.

Tuy nhiên, khái nệm QDHC chưa được hiểu thông nhất Trong các văn bản quy phạm pháp luật, trong các sách báo pháp lý thuật ngữ QDHC được sử dụng phổ biến nhưng quyết định hành chính do ai ban hành, có nội dung như thế nào, ban hành nhằm mục đích gì thì có nhiều cách tiếp cận và cách hiểu khác nhau Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm QDHC cũng như giới hạn nội hàm của khái niệm này là điều rất cần thiết cho việc xây dựng pháp luật và thực tiễn hoạt động quản lí hành chính Nhà nước.

Theo khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015 có quy định “OĐÐHC là văn bản do cơ quan hành chỉnh nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyên trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn dé cụ thé trong hoạt động quan lý hành chính được ap dụng một lan đối với một hoặc một số đối tuong cụ thể”

Luật Khiếu nại 2011 định nghĩa “QÐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thám quyên trong cơ quan hành chính nha

Š Quốc hội (2016), Luật Tổ tụng hành chính, Hà Nội.

nước ban hành dé quyết định về một vấn dé cụ thé trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lan đối với một hoặc một số đổi tượng cụ thể”

Theo hai Luật này quyết định hành chính chỉ là các quyết định được

ban hành đề giải quyết một hoặc một số công việc cụ thê phát sinh trong quản

lý hành chính nhà nước, hay nói cách khác đây là các quyết định áp dụng quy phạm pháp luật Nếu theo Luật Khiếu nại thì quyết định hành chính chỉ do cơ

quan hành chính, người có thâm quyền trong cơ quan hành chính ban hành.

Còn theo Luật Tố tụng hành chính thì quyết định hành chính ngoài do cơ quan hành chính, người có thâm quyên trong cơ quan hành chính ban hành thi còn do cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và người trong cơ quan, tô chức đó ban hành Ngoài ra, trong Luật Khiếu nại,

Luật Tổ tụng hành chính còn đề cập đến quyết định kỷ luật là quyết định do

người đứng đầu cơ quan, tô chức, đơn vị áp dụng một trong những hình thức kỷ luật với công chức thuộc quyền quản lý Quyết định kỷ luật về tính chất

phải được hiểu là một quyết định hành chính vì nó nhăm giải quyết một hoạt động quản lý trong nội bộ nhà nước hay trong hệ thống chính trị.

Theo Từ điển giải thích từ ngữ luật học thì QDHC có thé được hiểu

như sau: Là kết quả của sự thể hiện ý chi quyên lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyên, những người có chức vụ, các tô chức và cá nhân

nhà nước được Nhà nước trao quyên, thực hiện trên cơ sở luật và để thi hành

pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc

thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc van dé được phan công phụ trách” Định nghĩa này không dé cập đến tính chất và nội dung của quyết định hành chính (quy phạm hay áp dụng quy phạm) và phạm vi chủ thé

ban hành quyết định hành chính cũng được xác định là tat cả các cơ quan, tô chức, cá nhân “thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính”.

Một định nghĩa về cơ bản giống với định nghĩa trong Từ điển là của

tiến sĩ Bùi Thị Dao: QÐ/C là quyết định do các cơ quan, người có thẩm

? Đại học Luật Hà Nội (1999), Tử điển giải thích từ ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội

quyên, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyên ban hành theo hình thức, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện ý chi của chủ thể quản lý dưới dang các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt giải quyết các công việc cu thể phát sinh trong quản lý hành chính, nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước"

Trên cơ sở định nghĩa từ “quyết định” là “định ra, đề ra và dứt khoát

”!! thì QDHC có thê được biéu hiện dưới hình thức ngôn ngữ viết tức phải làm

là bằng hình thức văn bản hoặc thể hiện bằng các hình thức khác như lời nói,

dấu hiệu, kí hiệu với điều kiện cần và đủ của một quyết định là tính bắt buộc và tính quyền lực nhà nước QDHC thể hiện băng văn bản được sử dung trong những trường hợp cần thiết phải thể hiện rõ nét tính quyền lực nhà nước, làm cơ sở pháp lý để xác định các quyên và nghĩa vụ pháp lí của các chủ thé trong

quan hệ quản lí hành chính, đặc biệt là khi cần duy trì hiệu lực của quyết định

trong thời gian dài hoặc việc tô chức thực hiện QDHC cần có nhiều điều kiện

đảm bảo, phản ánh tính khuôn mẫu, tính có căn cứ chắc chắn, tạo nên sự ôn

định của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, QĐHC bằng

hình thức văn bản đòi hỏi phải được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ,

phải có cơ chế kiểm soát tính đúng dan và tính có cơ sở của QDHC Ở khía

cạnh nhất định, hình thức QDHC băng văn bản khó đáp ứng tính nhanh nhạy, linh hoạt của hoạt động hành chính Ngược lại, QDHC có hình thức là các mệnh lệnh bắt buộc thể hiện bằng ngôn ngữ nói, kí hiệu, dấu hiệu lại được

thực hiện thường xuyên trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, đáp ứng

tính kip thời, linh hoạt, nhanh chóng của hoạt động hành chính, thể hiện sự song động, linh hoạt của hoạt động quan lý Do vậy, dù QDHC được thể hiện

dưới dạng văn bản hay dưới dạng ngôn ngữ nói, kí hiệu thì đều là một dạng

của quyết định pháp luật, thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước, được ban

hành theo một trình tự, thủ tục luật định dé nhằm thực hiện chức năng quản lý

Trong dự thảo Luật Ban hành QDHC có ghi “QÐHC là văn bản áp

dụng pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyên được quy định tại khoản 1 Diéu 2 Luật này ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm giải quyết vấn dé cu thể trong hoạt động quản ly hành chỉnh nhà nước làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, cham ditt quyên, nghĩa vụ, lợi ích của một, một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết một van dé liên quan đến lợi ích

cộng đồng, được nhà nước bảo đảm thực hiện”.

Khai niệm QDHC trong Dự thảo không chi thu hep dé điều chỉnh một loại QDHC duy nhất là QDHC cá biệt tồn tại đưới hình thức văn bản, ma còn giới hạn là chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành được nêu trong khoản 2 Điều 2 Dự thảo Theo đó, các cơ quan ban hành QĐHC bao gồm: Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ,

thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ, trực thuộc cơ quan ngang Bộ; Ủy ban nhân dân các cấp; Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; thủ trưởng các cơ quan

chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, thủ trưởng cơ

quan, tô chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước.

Nhu vậy, quy định đã “loại” các QDHC của Chính phủ, Thủ tướng

Chính phủ và các cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thâm quyền trong các cơ quan, to chức đó ban hành Việc đưa ra khái niệm về QDHC hẹp như

trong Dự thảo không chỉ khác với quan điểm và cách hiểu trong khoa học pháp ly mà còn mâu thuẫn với khái niệm QDHC trong các văn bản quy

phạm pháp luật khác như Luật Tó tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu

nại năm 2011

Do chưa có quy định thống nhất về QDHC nên van còn có khác biệt lớn về khái niệm QDHC được quy định trong các văn bản pháp luật với

QDHC trong các nghiên cứu khoa học luật hành chính Các văn bản hiện

hành có quy định về QDHC như Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính chỉ dé cập dén một loại quyết định cụ thé (là QDHC bị khiếu nại hoặc khiếu kiện) do vậy không thé khái quát về QDHC Trong khoa học Luật hành chính thi

QDHC thường để chỉ một khái niệm chứ không dừng lại ở việc chỉ tên một

loại quyết định trong co quan hành chính Tuy vậy, dù được phát biểu như thế nao thì khái nệm QDHC đều được hiểu thống nhất đó là QDHC thé hiệ ý chí của chủ thể quản lý hành chính, được ban hành trong hoạt động quản lý hành

chính nhà nước và nhằm phục vụ mục đích quản lý hành chính nhà nước Trong quản lý hành chính nhà nước, thông tin quản lý từ chủ thể quản

lý có thé truyền đạt tới đối tượng quan lý thông qua hình thức văn bản hoặc có

thể thông qua lời nói, hành vi nhất định Nhưng hình thức văn bản cho phép

truyền thông tin chính xác, đầy đủ, toàn vẹn, mặt khác các thông tin trong

hình thức văn bản có thé lưu giữ lâu dài để phục vu cho hoạt động quản ly

không chỉ ở thời điểm văn bản đó được ban hành mà nhiêu lần sau đó Nên quyết định hành chính trong phạm vi luận văn này được hiểu là quyết định

dưới hình thức văn bản.

Vậy, có thé định nghĩa OPHC là văn bản do các cơ quan, người có

thẩm quyén quản lý hành chính nhà nước ban hành theo một hình thức, thủ

tục pháp luật quy định, có nội dung là ý chi của chủ thể quản ly dưới dạng

các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt dé giải quyết các công việc

phat sinh trong quan lí hành chính nhà nước.

1.1.2 Đặc điểm quyết định hành chính

Quyết định hành chính có những đặc điểm sau đây:

Thư nhất, QDHC là hình thức thé hiện quyền lực nhà nước trong quản

lý hành chính hay có thé hiểu QDHC có tính quyền lực nhà nước Tính quyền

lực nhà nước trước hết có thể thấy ngay ở tên gọi của quyết định Mặc dù có

nhiều tên gọi khác nhau dé phù hợp với thâm quyền của chủ thé ban hành và tính chất công việc cần giải quyết nhưng tên gọi của các quyết định hành

chính thê hiện rõ tính đơn phương từ chủ thể quản lý như quyết định, chỉ thị,

nghị định, nghị quyết, thông tư

Tính quyền lực đơn phương của quyết định thê hiện rõ ở nội dung và mục đích của quyết định Các quyết định được ban hành vốn để thực thi quyền hành pháp trên cơ sở luật và dé thi hành luật Ngoài ra QDHC luôn thé

hiện tính mệnh lệnh rât cao Chính vì vậy, quyên lực nhà nước còn thê hiện ở

tính đảm bảo thi hành của quyết định Về nguyên tắc mọi quyết định pháp luật nói chung đều được thi hành, ké cả những quyết định có sự phản kháng từ phía đối tượng bị quản lý Có nghĩa là quyết định sẽ được Nhà nước đảm bảo

thi hành bằng những biện pháp cưỡng chế của Nhà nước khi cần thiết.

Thứ hai, QDHC do các chủ thé quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành Theo quy định của pháp luật, chủ thé ban hành QDHC rất

rộng, không chỉ bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước mà các cơ quan

nhà nước, như cơ quan quyền lực, Chủ tịch nước,Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch

nước và các cá nhân có thâm quyền cũng có thé ban hành QDHC Các chủ

thé có thâm quyền ban hành QDHC rat rộng và thâm quyền của mỗi chủ thể được pháp luật quy định khác nhau nhưng đều có một dấu hiệu chung là chủ thé đó ban hành quyết định dé thực hiện thâm quyên quản lý hành chính và

nhằm hoàn thành nhiemj vụ quản lý hành chính mà pháp luật đã quy định Thông qua thâm quyền ban hành QDHC có thé đánh giá được thâm quyền của một cơ quan hoặc cá nhân trong quản lý hành chính.

Trong các chủ thé có thâm quyền quản lý hành chính thì các cơ quan hành chính nhà nước, người có thâm quyên trong cơ quan hành chính nha nước là nhóm chủ thé quan trọng va chủ yếu nhất QDHC của cơ quan hành chính, người có thâm quyền trong cơ quan hành chính phản ánh yêu cầu và thực tiễn quản lý sinh động và toàn diện nhất.

Thâm quyền ban hành QDHC được pháp luật quy định không chỉ về

hình thức (tên gọi, loại văn bản) mà cả nội dung của quyết định Do vậy để xác định thẩm quyền ban hành QDHC phải dựa vào các van bản quy phạm

pháp luật quy định chung về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật

như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đến các văn bản quy

phạm pháp luật chuyên ngành như Luật Khiếu nại, Luật An toàn thực phẩm,

Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản quy phạm pháp luật khác

Thứ ba, QDHC được ban hành dé thé hiện ý chí của chủ thé quan ly

trước một tinh huống quản lý hoặc một nhiệm vụ mà chủ thể đó phải thực hiện Nếu đó là tình huống cụ thé với các cá nhân, tô chức xác định thì cần ban hành quyết định cá biệt còn nếu đó là vẫn đề có tính phô biến, lặp đi lặp

lại trong quan lý thì cần ban hành văn bản có tính quy phạm hoặc sửa đổi, bổ

sung các quy định hiện hành nhưng không còn phù hợp Quản lý hành chính

vừa là căn cứ vừa là mục đích ban hành quyết định hành chính, nói cách khác

ban hành quyết định hành chính xuất phát từ yêu cầu của quản lý hành chính

và nhằm phục vụ hoạt động quản lý hành chính.

Tht tw, nội dung của QDHC là những chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng: hoặc các quyết định, các mệnh lệnh quản lý hành chính cụ thé Do được ban hành trên cơ sở và dé phục vu quản lý hành chính nhà nước nên nội dung của quyết định hành chính thê hiện ý chí của chủ thể

quản lý trước các nhiệm vụ mà quản lý hành chính phải hoàn thành.

Quản lý hành chính là hoạt động được tiễn hành chủ động, có kế hoạch trước vì thế một trong những nội dung của quyết định hành chính là các chủ

trương, các đường lối, các kế hoạch hay nhiệm vụ quản lý hành chính lớn cho

cả nước, cho một ngành, lĩnh vực chuyên môn hoặc một địa phương Quyết định hành chính có thể vạch ra nhiệm vụ, kế hoạch quản lý từng năm, 5 năm hoặc 10, 20 năm.

Mặc dù, xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật không phải là chức năng của quản lý hành chính nhưng các quyết định hành chính quy

phạm đã góp phần bổ khuyết cho hoạt động lập pháp của Quốc hội và đáp ứng được nhu cầu quản lý băng pháp luật Các quyết định mà nội dung là các

mệnh lệnh hay các quyết định quản lý cụ thể chiếm số lượng nhiều nhất trong

số các quyết định hành chính và được ban hành hàng ngày bởi các chủ thể

quản lý ở trung ương, ở địa phương, bởi các cơ quan quản lý chuyên ngành

hay co quan quản lý theo lãnh thé Các quyết định hành chính này trực tiếp

làm phát sinh, thay đổi, cham dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thé dé

giải quyết các vụ việc quản ly cụ thé Bat ké là quyết định có nội dung là chủ trương, đường lối hay các quy phạm pháp luật hoặc các quyết định, mệnh

lệnh quản lý cụ thé thì nội dung của QDHC hết sức phong phú, xuất phat từ

nhu cầu quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực, các mặt của đời sống

xã hội như chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội 1.1.3 Vai trò của quyết định hành chính

Vai trò của quyết định hành chính thê hiện ở những góc độ sau:

Thứ nhất, QDHC đưa ra chủ trương lớn trong lĩnh vực quản lý hành

chính Cơ quan lập pháp chỉ có thể ban hành các quyết định tập trung vào việc

điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định Do đó không có điều kiện ban hành đầy đủ mọi quyết định điều chỉnh mọi quan hệ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sông Mặt khác, cơ quan lập pháp không thê giải quyết tốt vấn đề chuyên môn đồng thời thực tế xã hội cần bởi thực tế luôn biến động không ngừng do vậy cần có sự nhanh nhạy của Nhà nước để tạo môi trường pháp lý

thích hợp cho các quan hệ xã hội phát triển hay hạn chế những biểu hiện tiêu

cực trong cuộc sống Điều này khó tim thay ở các hoạt động lập pháp nhưng lại

dễ tìm thấy ở các hoạt động quản lý hành chính.

Ví dụ: Nghị quyết 30c/NQ-CP ban hành chương trình tổng thé cải cách

hành chính nhà nước giai đoạn 2011 — 2020 dé sau khi Nghị quyết nay được ban hành là tiền đề một loạt những QDHC được thực hiện như Quyết định số

442/QĐ-TTg về việc kiện toàn Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ; Quyết định số 1294/QD-BNV ngày 03/12/2012 phê duyệt Dé án xác định Chi

số cải cách hành chính của các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các

tinh, thành phố trực thuộc Trung ương Các quyết định hành chính này mang tính định hướng cao, là cơ sở để dựa vào đó thực hiện các hoạt động quản lý

hành chính nhà nước và nó có phạm vi điều chỉnh rộng lớn.

Trong thực tiễn, rõ ràng cũng có những quy định lập pháp chỉ điều chỉnh ở mức độ chung chung, trong khi đó hành pháp thì cần cụ thể linh hoạt

dé đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn cuộc song Bên cạnh hoạt động lập

pháp bao giờ cũng tồn tại hoạt động lập quy dé đảm bảo các nhu cầu về 6n

định, sự mềm dẻo, sự linh hoạt trong các quan hệ xã hội.

Thứ hai, QDHC hướng dẫn thi hành luật, cụ thé hoa,chi tiết hóa luật,

thê chế , đường lối , chủ trương, chính sách của Đảng QDHC được sử dụng để cụ thê hóa, chỉ tiết hóa các quy định của pháp luật (Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước; quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên) đặc biệt là để cụ thể hóa quyền và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực

hành chính, là phương tiện đảm bảo, bảo vệ các quyền con người, quyền công

dân được ghi nhận trong Hiến pháp bằng con đường hành chính Trong thực tiễn, ta thấy nhiều Luật, Pháp lệnh và các văn bản QPPL khác mới chỉ dừng lại ở việc quy định các vấn đề còn khá chung chung, không thể thực hiện được ngay mà đòi hỏi phải chi tiết hóa, cụ thé hóa Mặt khác, về mặt khách

quan, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cao nhất thường điều chỉnh những

quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất sau Hiến pháp đối với những quan hệ xã hội nhất định Các văn bản đó dù có cụ thể đến đâu cũng không thé điều chỉnh một cách chi tiết và đầy đủ tất cả các quan hệ xã hội Do đó,

đòi hỏi phải ban hành QDHC dé quy định chỉ tiết việc thi hành.

Các văn bản này nhăm mục đích tạo ra một hành lang pháp lý để các

chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ

của mình trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Nó làm phát sinh, thay đổi

hoặc cham dứt quan hệ pháp luật hành chính cu thé Có thé lấy vi dụ như,

khoản 4, Điều 82 Luật Cán bộ, công chức quy định “Cán bộ, công chức bị kỷ

luật cách chức do tham những thì không được bồ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, ”⁄“ Như vậy, nếu cá nhân là cán bộ, công chức bị kỷ luật với hình

quan ly

thức là cach chức thì sẽ không được bồ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản lý nữa, sẽ bị tước đi một phần quyền và nghĩa vụ của mình.

Vai trò của QDHC nhăm hướng đến việc cho các chủ thé pháp luật

hành chính thực hiện được những quyền và nghĩa vụ của đời sống xã hội, nhờ có quyết định này mà pháp luật được thực thi Nó trực tiếp làm phát sịnh thay đôi, chấm dứt quan hệ hành chính cụ thê QDHC được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thê pháp luật hành chính thực hiện được các

quyên cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sông xã hội Chính vì vậy,

!* Quốc hội (2008), Luật Cán bộ, công chức, Hà Nội

quyết định sé trực tiếp làm phat sinh, thay đổi hoặc cham dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thé Tạo nền tảng, cơ sở của sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời

song xã hội Đó chính là cơ sở cho việc ban hành các QDHC để giải quyết

những việc cụ thê phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước như

điều động, bồ nhiệm, luân chuyên, khen thưởng, kỷ luật, tuyên dụng cán bộ,

công chức

Tứ ba, QDHC đặt ra những quy tắc xử sự dé điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước Có nhiều QĐHC

góp phần thúc day các cơ quan hành chính tiến hành sắp xếp lại tổ chức bộ

máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu suất làm việc, hoàn thành tốt nhiệm vụ

được giao, tiết kiệm kinh phí, tạo điều kiện tăng cường cơ sở vật chất kĩ thuật, từng bước hiện đại hóa công nghệ quản lý, giúp các tổ chức chủ động sáng

tạo trong thực hiện nhiệm vụ Ví dụ như Nghị định 16/2015/NĐ-CP quy

định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập,

Thứ tr, QDHC có vai trò trong việc tô chức và điều hành hoạt động của

bộ máy hành chính Bộ máy hành chính là một bộ phận cau thành của bộ máy

Nhà nước, nhưng cũng có tính độc lập tương đối về tổ chức và hoạt động.

Điều này được thê hiện thông qua một số QDHC quy định về cơ cấu, tô chức hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Ngoài ra, QĐHC là cơ sở pháp lý để xác định địa vị pháp lý của các CQHCNN (Chính phủ, các Bộ, co quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp ) Đồng thời là cơ sở pháp lý thực

hiện các nhiệm vụ, chức năng hành chính nhà nước đảm bảo pháp chế và kỷ luật hành chính, tạo ra hành lang pháp lý cho việc thực hiện các hoạt động

điều hành cụ thể của các CQHCNN và các đơn vị, tổ chức trực thuộc Chắng hạn, các Nghị định của Chính phủ quy định về tổ chức, nhiệm vu, quyền hạn

của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND trong lĩnh vực quản lý chuyên ngành mà Luật hay Pháp lệnh chưa quy định, chưa điều chỉnh Các văn bản pháp quy

đưa ra các quy định còn các văn bản hành chính cá biệt thì biến quyết định

thành hiện thực và cũng tạo cơ sở cho pháp luật được thi hành trong thực tế.

1.2 Khái quát về thâm quyền ban hành quyết định hành chính 1.2.1 Khái niệm tham quyển

Bàn về hoạt động nhà nước hay các hoạt động được thực hiện trên cơ sở quyên lực nhà nước thì nội dung dau tiên được quan tâm là hoạt động đó do ai thực hiện, nói cách khác thâm quyên thực hiện hoạt động đó như thế nào? Vi thé, “Tham quyền” là một khái niệm quan trọng, trung tâm của khoa

học pháp lý Thuật ngữ thẩm quyên xuất hiện ngay trong tên của các văn bản

pháp luật Ví dụ: Quyết định 1686/QD-VPCP Quyết định Ban hành Quy định về thâm quyền ký các văn bản tại Văn phòng Chính phủ ngày 26/10/2005;

Quyết định số 03/QD-UBND quy định thâm quyền nâng bậc lương thường

xuyên, nâng bậc lương trước thời hạn, nâng phụ cấp thâm niên vượt khung và

phụ cấp thâm niên nghề đối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc các cơ quan hành chính, đơn vi sự nghiệp công lập trên dia bàn tỉnh của UBND tỉnhNinh Thuận

Theo từ điển Tiếng Việt, “thẩm quyền” được hiểu là quyền để xem

xét, dé kết luận và định đoạt một van dé theo quy định của pháp luật 13 Còn dưới góc độ tổ chức bộ máy nhà nước, thuật ngữ thâm quyền dùng dé chỉ

phạm vi ranh giới của việc phân biệt chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan nhà nước.

Trong tiếng Pháp, “thâm quyền” — competence, được hiểu là quyền của

một cơ quan nhà nước, hành chính hay tư pháp; một quan chức hành chính

hay tư pháp được làm một số việc, được quyết định và ra một số văn bản về

một s6 van dé trong phạm vi được pháp luật cho phép Như vậy, về mặt ngôn

ngữ, thuật ngữ “thẩm quyền” trong ngôn ngữ tiếng Việt và tiếng Pháp có

điểm tương đồng được quan niệm là quyền xem xét, quyết định, giải quyết

một vấn đề hay vụ việc nào đó.

Trong thực tiễn, thuật ngữ thâm quyền dùng dé chỉ quyền hạn cụ thé,

'3 Từ điển Tiếng Việt thông dụng, 1995 Chủ biên: Nguyễn Như Y.Nxb Giáo dục.

người ta sẽ dùng thuật ngữ thâm quyền dé phân biệt mức độ quyền han của chủ thé này với chủ thể khác Từ điển Luật học quan niệm thẩm quyền là “tong hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của cơ quan, tổ chức nhà nước do pháp luật quy định như thâm quyền của toàn án các cấp, thâm quyền của viện kiểm sát các cấp, của cơ quan công an các cấp” Từ điển Pháp luật quan niệm, thâm quyên là “quyền chính thức được xem xét dé kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề” thường được sử dụng trong các

cum từ “thâm quyền xét xử”, “thấm quyên điều tra”, “co quan có thẩm

quyền”, “người có thâm quyền”, “co quan có thầm quyền”

Hiến pháp và các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hau như không sử dụng thuật ngữ thẩm quyền, mà phổ biến là thuật ngữ “nhiệm vụ và quyền hạn” Hiến pháp và các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước quy định về vị trí, tính chất của các cơ quan trong bộ máy nhà nước và phương diện hoạt động chủ yếu (chức năng) của mỗi cơ quan Phù hợp với vị

trí, tính chất của các cơ quan nhà nước, Hiến pháp và các văn bản pháp luật

về tô chức bộ máy nhà nước xác định các mảng nhiệm vụ mà lớn cho mỗi cơ quan và giới hạn quyền sử dụng quyền lực nhà nước dé hoàn thành các nhiệm vụ đó Trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đã được Hiến pháp và

các văn bản vẻ tổ chức bộ máy nhà nước quy định, các văn bản pháp luật có tính chất chuyên ngành sẽ quy định quyền được giải quyết các công việc, nhiệm vụ cụ thé dé quản ly nhà nước trong ngành, lĩnh vực chuyên môn Như

vậy, thầm quyền được sử dụng để xác định những van dé, vụ việc cu thé

thuộc quyền xem xét, quyết định, giải quyết của cơ quan này hay cơ quan

khác, của chức vụ này hay chức vụ khác Ví dụ: Luật Đất đai sẽ quy định thâm quyền giao đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định thâm quyền xử phạt, thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính

Thâm quyên được hiểu gồm quyền hạn và nghĩa vụ của một chủ thé

nhất định mà theo quy định của pháp luật được thực hiện một công việc nhất

1 Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1999

dinh trong pham vi nhất định Một co quan nhà nước hay một cá nhân được pháp luật quy định có thâm quyền dé thực hiện nhiệm vu, công việc nhất định

nào đó thì chỉ cơ quan, cá nhân đó được thực hiện công việc, nhiệm vụ pháp

luật quy định nhưng co quan, cá nhân được quy dinh thẩm quyên cũng phải

thực hiện thâm quyền của mình đúng, đủ nhằm hoàn thành công việc, nhiệm

vụ được giao và chỉ được từ chối hoặc phải từ chối thực hiện thâm quyền

trong trường hợp pháp luật quy định.

Dưới góc độ của luật hành chính thấm quyền được xác định như là phương tiện để cơ quan công quyền, cán bộ - công chức nhà nước có thâm

quyên thực hiện và duy trì nhiệm vụ của minh Theo nghĩa hẹp, thẩm quyền là

quyền hạn của cơ quan công quyền và công chức giữ chức vụ theo quy định của pháp luật Việc nghiên cứu, xem xét thâm quyền của bất kỳ chủ thể nào đều phải yêu cầu xem xét trên cơ sở từ địa vị pháp ly, cơ cấu tổ chức đến

phạm vi quyền năng nhất định.

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một cơ quan nhà nước hoặc những nhiệm vụ, quyền hạn của một chức danh sẽ xác định vị trí, tính chất của cơ quan, chức danh đó trong bộ máy nhà nước Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ,

quyên hạn của một cơ quan hoặc một cá nhân thi các luật chuyên ngành sẽ quy định thẩm quyền dé giải quyết một công việc cụ thé.

Thâm quyền trước hết gắn với các cơ quan nhà nước, người có chức vụ,

quyên hạn trong cơ quan nhà nước tuy nhiên để bảo đảm hiệu quả của quản lý

nhà nước và tính liên tục của hoạt động quản lý thì pháp luật có thể trao thâm quyên cho cá nhân hoặc tổ chức nhất định trong những tình huống cụ thể Cá

nhân, t6 chức được trao thâm quyền theo quy định của pháp luật là chủ thé

không đương nhiên sử dụng quyền lực nhà nước mà chỉ trong những tình

huống nhất định pháp luật đã dữ liệu cá nhân, tổ chức đó được thực hiện những

hoạt động hoặc giải quyết những công việc cụ thể như các cơ quan, cá nhân

trong cơ quan nhà nước.

Vậy, thẩm quyên là quyên của cơ quan nhà nước, cá nhân giữ chức vụ,

quyền hạn trong cơ quan nhà nước hoặc ca nhân, tô chức được nhà nước trao

quyên được sử dụng quyên lực nhà nước dé xem xét, quyết định một vấn dé, công việc cụ thể nhằm thực hiện chức năng, nhiỆm Vụ, quyền hạn của cơ

quan, cả nhân hoặc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ cua nhà nước.

1.2.2 Khái niệm thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Khi xem xét về thâm quyền ban hành QDHC, chúng ta cần phải nhắn

mạnh đây là thâm quyền pháp lý, tức là thâm quyền theo quy định của pháp

luật, được áp dụng cho cá nhân hay co quan ban hành QDHC.

Việc đầu tiên khi xác định thẩm quyền ban hành QDHC của cơ quan nhà nước là xác định chức năng (loại hoạt động) mà cơ quan đó thực hiện và

phạm vi của chức năng đó Ngoài ra, thâm quyền ban hành QDHC là thâm quyền bao hàm “các vấn đề thuộc phạm vi quản lý của cơ quan” với khối lượng tương ứng các quyên và nghĩa vụ cần thiết để giải quyết các van đề đó Vấn đề thâm quyền của một co quan, tổ chức, cá nhân nào đó có quyền ban hành QDHC luôn gan với các van dé công việc cu thé thuộc phạm vi giải quyết của chính chủ thé đó Nhưng điều này không có nghĩa là các van đề, các công việc cụ thể thuộc phạm vi giải quyết của cơ quan, của tô chức, của cá

nhân là yếu tố câu thành nên thâm quyền, mà ở đây phải là quyền giải quyết,

quyền tham gia vào giải quyết các công việc cụ thé đó Ví dụ: Quyết định của

Thủ tướng chỉ có thể do Thủ tướng ký hoặc do Phó Thủ tướng được Ủy

quyền ký thay mặt Thủ tướng: hoặc cá nhân, cơ quan soạn thảo, trình, góp ý

kiến có tính chất bắt buộc vào dự thảo quyết định” hoặc hoạt động soạn thảo

quyết định của UBND cấp huyện, do Chủ tịch UBND phân công và trực tiếp chỉ đạo cơ quan chuyên môn thuộc UBND soạn thảo theo Điều 138 Luật ban

hành VBQPPL 20155.

Bên cạnh đó, những chủ thể có thâm quyền ban hành QĐHC cũng cần

phải dé cập đến những quy định phân rõ thâm quyền giữa các hệ thống cơ quan trong bộ máy Nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ

'S Khoa Luật - Đại học Quốc Gia Hà Nội, (2010) Giáo trinh Luật Hành chính Việt Nam, , NXB Đại học

Quóc gia Hà Nội, tr 509 ; „

I6 Viện Nghiên cứu khoa học hành chính ( 2009), Từ điên Tiêng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội,

tr.308, 309

quan tu pháp Việc phân cấp quan ly nhà nước giữa co quan trung ương với cơ quan địa phương, giữa cơ quan trung ương với nhau; giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau; đồng thời làm rõ thâm quyền của tập thể cơ quan và thâm quyền của người đứng đầu cơ quan Việc phân cấp quản lí này chúng ta cũng thấy rõ trong chính các QDHC Khi soạn thảo chúng ta cần viện dẫn các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tô chức của cơ quan về sự phân cấp quản lí Căn cứ này còn gọi là căn cứ giao quyền

trong các trường hợp ban hành quyết định ở các trường hợp như sau:

+ Đối với cơ quan hành chính nhà nước có thâm quyền chung như

Chính phủ, UBND thì cần viện dẫn các Luật hoặc Điều lệ quy định chức năng, nhiệm vụ, thâm quyền của cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan đó.

Ví dụ: Trong quyết định cá biệt của Ủy ban nhân dân thì viện dẫn “Căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương 19/6/2015, Căn cứ Luật Dat dai ngày 29/11/2013 hay trong Quyết định của Thủ tướng Chính phủ sẽ viện dẫn

“Luật Tổ chức Chính phủ ngày 19/06/2015 ”

+ Đối với các cơ quan có cấp trên trực tiếp, cần viện dẫn văn bản của

cơ quan cấp trên quy định, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đối với cơ quan ban hành văn bản

Ví dụ: Quyết định của Tổng cục Thuế thuộc Bộ Tài chính sẽ viện dẫn “Căn cứ Quyết định 115/2009/QD-TTg ngày 28/09/2009 của Thủ tướng

Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của

Tổng cục Thuế trực thuộc Bộ Tài chính ”

Trong van đề về thắm quyền ban hành QDHC thì thâm quyền ban hành

bao gồm cả quyên và nghĩa vụ (như đã phân tích ở phần khái niệm thâm quyền trên) Quan điểm này rất phổ biến ở Việt Nam Không chi thé hiện

trong các văn bản pháp luật, mà cả trong sách báo, thậm chí ngay trong các

định nghĩa khái niệm về phân cấp quản lý.

Bên cạnh đó, trong các văn bản pháp luật hiện hành cũng đưa ra các

quy định khác nhau về thâm quyền ban hành QDHC Cụ thê khoản 1, Điều 3

Luật Tố tụng hành chính 2010 thì chủ thể có thâm quyền ban hành QDHC

khá rộng, không chỉ bao gồm cơ quan hành chính nhà nước hay người có

thâm quyên trong co quan hành chính mà cả “cơ quan, tổ chức khác” khi

“quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”.

Trong khi đó, khoản 8, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 lại chỉ quy định cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

Như vậy, với những phân tích trên, thâm quyền ban hành QDHC được

hiểu là tong hợp quyên và nghĩa vụ của cá nhân cơ quan, tô chức sử dung

quyên lực nhà nước theo quy định của pháp luật ban hành các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt dé giải quyết các công việc cu thể phát sinh trong quản lí hành chính, nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính

nhà nước được ban hành theo một hình thức, thủ tục pháp luật quy định, thể

hiện ý chí của chủ thé quản lý.

Thâm quyền ban hành văn bản pháp luật nói chung và thâm quyền ban

QĐHC nói riêng đều được xác lập dưới cả hai khía cạnh bao gồm thâm quyền hình thức và thâm quyền nội dung Tham quyền ban hành QDHC về mặt hình

thức là thâm quyền của mỗi cơ quan được ban hành những loại quyết định do

pháp luật quy định, ở đây được hiểu là tên loại của quyết định Tham quyền

ban hành QDHC vẻ mặt nội dung thé hiện mỗi cơ quan được quyền ban hành

QDHC quy định về những vấn dé gi, với tinh chất và mức độ nào Tham

quyền này được pháp luật quy định phụ thuộc vào cơ cau quyên lực nha nước

va khả năng hoạt động thực tế của từng cơ quan'”.

- Thẩm quyền về hình thức được hiéu là một chủ thé nhất định được

ban hành QDHC dưới tên gọi và hình thức văn bản theo quy định củapháp luật.

Tên gọi của văn bản pháp luật do pháp luật quy định Quy định này

phản ánh những giới hạn về quyền lực của cơ quan ban hành quyết định.

Nghĩa là các cơ quan nhà nước trong những phạm vi nhất định có quyên ban

hành QDHC với tên gọi cụ thé theo quy định của pháp luật.

'” Lê Thanh Huyền (2015) Tinh minh bạch của quyết định hành chính, Luận văn thạc sĩ, Hà Nội, tr 19

Ngoài những hình thức văn bản mà pháp luật đã quy định, các chủ thể

không được sử dụng những hình thức văn bản khác thay cho văn bản pháp

luật, ví dụ: thông tư, sắc lệnh, bố cáo Không được sử dụng hình thức văn bản thuộc thâm quyén của các cơ quan khác, ví dụ: Chính phủ không được

ban hành quyết định, chỉ thị Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành

một số loại văn bản phù hợp với từng công việc cụ thé nhất định Thâm quyền

hình thức được quy định trong Hiến pháp 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và

những văn bản quy phạm pháp luật khác như: đạo luật về tô chức bộ máy nhà nước, các luật, pháp lệnh về quản lý nhà nước trong những lĩnh vực cụ thê: theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 thì Tòa án nhân

dân ban hành bản an

- Tham quyên về nội dung: Thâm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thé ban hành trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định Về thực chất, đó là “gidi hạn cua việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về moi loại công việc nhất định ”'Š

Thâm quyên ban hành quyết định hành chính về nội dung chính là thâm quyền quan lý hành chính của chủ thé, ban hành quyết định dé thực hiện thâm

quyền của mình Như vậy, thẩm quyền ban hành quyết định sẽ thuộc về các

cơ quan hành chính, người có thẩm quyên trong cơ quan hành chính quản lý

trên toàn địa bàn, trên mọi lĩnh vực là Chính phủ và UBND các cấp Các cơ

quan hành chính, người có thẩm quyền trong co quan hành chính quản lý chuyên ngành, lĩnh vực có thâm quyền ban hành quyết định hành chính dé quản lý chuyên ngành lĩnh vực như là các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Các cơ quan, tô chức, cá nhân được trao

nhiệm vụ quản lý hành chính ban hành quyết định trong phạm vi nhiệm vụ được trao quyên.

'S Nguyễn Thế Quyền, “Hiéu lực của văn bản pháp luật, những van dé lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị

Quốc gia, 2005, tr 71.

Ở một cách tiếp cận khác, thâm quyền quản lý hành chính có thé được quy định cho cơ quan hoặc quy định trực tiếp cho cá nhân Nếu thẩm quyền của cơ quan thì với cơ quan hoạt động theo nguyên tắc tập thé thì quyết định được ban hành sau quá trình thảo luận tập thê, quyết định theo đa số Nếu cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng thì thủ trưởng cơ quan sẽ ban hành quyết định Trong nhiều trường hợp, thâm quyền ban hành quyết định hành

chính được quy định cho các chức danh, chức vụ trong cơ quan nhà nước như

thanh tra viên, kiểm soát viên thị trường, công chức thuế, kiểm lâm

Thâm quyền nội dung còn thê hiện ở việc các chủ thé ban hành văn ban

pháp luật giải quyết những công việc trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thé đó Hiện nay, thẩm quyền nội dung của mỗi chủ thé được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, dựa trên sự phân công về quyền lực, về vị trí chức năng của các chủ thé trong việc giải quyết những

công việc do pháp luật quy định, ví dụ ngày 2/6/2016 một nam hành khách đã tự ý mở cửa thoát hiểm của máy bay, hành vi này của nam hành khách đã bị

Giám đốc cảng vụ hàng không ra quyết định xử phạt là 15 triệu đồng, thâm quyền này của Giám đốc cảng vụ hàng không được quy định trong Luật

XLVPHC và Luật hàng không dân dụng Việt Nam

Từ những phân tích trên, ta có thé thay thẩm quyên ban hành quyết định hành chính là một nội dung cụ thé của thâm quyền quản lý hành chính

nha nước Các chủ thé có thâm quyền quan lý hành chính đồng thời có thâm quyền ban hành văn bản để giải quyết các công việc thuộc phạm vi do mình quản ly Do vậy, việc ban hành QDHC đúng thâm quyền thé hiện hoạt động quan lý được thực hiện đúng thẩm quyền và quyết định khi ban hành ra mới có hiệu lực pháp lý trên thực tế.

1.3 Cơ sở xác định thắm quyền ban hành quyết định hành chính

Pháp luật là phương tiện chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội Vì vậy

việc ban hành các văn bản pháp luật nói chung và quyết định hành chính nói

riêng là hoạt động quan trọng hàng đầu của nhà nước Cho đến nay, chúng ta vẫn chưa có một văn bản pháp luật quy định về thâm quyền, trình tự thủ tục

ban hành và thực hiện QDHC Trong Thuyết minh về Dự án Luật Ban hành

QDHC, Chính phủ cho rằng “Một trong những nguyên nhân làm cho hoạt

động của nền hành chính không minh bạch, tham nhũng và ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các cơ quan hành chính (CQHC) nói riêng và các cơ quan nhà nước nói chung là do thiếu một văn bản áp dụng thống nhất trong toàn quốc ” Các quy định của pháp luật về thâm quyền ban hành

quyết định hành chính, được tiếp cận theo hai hướng: một là thầm quyền ban

hành QDHC gắn với các quy định về thâm quyền quản lý hành chính nhà

nước, hai là thấm quyền ban hành QĐHC đối với từng loại quyết định, cụ thé là: thẩm quyền ban hành quyết định hành chính chủ đạo, thẩm quyền ban

hành quyết định hành chính quy phạm và thâm quyén ban hành quyết định hành chính ca biệt.

Với cách tiếp cận thâm quyền ban hành QDHC phụ thuộc vào thâm quyền quản ly nhà nước nên khi các quy định về thẩm quyền quản lý nhà

nước hoàn chỉnh thi các quy định về thâm quyền ban hành QDHC cũng đã rõ

ràng, chặt chẽ hơn Mỗi vị trí, mỗi chức vụ nhà nước đều có một phạm vi, đối

tượng tác động nhất định, do đó khi nghiên cứu thâm quyền ban hành QDHC

thì cũng cần phải xét vị trí của người ban hành quyết định trong bộ máy hành

chính nhà nước Thâm quyền ban hành QDHC của mỗi chức danh, của mỗi cấp hành chính, cấp cơ quan là khác nhau, có sự phân công lao động từ cấp

trung ương đến địa phương và điều này có liên quan đến hoạt động phân cấp, phân quyền ở Việt Nam.

Thâm quyền quản lý nhà nước có quy định chặt chẽ và thống nhất mới

không tạo ra lỗ hong hoặc những thiếu sót về co sở để ban hành QDHC.

Người có thẩm quyền nhân danh nhà nước, quyền lực nhà nước dé giải quyết

những vụ việc phát sinh trong đời sống xã hội thuộc phạm vi đối tượng thấm

quyền đã được ấn định bởi pháp luật Ví dụ: Khi Quốc Hội ban hành Luật

Thanh tra có hiệu lực 2010 có quy định thanh tra viên có quyền xử phạt vi

phạm hành chính thì Luật XLVPHC được ban hành sau đó 2 năm đã bô sung thêm chức danh này có thâm quyền xử phạt dé phù hợp với Luật thanh tra.

Mỗi chức vụ nhà nước đều có một phạm vị, đối tượng tác động nhất

định, do đó khi nghiên cứu thâm quyền của chức vụ trong bộ máy hành chính nhà nước can phải tính đến lĩnh vực mà cá nhân hay cơ quan nhà nước đó có thê tác động tới bằng những quyền hạn của mình, có nghĩa là tính tới lĩnh vực,

phạm vi hoạt động của chức vụ đó hướng tới Tất cả những điều này đều được

xác định trong các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước và được gọi là “đối tượng của thâm quyền” Khi một cá nhân hay cơ quan nhà nước sử

dụng thấm quyền của mình tức là nhân danh nhà nước, quyên lực nhà nước dé

giải quyết những vụ việc nhất định phát sinh trong đời sống nhà nước, xã hội

thuộc phạm vi đối tượng thuộc thầm quyền đã được ấn định bởi nhà nước.

Về bản chất pháp lý thì thâm quyền của các chức danh, chức vụ nhà

nước là phương tiện pháp lý để phân công lao động quyên lực trong bộ máy, cơ quan hành chính nhà nước Tham quyền của các chức danh cụ thé trong bộ máy nhà nước tùy thuộc vào địa vị chính trị - pháp lý của chức danh đó trong nắc thang phân cấp về thâm quyền đã được pháp luật quy định.

Với cách tiếp cận thẩm quyền ban hành dựa vào từng loại quyết định.

Thứ nhất, với QDHC chủ đạo, là một loại quyết định dé ra chủ trương,

đường lối, nhiệm vụ, chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung, là

công cụ định hướng chiến lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo trong

hoạt động hành chính Quyết định chủ đạo giữ vai trò đặc biệt quan trọng

trong hoạt động hành chính, tuy không trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy

phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chúng đặt ra cơ sở cho sự thay đổi đó Các QDHC chủ đạo thường được ban hành dưới dạng các Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ ” Nếu như Luật BHVBQPPL năm 1996 có quy định Chính phủ ban hành Nghị quyết thì đến những văn bản sau

như Luật BHVBQPPL năm 2008, Luật BHVBQPPL năm 2015 đều loại Nghị

quyết ra phạm vi điều chỉnh của Luật Điều này dẫn đến tình trạng đó là có

* Đại học Quốc Gia Hà Nội (2010), Giáo trình Luật Hành chính, Nxb Đại học Quốc Gia Hà Nội, Hà Nội, tr.

476

một số Nghị quyết của Chính phủ đặt ra nhiệm vụ, chiến lược quan trọng cho

hoạt động hành chính và thời gian thực hiện tương đối lâu, làm căn cứ, cơ sở

dé ban hành nhiều văn bản quy phạm, nhưng lại không được luật điều chỉnh Đối với các Bộ, các cơ quan địa phương thường ít áp dụng, ít ban hành quyết định chủ đạo, vì đây là các cấp tham mưu, thực hiện chứ không phải cấp đề ra

chính sách chung.

Cần nói thêm rằng, việc đưa ra phân loại quyết định chủ đạo, quy phạm

và cá biệt không được nêu trong văn bản pháp luật, mà chỉ được nêu và phântích trong các giáo trình của các cơ sở giáo dục, các viện nghiên cứu như

Khoa Luật Đại học Quốc Gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc Gia,

Truong Dai hoc Luật Hà Nội còn trong thực tién va pháp luật nước ta chi

nói về hai loại quyết định quy phạm và quyết định cá biệt Ngoài ra quyết định chủ đạo ngoài những đặc tính giỗng quyết định quy phạm (thời gian thực

hiện lâu, phạm vi các đối tượng thi hành rộng) cũng có những đặc tính giống

quyết định cá biệt (chỉ thực hiện một lần) do đó, rất khó dé có thé phân loại rõ ràng giữa quyết định chủ đạo với hai loại quyết định còn lại, đặc biệt là với quyết định quy phạm

Thứ hai, với QDHC quy phạm, từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (nay là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) ra đời từ năm 1945 đến nay,

pháp luật quy định về thâm quyền ban hành QDHC nói chung và QDHC quy

phạm nói riêng là chưa được đề cập đến Nhưng có thé nói sự hình thành và

phát triển các quy định về QDHC quy phạm gan liền với các quy định của

pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật.

Nghiên cứu các quy định trong bộ máy nhà nước về hoạt động ban

hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy hầu hết các quy định này thường

chỉ xác định tên gọi và cơ quan ban hành Ngoài ra những văn bản pháp luậttrên đây chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa QDHC quy phạm với các loại văn bản mang tính chất pháp lí khác.

Từ 1986 đến nay, để hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng nhu cầu

của công cuộc đôi mới, nhiệm vụ câp thiệt được đặt ra là phải hoàn thiện cơ

sở pháp lí cho hoạt động ban hành văn bản pháp luật nói chung và ban hành

quyết định hành chính nói riêng.

Khi xem xét, nghiên cứu những quy định của pháp luật ta nhận thấy rằng việc ban hành một QDHC là kết qua thê hiện ý chí quyền lực hành chính của chủ thé có thâm quyền theo quy định của pháp luật Don cử như QDHC

của Bộ trưởng được ban hành trên cơ sở và dé thi hành luật, nghị quyết của

Quốc hội, Pháp lệnh và nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các

văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Tuy nhiên, về quyết định của Bộ trưởng, pháp luật Việt Nam cũng có những cách tiếp cận, quy định rất khác nhau qua các giai đoạn Theo Điều 58 của Luật BHVBQPPL 1996 (được sửa đổi bổ sung năm 2002) quy định quyết định của Bộ trưởng có thé là quyết định quy phạm với nội dung “quy định về tổ chức và hoạt đọng của các cơ

quan, đơn vi trực thuộc; quy định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các

định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ

trách và những vấn đề được Chính phủ giao” Nhưng theo quy định của Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Quyết định của Bộ

trưởng lại không thể là quyết định quy phạm, mặc dù trên thực tiễn không ít quyết định của Bộ trưởng được ban hành sau khi Luật BHVBQPPL 2008 có

hiệu lực mà nội dung lại chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung — tức là các quy phạm pháp luật nhưng theo quy định lại không được

gọi là văn bản quy phạm pháp luật và quy định này tiếp tục được ghi nhận tại

Luật BHVBQPPL năm 2015.

Các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành QDHC cũng đã xác định rõ được mối quan hệ: giữa pháp luật điều chỉnh hoạt động ban

hành QDHC với pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước Xét ở khía cạnh nhất

định, các cơ quan nhà nước có thâm quyền đóng vai trò quyết định trong hoạt

động QDHC Vì thế pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành QDHC có mối

quan hệ mật thiết với pháp luật về tô chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Vi dụ thâm quyên về hình thức của văn bản quy phạm pháp luật thường được

xác định trong các quy định của pháp luật về nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước Vì thế các quy định của pháp luật về ban hành QDHC dựa trên các quy định đó dé xác định thâm quyền theo hình thức của chủ thé Dé

tránh tình trạng trùng lặp, mâu thuẫn giữa các quy định về ban hành QĐHC

với các quy định về nhiệm vu, quyền han của các cơ quan nhà nước, các quy định về thâm quyền theo nội dung của các QDHC thường viện dan các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước có thầm quyền ban hành

văn bản quy phạm pháp luật được quy định.

Thứ ba, với QDHC cá biệt, thì thâm quyền va thủ tục ban hành gắn với

các văn bản quan lý nhà nước chuyên ngành Người có thẩm quyên ban hành QDPHC cá biệt là những người g1ữ những chức vụ, chức danh chuyên môn có

những thâm quyền chuyên môn nhất định, thé hiện ở việc đưa ra những quyết định giải quyết các công việc cụ thê trên từng lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước QDHC cá biệt được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm của các cơ quan nhà nước cấp trên hoặc bản thân cơ quan đó Nó cũng được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cấp trên Các quyết định cá biệt có chức năng pháp lý đặc biệt trong cơ chế điều chỉnh

pháp luật, làm phát sinh, thay đổi hoặc cham dứt các quan hệ pháp luật cụ thể (tức là làm phát sinh, thay đôi, cham dứt các quyền và nghĩa vụ cụ thé của các

chủ thé cụ thể) Bởi vậy, nếu thiếu đi các QDHC cá biệt thì trong rất nhiều

trường hợp, pháp luật không thê đi vào đời sống.

Tuyệt đại bộ phận các cơ quan hành chính đều có quyền hạn ban hành QDHC cá biệt” Càng xuống các cơ quan cấp thấp và cấp cơ sở thì số lượng các cá nhân, cơ quan có thâm quyền ban hành QDHC cá biệt càng cao.

Hiện nay hệ thống pháp luật của Nhà nước ta không chỉ quy định các

CQHC nhà nước, người có thẩm quyên trong CQHC nhà nước có quyền ban hành QDHC cá biệt ma còn quy định cả các cơ quan tư pháp, các don vi sự nghiệp công lập cũng có quyền ban hành QDHC Với nguyên tắc tổ chức bộ

máy nhà nước ta là tập trung quyền lực chứ không phân quyền như nhà nước

°° Đại học Quốc Gia Hà Nội (2010), Giáo trình Luật Hành chính, Nxb Dai học Quốc Gia Hà Nội, tr 480

tư san, cho nên, đôi khi ngoài CQHC nhà nước thực hiện chức nang hành pháp - quản lý hành chính nhà nước, trong một số trường hợp các cơ quan nhà

nước khác, các đơn vi sự nghiệp công lập cũng tham gia vào một số hoạt động

quản lý hành chính nhà nước và trong trường hợp đó, đương nhiên các cơ

quan này cũng phải ban hành QDHC.

KET LUẬN CHUONG 1

Quyết định hành chính không phải là khái niệm mới trong khoa hoc va thực tiễn pháp lí, nhưng cho đến nay vẫn còn nhiều quan niệm, nhiều cách gọi

khác nhau về quyết định hành chính Tuy nhiên, nếu xét về mục đích của việc

ban hành thì quyết đinh hành chính là quyết định pháp luật chủ yếu do các chủ thê trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ban hành để thực hiện

chức năng hành pháp, bao gồm quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt Khái niệm quyết định hành chính có thé được hiểu

như sau: Quyết định hành chính là quyết định do các cơ quan, người có thẩm quyên, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyên ban hành theo một

hình thức, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện ý chỉ của chủ thể quản ly dưới

dạng các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt để gaiir quyết các công việc cụ thể phát sinh trọng quản lí hành chính, nhằm thực hiện chức

năng quản lí hành chính nhà nước.

Tham quyền ban hành QDHC có thé được hiểu là téng hợp quyền và

nghĩa vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng quyên lực nhà nước theo quy

định của pháp luật ban hành các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh ca

biệt dé giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quản lí hành chính, nhằm thực hiện chức năng quan li hành chính nhà nước được ban hành theo

một hình thức, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện ÿ chí của chủ thé quản lý.

Thâm quyền ban hành quyết định hành chính của mỗi cơ quan, cá nhân

được pháp luật quy định không chỉ là van dé cơ câu quyền lực trong toàn bộ bộ máy nhà nước mà còn phụ thuộc vào khả năng hoạt động thực tế của từng

cơ quan có thé quản lý được lĩnh vực nào với tính chất, mức độ ra sao phù

hợp với mục đích quản lý chung của Nhà nước.

Từ những nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm quyết định hành chính ở

chương này chỉ dừng lại ở mức khái quát tạo nên cái nhìn tông thể về quyết

định hành chính làm cơ sở cho việc nghiên cứu sâu hơn về thâm quyền ban

hành quyết định hành chính ở những chương sau.