Tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng.

PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài VBQPPL của bộ trưởng1 trong hệ thống pháp luật Việt Nam và các nước trên thế giới giữ vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các vấn đề mang tính chuyên môn, kỹ thuật, xuất phát từ chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc của bộ. VBQPPL của các chủ thể này có những đặc thù và giá trị riêng biệt mà không một hệ thống cơ quan nào khác của Nhà nước có thể thay thế được. Sự lớn mạnh về mặt số lượng VBQPPL của bộ trưởng đang tồn tại ở các nước thuộc cả hệ thống pháp luật common law (như Anh, Mỹ..) và civil law (như Pháp, Đức…), cũng như ở các nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (như Trung Quốc, Việt Nam…) so với các cơ quan nhà nước trung ương khác là minh chứng rõ ràng nhất cho sự cần thiết về vai trò của chúng trong hệ thống pháp luật các quốc gia. Tuy nhiên, những lo ngại về VBQPPL của bộ trưởng vẫn hiện hữu trong các nhà nước hiện nay – Không chỉ về số lượng quá lớn mà còn ở những vấn đề lớn hơn như sự chưa phù hợp với thực tiễn cuộc sống, tính khả thi chưa cao, nguy cơ xâm phạm các quyền cơ bản của con người, quyền công dân... Vì vậy, các nhà nước hiện đại đã và đang tìm kiếm các biện pháp khác nhau để không những giúp phát huy vai trò vốn có của VBQPPL do bộ trưởng ban hành trong điều chỉnh các quan hệ xã hội mà còn giúp hạn chế, loại bỏ những yếu kém của loại văn bản này và một trong những thành tựu đáng kể, nổi bật trong lĩnh vực luật hành chính trên thế giới là thiết lập các yêu cầu cần phải tuân thủ về THP và THL. Với bản chất, vai trò của THP và THL, việc tuân thủ một cách nghiêm túc các yêu cầu này trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL của bộ trưởng là điều kiện cần thiết để bảo đảm văn bản ra đời đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền, đáp ứng mong đợi của Nhân dân – chủ thể của quyền lực nhà nước. Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn về THP và THL đối với VBQPPL của bộ trưởng tại Việt Nam trở nên rất cần thiết vì những lý do sau đây: Thứ nhất, VBQPPL của bộ trưởng ở nước ta có vai trò quan trọng, là công cụ thiết yếu để giúp bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách; giúp bộ trưởng triển khai kịp thời, có hiệu quả các quy định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên như Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng... để những chủ thể này có thời gian tập trung vào hoạt động ban hành chính sách, quyết định các vấn đề mang tính nguyên tắc, cơ bản hoặc các vấn đề thuộc về hoạt động quản lý, điều hành vĩ mô. Tuy nhiên, trong thực tiễn, các VBQPPL của bộ trưởng chưa phát huy trọn vẹn vai trò của chúng, mà một trong những nguyên nhân quan trọng đó là VBQPPL ban hành vẫn chưa đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của THP và THL. Tình trạng VBQPPL của bộ trưởng ban hành bất hợp pháp vẫn xảy ra ở cả ba khía cạnh: nội dung, thủ tục và đặc biệt nhiềuvề hình thức; cùng với đó, VBQPPL của bộ trưởng vẫn chưa đáp ứng các đòi hỏi của THL cũng là vấn đề rất đáng lưu tâm. Thứ hai, các chủ thể xây dựng, ban hành VBQPPL ở nước ta chưa nhận thức một cách đầy đủ, toàn diện và chưa tuân thủ nghiêm túc các yêu cầu về THP và nhất là THL đối với VBQPPL của bộ trưởng. Bên cạnh đó là việc cơ quan kiểm tra, xử lý VBQPPL của bộ trưởng, cũng như các tổ chức, cá nhân chịu ảnh hưởng bởi văn bản vẫn chưa nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng của những yêu cầu này, nên chưa thấy rõ trách nhiệm, vai trò của mình trong kiểm soát việc thực thi quyền ban hành VBQPPL của bộ trưởng. Thứ ba, các công trình nghiên cứu ở Việt Nam về THP và THL của VBQPPL nói chung, VBQPPL của bộ trưởng nói riêng vẫn chưa được quan tâm một cách thấu đáo, đúng mức. Đa số các công trình nghiên cứu về VBQPPL của bộ trưởng trong thời gian qua chủ yếu tập trung vào các khía cạnh khác như khái niệm, đặc điểm, quy trình xây dựng và ban hành, hoạt động kiểm tra và xử lý... Về THP và THL, các nghiên cứu ở Việt Nam chỉ chủ yếu đề cập về một số khía cạnh lý luận, pháp lý của chúng đối với VBQPPL nói chung hay quyết định quản lý nhà nước. Chỉ có một luận án tiến sĩ nghiên cứu về THP và THL nhưng là đối với quyết định hành chính. Trong khi đó, các bộ trưởng hợp thành một hệ thống chủ thể có vị trí, vai trò riêng biệt trong tổ chức bộ máy nhà nước, VBQPPL của họ có những sự khác biệt nhất định so với hệ thống các VBQPPL khác và tồn tại những yêu cầu riêng có so với các loại quyết định quản lý nhà nước nói chung. Đặc biệt, các công trình tại Việt Nam chưa có góc nhìn so sánh, đối chiếu với các vấn đề lý luận, pháp lý mà các quốc gia trên thế giới đã và đang áp dụng về THP và THL đối với quyết định quản lý, VBQPPL của cơ quan hành chính, nhất là về THL – một phạm trù mang tính định tính và còn nhiều quan điểm khác nhau. Vì vậy, nghiên cứu một cách thấu đáo, có hệ thống, toàn diện các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn về THP và THL đối với VBQPPL của bộ trưởng để từ đó đề xuất những giải pháp phù hợp, khả thi với hoàn cảnh Việt Nam, trên cơ sở có kế thừa những nhân tố hợp lý trong kinh nghiệm của các quốc gia dân chủ hiện đại, nhằm khắc phục những hạn chế, yếu kém về chất lượng VBQPPL của bộ trưởng trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết. Với tất cả những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng” để làm Luận án tiến sĩ luật học trong bối cảnh hiện nay là có tính cấp thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về THP và THL cũng như hệ thống các yêu cầu cụ thể của chúng đối với VBQPPL của bộ trưởng và đề ra các giải pháp nhằm tăng cường việc đáp ứng các yêu cầu này đối với VBQPPL của bộ trưởng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay và thời gian tới. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được các mục đích đó, Luận án cần thực hiện các nhiệm vụ sau: Làm rõ cơ sở lý luận về THP và THL đối với VBQPPL của bộ trưởng trên cơ sở phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trò VBQPPL của bộ trưởng; khái niệm, vai trò củaTHP và THL đối với VBQPPL của bộ trưởng, cũng như mối quan hệ giữa hai yêu cầu này; Xác định, lý giải các yêu cầu cụ thể của THP và THL mà các chủ thể khi xây dựng, ban hành VBQPPL của bộ trưởng phải tuân thủ, phù hợp với điều kiện của Việt Nam trên cơ sở có sự phân tích, đánh giá các quan điểm khác nhau ở trong nước và trên thế giới; Đánh giá được những hạn chế của việc đáp ứng các yêu cầu về THP và THL đối với VBQPPL của bộ trưởng trong thực tiễn ở Việt Nam hiện nay; Đưa ra được những kiến nghị cụ thể nhằm tăng cường việc đáp ứng các yêu cầu về THP và THL đối với VBQPPL của bộ trưởng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay và thời gian tới.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH DƯƠNG HỒNG THỊ PHI PHI TÍNH HỢP PHÁP VÀ TÍNH HỢP LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2022 MỤC LỤC Trang LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết đề tài .1 Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu .2 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Ý nghĩa khoa học giá trị thực tiễn Luận án Những điểm Luận án Cơ cấu Luận án CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngồi 1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu Việt Nam 15 1.1.3 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 25 1.2 Cơ sở lý thuyết, giả thuyết, phương pháp luận phương pháp nghiên cứu 28 CHƯƠNG LÝ LUẬN VỀ TÍNH HỢP PHÁP VÀ TÍNH HỢP LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG .31 2.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò văn quy phạm pháp luật trưởng 31 2.1.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật trưởng 31 2.1.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật trưởng 35 2.1.3 Vai trò văn quy phạm pháp luật trưởng .38 2.2 Khái niệm tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 42 2.2.1 Khái niệm tính hợp pháp văn quy phạm pháp luật trưởng 42 2.2.2 Khái niệm tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 47 2.3 Vai trị tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 56 2.3.1 Vai trị tính hợp pháp văn quy phạm pháp luật trưởng .56 2.3.2 Vai trị tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 60 2.4 Mối quan hệ tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 66 KẾT LUẬN CHƯƠNG 70 CHƯƠNG CÁC YÊU CẦU VỀ TÍNH HỢP PHÁP VÀ TÍNH HỢP LÝ ĐỐI VỚI NỘI DUNG VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG 71 3.1 Các yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý nội dung văn quy phạm pháp luật trưởng hạn chế thực tiễn 71 3.1.1 Các yêu cầu tính hợp pháp nội dung văn quy phạm pháp luật trưởng hạn chế thực tiễn 71 3.1.1.1 Phải giải vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền trưởng 71 3.1.1.2 Phải phù hợp với văn quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao 73 3.1.1.3 Không mâu thuẫn với nội dung văn quy phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực trưởng, thủ trưởng quan ngang khác 77 3.1.1.4 Không quy định lại nội dung quy định văn quy phạm pháp luật khác 79 3.1.1.5 Văn quy định chi tiết trưởng khơng quy định ngồi nội dung giao văn quy định chi tiết .80 3.1.2 Các yêu cầu tính hợp lý nội dung văn quy phạm pháp luật trưởng hạn chế thực tiễn 82 3.1.2.1 Có mục đích đáng 82 3.1.2.2 Biện pháp phù hợp với mục đích đáng đặt 85 3.1.2.3 Phù hợp với thực tiễn đời sống kinh tế, trị, văn hóa – xã hội đất nước 86 3.1.2.4 Các biện pháp đặt văn cần bảo đảm tính tồn diện, hài hịa, thống 89 3.1.2.5 Các biện pháp đặt văn cần đồng với biện pháp nằm văn quy phạm pháp luật khác có liên quan vấn đề 93 3.1.2.6 Có tính cụ thể, phân hóa theo vấn đề đối tượng thực 95 3.1.2.7 Bảo đảm tính hiệu .96 3.1.2.8 Phù hợp với điều kiện tổ chức thực chúng .99 3.2 Các yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý hình thức văn quy phạm pháp luật trưởng hạn chế thực tiễn 101 3.2.1 Về tính hợp pháp hình thức văn 101 3.2.2 Về tính hợp lý hình thức văn .109 3.3 Các giải pháp tăng cường tính hợp pháp tính hợp lý nội dung hình thức văn quy phạm pháp luật trưởng 117 KẾT LUẬN CHƯƠNG 139 CHƯƠNG CÁC YÊU CẦU VỀ TÍNH HỢP PHÁP VÀ TÍNH HỢP LÝ ĐỐI VỚI THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG 140 4.1 Các yêu cầu tính hợp pháp thủ tục xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng hạn chế thực tiễn 140 4.1.1 Phải ban hành theo trình tự pháp luật quy định 140 4.1.2 Chủ thể thực thủ tục phải thẩm quyền pháp lý 143 4.1.3 Phải ban hành theo cách thức thực mà pháp luật quy định 144 4.1.4 Phải ban hành theo thời hạn pháp luật quy định 146 4.2 Các yêu cầu tính hợp lý thủ tục xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng hạn chế thực tiễn 151 4.2.1 Bảo đảm tính minh bạch .152 4.2.2 Chủ thể tham gia thủ tục cần có thẩm quyền chun mơn 157 4.2.3 Bảo đảm tính kịp thời 159 4.3 Các giải pháp tăng cường tính hợp pháp tính hợp lý thủ tục xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng .164 KẾT LUẬN CHƯƠNG 176 PHẦN KẾT LUẬN 177 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO NHỮNG CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ PHỤ LỤC PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài VBQPPL trưởng1 hệ thống pháp luật Việt Nam nước giới giữ vai trò quan trọng việc điều chỉnh vấn đề mang tính chun mơn, kỹ thuật, xuất phát từ chức quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực phạm vi toàn quốc VBQPPL chủ thể có đặc thù giá trị riêng biệt mà không hệ thống quan khác Nhà nước thay Sự lớn mạnh mặt số lượng VBQPPL trưởng tồn nước thuộc hệ thống pháp luật common law (như Anh, Mỹ ) civil law (như Pháp, Đức…), nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (như Trung Quốc, Việt Nam…) so với quan nhà nước trung ương khác minh chứng rõ ràng cho cần thiết vai trò chúng hệ thống pháp luật quốc gia Tuy nhiên, lo ngại VBQPPL trưởng hữu nhà nước – Khơng số lượng q lớn mà cịn vấn đề lớn chưa phù hợp với thực tiễn sống, tính khả thi chưa cao, nguy xâm phạm quyền người, quyền cơng dân Vì vậy, nhà nước đại tìm kiếm biện pháp khác để giúp phát huy vai trị vốn có VBQPPL trưởng ban hành điều chỉnh quan hệ xã hội mà giúp hạn chế, loại bỏ yếu loại văn thành tựu đáng kể, bật lĩnh vực luật hành giới thiết lập yêu cầu cần phải tuân thủ THP THL Với chất, vai trò THP THL, việc tuân thủ cách nghiêm túc yêu cầu trình xây dựng, ban hành VBQPPL trưởng điều kiện cần thiết để bảo đảm văn đời đáp ứng đòi hỏi Nhà nước pháp quyền, đáp ứng mong đợi Nhân dân – chủ thể quyền lực nhà nước Trong bối cảnh vậy, việc nghiên cứu cách có hệ thống vấn đề lý luận, pháp lý thực tiễn THP THL VBQPPL trưởng Việt Nam trở nên cần thiết lý sau đây: Thứ nhất, VBQPPL trưởng nước ta có vai trị quan trọng, cơng cụ thiết yếu để giúp trưởng thực chức quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực phân công phụ trách; giúp trưởng triển khai kịp thời, có hiệu quy định pháp luật quan nhà nước cấp Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng để chủ thể có thời gian tập trung vào hoạt động ban hành sách, định vấn đề mang tính nguyên tắc, vấn đề thuộc hoạt động quản lý, điều hành vĩ mô Tuy nhiên, thực tiễn, VBQPPL trưởng chưa phát huy trọn vẹn vai trò chúng, mà nguyên nhân quan trọng VBQPPL ban hành chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu THP THL Tình trạng VBQPPL trưởng ban hành bất hợp pháp xảy ba khía cạnh: nội dung, thủ tục đặc biệt nhiều Do cách quy định pháp luật nên số quốc gia, pháp luật trao quyền ban hành VBQPPL cho trưởng Mỹ, Trung Quốc nước, trưởng có quyền định nước ta hình thức; với đó, VBQPPL trưởng chưa đáp ứng đòi hỏi THL vấn đề đáng lưu tâm Thứ hai, chủ thể xây dựng, ban hành VBQPPL nước ta chưa nhận thức cách đầy đủ, toàn diện chưa tuân thủ nghiêm túc yêu cầu THP THL VBQPPL trưởng Bên cạnh việc quan kiểm tra, xử lý VBQPPL trưởng, tổ chức, cá nhân chịu ảnh hưởng văn chưa nhận thức đắn tầm quan trọng yêu cầu này, nên chưa thấy rõ trách nhiệm, vai trị kiểm sốt việc thực thi quyền ban hành VBQPPL trưởng Thứ ba, cơng trình nghiên cứu Việt Nam THP THL VBQPPL nói chung, VBQPPL trưởng nói riêng chưa quan tâm cách thấu đáo, mức Đa số cơng trình nghiên cứu VBQPPL trưởng thời gian qua chủ yếu tập trung vào khía cạnh khác khái niệm, đặc điểm, quy trình xây dựng ban hành, hoạt động kiểm tra xử lý Về THP THL, nghiên cứu Việt Nam chủ yếu đề cập số khía cạnh lý luận, pháp lý chúng VBQPPL nói chung hay định quản lý nhà nước Chỉ có luận án tiến sĩ nghiên cứu THP THL định hành Trong đó, trưởng hợp thành hệ thống chủ thể có vị trí, vai trị riêng biệt tổ chức máy nhà nước, VBQPPL họ có khác biệt định so với hệ thống VBQPPL khác tồn yêu cầu riêng có so với loại định quản lý nhà nước nói chung Đặc biệt, cơng trình Việt Nam chưa có góc nhìn so sánh, đối chiếu với vấn đề lý luận, pháp lý mà quốc gia giới áp dụng THP THL định quản lý, VBQPPL quan hành chính, THL – phạm trù mang tính định tính cịn nhiều quan điểm khác Vì vậy, nghiên cứu cách thấu đáo, có hệ thống, tồn diện vấn đề lý luận, pháp lý thực tiễn THP THL VBQPPL trưởng để từ đề xuất giải pháp phù hợp, khả thi với hồn cảnh Việt Nam, sở có kế thừa nhân tố hợp lý kinh nghiệm quốc gia dân chủ đại, nhằm khắc phục hạn chế, yếu chất lượng VBQPPL trưởng giai đoạn cần thiết Với tất lý trên, tác giả chọn đề tài “Tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng” để làm Luận án tiến sĩ luật học bối cảnh có tính cấp thiết, có ý nghĩa lý luận thực tiễn cao Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài xây dựng hệ thống sở lý luận THP THL hệ thống yêu cầu cụ thể chúng VBQPPL trưởng đề giải pháp nhằm tăng cường việc đáp ứng yêu cầu VBQPPL trưởng nước ta giai đoạn thời gian tới 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích đó, Luận án cần thực nhiệm vụ sau: Làm rõ sở lý luận THP THL VBQPPL trưởng sở phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trị VBQPPL trưởng; khái niệm, vai trò THP THL VBQPPL trưởng, mối quan hệ hai yêu cầu này; Xác định, lý giải yêu cầu cụ thể THP THL mà chủ thể xây dựng, ban hành VBQPPL trưởng phải tuân thủ, phù hợp với điều kiện Việt Nam sở có phân tích, đánh giá quan điểm khác nước giới; Đánh giá hạn chế việc đáp ứng yêu cầu THP THL VBQPPL trưởng thực tiễn Việt Nam nay; Đưa kiến nghị cụ thể nhằm tăng cường việc đáp ứng yêu cầu THP THL VBQPPL trưởng nước ta giai đoạn thời gian tới Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu chủ yếu đề tài vấn đề lý luận, pháp lý thực tiễn yêu cầu THP THL mà chủ thể xây dựng, ban hành VBQPPL trưởng phải tuân thủ Các yêu cầu xác định dựa vào nhu cầu khách quan đòi hỏi, sở mong muốn chủ quan người xây dựng, ban hành VBQPPL Sở dĩ gọi yêu cầu Luận án tiếp cận theo hướng địi hỏi đặt cần phải tuân thủ sử dụng quyền lực nhà nước ban hành định quản lý, cụ thể xây dựng, ban hành VBQPPL, xuất phát từ trách nhiệm trị, trách nhiệm pháp lý trưởng trước Nhà nước Nhân dân, để đáp ứng yêu cầu Nhà nước pháp quyền, nghệ thuật quản lý, thực tế sống, công lý tự nhiên – công thủ tục Những biểu yêu cầu THP THL VBQPPL trưởng Luận án nghiên cứu để làm sở minh chứng cho khả năng, mức độ đáp ứng yêu cầu thực tiễn đề xuất kiến nghị phù hợp Một số vấn đề chung THP THL định quản lý nhà nước phân tích để làm sở xây dựng hệ thống lý thuyết cho VBQPPL trưởng – loại định quản lý Đồng thời, Việt Nam, Luận án tập trung nghiên cứu THP THL loại VBQPPL chủ thể trưởng2 ban hành ra, có nghĩa khơng phân tích văn liên tịch3 THP THL có nhiều quan điểm góc nhìn khác có khác biệt theo chiều dài lịch sử, THL, nhiên phạm vi nghiên cứu Luận án vấn đề lý luận trị – pháp lý gắn với giá trị Nhà nước pháp quyền Cần lưu ý, Luận án tập trung vào loại VBQPPL chủ thể trưởng vấn đề lý luận, pháp lý giải pháp chúng tơi phân tích Luận án áp dụng cho VBQPPL thủ trưởng quan ngang – loại chủ thể thuộc hệ thống quan hành nhà nước trương ương có thẩm quyền tương đương Bởi giai đoạn nay, việc ban hành VBQPPL liên tịch khơng cịn nhiều mặt số lượng yêu cầu tăng cường lực quản lý tính chịu trách nhiệm trưởng, không ban hành thông tư liên tịch trưởng thủ trưởng quan ngang với nhau, dễ dẫn đến khơng rõ ràng mặt trách nhiệm Chẳng hạn, theo số liệu Biểu mẫu số ban hành kèm theo Báo cáo Số 01 /BC-BTP ngày 01/01/2021 Bộ tư pháp năm 2020 trưởng, thủ trưởng quan ngang ban hành 607 thơng tư, có 05 thơng tư liên tịch Trọng tâm nghiên cứu Luận án vấn đề lý luận, pháp lý thực tiễn THP THL VBQPPL trưởng Việt Nam Các số liệu minh chứng thực tiễn giới hạn phạm vi lãnh thổ Việt Nam Luận án có nghiên cứu vấn đề lý luận, pháp lý số quốc gia, giới hạn nước châu Âu Anh, Đức, Pháp , số nước theo mơ hình Nghị viện Westminster4 Úc, New Zealand… Mỹ – nơi có truyền thống lâu đời phát triển vấn đề liên quan đến THP, đặc biệt THL định quản lý nhà nước Bên cạnh đó, số quốc gia châu Á có truyền thống văn hóa pháp lý gần gũi với Việt Nam Trung Quốc có hệ thống pháp luật phát triển Nhật Bản xem xét nhằm tìm kiếm kinh nghiệm phù hợp cho Việt Nam Các số liệu phục vụ cho việc khảo sát, đánh giá Luận án chủ yếu sử dụng khoảng thời gian từ Luật BHVBQPPL năm 2015 có hiệu lực (năm 2016) năm 2020 Ý nghĩa khoa học giá trị thực tiễn Luận án Luận án góp phần cung cấp hệ thống sở lý luận toàn diện, chuyên sâu THP THL VBQPPL trưởng Luận án đưa sở khoa học đầy đủ, rõ ràng cho giải pháp nhằm tăng cường việc đáp ứng yêu cầu THP THL VBQPPL trưởng thời gian tới Việt Nam Luận án tài liệu tham khảo hữu ích cho việc nghiên cứu, học tập giảng dạy sở nghiên cứu pháp luật, đào tạo cán pháp luật Luận án cịn tư liệu có giá trị cho người làm công tác thực tiễn xây dựng, ban hành VBQPPL Đồng thời, kết đề xuất, kiến nghị Luận án sở để chủ thể có thẩm quyền nghiên cứu, tiếp thu hồn thiện quy định pháp luật có liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung, VBQPPL trưởng nói riêng, góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật hành Những điểm Luận án Luận án cơng trình khoa học nghiên cứu tồn diện có hệ thống THP THL VBQPPL trưởng Luận án đạt điểm quan trọng sau: Một là, sở phân tích, luận giải đầy đủ có sở khoa học, Luận án đưa nhận thức, kết luận mới, sâu sắc cho vấn đề lý luận THP THL VBQPPL trưởng như: khái niệm, đặc điểm, vai trò VBQPPL trưởng; khái niệm THP VBQPPL trưởng; khái niệm THL VBQPPL trưởng; vai trò THP THL VBQPPL trưởng; mối quan hệ THP THL VBQPPL trưởng Hai là, Luận án xây dựng hệ thống yêu cầu cụ thể THP THL phù hợp với VBQPPL trưởng, việc phân tích, giải thích đưa sở cho việc xác định yêu cầu thể ba phương diện: nội dung, hình thức thủ tục xây dựng, ban hành Đặc biệt, Luận án có trình bày, so sánh, đối chiếu với quan điểm khác cơng trình nghiên cứu nước, tham chiếu với số quan điểm dân chủ, tiến nước ngoài, để từ đưa lập Tức hệ thống nhà nước dân chủ nghị viện theo mơ hình trị Vương quốc Anh luận, sở khoa học, thuyết phục cho việc xây dựng yêu cầu cụ thể THP THL VBQPPL trưởng phù hợp với truyền thống pháp lý đặc thù trị, kinh tế, xã hội Việt Nam Ba là, Luận án đánh giá hạn chế, bất cập việc thực yêu cầu THP THL VBPPL trưởng thực tiễn nước ta để làm sở cho việc xây dựng đề xuất, kiến nghị Bốn là, Luận án đề xuất kiến nghị, giải pháp cụ thể, có tính hệ thống, tồn diện khả thi nhằm tăng cường việc đáp ứng yêu cầu tính THP THL nội dung hình thức, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL trưởng, sở luận khoa học, phù hợp với bối cảnh Việt Nam có tiếp thu nhân tố hợp lý kinh nghiệm nước dân chủ tiến giới, nhằm cải thiện chất lượng VBQPPL trưởng, giúp văn đáp ứng yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Nhân dân, Nhân dân Nhân dân Cơ cấu Luận án Ngoài lời cam đoan, danh mục từ viết tắt sử dụng Luận án, mục lục, phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục công trình nghiên cứu tác giả có liên quan đến Luận án cơng bố phụ lục nội dung Luận án kết cấu gồm bốn chương sau: Chương Tổng quan vấn đề nghiên cứu Luận án Chương Lý luận tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng Chương Các yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý nội dung hình thức văn quy phạm pháp luật trưởng Chương Các yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý thủ tục xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngồi Trên sở mục đích nhiệm vụ nghiên cứu Luận án, tác giả tìm kiếm cơng trình nghiên cứu nước ngồi có liên quan đến đề tài với hướng nghiên cứu chủ yếu sau: là, hướng nghiên cứu VBQPPL nói chung luật hành nước – thường đề cập đến vấn đề như: khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung VBQPPL chủ thể máy hành nhà nước ban hành, bao gồm trưởng; hai là, hướng nghiên cứu VBQPPL luật (văn ủy quyền lập pháp) mối tương quan với học thuyết pháp lý học thuyết ủy quyền lập pháp (delegated legislation)…; ba là, hướng nghiên cứu THP THL pháp luật hành Tác giả tập hợp, chọn lọc nội dung cơng trình có liên quan mật thiết đến nội dung Luận án theo vấn đề nghiên cứu sau đây: 1.1.1.1 Về khái niệm, đặc điểm văn quy phạm pháp luật trưởng Các cơng trình nghiên cứu nước ngồi chủ yếu phân tích khái niệm, đặc điểm VBQPPL trưởng (và chủ thể tương đương) ban hành theo pháp luật thực định quốc gia cụ thể mối quan hệ so sánh với số quốc gia khác Theo đó, khái niệm, đặc điểm VBQPPL trưởng thể sau: - VBQPPL trưởng (bộ) chủ thể khác máy hành trung ương ban hành có tính bắt buộc chung phải tuân theo thủ tục pháp luật quy định Một số cơng trình sau đề cập vấn đề này: tác phẩm John D DeLeo (2009), Administrative Law, Delmar Cengage Learning; viết (1) David L Franklin (2010), Legislative Rules, Nonlegislative Rules, and the Perils of the Short Cut, The Yale law journal, number 120, p.276-326; (2) Kathryn A Watts (2015), Rulemaking as legislating, The Georgetown law journal, Vol 103, p.1003-1060 cho rằng: VBQPPL – văn có tính chất lập pháp (legislative rules) thiết kế để có hiệu lực pháp lý bắt buộc với đối tượng mà điều chỉnh; văn phải trải qua quy trình mà pháp luật quy định Tương tự, tác giả William F Funk, Richard H Seamon (2016), Administrative law, Fifth Edition, Wolters Kluwer in New York Todd Garvey (2017), A Brief Overview of Rulemaking and Judicial Review, Congressional Research Service khẳng định: VBQPPL chủ thể khác ban hành (legislative rules) khác với văn khơng có tính chất lập pháp (non – legislative rules) chúng ban hành thơng qua quy trình pháp luật quy định, có tính bắt buộc có hiệu lực pháp luật - VBQPPL trưởng ban hành có tính luật, thực hoạt động ủy quyền lập pháp (delegated legislation) từ nghị viện, quốc hội Các tác phẩm (1) Rumki Basu (2004), Public Administration: Concepts And Theories, Fifth Revised and Enlarged Edition 2004, Sterling Publisher Private Limited; (2) Raymond Youngs (2014), English, French & German Comparative Law, Third Edition, Routledge; hay (3) Harry Evans (2016), Odgers’ Australian Senate Practice, mà không hợp lý không Khả thi mà tốn quá, ảnh hưởng đến doanh nghiệp q khơng thể ban hành Tức chìa khóa đánh giá tác động ban hành VBQPPL tính hợp lý Và tiêu chuẩn bắt buộc tất nhà hoạch định sách, người ta gọi pháp luật tiến bộ, tức pháp luật phải thúc đẩy phát triển Nên VBQPPL khơng có tính hợp lý Tính hợp lý nguyên tắc hoạt động ban hành VBQPPL Hơn nữa, xét góc độ quy định pháp luật, theo Luật Ban hành VBQPPL hoạt động thẩm định VBQPP nói chung, VBQPPL nói riêng bao gồm nội dung thẩm định tính hợp lý Như vậy, điều buộc lịng người soạn thảo nội dung văn phải bảo đảm tính hợp lý Tóm lại, tính hợp lý yếu tố cần thiết VBQPPL Bộ trưởng M3 Theo từ điển tiếng Việt “hợp lý” lẽ phải, với cần thiết với logic vật Tính hợp lý VBQPPL thể phương án lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý văn phương án tốt Văn biểu tính khả thi hiệu cao kinh tế - trị, xã hội; đồng thuận người Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định số nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL, có ngun tắc: “Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực VBQPPL…” Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL không đề cập trực tiếp đến nguyên tắc bảo đảm tính hợp lý VBQPPL muốn bảo đảm tính khả thi, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực VBQPPL phải có tính hợp lý Như vậy, xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung VBQPPL Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang nói riêng cần quan tâm, coi trọng, bảo đảm tính hợp lý quy định văn Tính hợp lý VBQPPL điều kiện bảo đảm cho văn thực thực tế Nghĩa sau ban hành, văn phải phù hợp với hồn cảnh cụ thể mà áp dụng đặc điểm điều kiện tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, phong tục, tập quán vùng miền, địa bàn, đặc điểm dân cư, trình độ học vấn, điều kiện sinh hoạt, mức sống người dân … Việc đáp ứng yêu cầu tính hợp lý giúp văn dễ dàng vào đời sống người dân, đối tượng chịu tác động tự giác chấp hành đạt mục đích ban hành văn Như vậy, tính hợp lý VBQPPL khơng cần thiết mà yêu cầu bắt buộc cần phải đáp ứng để VBQPPL có tính khả thi tính ổn định M4 Các văn QPPL Bộ trưởng cần đáp ứng yêu cầu hợp lý quy định điều hành, quản lý sách chuyên ngành thường xuyên, cần bảo đảm tính hợp lý với thực tiễn hoạt động ngành, lĩnh vực với đối tượng chịu tác động sách M5 Một nguyên tắc xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật việc xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực văn quy phạm pháp luật Văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng thuộc hệ thống văn quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung, áp dụng quan, tổ chức, cá nhân phạm vi nước liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước Bộ Do vậy, văn quy phạm pháp luật Bộ trường cần đáp ứng bắt buộc phải bảo đảm tính hợp lý (khả thi, hiệu quả) xây dựng ban hành M6 Văn pháp luật theo cần phải đáp ứng yêu cầu hợp lý, hay nói cách khác phù hợp với điều kiện thực tiễn sống Thông tư cấp Bộ vậy, phải phù hợp với điều kiện thực tiễn Chẳng hạn thủ tục hành thực trực tuyến có nhiều trường hợp áp dụng cứng nhắc số địa bàn, vùng miền chưa kết nối internet hay có cố trục trặc mạng phải có phương án thực trực tiếp Câu hỏi Nếu tính hợp lý cần thiết theo ơng/bà, vai trị quan trọng tính hợp lý văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng gì? Trả lời: M1 Tầm quan trọng thể phân tích (câu hỏi thứ hai) Ngoài lý thuyết liên quan cho thấy vai trò quan trọng THL VBQPPL Bộ trưởng vai trị quan trọng, cầu nối quy định pháp luật thực thi pháp luật, ban hành văn áp dụng văn M2 Nếu ban hành VBQPPL vấn đề quan trọng mục tiêu cần ban hành để làm gì? Nên tính hợp lý giúp VBQPPL ban hành đạt mục tiêu mức độ hợp lý; nghĩa chi phí bỏ ít, ảnh hưởng đến đối tượng chịu tác động, đến xã hội đảm bảo mục tiêu Nên tính hợp lý giúp cho xác định tính kinh tế biện pháp, quy định pháp luật Tinh kinh tế đơn giản hiểu theo nghĩa hẹp mà theo nghĩa rộng, tức văn ban hành ảnh hưởng đến đối tượng khác xã hội sao, tác động đến mặt đời sống trị, kinh tế, xã hội nào… Nếu văn khơng hợp lý kìm hãm phát triển xã hội, ảnh hưởng đến đối tượng chịu tác động, làm cho văn thiếu tính khả thi, khó thực Vì vậy, khơng bảo đảm tính hợp lý dẫn đến giám sút uy tín nhà nước mà điều khơng phù hợp điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền M3 Tính hợp lý nhân tố quan trọng tạo nên sức sống khả tồn lâu dài VBQPPL Một VBQPPL khơng hợp lý khó có chấp nhận xã hội, tự giác thực đối tượng chịu tác động văn Do vậy, bảo đảm tính hợp lý cần thiết để VBQPPL có chất lượng phát huy hiệu điều chỉnh sống Đối với VBQPPL Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, cụ thể thông tư, tính hợp lý lại có ý nghĩa quan trọng vì: - Thơng tư có ảnh hưởng lớn xã hội thơng tư thường văn quy định chi tiết luật Quốc hội, nghị định Chính phủ quy định vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước bộ, quan ngang Do vậy, quy định thông tư thường trực tiếp tác động đến quyền, lợi ích sát sườn hàng ngày người dân lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ví dụ giáo dục, đạo tạo, y tế, giao thông, điện, nước, nhà - Trong đó, quy trình ban hành thơng tư lại tương đối khép kín: theo quy định Luật Ban hành VBQPPL thơng tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang tự đạo soạn thảo, không bắt buộc phải thành lập Ban soạn thảo, không bắt buộc phải việc lấy ý kiến dự thảo thông tư; việc thẩm định Vụ Pháp chế Bộ, quan ngang thực hiện; Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang người ký ban hành thơng tư Vì vậy, bảo đảm tính hợp lý thơng tư u cầu khách quan để bảo đảm chất lượng tính khả thi thơng tư, qua góp phần nâng cao hiệu quản lý nhà nước bộ, quan ngang lĩnh vực phân cơng M4 Tính hợp lý văn QPPL cần thiết khơng cân nhắc đầy đủ tính hợp lý trước ban hành văn dẫn đến vướng mắc trình thực M5 Văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng đáp ứng yêu cầu tính hợp lý giúp cho văn dễ dàng vào sống, cơng cụ hữu hiệu bảo đảm yêu cầu quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực phân công phạm vi nước, tạo đồng thuận đối tượng chịu tác động trực tiếp văn quy phạm pháp luật trình thực pháp luật, qua đó, bảo đảm hiệu cao kinh tế - trị, xã hội lĩnh vực quản lý M6 Tính hợp lý văn pháp luật Bộ trưởng phải không ngược với thực tế sống, cản trở phát triển, pháp luật phải hỗ trợ thúc đẩy phát triển Tất nhiên phải hợp pháp, khơng trái với văn pháp luật cấp cao Đặc điểm văn QPPL Bộ trưởng cấp nhất, quy trình đơn giản, tốc độ ban hành sửa đổi nhanh nên u cầu tính hợp lý cịn phải cao Câu hỏi Theo ông/bà, mối quan hệ tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng trường hợp phải cân nhắc chọn lựa tính hợp pháp hay tính hợp lý tính cần phải ưu tiên hơn? Vì sao? Trả lời: M1 Đây quan điểm kiểm tra văn THP phải tính ưu tiên hơn, nguyên tắc pháp chế, nguyên tắc nhà nước pháp quyền Có câu người làm cơng tác kiểm tra, công tác xây dựng pháp luật là: phải đội Hiến pháp đầu mà Người làm công tác xây dựng pháp luật phải đội Hiến pháp đầu mà Có nghĩa lúc Hiến pháp, tính thượng tơn pháp luật phải đầu tiên, phải tiên cho hoạt động, cho vấn đề Dĩ nhiên, đặt hệ thống pháp luật hệ thống tổng thể chung đảm bảo tính khoa học quản lý, kể Hiến pháp VBQPPL UBND xã, tất văn mà có hiệu lực pháp lý cao nhất, kể văn có hiệu lực pháp lý thấp nằm hệ thống chung bảo đảm tính hợp pháp tính hợp lý, lúc đặt vấn đề hợp pháp hay hợp lý Trong tình định, làm cơng tác kiểm tra văn bản, địa phương hay giải trình điều kiện thực tiễn nên địa phương thế kia, phải ban hành văn này, quy định dẫn đến trái luật, nghị định, thông tư… Tuy nhiên, trình tham mưu khơng đánh giá hết tình hình, khơng đánh giá hết quy định phát luật nói chung mà tập trung vào giải vấn đề thực tiễn mà chưa đánh giá hết quy định pháp luật Bởi tình có cách gỡ khác, vừa bảo đảm đáp ứng yêu cầu thực tiễn, vừa đảm bảo phù hợp với VBQPPL cấp Tất nhiên nhiều tình phải lấy tính hợp pháp đưa lên hàng đầu Ví dụ số tỉnh có dự kiến xây dựng khu vực đặc khu, vùng kinh tế đặc biệt ấy, thời gian Quốc hội họp dự kiến thông qua Luật Đặc khu chẳng hạn, xem xét quy định pháp luật ấy, địa phương giá đất tăng lên vù vù người ta đưa tách mảnh đất, để phân lô bán Thế số địa phương Khánh Hịa, Kiên Giang… phải văn cấm tách thửa, tạm dừng tách thửa… Và dẫn đến quy định trái với Luật Đất đai văn hướng dẫn thi hành Thế thời gian khơng hạn chế tách dẫn đến tình trạng người dân thi đua tách thửa, phân lô, bán tạm thời với thời điểm nhà nước khơng có cách để hạn chế việc đó, nên khoảng thời gian 2-3 tháng địa phương làm vậy, khơng hợp pháp giải tình thực tiễn mà nói tính hợp lý Như thời gian tính hợp lý ưu tiên hơn, mà xét tổng thể thời điểm thời thơi, nói mà quản lý nhà nước theo nghĩa chung quản lý dựa sở khoa học, quản lý dựa yêu cầu thực tiễn khiếm khuyết Luật Đất đai văn hướng dẫn thi hành Luật vấn đề địa phương không tôn trọng pháp luật Điều cho thấy giá trị tính hợp lý thời điểm xét tính tổng thể Khi xét THP, THL phải đặt khoa học quản lý vào nghĩa gốc quản lý sở thực tiễn, sở áp đặt, dùng công cụ quản lý để đặt thứ vào quy luật tự nhiên Và người ta tơn trọng quy luật tự nhiên VBPPL đạt THL Và THP, THL đan xen, hịa vào làm một, khơng tách rời xem THL hay THP M2 Trong nhà nước pháp quyền, tính hợp pháp phải ưu tiên hơn, pháp luật phải tối thượng, nên VBQPPL Bộ trưởng phải bảo đảm trước hết tính hợp pháp Theo Điều Hiến pháp hành “Nhà nước tổ chức hoạt động theo Hiến pháp pháp luật, quản lý xã hội Hiến pháp pháp luật…” Mà Bộ trưởng chủ thể Nhà nước Bộ trưởng quản lý phải bảo đảm tính tối thượng pháp luật, bảo đảm tính hợp pháp VBQPPL cơng cụ để thực quyền lực nhà nước, công cụ để quản lý xã hội Do đó, trường hợp nào, tính hợp pháp VBQPPL Bộ trưởng phải ưu tiên hàng đầu Dĩ nhiên, VBQPPL phải bảo đảm tính hợp pháp tính hợp lý Trong thực tiễn ban hành VBQPPL, thấy VBQPPL ban hành hợp pháp khơng hợp lý chủ thể ban hành VB phải có chế xử lý phù hợp, chẳng hạn báo cáo quan có thẩm quyền, đề nghị quan có thẩm quyền cấp sửa đổi, bổ sung văn cho phù hợp Đây nguyên tắc hoạt động quản lý điều hành Ngược lại, trường hợp nội dung VBQPPL không hợp pháp hợp lý lại khơng ban hành M3 Tính hợp pháp tính hợp lý VBQPPL điều kiện bảo đảm cho VBQPPL có hiệu lực, hiệu thực tế Vì vậy, ban hành VBQPPL, quan nhà nước cần vừa ý đến tính hợp pháp văn bản, vừa phải trọng đến tính hợp lý quy định văn Tuy nhiên, sở nguyên tắc pháp chế nguyên tắc tổ chức, hoạt động máy nhà nước, nguyên tắc bảo đảm tính hợp pháp ưu tiên hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL Bởi VBQPPL khơng có giá trị thi hành văn khơng bảo đảm tính hợp pháp Như vậy, tính hợp lý văn đặt ngồi khn khổ pháp luật (khơng hợp pháp) tính hợp lý khơng coi hợp pháp Mặt khác, tính hợp lý khái niệm mang tính tương đối chưa có tiêu chí cụ thể Thực tiễn cho thấy, việc đánh giá tính hợp lý thường khơng dễ dàng Theo đó, văn hợp lý với nhóm đối tượng khơng hồn tồn hợp lý với nhóm đối tượng khác M4 Khơng nên đặt vấn đề ưu tiên lựa chọn tính hợp lý tính hợp pháp ban hành văn bản, yêu cầu nội dung sách văn QPPL Tuy nhiên, quy định ban hành phải bảo đảm pháp lý thẩm quyền ban hành quy định Hiến pháp, văn pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn, đồng thời xem xét tính hợp lý để bảo đảm tính khả thi M5 Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp (sự phù hợp văn với thẩm quyền, nội dung, hình thức, yêu cầu trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành theo quy định pháp luật) tính hợp lý (khả thi, hiệu quả) nguyên tắc xuyên suốt xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật nói chung văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng nói riêng cần thiết phải bảo đảm thực xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, trường hợp phải cân nhắc lựa chọn tính hợp pháp tính hợp lý tính cần phải ưu tiên Như biết, nguyên tắc pháp quyền xã hội Chủ nghĩa với tư cách nguyên tắc Hiến định tổ chức hoạt động máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam có nội dung pháp luật phải có vị trí tối thượng hay thượng tôn, tối cao với tất chủ thể mà trước tiên tất quan nhà nước Tính hợp pháp biểu nguyên tắc Hiến định Do vậy, quan hệ tính hợp pháp tính hợp lý, trước tiên cần bảo đảm tính hợp pháp văn quy phạm pháp luật Một văn quy phạm pháp luật cần có tính hợp pháp để có điều kiện bảo đảm hiệu lực thi hành Khi tính hợp lý khơng bảo đảm u cầu hợp pháp, chưa đủ điều kiện pháp lý để thực thi Hơn nữa, để đánh giá văn quy phạm pháp luật có hợp lý hay khơng phức tạp hơn, cần có thời gian kiểm nghiệm thực tế phụ thuộc nhiều vào quan điểm cá nhân đánh giá điều dựa nguyên tắc chung pháp luật, quy tắc chung sống vào điều kiện, hoàn cảnh thực tế thời điểm, tiêu chí mang tính định tính M6 Theo tơi khơng có cơng thức chung cứng nhắc Tất nhiên hợp pháp phải ưu tiên đa số trường hợp Nhưng số điều kiện, tình khẩn cấp phải hợp lý Chẳng hạn điều kiện dịch bệnh Covid 19 vừa xây dựng bệnh viện dã chiến phải tuân thủ đầy đủ thủ tục xin phép, giấy phép thì lâu, nên phải ưu tiên tính hợp lý khơng phải hợp pháp Hay việc mua bán thuốc qua mạng giao thuốc nhà chưa quy định pháp luật dược thực Câu hỏi Theo quy định pháp luật hành hoạt động kiểm tra xử lý VBQPPL Bộ trưởng nói riêng, VBPPL nói chung chưa đề cập đến kiểm tra, xử lý yếu tố tính hợp lý Có quan điểm ủng hộ hoạt động kiểm tra, xử lý (gồm tự kiểm tra kiểm tra quan có thẩm quyền) phải bao gồm kiểm tra, xử lý tính hợp lý (bên cạnh kiểm tra, xử lý tính hợp pháp quy định nay)? Ơng/bà có đồng ý với quan điểm khơng? Vì sao? Trả lời: M1 Có quy định xử lý văn tính hợp lý Nghị định 154/2020 sửa đổi Nghị định 134/2016 Đấy quyền chủ thể kiểm tra văn phải xem xét THL, tính khả thi văn Trên thực tế Cục Kiểm tra VBQPPL có ý kiến với loại văn Bộ Y tế liên quan đến quy định khám sức khỏe cho trẻ em phải mang giấy CMND Cái văn vi phạm THL THP Và Cục Kiểm tra VBQPPL có ý kiến văn Bộ Y tế có sửa đổi văn sau M3 Như nói trên, tính hợp lý VBQPPL khái niệm định tính chưa có tiêu chí cụ thể để xác định Việc đánh giá VBQPPL có tính hợp lý hay khơng để từ xử lý VBQPPL có quy định bất hợp lý thường không dễ dàng gây tranh luận Trong đó, cơng tác kiểm tra, xử lý văn cần dựa rõ ràng, cụ thể có tính thuyết phục Đây lý mà Nghị định số 34/2016/NĐ-CP khơng quy định bắt buộc tính hợp lý nội dung phải kiểm tra văn (tại Điều 104) không quy định văn không hợp lý trường hợp văn phải xử lý (tại khoản Điều 103) Tuy nhiên, khoản Điều 129 (Kết luận kiểm tra văn trái pháp luật) Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định: “Trường hợp phát văn kiểm tra có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo với văn có hiệu lực pháp lý cao ban hành sau văn kiểm tra khơng hợp lý, khả thi, khơng phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội; … kết luận kiểm tra, quan kiểm tra văn kiến nghị quan ban hành văn thực việc rà soát, xử lý theo quy định Chương IX Nghị định này” Như vậy, trường hợp phát văn khơng hợp lý quan kiểm tra văn có quyền kiến nghị quan ban hành thực rà soát, xử lý theo quy định Có thể thấy rằng, quy định nêu bảo đảm tính linh hoạt cho quan kiểm tra văn trình thực kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm quyền tự kiểm tra M4 Đồng ý với quan điểm kiểm tra tính hợp lý văn bản, yêu cầu xây dựng sách ban hành văn M5 Hiện nay, kiểm tra văn quy phạm pháp luật việc xem xét, đánh giá, kết luận tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống văn quy phạm pháp luật kiểm tra xử lý văn trái pháp luật Quy định phù hợp, kết kiểm tra văn sở để xử lý văn (đình việc thi hành bãi bỏ phần toàn văn trái pháp luật), việc kiểm tra cần phải có tiêu chí định lượng cụ thể, kết đánh giá minh bạch, để có sở rõ ràng, bảo đảm việc xử lý văn xác, khách quan Do vậy, kiểm tra tính hợp pháp bảo đảm yêu cầu Cịn phân tích câu trả lời 4, việc đánh giá tính hợp lý phức tạp, kết đánh giá phụ thuộc nhiều vào quan điểm cá nhân, tiêu chí đánh giá mang tính định tính, cần có thời gian kiểm nghiệm thực tế Do vậy, việc đánh giá tính hợp lý khơng nên quy định nội dung kiểm tra văn M6 Đồng ý với quan điểm này, có quy định pháp luật gây cản trở lớn cho phát triển, không kịp thời sửa đổi tạo hệ luỵ lớn Chẳng có thông tư Bộ Công thương quy định hợp đồng mua bán điện với EVN phải tiếng Việt Không có nhà đầu tư nước ngồi đầu tư dự án hàng trăm triệu đô la Mỹ đồng ý ký hợp đồng tiếng Việt Điều chưa với thông lệ quốc tế rào cản cho dự án đầu tư tư nhân vào điện, dự án điện khí lớn nay, tạo chế xin cho, chạy chọt… Câu hỏi Văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng ban hành cịn tình trạng bất hợp pháp, bất hợp lý Theo ông/bà, thời gian tới, biện pháp quan trọng cần phải thực để bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng? Trả lời: M1 - Chúng ta có cơng cụ q trình soạn thảo Trong soạn thảo có lấy ý kiến đối tượng tác động, phải đánh giá tác động văn bản… Những quy trình làm cho văn bớt tính lý thuyết, gần với thực tiễn hơn, hợp lý Hay trình soạn thảo có hoạt động thẩm định nói hoạt động thẩm định bao gồm xem xét THL văn - Sau ban hành VBQPPL xong có hoạt động kiểm tra xem xét THL Tuy nhiên quy định xem xét THL VBQPPL quy định theo nghĩa quyền quan kiểm tra thôi, chưa phải trách nhiệm Thì tác giả kiến nghị theo hướng nên quy định trách nhiệm người kiểm tra văn - Trong rà sốt, rà sốt phải dùng sở thực tiễn để xem xét văn đấy, đối chiếu với sở thực tiễn, tìm bất hợp lý văn Thì kiến nghị tăng cường cơng tác rà sốt - Đối với cơng tác soạn thảo cần phải thực thật tốt quy định hành, thực tế quy định việc thực soạn thảo, lấy ý kiến… hình thức Hay đánh giá tác động chưa làm theo quy định, cịn thẩm định có chất lượng đáng kể Nên soạn thảo, lấy ý kiến nhân… khâu cần phải trọng để văn mang tính hợp lý cao Lại quay với khoa học quản lý để văn quản lý nhà nước phải dựa quy luật thực tiễn, điều chỉnh phù hợp với vận động đời sống quy định hợp lý Cho nên việc lấy ý kiến, đánh giá tác động… quan trọng cần trọng, tăng cường trình soạn thảo VBQPPL M2 Đúng thực tiễn, việc ban hành VBQPPL Bộ trưởng cịn tình trạng bất hợp pháp, bất hợp lý Về tính hợp pháp thời gian qua bảo đảm tốt hơn, có nhiều kênh để giúp bảo đảm yếu tố này, q trình soạn thảo có kênh thẩm định tổ chức pháp chế, kênh đánh giá tác động, kênh kiểm tra VB bộ, ngành ; tính hợp lý cịn chưa ổn, cịn nhiều vấn đề bất cập Ví dụ như, Thơng tư số 33/2012/TT-BNNPTNT quy định việc thịt sống bán thời gian sau giết mổ Quy định khơng hợp lý, khó có tính khả thi, khó thực thực tiễn, khó để biết thịt bày bán thời gian hay thời gian sau giết mổ Hay Thông tư số 02/2019/TT-BNNPTNT ngày 11/02/2019 Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn “Ban hành danh mục sản phẩm thức ăn chăn nuôi theo tập quán nguyên liệu đơn phép lưu hành Việt Nam” có kỹ thuật lập pháp khơng phù hợp, phải liệt kê nội dung cấm lại liệt kê danh mục sản phẩm sử dụng, dẫn đến tình trạng dự liệu khơng đầy đủ, khơng phù hợp với thực tế chăn nuôi Việt Nam Để bảo đảm tính hợp pháp tính hợp lý cần thực nhiều giải pháp, phải trọng nội dung sau: Phải tiếp tục nâng cao trình độ cán soạn thảo, cán làm công tác pháp chế Trong q trình soạn thảo địi hỏi phận pháp chế phải có kỹ phân tích nhìn rõ xem nội dung VBQPPL có hợp pháp, hợp lý khơng Tính hợp pháp đơi dễ nhìn thấy, tính hợp lý yêu câu khó, phụ thuộc vào cảm quan, quan điểm chủ thể, vậy, địi hỏi phải có nhạy bén, cảm quan trị tốt Ví dụ: Luật Tiếp cận thơng tin năm 2016 quy định: “Công dân cung cấp thông tin trả phí, lệ phí, trừ trường hợp luật khác có quy định” “Người yêu cầu cung cấp thông tin phải trả chi phí thực tế để in, sao, chụp, gửi thơng tin” Luật có giao cho Bộ Tài quy định chi tiết khoản Như vậy, cán soạn thảo Bộ Tài phải xem xét chi phí thực tế để in, sao, chụp, gửi thơng tin hợp lý, phí phù hợp Phải trọng hoạt động tổ chức lấy ý kiến đối tượng tác động văn bản, đặc biệt tính hợp lý, việc nâng cao hiệu lấy ý kiến có vai trị quan trọng họ đối tượng thực thi, chịu tác động văn Chẳng hạn, thông qua hoạt động lấy ý kiến, nhiều doanh nghiệp sản xuất nước mắm truyền thống có phản ứng trước quy định bất hợp lý, không phù hợp Dự thảo tiêu chuẩn quốc gia TCVN-12607:2019 quy phạm thực hành sản xuất nước mắm Họ cho nhiều nội dung quy định Dự thảo không phù hợp với thực tế sản xuất nước mắm Trước phản ứng dư luận, doanh nghiệp, người dân, Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn phải ra thông báo dừng Dự thảo Phải trọng chất lượng hoạt động thẩm định; phải nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra VBQPPL Chúng ta có cơng cụ hỗ trợ kênh kiểm tra, để bảo đảm tốt hơn, kiến nghị kiểm tra tính hợp lý VBQPPL trách nhiệm quyền quy định pháp luật M3 Đúng ông/bà dư luận nêu, thời gian qua có số thơng tư cấp ban hành cịn tình trạng bất hợp pháp, bất hợp lý phải sửa đổi, bổ sung bãi bỏ Để bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý VBQPPL, cần tập trung thực tốt đồng số giải pháp sau đây: - Thực nghiêm quy định Luật Ban hành VBQPPL trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL, trọng: (i) nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động lấy ý kiến dự thảo VBQPPL, tăng cường vai trò phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; (ii) siết chặt quy trình thẩm định dự thảo VBQPPL để hạn chế từ đầu văn chất lượng, thiếu tính hợp lý, khơng khả thi, khơng bảo đảm tính hợp pháp - Thường xuyên tiến hành rà soát, hệ thống hóa VBQPPL nhằm đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý VBQPPL, qua phát quy định mâu thuẫn, chồng chéo, khơng cịn phù hợp với thực tiễn để kịp thời xử lý kiến nghị quan nhà nước có thẩm quyền xử lý - Nâng cao trách nhiệm, chủ động quan ban hành VBQPPL việc tự kiểm tra văn ban hành quan ban hành VBQPPL quan hiểu rõ lý do, mục đích việc ban hành văn bản, có khả đánh giá tương đối xác văn khơng cịn phù hợp mức độ cụ thể khơng phù hợp - Hồn thiện chế tiếp nhận xử lý ý kiến cá nhân, tổ chức VBQPPL thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước bộ, ngành - Nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức pháp luật kỹ nghiệp vụ cho người làm công tác soạn thảo, thẩm định VBQPPL, đặc biệt đội ngũ cán bộ, công chức pháp chế bộ, quan ngang - Đầu tư nguồn lực thích đáng, bảo đảm kinh phí đầy đủ, kịp thời cho cơng tác soạn thảo, ban hành VBQPPL, đặc biệt hoạt động tổng kết, đánh giá tác động sách, lấy ý kiến Nhân dân… M4 Cần tăng cường biện pháp kiểm soát chặt chẽ từ soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra trước trình cấp có thẩm quyền ban hành văn để bảo đảm tính hợp lý, hợp pháp văn QPPL, cần tăng cường vai trò tổ chức pháp chế ngành M5 Theo tơi, để bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng, cần thực số giải pháp trọng tâm sau đây: Thứ nhất, cần có đạo liệt, kịp thời, sát Lãnh đạo Bộ công tác xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật, bảo đảm công tác thực bản, kế hoạch Thứ hai, kiện toàn đội ngũ nâng cao lực đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ xây dựng pháp luật, pháp chế quan Bộ để bảo đảm việc tham mưu xây dựng văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng đạt chất lượng, hiệu cao Thứ ba, trọng công tác kiểm tra văn quy phạm pháp luật, đặc biệt tự kiểm tra để xử lý kịp thời văn trái pháp luật; thường xuyên trọng rà soát, theo dõi, tổng kết thực tiễn thi hành văn quy phạm pháp luật (định kỳ chuyên đề) để kịp thời phát khó khăn, vướng mắc, bất cập thực tiễn, có đề xuất sửa đổi, bổ sung kịp thời để bảo đảm tính khả khi, hiệu văn Thứ tư, trọng thu hút chuyên gia, nhà khoa học giỏi, chun gia nước nước ngồi tham gia vào trình xây dựng văn quy phạm pháp luật (tham gia soạn thảo nội dung có liên quan, tham gia đóng góp ý kiến, tham gia hội đồng thẩm định văn bản) Tổ chức lấy ý kiến quan, tổ chức có liên quan, đặc biệt trọng lấy ý kiến đóng góp đối tượng chịu tác động văn (doanh nghiệp, tổ chức, người dân) nhiều hình thức để huy động tham gia ý kiến từ đối tượng trình xây dựng văn bản; tổng hợp, tiếp thu, giải trình nghiêm túc, đầy đủ ý kiến tham gia Thứ năm, Bộ cần có đầu tư kinh phí, nguồn lực thỏa đáng cho việc xây dựng văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng M6 Cần có chế rà sốt định kỳ quan độc lập , có chế để tiếp nhận thông tin từ thực tế thông tư tạo vướng mắc, bất cập Cơ quan phải thực quyền, đủ mạnh để kịp thời đình hiệu lực thơng tư Cần khuyến khích tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp khởi kiện thông tư Bộ trưởng Về dài hạn cần hạn chế tiến tới bãi bỏ hình thức thơng tư Bộ trưởng ... niệm tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 42 2.2.1 Khái niệm tính hợp pháp văn quy phạm pháp luật trưởng 42 2.2.2 Khái niệm tính hợp lý văn quy phạm pháp luật. .. Vai trị tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng 56 2.3.1 Vai trị tính hợp pháp văn quy phạm pháp luật trưởng .56 2.3.2 Vai trò tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng.. . Chương Lý luận tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật trưởng Chương Các yêu cầu tính hợp pháp tính hợp lý nội dung hình thức văn quy phạm pháp luật trưởng Chương Các yêu cầu tính hợp pháp