nâng cao hiệu quả giám sát của hội đồng nhân dân tỉnh nghệ an trong giai đoạn hiện nay

Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọngbảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng củanhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực n

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máynhà nước (BMNN) là một trong những yêu cầu quan trọng để xây dựng Nhànước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Mục đíchđặt ra là làm cho các cơ quan nhà nước ở Trung ương cũng như ở địa phươngthực hiện đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quyđịnh Hiến pháp và pháp luật

Trong bộ máy nhà nước, Hội đồng nhân dân (HĐND) vừa là cơ quanquyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyệnvọng và quyền làm chủ của nhân dân Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp cóthực quyền để đảm đương đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêucầu bức xúc hiện nay

HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức nănggiám sát Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọngbảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng củanhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nângcao hiệu quả hoạt động của HĐND Điều này đã được nhấn mạnh trong vănkiện Đại hội VIII của Đảng: "Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạtđộng giám sát của Quốc hội và HĐND Xác định rõ phạm vi, nội dung, cơchế giám sát của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và của HĐND các cấp;phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau giữa hoạtđộng giám sát của Quốc hội và HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra,kiểm sát " Trước yêu cầu đó, Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân(UBND) được Quốc hội ban hành năm 2003 đã bổ sung thêm một chương

mới quy định một cách toàn diện và có hệ thống chức năng giám sát củaHĐND Điều đó thể hiện yêu cầu bức xúc phải nâng cao vai trò của chínhquyền địa phương trong quản lý nhà nước

Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND có nhiềuchuyển biến rõ rệt Hàng năm đã xây dựng chương trình kế hoạch giám sát; tổchức các đoàn giám sát khi cần thiết, trong thực hiện giám sát có những hìnhthức phối hợp với các cấp, các ngành Do đó, đã đưa lại nhiều kết quả khảquan, bước đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động củaHĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng

Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiềuhạn chế Chẳng hạn như việc xây dựng chương trình, cách thức tổ chức giámsát chưa thật sự khoa học; một số vụ việc tiêu cực của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân ở địa phương chưa được phát hiện kịp thời; các kết luận sau khi giámsát thường chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận đónên vẫn còn hiện tượng sau giám sát đâu lại vào đấy; kỹ năng giám sát củacác đại biểu HĐND còn nhiều bất cập Chính vì vậy, hiệu quả hoạt độnggiám sát của HĐND hiện nay còn thấp Để khắc phục tình trạng trên, yêu cầucấp thiết đặt ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND Nhưvăn kiện Đại hội X của Đảng đã khẳng định: "Cần xây dựng, hoàn thiện cơchế kiểm tra giám sát nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhândân và Uỷ ban nhân dân đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm củachính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giámsát của Hội đồng nhân dân " [7, tr.126-127]

Trong các HĐND thì HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng nổibật Ở cấp này, hoạt động của HĐND được thể hiện một cách bao quát và đầy

đủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương Do đó, nghiêncứu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh sẽ tạo điều kiện thuận lợi để tìm

hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp khác Vì không đủ điều kiện thời giantìm hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả nước, nêntrong khuôn khổ một luận văn thạc sĩ, tác giả lựa chọn nghiên cứu hoạt độnggiám sát của HĐND ở một địa phương cụ thể Việc nghiên cứu đó vừa góp phầnnâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND ở đây, vừa có thể rút ranhững vấn đề có ý nghĩa cho việc tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát củaHĐND nói chung.

Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên,

tác giả chọn đề tài "Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay" làm luận văn Thạc sĩ Luật học.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của cơ quandân cử ở nước ta được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoahọc nhưng chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội, còn vềHĐND các công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế như:

- Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà

- Vũ Mạnh Thông, Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ

Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1998

Các công trình trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạtđộng một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND được tácgiả Vũ Mạnh Thông đề cập trong luận văn thạc sĩ của mình, nhưng chỉ khaithác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực Hơn nữa, luận văn đó được viết từ năm

1998, so với điều kiện đất nước ta hiện nay đã có nhiều thay đổi Đặc biệt saukhi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ban hành, hoạt động giám sát củaHĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn,nhưng chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách có hệ thống,toàn diện và đầy đủ Vì vậy, nghiên cứu hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh ởViệt Nam nói chung và Nghệ An nói riêng là một yêu cầu bức xúc hiện nay

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

* Mục đích nghiên cứu:

Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh Nghệ An hiện nay

* Nhiệm vụ nghiên cứu:

+ Làm rõ khái niệm giám sát; phân tích đặc điểm, nội dung và hìnhthức giám sát của HĐND cấp tỉnh

+ Làm rõ khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, các yếu tố bảo đảmhiệu quả hoạt động giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giámsát của HĐND cấp tỉnh

+ Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ Antrong thực tiễn, qua đó đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An

+ Xác định những quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm nâng caohiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hiệu quả giám sát củaHĐND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát và hiệu quả giám sátcủa HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ 1999 - 2004 và từ 2004 đến nay,đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhànước kiểu mới, HĐND, chức năng giám sát của HĐND

Ngoài phương pháp luận của triết học Mác Lênin, luận văn sử dụngcác phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp,thống kê, so sánh, phương pháp chuyên gia

6 Đóng góp mới về khoa học của luận văn

- Khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng như đặc điểmgiám sát của HĐND cấp tỉnh

- Làm rõ về mặt lý luận khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, cũngnhư các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệuquả giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hoạt động giám sát

và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ

1999 - 2004 và từ 2004 đến nay

- Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giám sátcủa HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văngồm 3 chương, 9 tiết

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT VÀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1 VỊ TRÍ, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Điều 2, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi khẳng định: "Nhà nước Cộng hoà

xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa củanhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhândân " [14, tr.13] Với khẳng định trên, ở nước ta nguồn gốc, bản chất quyềnlực nhà nước là quyền lực nhân dân "Nhân dân thực hiện quyền lực của mìnhthông qua các cơ quan đại diện đó là Quốc hội và HĐND các cấp" "Quốc hội

là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lựcnhà nước ở địa phương" [33, tr.102]

Như vậy, trong BMNN, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước

ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí,nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương đó HĐND có quyềnquyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định pháp luật.Ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nước ta

đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND Vì thế, HĐND

đã làm được nhiều việc ích nước lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quanđại biểu của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cốchính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh

Tuy nhiên, về lý luận cũng như thực tiễn chúng ta chưa quan tâm đúngmức đến việc xây dựng mô hình từng cấp và tổng kết kinh nghiệm trong hoạtđộng của HĐND Vì thế, trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng như hoạt độngcủa HĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu yếu kém của BMNN

Do vậy có ý kiến cho rằng: cần bỏ HĐND, hay nói cách khác sự tồn tại củaHĐND không cần thiết vì hoạt động của nó rất hình thức, làm cho BMNNthêm cồng kềnh, tốn kém Đó là quan điểm không thể chấp nhận được vì nótrái với bản chất của Nhà nước ta - Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vìnhân dân, theo đó, phải có cơ quan đại diện của nhân dân ở Trung ương cũngnhư ở khắp các địa phương, cơ sở để nhân dân thực hiện quyền làm chủ củamình Như vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là phải tăng cường củng cố, kiện toànHĐND, để HĐND hoạt động thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệuquả tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND như Hiến pháp năm 1992 đãkhẳng định.

Vị trí, vai trò quan trọng của HĐND trong BMNN ta được khẳng địnhdựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây:

- Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển HĐND các cấp đã khẳngđịnh được vị trí, vai trò và trách nhiệm của mình Với tư cách là cơ quanquyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, HĐND

có khả năng đoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động của quầnchúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địaphương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng

- Sự hiện diện của HĐND các cấp dưới sự lãnh đạo của Đảng có vai trò

to lớn trong việc hình thành nhà nước kiểu mới ở nước ta, thể hiện được tínhgiai cấp sâu sắc, tính nhân dân thực sự của nhà nước, tạo niềm tin vững chắccho nhân dân về một chính quyền của dân, do dân, vì dân

- HĐND các cấp đã trở thành trường học về quyền làm chủ nhân dân.Những người có đủ năng lực, phẩm chất sẽ tham gia vào HĐND và thông qua

họ, HĐND trở thành diễn đàn để người dân lao động thực hiện quyền làm chủNhà nước và xã hội của mình Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời

đến nay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý báu cho quá trình xây dựngNhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.

- HĐND là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địaphương; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của BMNNtrên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương,

cơ sở Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếpcủa mình, nhân dân thực hiện được quyền làm chủ trên phạm vi cả nước vàtrước hết làm chủ ở ngay địa phương, cơ sở

Trên những cơ sở lý luận và thực tiễn đó, điều 119 Hiến pháp năm

1992 và điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều xác định:

"HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra,chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên"[14, tr.67] Hiến pháp cũng quy định thẩm quyền rộng rãi cho HĐND, đảmbảo thật sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm vàtoàn quyền quyết định những vấn đề trọng đại ở địa phương trong khuôn khổquy định của Hiến pháp và pháp luật Điều 120 Hiến pháp năm 1992 ghinhận:

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhànước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thihành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kếhoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, anninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống củanhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm trònnghĩa vụ đối với cả nước [14, tr.68]

Từ những quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND vàUBND năm 2003, có thể khái quát vị trí, vai trò của HĐND trên các mặt sauđây:

Thứ nhất, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương.

Ở địa phương, HĐND là cơ quan duy nhất được thành lập bằng mộtcuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông,bình đẳng, bỏ phiếu kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua

kỳ họp toàn thể Mọi quyết định của Hội đồng được thông qua bằng việc biểuquyết theo nguyên tắc đa số tương đối hoặc đa số tuyệt đối Tính chất đại diệncủa HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đạibiểu trong hội đồng Mỗi HĐND có một số lượng đại biểu nhất định đại diệncho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lựclượng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà nước khác đóng tại địa phương.Điều này có nghĩa, HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào màđại diện cho toàn thể nhân dân; thành phần trong HĐND thể hiện khối đạiđoàn kết của toàn dân sống trên địa phương Tính chất đại diện của HĐNDkhác với tính chất đại diện của Quốc hội Hiến pháp năm 1992 xác định:Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 83); đại biểu Quốchội là đại diện cho nhân dân cả nước (Điều 97) Còn HĐND là cơ quan chỉđại diện cho nhân dân địa phương bầu ra mình, đồng thời chịu trách nhiệmtrước nhân dân địa phương đó và cơ quan nhà nước cấp trên

Tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cách thành lập HĐND,

cơ cấu đại biểu, hình thức hoạt động mới chỉ là dấu hiệu về mặt hình thức,còn hiệu quả hoạt động trong thực tế là cơ sở phản ánh đầy đủ nhất tính chấtđại diện của HĐND Song yêu cầu đó hiện nay HĐND vẫn chưa đáp ứngđược lòng mong mỏi của nhân dân, nên chăng mới chỉ phản ánh được phầnnào bản chất dân chủ của chế độ nhà nước ta

Thứ hai, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thể, hiện

ở các mặt sau đây:

+ Được thành lập bởi các đại biểu do nhân dân địa phương bầu ra, đạidiện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân

+ Có quyền căn cứ vào pháp luật, bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chứcdanh của UBND là cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệmHội thẩm nhân dân của TAND cùng cấp; cũng như có quyền bỏ phiếu tínnhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra.

+ Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triểnkhai các mặt công tác ở địa phương

+ Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương,đồng thời chịu sự giám sát, hướng dẫn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội vàhướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ

Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiềuphương diện, nhưng xét về mặt địa vị pháp lý không giống với Quốc hội.Quốc hội được Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nước

cả về phạm vi, cấp độ cũng như thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiếnpháp, pháp luật Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến,lập pháp HĐND cũng là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng chỉ có quyềnban hành nghị quyết - là loại văn bản pháp quy dưới luật, phải phù hợp vớivăn bản pháp luật vì xuất phát từ tính chất đại diện của Hội đồng

Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế

HĐND ở nước ta thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhândân ở địa phương Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp vềbản chất cũng là quyền lực của nhân dân lao động Vấn đề đặt ra là, bằng cáchnào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đíchhướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện BMNN nói chung và HĐNDcác cấp nói riêng

1.1.2 Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Chức năng của HĐND là những phương diện hoạt động chủ yếu củaHĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND

Căn cứ vào điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐNDcác cấp đều có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức nănggiám sát.

- Chức năng quyết định.

Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận như sau:

"HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huytiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xãhội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phươngđối với cả nước"

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này,Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung nhữngvấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm:

+ Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11).+ Quyết định về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thểdục, thể thao (Điều 12)

+ Quyết định về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môitrường (Điều 13)

+ Quyết định về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14).+ Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo(Điều 15)

+ Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16)

+ Quyết định về việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17).Như vậy, nội dung, chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng,bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hoá, khoa học, quốcphòng, an ninh Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầmquan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương Mặt khác, đây cũng là

những căn cứ pháp lý để tạo ra môi trường thuận lợi cho chính quyền địaphương khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng caođời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ với

cử tri và cấp trên giao cho

Ở đây chúng ta cần lưu ý, theo quy định của pháp luật trong chức năngquyết định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện củađịa phương Vì vậy, khi đưa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính dân chủ

và tính khả thi trên thực tế, tránh tình trạng mọi vấn đề được quyết định trước,đến kỳ họp HĐND, đại biểu chỉ giơ tay biểu quyết, không có sự bàn bạc, thảoluận Thực hiện thảo luận và biểu quyết dân chủ là điều kiện đảm bảo chấtlượng đối với các quyết định của Hội đồng

- Chức năng giám sát.

Đoạn 3, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định:

"HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thường trực HĐND,UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện nghị quyết củaHĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh

tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương"

Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngàycàng được hoàn thiện Sắc lệnh Số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chínhquyền địa phương tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm "giám sát" tronghoạt động của HĐND, nhưng từ các quy định về thẩm quyền của HĐNDtrong Sắc lệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã được xác nhận,thể hiện rõ nét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đốivới Uỷ ban hành chính Tuy nhiên, với quy định của văn bản này, mức độgiám sát của HĐND đối với Uỷ ban hành chính nhìn chung còn hạn chế Từnăm 1983, Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức sử dụng khái niệm

"giám sát" để xác nhận chức năng giám sát của HĐND Đến Luật Tổ chức

HĐND và UBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữađược quy định đầy đủ, cụ thể hơn Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Tổ chứcHĐND và UBND năm 2003 đã đánh dấu một bước phát triển mới về chứcnăng giám sát của HĐND cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng caođược vị thế và vai trò của HĐND hiện nay.

Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năngquyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND Thực hiện tốtchức năng này không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt độngcủa các cơ quan nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các nghịquyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát hiện được sự không phù hợp,thiếu thực tế của các Nghị quyết do HĐND ban hành để sửa đổi, bổ sung Kếtquả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực hiện quyền bãi miễn, miễn nhiệmcác chức vụ chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch

và các thành viên của UBND, Trưởng ban và các thành viên của HĐND) hoặc

sẽ là căn cứ để HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái của HĐND cùng cấp,những nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp

Như vậy,

Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, vị trí, vai trò vàchức năng của HĐND rất lớn Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phảilàm thế nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chứcnăng của Hội đồng trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác vớinhau giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm đưa lại cuộcsống ngày càng ấm no hạnh phúc cho người dân [29, tr.141-143]

Để đáp ứng được yêu cầu trên cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao chấtlượng và hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó đặc biệt phải chú ý đếnchức năng giám sát

Do yêu cầu của luận văn đặt ra, vấn đề giám sát của HĐND cần đượcnghiên cứu sâu cả về mặt lý luận và thực tiễn Trên cơ sở đó chúng ta cónhững căn cứ để đề xuất một số phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quảhoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói chung và HĐND tỉnh Nghệ Annói riêng trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay

1.2 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.2.1 Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức động giámsát của HĐND cấp tỉnh, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát

Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ "giám sát"được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau:

- Có quan niệm cho rằng, giám sát là: sự theo dõi, xem xét, làm đúnghoặc sai những điều đã quy định [41, tr.305]

- Quan niệm khác coi giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thựchiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xưa trông nom, coisóc một loại công việc nhất định [48, tr.389]

- Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõimột việc nào đấy [40, tr.230]

Với cách tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quanniệm: giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủđộng, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biệnpháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sựgiám sát đi đúng quỹ đạo quy chế nhằm đạt được những mục đích,hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thủnghiêm chỉnh [43, tr.174]

- Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm "giám sát"được giải thích:

Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hộiđồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đạibiểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổchức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật,nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội [30, tr.8]

Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" cókhác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giámsát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm

đã thực hiện đúng hoặc thực hiện chưa đúng những điều đã quy định để từ đó

có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được nhữngmục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiệnđúng và đầy đủ

Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trưng sau:

- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời đượccâu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xemxét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đãđược thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyếtđịnh

- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét,kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận Trong đó, giai đoạn thứ nhất

là cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểmtra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát

sẽ có hiệu quả và ngược lại [26, tr.63]

- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lờiđược câu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng taphân biệt giữa giám sát và kiểm tra Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt độngkiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một Đó làtrường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là tự xem xét đánh giátình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa Nhưngtrong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt độngquan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra vàxem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý Khác với kiểmtra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước chođối tượng bị giám sát một thời gian nhất định Cũng có ý kiến cho rằng, trong

cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là sự tự theo dõi, xem xét và kiểmtra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định không [13, tr.87].Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản chất của

từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra

- Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vàohoạt động giám sát Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền vànghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát

- Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quyđịnh Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu như thiếu nhữngquy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát

và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giámsát

- Giám sát là hoạt động có tính mục đích Trước hết, mục đích củagiám sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đốivới hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đốivới những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật

được thực hiện đúng và có hiệu quả Như vậy, mục đích chung của giám sátnhà nước cũng như giám sát xã hội là bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn,minh bạch, liên tục của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạntrong BMNN, trên cơ sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật vềnghĩa vụ, chức năng và thẩm quyền của họ.

Tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp

dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sátbao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của Quốchội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân

Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vàonhững quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vàcác văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu

như sau: Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên cũng như nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hoá- xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.

Như vậy, hoạt động giám sát của HĐND là một bộ phận cấu thành của

cơ chế giám sát, kiểm tra nhà nước Điểm đặc biệt HĐND vừa là chủ thể thựchiện hoạt động giám sát nhưng đồng thời cũng là đối tượng chịu sự giám sátcủa Quốc hội

1.2.2 Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạtđộng của nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức: giám sátcủa cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nước; kiểmtra, thanh tra của Chính phủ và bộ máy hành chính; kiểm tra giám sát củaVKSND và TAND; giám sát của tổ chức chính trị - xã hội, giám sát của nhândân Trong đó, giám sát của HĐND có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với

sự phát triển của địa phương Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tínhphong phú trong hoạt động giám sát, giám sát của HĐND có các đặc điểmsau:

1.2.2.1 Đặc điểm về chủ thể giám sát

Theo Điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát củaHĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trựcHĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của Đại biểu HĐND

Như vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm:

- HĐND: một tập thể các đại biểu HĐND tại phiên họp hội đồng

1.2.2.2 Đặc điểm về đối tượng giám sát

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sátcủa HĐND bao gồm:

+ Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp [Khoản 1,Điều 58].

+ Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND,Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện Kiểm sátnhân dân, Chánh án TAND cùng cấp [Khoản 2, Điều 58]

+ Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũtrang nhân dân và công dân ở địa phương (Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều55]

Như vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tượng giám sát của HĐNDcấp tỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước,đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ởđịa phương

Tuy nhiên cần lưu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữaHĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩmquyền giám sát như nhau đối với mọi hoạt động của đối tượng chịu giám sát.Đối tượng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò

và sự phân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tượng chịu

sự giám sát Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc)của cơ quan này với HĐND mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rấtlớn, bao trùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý lớn đối vớiquyết định, hành vi và cả nhân sự của UBND Nhưng với TAND, VKSNDthì hoạt động giám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chếcủa các bản án đã được giải quyết và sự phối hợp của Toà án, Viện kiểm sátvới địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phương.Kết quả giám sát của HĐND đối với Toà án chỉ có thể là đề nghị Nếu có hậuquả pháp lý nào đó đối với Toà án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từthẩm quyền của HĐND

1.2.2.3 Đặc điểm về hình thức giám sát

Hình thức ở đây được hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng đểgiám sát các đối tượng theo quy định của pháp luật.

Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạtđộng của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát sau:

- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND,VKSND cùng cấp

- Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND,các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộcUBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp

- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùngcấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu tráivới Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷban thường vụ Quốc hội, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên vànghị quyết của HĐND cùng cấp

- Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết

- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu

Thứ nhất, xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp.

Đây là một hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND.HĐND xem xét thảo luận báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND,TAND và VKSND cùng cấp tại kỳ họp cuối năm Tại kỳ họp giữa năm, các

cơ quan này gửi báo cáo công tác đến các đại biểu HĐND, khi cần thiếtHĐND có thể xem xét thảo luận Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàngnăm hoặc 6 tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theomột trình tự chặt chẽ do luật định Trong đó có thẩm tra, phản biện, thảoluận, tranh luận của đại biểu HĐND đối với các đối tượng thuộc quyềngiám sát của HĐND tỉnh Theo quyết định của Chủ tịch HĐND hoặc của

người điều khiển phiên họp, báo cáo của các đối tượng giám sát đượcchuyển cho các ban của HĐND thẩm tra, nghiên cứu trước Trên cơ sở ýkiến tham gia, thảo luận báo cáo của các thành viên, các ban phải chuẩn bịbáo cáo thuyết trình thẩm tra trước HĐND.

Việc HĐND xem xét, thảo luận các báo cáo được diễn ra theo một trình

tự nhất định: người đứng đầu các cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo;Trưởng ban HĐND trình bày báo cáo thẩm tra; HĐND thảo luận; người đứngđầu cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo và có thể trình bày thêm những vấn

đề có liên quan mà HĐND quan tâm; HĐND ra nghị quyết về công tác của cơquan đã báo cáo khi xét thấy cần thiết [49, tr.79]

Việc xem xét báo cáo buộc chủ thể bị giám sát phải báo cáo về công táccủa mình là một hình thức giám sát quan trọng Trên cơ sở đó, HĐND có thểkiểm soát tình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quannhà nước cấp trên cũng như nghị quyết của hội đồng trong thực tiễn đời sống

xã hội; tăng cường trách nhiệm cá nhân của những người đứng đầu UBND vàcác ban ngành về công tác của họ trước HĐND

Thứ hai, chất vấn, nghe trả lời chất vấn.

Tại Điều 122 Hiến pháp năm 1992: "Đại biểu HĐND có quyền chấtvấn Chủ tịch HĐND, chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh ánTAND, VKSND và Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND Người bị chất vấnphải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định"

Để cụ thể hoá Hiến pháp, Điều 61 và khoản 2 Điều 58 Luật Tổ chứcHĐND và UBND năm 2003, Điều 53 quy chế hoạt động của HĐND năm

2005 đã quy định một cách chi tiết về trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp vàgiữa hai kỳ họp của đại biểu HĐND Cụ thể:

Đối với việc ra câu hỏi chất vấn:

+ Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vàophiếu ghi chất vấn và gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân (TTHĐND);TTHĐND chuyển nội dung chất vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp cácchất vấn của đại biểu HĐND để báo cáo HĐND.

+ Thường trực HĐND dự kiến danh sách những người có trách nhiệm trảlời chất vấn và báo cáo HĐND quyết định; ngoài câu hỏi chính, có thể nêu câuhỏi bổ sung liên quan đến nội dung đã chất vấn để người bị chất vấn trả lời

Đối với việc trả lời chất vấn: người bị chất vấn phải trả lời trực tiếp,đầy đủ về các nội dung và đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ tráchnhiệm cũng như biện pháp khắc phục

Để đảm bảo hiệu quả của hoạt động chất vấn cũng như ràng buộc tráchnhiệm của đối tượng bị chất vấn, luật còn quy định khi đại biểu Hội đồngkhông hài lòng với câu trả lời của người nào đó thì có quyền yêu cầu HĐNDthảo luận và xem xét trách nhiệm đối với người đó HĐND có thể ra nghịquyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xétthấy cần thiết

Thực chất hoạt động chất vấn là việc đại biểu HĐND đưa ra các câuhỏi chất vấn cho các đối tượng bị chất vấn, nội dung của câu hỏi này thườngxoay quanh các vấn đề nóng bỏng mà nhân dân địa phương quan tâm thuộclĩnh vực quản lý trực tiếp hoặc có liên quan đến đối tượng bị chất vấn

Thứ ba, xem xét VBQPPL của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp và những văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.

Đây là hình thức HĐND giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của cácVBQPPL do các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND tỉnh ban hành Đểthực hiện tốt nhiệm vụ trên, tại các kỳ họp HĐND cũng như giữa hai kỳ họp,Thường trực HĐND, các ban HĐND và từng đại biểu HĐND phải thường

xuyên thực hiện việc giám sát các văn bản thuộc thẩm quyền của mình nhằm

có những kiến nghị, đề xuất kịp thời

Các bước để HĐND xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản đượcquy định như sau:

Đại diện của Thường trực HĐND trình VBQPPL có dấu hiệu trái vớiHiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; HĐND thảoluận Trong quá trình thảo luận, người đứng đầu cơ quan đã ban hànhVBQPPL có thể trình bày bổ sung những vấn đề liên quan Hệ quả của hoạtđộng này có thể dẫn đến hai khả năng: HĐND ra nghị quyết khi VBQPPLtrên không trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấptrên, hoặc quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó

Nhìn chung, pháp luật hiện hành chưa quy định một cách cụ thể quytrình HĐND xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL Từ Hiến phápđến các đạo luật như Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bảncủa HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND mới dừng lại ở nhữngquy định khái quát, chung chung nên rất khó thực thi Vì vậy, trên thực tếHĐND tỉnh Nghệ An chưa một lần thực hiện quyền huỷ bỏ VBQPPL bất hợphiến

Thứ tư, thành lập đoàn giám sát.

Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, khi xét thấycần thiết phải xác minh, làm rõ, hoặc muốn biết một số thông tin cụ thể trongquá trình hoạt động của các đối tượng chịu giám sát thì HĐND thành lậpĐoàn giám sát Hàng năm, căn cứ vào chương trình giám sát đề ra hoặc theo

đề nghị của Thường trực HĐND, các Ban HĐND hoặc của đại biểu HĐND,HĐND quyết định thành lập Đoàn giám sát Khác với hoạt động thanh tra,kiểm tra, những nội dung hoạt động của Đoàn giám sát bao giờ cũng đượcthông báo trước cho đối tượng bị giám sát trong thời gian chậm nhất là 7 ngày

trước khi Đoàn giám sát bắt đầu các hoạt động giám sát Trong quá trình làmviệc với đối tượng bị giám sát, Đoàn giám sát có quyền xem xét, xác minh tất

cả những vấn đề mà Đoàn xét thấy cần thiết; có quyền yêu cầu các cơ quan tổchức, cá nhân chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin tàiliệu có liên quan đến nội dung giám sát; đồng thời giải trình tất cả những vấn

đề mà đoàn giám sát quan tâm Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật,gây thiệt hại đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cánhân thì đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩmquyền xem xét trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạmtheo quy định của pháp luật

Thứ năm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu.

Việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ doHĐND bầu là một công cụ giám sát mới của HĐND Đây là hình thức HĐNDgiám sát hoạt động của các cá nhân thuộc đối tượng bị giám sát Có ý kiếncho rằng, bỏ phiếu tín nhiệm là hệ quả của giám sát, song thực chất đó là cơ

sở để quy kết hệ quả, tức là tiền đề để đi đến việc áp dụng các biện pháp chếtài giám sát

Những chủ thể có quyền nêu ra vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm là: Thườngtrực HĐND, các ban HĐND, đại biểu HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấptỉnh Mặc dù theo quy định của pháp luật có nhiều chủ thể có quyền đặt ra vấn

đề bất tín nhiệm nhưng việc trình HĐND xem xét bỏ phiếu tín nhiệm chỉthuộc thẩm quyền của Thường trực HĐND

Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến củamình trước HĐND, HĐND thảo luận và bỏ phiếu tín nhiệm Trong trườnghợp không được quá nửa tổng số đại biểu HĐND tín nhiệm thì cơ quan hoặc

người đã giới thiệu để bầu ra người có trách nhiệm trình HĐND xem xét,quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm người không được HĐND tín nhiệm.

Như vậy, quy định bỏ phiếu tín nhiệm theo pháp luật Việt Nam chỉ ápdụng đối với cá nhân chứ không áp dụng đối với tập thể Đây là một đặc thùcủa giám sát quyền lực ở Việt Nam

1.2.3 Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát,trước hết phải xác định rõ nội dung giám sát của cơ quan này Theo các quyđịnh của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Khi quyết định nhữngvấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sátviệc thực hiện Nghị quyết đó; và căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụquyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm cáclĩnh vực sau:

- Giám sát về lĩnh vực kinh tế (Điều 11)

- Giám sát các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá,thông tin, thể dục, thể thao (Điều 12)

- Giám sát các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học,công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13)

- Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn

xã hội (Điều 14)

- Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo(Điều 15)

- Giám sát việc thi hành pháp luật (Điều 16)

- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giớihành chính (Điều 17)

Như vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện,bao quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời

sống kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng, củng cố chính quyền,thực hiện pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ nhân dân ở địa phương.

1.3 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.3.1 Khái niệm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong điều kiện hiện nay, xác định hiệu quả giám sát của một chủ thể

cụ thể là việc làm không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn Đề cập đếnvấn đề này PGS,TS Võ Khánh Vinh nhận định:

Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầykhó khăn, các cơ quan thực tiễn thường xuyên thực hiện nghĩa vụ đó

và đưa ra nhiều tài liệu phong phú cho tư duy lý luận về vấn đề hiệuquả giám sát Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũngnhư các tiêu chuẩn, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu nhưchưa được nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nước ta,tuy rằng đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng [46, tr.95]

Thuật ngữ "hiệu quả" là một khái niệm rất phức tạp được sử dụng chonhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế và hành chính cả

ở tầm vĩ mô và vi mô Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm "hiệu quả" đượchiểu là: Kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại

Theo Từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa, "Hiệu quả là kết quả đạtđược trong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định" [42, tr.57] Trong khi đó,các nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu củakhoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị củađầu ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tương quan giữa sửdụng nguồn lực và tỷ lệ đầu ra - đầu vào Hiệu quả phản ánh giá trị của cáckết quả cao hơn giá trị của các nguồn lực đã chi này

Như vậy, xác định hiệu quả của một hoạt động kinh tế thường chochúng ta những con số chính xác và cụ thể, nhưng đối với bất kỳ hoạt động xãhội nào nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính được đầy đủ hiệuquả đạt được là rất khó khăn và phức tạp, bởi vì kết quả của hoạt động nàynhiều khi được đánh giá chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phảiđịnh lượng Mặc dù vậy các kết quả định tính đến lượt nó cũng phải gián tiếpthông qua các chỉ số định lượng để xác định một cách tương đối Do đó, đểtính hiệu quả của một hoạt động xã hội cũng không thể không vận dụngphương pháp tính hiệu quả kinh tế (tất nhiên chỉ tương đối) Theo cách tiếpcận này "hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí côngsức bỏ ra" [31, tr.56], trong đó kết quả thu về bao gồm cả kết quả định tính vàkết quả định lượng.

Trong một số trường hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lượng hoámột cách cụ thể (định lượng) Ví dụ: khi đánh giá hiệu quả đầu tư trong sảnxuất kinh doanh, hiệu quả cao hay thấp được đánh giá định lượng cụ thể,chính xác bằng cách so sánh chi phí đầu tư và kết quả thu về trên một đơn vịtiền tệ xác định Nhưng trong một số trường hợp khác, chỉ số này khó có thểlượng hoá bằng những con số cụ thể mà chỉ có thể đánh giá có tính chất địnhtính Chẳng hạn đánh giá hiệu quả của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng.Trong trường hợp này kết quả thu về khó có thể định lượng bằng những con

số cụ thể, tuy nhiên chi phí bỏ ra lại có thể lượng hoá một cách tương đối.Như chi phí cho biên soạn tài liệu, nội dung và công tác tổ chức giáo dụcchính trị tư tưởng v.v

Khi nghiên cứu về hiệu quả giám sát HĐND tỉnh, cách đánh giá cũngtương tự như trường hợp đánh giá hiệu quả giáo dục chính trị - tư tưởng.Trong những trường hợp này, chỉ số đánh giá mang tính chất lưỡng tính: Vừađịnh lượng vừa định tính Tính lưỡng tính không chỉ thể hiện trong yếu tố đầu

tư, chi phí bỏ ra mà ngay cả kết quả thu về Yếu tố có thể định lượng trongđầu tư, chi phí bỏ ra chính là chi phí trực tiếp cho hoạt động giám sát, baogồm chi phí việc xây dựng chương trình, nội dung giám sát, tổ chức giám sát,thời gian giám sát, số lượng thành viên tham gia Tuy nhiên, cũng có nhữngyếu tố thuộc phạm trù đầu tư cho hoạt động giám sát nhưng không thể lượnghoá Chẳng hạn như năng lực, uy tín, trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm và sự

am hiểu về các lĩnh vực giám sát của chủ thể tiến hành giám sát Những yếu

tố này có vai trò, tác dụng cho công việc giám sát rất lớn nhưng không thểlượng hoá như các đầu tư chi phí khác

Trong đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh thìyếu tố kết quả thu về sau khi tiến hành các hoạt động giám sát cũng có tínhlưỡng tính Có thể vừa xác định được kết quả một cách định lượng vừa xácđịnh được kết quả một cách định tính (nhưng chủ yếu bằng định tính)

Có những hoạt động giám sát có thể lượng hoá được kết quả thu về.Chẳng hạn, giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan tư pháp tạiđịa phương đã đưa lại kết quả: chất lượng điều tra, xét xử, thi hành án đảmbảo đúng pháp luật hơn, như số vụ án bị đình chỉ điều tra do hành vi khôngcấu thành tội phạm và số vụ án bị huỷ và cải sửa giảm xuống đáng kể; án dân

sự được thi hành tăng lên, giảm tối đa số án tồn đọng; qua giám sát các cơquan tư pháp được tăng cường về cơ sở vật chất, kinh phí, các điều kiện đảmbảo phục vụ hoạt động v.v

Tuy vậy, trong nhiều trường hợp kết quả thu về không chỉ đơn giản tínhbằng những yếu tố định lượng mà còn dựa vào cả yếu tố định tính Hiệu quảgiám sát của HĐND cấp tỉnh không những thể hiện ở chỗ các chủ thể bị giámsát đã chấn chỉnh uốn nắn hoạt động của mình theo đúng quy định của Hiếnpháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND mà thông qua giám sát nâng caotinh thần trách nhiệm của các cá nhân có chức trách, củng cố niềm tin của cử

tri đối với cơ quan dân cử Làm tốt công tác giám sát sẽ có những ảnh hưởngtích cực đến các vấn đề kinh tế - xã hội, góp phần đảm bảo tình hình an ninhchính trị, trật tự an toàn trên địa bàn tỉnh.

Thực ra, lâu nay việc đánh giá hiệu quả giám sát mới chủ yếu dừng lạiqua các con số: Số lượng các đoàn giám sát, các vấn đề được chất vấn qua các

kỳ họp còn từ kết quả của các hoạt động đó mang lại hiệu quả như thế nàotrong thực tế quả thật rất khó xác định

Như vậy, nói một cách khái quát, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnhphải bao hàm cả những yếu tố định tính "chính là những ảnh hưởng (hiệu ứngtích cực) mà hoạt động giám sát mang lại, góp phần nâng cao chất lượng hoạtđộng của bộ máy Nhà nước và toàn xã hội" [5, tr.98-99] Đồng thời thông quahoạt động giám sát sẽ tăng cường mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quannhà nước khác, góp phần xây dựng chính quyền địa phương ngày càng vững mạnh

Từ sự phân tích trên, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu

như sau: Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh là kết quả thu được sau quá trình tiến hành các hoạt động giám sát so với những chi phí về thời gian, vật chất, nguồn lực lao động cho các hoạt động giám sát của HĐND tỉnh.

1.3.2 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

- Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Đây là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát củaHĐND tỉnh Các quy định pháp luật về giám sát có vai trò tạo cơ sở pháp

lý cho HĐND thực hiện quyền năng giám sát của mình Nếu luật khôngquy định một cách cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND thì việc ghi

nhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là hìnhthức Điều này đã được minh chứng trong thực tiễn phát triển của Luật Tổchức HĐND và UBND Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 và năm

1994 có quy định về chức năng giám sát của Hội đồng nhưng rất kháiquát, chung chung Điều này đã gây nên những khó khăn cho hoạt độngcủa HĐND và là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả hoạtđộng giám sát của HĐND tỉnh thời gian qua rất thấp Nhưng từ năm 2003,Luật Tổ chức HĐND và UBND đã cụ thể, chi tiết hoá chức năng giám sátcủa Hội đồng, nhờ đó hiệu quả giám sát của Hội đồng trong thực tiễnđược nâng lên rất nhiều

Như vậy, vấn đề đặt ra là để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh đòi hỏi Nhà nước phải ban hành đầy đủ các văn bản pháp luật tronglĩnh vực giám sát cho HĐND nói riêng và toàn bộ hoạt động của HĐNDnói chung

- Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thường trực và các Ban HĐND cấp tỉnh.

Yếu tố này đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy hoạt động đủ khả năngthực hiện một cách tốt nhất chức năng giám sát trong phạm vi quyền hạn củamình Bất kỳ cơ quan nào, nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nênguồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả

HĐND ở nước ta là cơ quan hoạt động không thường xuyên, cùng vớiđặc điểm đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hưởng rấtlớn, trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và giám sát nóiriêng Hơn nữa, HĐND là một cơ quan mang tính chất đại diện ở địa phương,nên về mặt tổ chức lâu nay vẫn chưa được chú ý cả về lý luận và thực tiễn Đểthực hiện tốt chức năng giám sát của mình, HĐND ngày càng chú ý hoànthiện về mặt tổ chức Từ khi HĐND mới chỉ có một ban thư ký đại biểu,không có thường trực, đến nay HĐND đã thành lập các cơ quan của mình:

Thường trực HĐND, các ban HĐND, trong đó đã có những đại biểu hoạt độngchuyên trách, phần nào đáp ứng được nhu cầu công việc trước mắt Tuy nhiên,với tình hình nhiệm vụ như hiện nay, cần phải tập trung nghiên cứu đổi mới vềmặt tổ chức bộ máy của Hội đồng, trong đó phải chú ý đến bộ phận giúp việccho thường trực Có như vậy mới đảm đương được công việc giám sát của Hộiđồng.

- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND.

Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lượng

và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Bởi thực

tế chứng minh rằng: một cơ quan tổ chức có cơ cấu hợp lý đầy đủ các phòngban, nhưng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, yếu tố con ngườitrong tổ chức đó đóng vai trò vô cùng quan trọng Do vậy, bên cạnh đảm bảo

về mặt số lượng, năng lực của các đại biểu HĐND trong khi thực hiện chứcnăng giám sát có vai trò rất lớn đến kết quả giám sát cũng như việc thực thikết quả đó Đúng như ý kiến của ông Trần Hữu Đức - Trưởng phòng tổng hợp

Điều này có nghĩa, giám sát là một công việc khó khăn và phức tạp,bên cạnh nắm vững các quy định pháp luật về vấn đề giám sát, người đại biểu

còn phải có kỹ năng, trình độ, bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hành các hoạtđộng giám sát Muốn vậy, các đại biểu dân cử phải luôn ý thức được đây làmột trong những điều kiện chủ quan mà bất cứ một người đại biểu nào cũngphải tự trau dồi nâng cao nghiệp vụ.

- Chương trình, kế hoạch, phương thức giám sát của HĐND.

Xây dựng chương trình, kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát phùhợp là điều kiện đảm bảo thế chủ động cho HĐND khi thực hiện chức năng,nhiệm vụ và cũng là một trong những yếu tố góp phần nâng cao hiệu quảgiám sát HĐND tỉnh cần ra nghị quyết tổ chức giám sát, các cuộc giám sátđều phải lập kế hoạch, xây dựng chương trình cụ thể, thông báo sớm về nộidung, thời gian và thống nhất cách thức thực hiện, các thành viên của đoàngiám sát phải nắm vững mục đích yêu cầu, phương pháp giám sát

Nói chung, HĐND phải xây dựng chương trình giám sát hàng năm, kếhoạch giám sát hàng quý, hàng tháng của thường trực, các ban, các đại biểu

và kế hoạch giám sát cụ thể bằng nội dung cũng như những cuộc giám sát độtxuất theo yêu cầu của cử tri, dư luận xã hội Trong giai đoạn hiện nay chúng

ta đang thực hiện chương trình hoá hoạt động giám sát, tổ chức giám sát mộtcách toàn diện, các lĩnh vực giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, cho nên khixây dựng chương trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm; nội dunggiám sát phải tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang đượcđông đảo cử tri ở địa phương quan tâm

Cũng cần phải thấy rằng mọi cố gắng trong việc xây dựng chươngtrình, lập kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát có thể sẽ không đưa lại mộtkết quả nào nếu HĐND thiếu kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát.Việc kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát buộc đối tượng bị giámsát phải kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh hoạt động của mình theo đúng quy định

của pháp luật và Nghị quyết của HĐND, và đó cũng là một trong những điềukiện nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát hiện nay.

- Chất lượng và hiệu lực giám sát.

Chất lượng, hiệu lực và hiệu quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ vớinhau Hiệu quả giám sát cao hay thấp phụ thuộc vào chất lượng hoạt độnggiám sát cũng như những kết luận, kiến nghị từ hoạt động giám sát có đượcthực hiện nghiêm chỉnh hay không Giám sát có chất lượng nghĩa là đưa rađược những kết luận, đề xuất đúng đắn và chỉ khi giám sát có chất lượng mớitạo tiền đề để bảo đảm hiệu lực của giám sát Trong mối quan hệ giữa chấtlượng và hiệu lực giám sát thì chất lượng giám sát là tiền đề bảo đảm hiệulực, nhưng để bảo đảm hiệu lực giám sát còn cần sự tự giác chấp hành nghiêmchỉnh của các chủ thể bị giám sát đối với các kết luận, đề xuất đúng đắn rút ra

từ hoạt động giám sát; đồng thời cần có các biện pháp xử lý đối với nhữngchủ thể không chấp hành nghiêm các kết luận, đề xuất đó Một khi chất lượng

và hiệu lực giám sát được đảm bảo thì đương nhiên hiệu quả của hoạt độnggiám sát sẽ tốt hơn Vì thế trong các giải pháp bảo đảm hiệu quả giám sát phảitính đến các giải pháp liên quan đến chất lượng và hiệu lực giám sát

- Điều kiện vật chất, chi phí cho hoạt động giám sát của Hội đồng.

Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh cần phảiđầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát Trong đánh giáhiệu quả giám sát của HĐND cần hiểu tính chất hai mặt của đầu tư chi phícho hoạt động này

Thứ nhất, phải tăng cường đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát của

HĐND theo yêu cầu của từng nội dung hoạt động Nếu có đầu tư thoả đáng sẽgóp phần tích cực nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng Chẳng hạn cónhững địa phương thuộc vùng sâu, vùng xa, vùng cao rất khó khăn, công việcgiám sát chủ yếu lại diễn ra ở cơ sở cho nên cần có chế độ kinh phí bồi dưỡngcho cán bộ trực tiếp xuống giám sát, tạo điều kiện thuận lợi cho đoàn giám sát

trong thời gian làm việc tại cơ sở Đối với các chức danh kiêm nhiệm củaHĐND nên có quy định được hưởng phụ cấp kiêm nhiệm để họ nâng cao tinhthần trách nhiệm của mình Cần phải đầu tư nhiều hơn nữa các trang thiết bịcần thiết, khắc phục tình trạng khó khăn lâu nay trong công việc giám sát làthiếu nguồn thông tin cập nhật.

Thứ hai, đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát phải tối ưu nghĩa là chỉ

đủ mức cần thiết và triệt để tiết kiệm, chống lãng phí Không bao giờ và ở đâu

hễ cứ tăng đầu tư chi phí thì khi đó và ở đó, công tác giám sát có hiệu quả.Ngược lại, nhiều khi chỉ với mức kinh phí hạn hẹp, nhưng nếu tổ chức thựchiện tốt, tìm ra những hình thức phương pháp thích hợp, cũng có thể đưa lạihiệu qủa cao

Tuy nhiên, do tính đặc thù của công tác giám sát, hơn nữa nhiều khi dưluận xã hội cũng đóng vai trò rất lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chínhtrị, cho nên trong một số trường hợp không nên căn ke tính toán mức chi phí

bỏ ra là bao nhiêu, vấn đề chúng ta có thực hiện chương trình giám sát đếncùng hay không Nếu cuộc giám sát đưa lại kết quả tốt không những góp phầntích cực vào sự phát triển kinh tế của địa phương mà còn có tác dụng to lớntrong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị - xã hội Như vậy, khi nói tới hiệuquả của bất kỳ hoạt động nào nói chung và giám sát nói riêng đòi hỏi phảitính đến mức đầu tư, chi phí hợp lý, tối ưu

1.3.3 Tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để đánh giá được hiệu quả giám sát của HĐND cần có những tiêu chínhất định Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác định hiệu quả giám sát

ở một phương diện khác nhau Vì vậy, để đánh giá đúng hiệu quả giám sátcần phải xác định đúng các tiêu chí cần thiết

Do nội dung giám sát của HĐND rất đa dạng nên có những nhận định,đánh giá kết luận mang tính chất định tính, đồng thời cũng có những đánh giá,kết luận mang tính chất định lượng Vì vậy, xác định tiêu chí để đánh giá hiệuquả giám sát là một việc làm rất khó khăn Hơn nữa đến nay "khái niệmchung về hiệu quả giám sát, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu nhưchưa được nghiên cứu trong sách báo pháp luật và chính trị ở nước ta" [46, tr.98] Xuất phát từ quan niệm về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh, bước đầuxin nêu một số tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh như sau:

- Chuyển biến của tình hình kinh tế - xã hội sau khi có hoạt động giám sát.

Để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung vàhoạt động giám sát của HĐND tỉnh nói riêng trước hết phải căn cứ vào tìnhhình kinh tế xã hội của địa phương Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét,bởi tất cả các hoạt động của các cơ quan, đơn vị suy cho cùng không ngoàimục đích nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương ngày càng phát triển

HĐND tỉnh hàng năm phải căn cứ vào những dự báo của tình hình kinh

tế xã hội địa phương để xây dựng chương trình giám sát của mình Đồng thờithông qua giám sát HĐND không những có quyền kiến nghị với UBND, vớicác ngành có liên quan mà còn có thể kiến nghị với Trung ương về việc đưa

ra những chủ trương, chính sách cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hộicủa địa phương Do vậy, muốn biết hoạt động giám sát của HĐND có manglại hiệu quả hay không chúng ta phải có những biện pháp so sánh tình hìnhkinh tế xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát so với trước khi

có hoạt động giám sát Nếu sau chương trình giám sát hàng năm của Hội đồngtình hình kinh tế xã hội trên địa bàn có những chuyển biến tích cực, đời sốngnhân dân ngày càng được nâng cao, chứng tỏ hoạt động giám sát của HĐND

đã mang lại hiệu quả và ngược lại

Để làm tốt nhiệm vụ trên, HĐND ngoài việc cập nhật các thông tin vềkinh tế xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát còn phải nắm bắtchính xác tình hình kinh tế xã hội trước khi có hoạt động giám sát Bởi chỉtrên cơ sở đó, các cơ quan chức năng mới có căn cứ để so sánh, đánh giá đúngkết quả thực tế do sự tác động của HĐND mang lại.

Tuy nhiên, sự phát triển của kinh tế - xã hội địa phương trong thực tếhoàn toàn không chỉ do tác động của HĐND mà còn là sự tác động tổng hợpcủa nhiều yếu tố quan trọng khác Do vậy, khi đánh giá hiệu quả giám sát củaHĐND theo tiêu chí này cũng chỉ ở mức độ tương đối

- Mức độ đạt được của mục đích, yêu cầu giám sát.

Bất cứ một hành động nào của con người đều xuất phát từ tính có mụcđích của nó Về điều này Ăngghen đã khẳng định trong lịch sử xã hội, nhân tốhoạt động hoàn toàn chỉ là những con người có ý thức, hoạt động có suy nghĩ,hay có nhiệt tình và theo đuổi những mục đích nhất định, thì không có gì xảy

ra mà lại không có ý định tự giác, không có mục đích mong muốn Mục đích

là kết quả mong đợi, là cái ta mong muốn đạt được [9, tr.36]

Cũng giống như các hoạt động khác, khi tiến hành giám sát, HĐNDtỉnh phải xác định đúng mục đích, yêu cầu của từng chương trình giám sát.Mục đích của hoạt động giám sát được thể hiện ở nhiều cấp độ và phạm vikhác nhau Ở cấp độ chung mục đích của giám sát là việc bảo đảm hoạt độngđúng đắn, minh bạch, liên tục của từng cơ quan nhà nước, của từng cá nhân

có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong BMNN nói chung trên cơ sở tuânthủ thường xuyên nghiêm chỉnh pháp luật quy định về nhiệm vụ, chức năng,quyền hạn của họ Ở cấp độ thứ hai, tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn của từng đối tượng bị giám sát, HĐND đề ra những mục đích giámsát cụ thể khác nhau [46, tr 96]

Thông thường mục đích của giám sát được thực hiện thông qua giámsát toàn diện việc thực hiện Luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh nghịquyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị quyết của HĐND tỉnh về tất cảcác lĩnh vực của địa phương hoặc ở các ngành nhất định để phát hiện vấn đề

và kiến nghị biện pháp Mục đích của giám sát cũng có thể được thực hiệnthông qua giám sát từng vấn đề Ví dụ: đánh giá hiệu quả việc sử dụng ngânsách khoa học và công nghệ, đánh giá tình trạng môi trường, đánh giá việcthực hiện chương trình trồng rừng theo kế hoạch đã định trước hoặc độtxuất theo kiến nghị của đại biểu HĐND, của cử tri, của cấp trên [47, tr 28]

Như vậy, căn cứ vào tình hình kinh tế xã hội của địa phương, HĐNDtỉnh xây dựng chương trình giám sát hàng năm và thực hiện chương trình đótheo những mục đích đã đề ra Để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND,chúng ta phải xem xét mức độ đạt được của mục đích, yêu cầu giám sát Bởimục đích của giám sát là điều mà mọi thành viên khi tiến hành giám sát đềuhướng tới và mong muốn đạt được Nên "mục đích đã trở thành tiêu chuẩn,thước đo cho việc đánh giá hiệu quả giám sát, là phạm vi cho việc đánh giákết quả thực tế đạt được" [46, tr 96] Tuy nhiên với cách xác định này, mụcđích đề ra cho từng cuộc giám sát bao giờ cũng phải đúng, nghĩa là phải phùhợp với chức năng nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định cho đối tượng

bị giám sát và phải phù hợp với nghị quyết của HĐND tỉnh cũng như yêu cầuthực tiễn đặt ra

- Các kết quả cụ thể đạt được do tác động trực tiếp của hoạt động giám sát.

Một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả giám sát củaHĐND là phải căn cứ vào những kết quả thực tế do tác động giám sát manglại Muốn vậy, kết thúc mỗi cuộc giám sát HĐND phải xác định được các kếtquả đạt được trong cuộc giám sát đó Chẳng hạn: nếu giám sát lĩnh vực xây

dựng cơ bản thì phải ngăn chặn được vấn đề thất thoát vốn nhà nước; nếugiám sát vấn đề thu thuế thì phải đánh giá được số phần trăm thất thu, thấtnộp và doanh số mức thu cho ngân sách nhà nước phải được tăng lên

Rõ ràng đây là tiêu chí phức tạp nhất, vì HĐND tỉnh có phạm vi giámsát rộng, những biến đổi do sự tác động giám sát của HĐND nhiều khi khôngchỉ phát sinh trực tiếp từ đối tượng bị giám sát mà còn ảnh hưởng tích cực đếncác đối tượng liên quan Hơn nữa các kết quả thực tế do giám sát của HĐNDmang lại nhiều khi không những thể hiện bằng yếu tố định lượng mà còn cảyếu tố định tính Chẳng hạn: khi HĐND tỉnh tiến hành giám sát vấn đề thu,chi tuỳ tiện tiền của học sinh tại một số trường trên địa bàn tỉnh Nghệ An vàođầu năm học 2005, kết quả các đơn vị trường học có vi phạm đã kịp thời chấnchỉnh hoạt động của mình, trả lại tiền cho học sinh và nộp vào ngân sách nhànước một số lượng không nhỏ; đồng thời qua đợt giám sát HĐND đã đưa lại

sự yên tâm cho các phụ huynh học sinh cũng như niềm tin của cử tri đối với

cơ quan dân cử Do vậy, để xác định đúng những kết quả thực tế do sự tácđộng của giám sát đòi hỏi phải có quan điểm toàn diện, cụ thể đồng thời phải

có những phương pháp phù hợp để thu thập nhiều nguồn thông tin và tư liệukhác nhau

Mặt khác, những chuyển biến tích cực của đối tượng bị giám sát trongthực tế không hoàn toàn chỉ do tác động của cơ quan dân cử ở địa phương màcòn là sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố khác như cơ quan thanh tra, sựkiểm tra chỉ đạo hướng dẫn của cấp trên, sự giám sát của nhân dân Vì vậy,phải xác định rõ những kết quả nào do giám sát của HĐND mang lại, nhữngkết quả nào do công cụ khác tác động Nếu những kết quả thực tế đạt đượchoàn toàn không có sự tác động của HĐND mà do sự tác động của yếu tốkhác thì không thể coi đó là cơ sở để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND.Giám sát của HĐND được xem có hiệu quả khi những kết qủa tích cực đạt

được do giám sát mang lại phải phản ánh đúng mục đích, yêu cầu, định hướngkhi lên kế hoạch giám sát Đồng thời mục đích, yêu cầu, định hướng khichuẩn bị giám sát và những kết quả thực tế do giám sát mang lại phải xácđịnh trong cùng một tiêu chuẩn, trong cùng một phạm vi, có như vậy đánh giámới chính xác [37, tr 97-98].

Khi xem xét những kết quả thực tế do giám sát của HĐND cần tính tới

cả những biến đổi tích cực và biến đổi không tích cực nếu có Chẳng hạn, việcHĐND tỉnh tổ chức các đoàn xuống giám sát tại cơ quan, các ngành chứcnăng ở cơ sở có thể đưa đến những kết quả tốt, nhưng bên cạnh đó cũng có thểgây ra tâm lý lo lắng, cản trở sự hoạt động bình thường của cơ quan tổ chức, ảnhhưởng đến chương trình hoạt động của đối tượng bị giám sát

Tóm lại, trên cơ sở xác định chính xác những kết quả cụ thể đạt được

do hoạt động giám sát của HĐND mang lại, kết hợp với các tiêu chí khác cóthể đánh giá mức độ hiệu quả giám sát của HĐND

- Kết quả thu về so với chi phí bỏ ra.

Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh thể hiện ở việc đạt được những mụcđích đề ra, mặt khác phải tính đến những chi phí để đạt được mục đích đó.Chi phí đó bao gồm: chi phí về vật chất, tinh thần, cũng như số lượng ngườitham gia, thời gian tiến hành tất cả những phí tổn cho việc giám sát đều cần

ở mức thấp nhưng phải đủ đảm bảo cho các chủ thể giám sát phát huy tốt vaitrò, nhiệm vụ và năng lực của mình để đạt được những kết quả ở mức caonhất Điều này có nghĩa phải biết tiết kiệm, không chi phí bừa bãi và phải biếtlựa chọn những phương pháp giám sát ít tốn kém nhất để đạt được mục đích

đề ra

Mặc dù vậy, giám sát là một hoạt động chủ yếu mang tính xã hội nên

để tính kết quả thu về so với chi phí bỏ ra là điều rất khó khăn phức tạp Bởiyếu tố vừa định lượng, vừa định tính không chỉ thể hiện trong kết quả thu về mà

ngay cả yếu tố đầu tư chi phí bỏ ra Cho nên khi căn cứ vào tiêu chí này để đánhgiá hiệu quả giám sát cũng chỉ tính toán ở mức độ tương đối Vấn đề quan trọngphải biết được đặc thù của công tác giám sát để vận dụng cho phù hợp.

Trong hoạt động giám sát, tính kinh tế liên quan chặt chẽ với tính xãhội Có những cuộc giám sát nếu tính dưới góc độ kinh tế không mang lại lợiích thiết thực nhưng xét dưới góc độ xã hội lại mang lại hiệu quả rất lớn.Chẳng hạn một số lĩnh vực nếu được giám sát đến cùng và triệt để khôngnhững góp phần tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội mà còn có tác dụng

to lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị Vì vậy, khi căn cứ vào tiêuchí kinh phí để xem xét hiệu quả giám sát của HĐND phải xem xét cả hiệuquả kinh tế và hiệu quả xã hội