luận văn thạc sĩ Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ an trong giai đoạn hiện nay.

MỞ ĐẦU1. Tính cấp thiết của đề tàiKiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước (BMNN) là một trong những yêu cầu quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Mục đích đặt ra là làm cho các cơ quan nhà nước ở Trung ương cũng như ở địa phương thực hiện đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định Hiến pháp và pháp luật.Trong bộ máy nhà nước, Hội đồng nhân dân (HĐND) vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp có thực quyền để đảm đương đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêu cầu bức xúc hiện nay.HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Điều này đã được nhấn mạnh trong văn kiện Đại hội VIII của Đảng: "Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và của HĐND các cấp; phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát...". Trước yêu cầu đó, Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân (UBND) được Quốc hội ban hành năm 2003 đã bổ sung thêm một chương mới quy định một cách toàn diện và có hệ thống chức năng giám sát của HĐND. Điều đó thể hiện yêu cầu bức xúc phải nâng cao vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước. Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND có nhiều chuyển biến rõ rệt. Hàng năm đã xây dựng chương trình kế hoạch giám sát; tổ chức các đoàn giám sát khi cần thiết, trong thực hiện giám sát có những hình thức phối hợp với các cấp, các ngành... Do đó, đã đưa lại nhiều kết quả khả quan, bước đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng.Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiều hạn chế. Chẳng hạn như việc xây dựng chương trình, cách thức tổ chức giám sát chưa thật sự khoa học; một số vụ việc tiêu cực của các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương chưa được phát hiện kịp thời; các kết luận sau khi giám sát thường chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận đó nên vẫn còn hiện tượng sau giám sát đâu lại vào đấy; kỹ năng giám sát của các đại biểu HĐND còn nhiều bất cập... Chính vì vậy, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND hiện nay còn thấp. Để khắc phục tình trạng trên, yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND. Như văn kiện Đại hội X của Đảng đã khẳng định: "Cần xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra giám sát... nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân..." [7, tr.126-127].Trong các HĐND thì HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng nổi bật. Ở cấp này, hoạt động của HĐND được thể hiện một cách bao quát và đầy đủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương. Do đó, nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh sẽ tạo điều kiện thuận lợi để tìm hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp khác. Vì không đủ điều kiện thời gian tìm hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả nước, nên trong khuôn khổ một luận văn thạc sĩ, tác giả lựa chọn nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND ở một địa phương cụ thể. Việc nghiên cứu đó vừa góp phần nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND ở đây, vừa có thể rút ra những vấn đề có ý nghĩa cho việc tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND nói chung.Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả chọn đề tài "Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay" làm luận văn Thạc sĩ Luật học.

Mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máynhà nớc (BMNN) là một trong những yêu cầu quan trọng để xây dựng Nhà n-

ớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Mục đích đặt

ra là làm cho các cơ quan nhà nớc ở Trung ơng cũng nh ở địa phơng thực hiện

đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định Hiếnpháp và pháp luật

Trong bộ máy nhà nớc, Hội đồng nhân dân (HĐND) vừa là cơ quanquyền lực nhà nớc ở địa phơng, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyệnvọng và quyền làm chủ của nhân dân Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp cóthực quyền để đảm đơng đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêu cầubức xúc hiện nay

HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức nănggiám sát Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọngbảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng củanhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân.Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nângcao hiệu quả hoạt động của HĐND Điều này đã đợc nhấn mạnh trong vănkiện Đại hội VIII của Đảng: "Nâng cao chất lợng, hiệu lực và hiệu quả hoạt

động giám sát của Quốc hội và HĐND Xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chếgiám sát của Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội và của HĐND các cấp; phân

định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau giữa hoạt độnggiám sát của Quốc hội và HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểmsát " Trớc yêu cầu đó, Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân (UBND)

đợc Quốc hội ban hành năm 2003 đã bổ sung thêm một ch ơng mới quy

định một cách toàn diện và có hệ thống chức năng giám sát của HĐND

Điều đó thể hiện yêu cầu bức xúc phải nâng cao vai trò của chính quyền địaphơng trong quản lý nhà nớc

Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND có nhiềuchuyển biến rõ rệt Hàng năm đã xây dựng chơng trình kế hoạch giám sát; tổchức các đoàn giám sát khi cần thiết, trong thực hiện giám sát có những hìnhthức phối hợp với các cấp, các ngành Do đó, đã đa lại nhiều kết quả khả

quan, bớc đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐNDnói chung và hoạt động giám sát nói riêng.

Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiềuhạn chế Chẳng hạn nh việc xây dựng chơng trình, cách thức tổ chức giám sátcha thật sự khoa học; một số vụ việc tiêu cực của các cơ quan, tổ chức, cánhân ở địa phơng cha đợc phát hiện kịp thời; các kết luận sau khi giám sát th-ờng chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận đó nên vẫncòn hiện tợng sau giám sát đâu lại vào đấy; kỹ năng giám sát của các đại biểuHĐND còn nhiều bất cập Chính vì vậy, hiệu quả hoạt động giám sát củaHĐND hiện nay còn thấp Để khắc phục tình trạng trên, yêu cầu cấp thiết đặt

ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND Nh văn kiện Đạihội X của Đảng đã khẳng định: "Cần xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tragiám sát nâng cao chất lợng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ bannhân dân đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địaphơng trong phạm vi đợc phân cấp Phát huy vai trò giám sát của Hội đồngnhân dân " [7, tr.126-127]

Trong các HĐND thì HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng nổibật ở cấp này, hoạt động của HĐND đợc thể hiện một cách bao quát và đầy

đủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phơng Do đó, nghiên cứuhoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh sẽ tạo điều kiện thuận lợi để tìm hiểuhoạt động giám sát của HĐND cấp khác Vì không đủ điều kiện thời gian tìmhiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả nớc, nên trongkhuôn khổ một luận văn thạc sĩ, tác giả lựa chọn nghiên cứu hoạt động giámsát của HĐND ở một địa phơng cụ thể Việc nghiên cứu đó vừa góp phần nângcao chất lợng hoạt động giám sát của HĐND ở đây, vừa có thể rút ra những vấn

đề có ý nghĩa cho việc tăng cờng hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND nóichung

Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên,

tác giả chọn đề tài "Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay" làm luận văn Thạc sĩ Luật học.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Giám sát và vấn đề nâng cao chất lợng, hiệu quả giám sát của cơ quan dân

cử ở nớc ta đợc đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoa học

nh-ng chủ yếu mới quan tâm đến chức nănh-ng giám sát của Quốc hội, còn về HĐNDcác công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế nh:

- Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động

của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà

n-ớc, số 6/2002

- Trơng Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban của Hội đồng

nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003.

- Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng

nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí Quản lý nhà nớc, số 2/2005.

- Bùi Huyền Mai, Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân

dân và Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện

Nhà nớc và pháp luật, 2004

- Vũ Mạnh Thông, Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng nhân

dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ

Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1998

Các công trình trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt

động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND đợc tácgiả Vũ Mạnh Thông đề cập trong luận văn thạc sĩ của mình, nhng chỉ khaithác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực Hơn nữa, luận văn đó đợc viết từ năm

1998, so với điều kiện đất nớc ta hiện nay đã có nhiều thay đổi Đặc biệt saukhi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ban hành, hoạt động giám sát củaHĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới đợc đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, nh-

ng cha có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàndiện và đầy đủ Vì vậy, nghiên cứu hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh ở ViệtNam nói chung và Nghệ An nói riêng là một yêu cầu bức xúc hiện nay

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

* Mục đích nghiên cứu:

Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh Nghệ An hiện nay

* Nhiệm vụ nghiên cứu:

+ Làm rõ khái niệm giám sát; phân tích đặc điểm, nội dung và hìnhthức giám sát của HĐND cấp tỉnh

+ Làm rõ khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, các yếu tố bảo đảmhiệu quả hoạt động giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giámsát của HĐND cấp tỉnh.

+ Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ Antrong thực tiễn, qua đó đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An

+ Xác định những quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm nâng caohiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An hiện nay

4 Đối tợng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hiệu quả giám sát củaHĐND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát và hiệu quả giám sátcủa HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ 1999 - 2004 và từ 2004 đến nay,

đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay

5 Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu

- Luận văn đợc thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin,

t tởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nớc ta về Nhà nớc kiểu mới,HĐND, chức năng giám sát của HĐND

- Ngoài phơng pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn sử dụngcác phơng pháp nghiên cứu cụ thể nh: phơng pháp phân tích, tổng hợp, thống

kê, so sánh, phơng pháp chuyên gia

6 Đóng góp mới về khoa học của luận văn

- Khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng nh đặc điểmgiám sát của HĐND cấp tỉnh

- Làm rõ về mặt lý luận khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, cũng

nh các yếu tố ảnh hởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quảgiám sát của HĐND cấp tỉnh

- Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hoạt động giám sát

và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ

1999 - 2004 và từ 2004 đến nay

- Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giám sátcủa HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văngồm 3 chơng, 9 tiết

Chơng 1

Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát

của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Điều 2, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi khẳng định: "Nhà nớc Cộng hoàxã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhândân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân "[14, tr.13] Với khẳng định trên, ở nớc ta nguồn gốc, bản chất quyền lực nhànớc là quyền lực nhân dân "Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thôngqua các cơ quan đại diện đó là Quốc hội và HĐND các cấp" "Quốc hội là cơquan quyền lực cao nhất của Nhà nớc, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nớc ở

địa phơng" [33, tr.102]

Nh vậy, trong BMNN, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nớc ở

địa phơng, do nhân dân địa phơng trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyệnvọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phơng đó HĐND có quyền quyết địnhnhững vấn đề quan trọng của địa phơng theo quy định pháp luật Ngay từnhững ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nớc ta đã quan tâm

đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND Vì thế, HĐND đã làm đợcnhiều việc ích nớc lợi dân, đã thể hiện đợc vai trò là cơ quan đại biểu của nhândân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cáchmạng ngày càng lớn mạnh

Tuy nhiên, về lý luận cũng nh thực tiễn chúng ta cha quan tâm đúngmức đến việc xây dựng mô hình từng cấp và tổng kết kinh nghiệm trong hoạt

động của HĐND Vì thế, trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng nh hoạt động củaHĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu yếu kém của BMNN Do vậy

có ý kiến cho rằng: cần bỏ HĐND, hay nói cách khác sự tồn tại của HĐNDkhông cần thiết vì hoạt động của nó rất hình thức, làm cho BMNN thêm cồngkềnh, tốn kém Đó là quan điểm không thể chấp nhận đợc vì nó trái với bảnchất của Nhà nớc ta - Nhà nớc của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, theo

đó, phải có cơ quan đại diện của nhân dân ở Trung ơng cũng nh ở khắp các địaphơng, cơ sở để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình Nh vậy, vấn đề đặt

ra hiện nay là phải tăng cờng củng cố, kiện toàn HĐND, để HĐND hoạt động

thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tơng xứng với vị trí, vai tròcủa HĐND nh Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định.

Vị trí, vai trò quan trọng của HĐND trong BMNN ta đợc khẳng địnhdựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây:

- Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển HĐND các cấp đã khẳng

định đợc vị trí, vai trò và trách nhiệm của mình Với t cách là cơ quan quyềnlực nhà nớc ở địa phơng, đại diện cho nhân dân địa phơng, HĐND có khảnăng đoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, độngviên đợc mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phơng góp phần vàothắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng

- Sự hiện diện của HĐND các cấp dới sự lãnh đạo của Đảng có vai trò

to lớn trong việc hình thành nhà nớc kiểu mới ở nớc ta, thể hiện đợc tính giaicấp sâu sắc, tính nhân dân thực sự của nhà nớc, tạo niềm tin vững chắc chonhân dân về một chính quyền của dân, do dân, vì dân

- HĐND các cấp đã trở thành trờng học về quyền làm chủ nhân dân.Những ngời có đủ năng lực, phẩm chất sẽ tham gia vào HĐND và thông qua

họ, HĐND trở thành diễn đàn để ngời dân lao động thực hiện quyền làm chủNhà nớc và xã hội của mình Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời đếnnay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý báu cho quá trình xây dựng Nhà nớcpháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân

- HĐND là cầu nối giữa chính quyền Trung ơng với chính quyền địaphơng; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của BMNN trênphạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy đợc nội lực từng địa phơng, cơ sở.Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếp củamình, nhân dân thực hiện đợc quyền làm chủ trên phạm vi cả nớc và trớc hếtlàm chủ ở ngay địa phơng, cơ sở

Trên những cơ sở lý luận và thực tiễn đó, điều 119 Hiến pháp năm 1992

và điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều xác định: "HĐND làcơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng vàquyền làm chủ nhân dân, do nhân dân địa phơng bầu ra, chịu trách nhiệm trớcnhân dân địa phơng và cơ quan nhà nớc cấp trên" [14, tr.67] Hiến pháp cũngquy định thẩm quyền rộng rãi cho HĐND, đảm bảo thật sự là cơ quan quyềnlực nhà nớc ở địa phơng, chịu trách nhiệm và toàn quyền quyết định nhữngvấn đề trọng đại ở địa phơng trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp và phápluật Điều 120 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận:

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nớccấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hànhnghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phơng; về kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa ph -

ơng; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoànthành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cảnớc [14, tr.68]

Từ những quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND vàUBND năm 2003, có thể khái quát vị trí, vai trò của HĐND trên các mặt sau đây:

Thứ nhất, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phơng.

ở địa phơng, HĐND là cơ quan duy nhất đợc thành lập bằng một cuộcbầu cử do cử tri địa phơng trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình

đẳng, bỏ phiếu kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họptoàn thể Mọi quyết định của Hội đồng đợc thông qua bằng việc biểu quyếttheo nguyên tắc đa số tơng đối hoặc đa số tuyệt đối Tính chất đại diện củaHĐND về mặt hình thức đợc thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểutrong hội đồng Mỗi HĐND có một số lợng đại biểu nhất định đại diện cho nữgiới, ngời dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lợng vũtrang nhân dân và các cơ quan nhà nớc khác đóng tại địa phơng Điều này cónghĩa, HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại diện chotoàn thể nhân dân; thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết củatoàn dân sống trên địa phơng Tính chất đại diện của HĐND khác với tínhchất đại diện của Quốc hội Hiến pháp năm 1992 xác định: Quốc hội là cơquan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 83); đại biểu Quốc hội là đại diệncho nhân dân cả nớc (Điều 97) Còn HĐND là cơ quan chỉ đại diện cho nhândân địa phơng bầu ra mình, đồng thời chịu trách nhiệm trớc nhân dân địa ph-

ơng đó và cơ quan nhà nớc cấp trên

Tuy nhiên, về mặt lý luận cũng nh thực tiễn, cách thành lập HĐND, cơcấu đại biểu, hình thức hoạt động mới chỉ là dấu hiệu về mặt hình thức, cònhiệu quả hoạt động trong thực tế là cơ sở phản ánh đầy đủ nhất tính chất đạidiện của HĐND Song yêu cầu đó hiện nay HĐND vẫn cha đáp ứng đợc lòngmong mỏi của nhân dân, nên chăng mới chỉ phản ánh đợc phần nào bản chấtdân chủ của chế độ nhà nớc ta

Thứ hai, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng thể, hiện ở

các mặt sau đây:

+ Đợc thành lập bởi các đại biểu do nhân dân địa phơng bầu ra, đại diệncho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân.

+ Có quyền căn cứ vào pháp luật, bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chứcdanh của UBND là cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệmHội thẩm nhân dân của TAND cùng cấp; cũng nh có quyền bỏ phiếu tínnhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra

+ Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triểnkhai các mặt công tác ở địa phơng

+ Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phơng,

đồng thời chịu sự giám sát, hớng dẫn của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội và hớngdẫn, kiểm tra của Chính phủ

Nh vậy, tính chất quyền lực của HĐND đợc thể hiện trên nhiều phơngdiện, nhng xét về mặt địa vị pháp lý không giống với Quốc hội Quốc hội đ ợcHiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nớc cả về phạm vi,cấp độ cũng nh thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp luật

ở nớc ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp HĐNDcũng là cơ quan quyền lực nhà nớc nhng chỉ có quyền ban hành nghị quyết -

là loại văn bản pháp quy dới luật, phải phù hợp với văn bản pháp luật vì xuấtphát từ tính chất đại diện của Hội đồng

Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng nh nội dung hoạt động, thiết chế

HĐND ở nớc ta thực sự là ngời đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân

ở địa phơng Quyền lực của HĐND đợc xác định trong Hiến pháp về bản chấtcũng là quyền lực của nhân dân lao động Vấn đề đặt ra là, bằng cách nào đểHĐND thực hiện đợc quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hớng tớicủa công cuộc đổi mới và hoàn thiện BMNN nói chung và HĐND các cấp nóiriêng

1.1.2 Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Chức năng của HĐND là những phơng diện hoạt động chủ yếu củaHĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND

Căn cứ vào điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐNDcác cấp đều có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức nănggiám sát

- Chức năng quyết định.

Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận nh sau:

"HĐND quyết định những chủ trơng, biện pháp quan trọng để phát huytiềm năng của địa phơng, xây dựng và phát triển địa phơng về kinh tế, xãhội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân địa phơng, làm tròn nghĩa vụ của địa phơng đốivới cả nớc"

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này,Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung nhữngvấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm:

+ Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11).+ Quyết định về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thểdục, thể thao (Điều 12)

+ Quyết định về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môi ờng (Điều 13)

tr-+ Quyết định về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14).+ Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo(Điều 15)

+ Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16)

+ Quyết định về việc xây dựng chính quyền địa phơng (Điều 17)

Nh vậy, nội dung, chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng,bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hoá, khoa học, quốcphòng, an ninh Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầmquan trọng của HĐND trong chính quyền địa phơng Mặt khác, đây cũng lànhững căn cứ pháp lý để tạo ra môi trờng thuận lợi cho chính quyền địa phơngkhai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời sốngvật chất, tinh thần cho nhân dân địa phơng, làm tròn nghĩa vụ với cử tri và cấptrên giao cho

ở đây chúng ta cần lu ý, theo quy định của pháp luật trong chức năngquyết định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của

địa phơng Vì vậy, khi đa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính dân chủ vàtính khả thi trên thực tế, tránh tình trạng mọi vấn đề đợc quyết định trớc, đến

kỳ họp HĐND, đại biểu chỉ giơ tay biểu quyết, không có sự bàn bạc, thảoluận Thực hiện thảo luận và biểu quyết dân chủ là điều kiện đảm bảo chất l-ợng đối với các quyết định của Hội đồng

- Chức năng giám sát.

Đoạn 3, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định:

"HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thờng trực HĐND,UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện nghị quyết củaHĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh

tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phơng"

Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngàycàng đợc hoàn thiện Sắc lệnh Số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chínhquyền địa phơng tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm "giám sát" trong hoạt

động của HĐND, nhng từ các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắclệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã đợc xác nhận, thể hiện rõnét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với Uỷ banhành chính Tuy nhiên, với quy định của văn bản này, mức độ giám sát củaHĐND đối với Uỷ ban hành chính nhìn chung còn hạn chế Từ năm 1983,Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức sử dụng khái niệm "giám sát"

để xác nhận chức năng giám sát của HĐND Đến Luật Tổ chức HĐND vàUBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữa đợc quy định

đầy đủ, cụ thể hơn Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Tổ chức HĐND và UBNDnăm 2003 đã đánh dấu một bớc phát triển mới về chức năng giám sát củaHĐND cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng cao đợc vị thế và vai tròcủa HĐND hiện nay

Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năngquyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND Thực hiện tốtchức năng này không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt độngcủa các cơ quan nhà nớc trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các nghịquyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát hiện đợc sự không phù hợp,thiếu thực tế của các Nghị quyết do HĐND ban hành để sửa đổi, bổ sung Kếtquả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực hiện quyền bãi miễn, miễn nhiệmcác chức vụ chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch

và các thành viên của UBND, Trởng ban và các thành viên của HĐND) hoặc

sẽ là căn cứ để HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái của HĐND cùng cấp,những nghị quyết sai trái của HĐND cấp dới trực tiếp

Nh vậy,

Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, vị trí, vai trò vàchức năng của HĐND rất lớn Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phảilàm thế nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chứcnăng của Hội đồng trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác vớinhau giữa các cơ quan nhà nớc ở địa phơng nhằm đa lại cuộc sốngngày càng ấm no hạnh phúc cho ngời dân [29, tr.141-143].

Để đáp ứng đợc yêu cầu trên cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao chất ợng và hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó đặc biệt phải chú ý đến chứcnăng giám sát

l-Do yêu cầu của luận văn đặt ra, vấn đề giám sát của HĐND cần đợcnghiên cứu sâu cả về mặt lý luận và thực tiễn Trên cơ sở đó chúng ta cónhững căn cứ để đề xuất một số phơng hớng, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt

động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói chung và HĐND tỉnh Nghệ An nóiriêng trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay

1.2 Khái niệm, đặc điểm, nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.2.1 Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng nh hình thức động giám sátcủa HĐND cấp tỉnh, trớc hết cần làm rõ khái niệm giám sát

Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ "giám sát"

đ-ợc hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau:

- Có quan niệm cho rằng, giám sát là: sự theo dõi, xem xét, làm đúnghoặc sai những điều đã quy định [41, tr.305]

- Quan niệm khác coi giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thựchiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xa trông nom, coisóc một loại công việc nhất định [48, tr.389]

- Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõimột việc nào đấy [40, tr.230]

Với cách tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quanniệm: giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ

động, thờng xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháptích cực để buộc và hớng hoạt động của đối tợng chịu sự giám sát đi

đúng quỹ đạo quy chế nhằm đạt đợc những mục đích, hiệu quả xác

định từ trớc, bảo đảm cho pháp luật đợc tuân thủ nghiêm chỉnh [43,tr.174].

- Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm "giám sát"

đ-ợc giải thích:

Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, Hội

đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đạibiểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổchức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật,nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thờng

vụ Quốc hội [30, tr.8]

Nh vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" cókhác nhau, nhng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát

là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đãthực hiện đúng hoặc thực hiện cha đúng những điều đã quy định để từ đó cóbiện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt đợc những mục

đích hiệu quả xác định từ trớc, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và

đầy đủ

Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trng sau:

- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời đợccâu hỏi ai (ngời hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét,kiểm tra và đa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã đợcthực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định

- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét,kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đa ra kết luận Trong đó, giai đoạn thứ nhất làcơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tralàm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ

có hiệu quả và ngợc lại [26, tr.63]

- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tợng cụ thể, tức là phải trả lời đợccâu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phânbiệt giữa giám sát và kiểm tra Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểmtra và đối tợng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một Đó là trờng hợpchủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là tự xem xét đánh giá tình trạngtốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa Nhng trong hoạt

động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính

hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của mộtchủ thể khác, từ đó đa ra kết luận và xử lý Khác với kiểm tra, thanh tra, nộidung hoạt động giám sát bao giờ cũng đợc báo trớc cho đối tợng bị giám sátmột thời gian nhất định Cũng có ý kiến cho rằng, trong cơ chế giám sát có cảviệc tự giám sát tức là sự tự theo dõi, xem xét và kiểm tra chính mình có thựchiện đúng những điều đã quy định không [13, tr.87] Với quan niệm nh vậy erằng không đúng, không phù hợp với bản chất của từ giám sát, bởi bên cạnhkhái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra.

- Giám sát phải thể hiện đợc quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt

động giám sát Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa

vụ của chủ thể giám sát và đối tợng chịu giám sát

- Giám sát phải đợc tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định

Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu nh thiếu những quy địnhnày thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêuchí để đa ra những nhận định về hoạt động của đối tợng chịu giám sát

- Giám sát là hoạt động có tính mục đích Trớc hết, mục đích của giámsát là đa ra đợc những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt

động của đối tợng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với nhữngviệc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật đợc thựchiện đúng và có hiệu quả Nh vậy, mục đích chung của giám sát nhà nớc cũng

nh giám sát xã hội là bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tụccủa các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong BMNN, trên cơ

sở tuân thủ thờng xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng vàthẩm quyền của họ

Tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp

dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sátbao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn nh giám sát của Quốchội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân

Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vàonhững quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vàcác văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đợc hiểu

nh sau: Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND,

Thờng trực HĐND, các ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của

cơ quan nhà nớc cấp trên cũng nh nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đa

ra các kết luận và phơng án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hoá- xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân địa phơng, làm tròn nghĩa vụ của địa phơng đối với cả nớc.

Nh vậy, hoạt động giám sát của HĐND là một bộ phận cấu thành củacơ chế giám sát, kiểm tra nhà nớc Điểm đặc biệt HĐND vừa là chủ thể thựchiện hoạt động giám sát nhng đồng thời cũng là đối tợng chịu sự giám sát củaQuốc hội

1.2.2 Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạt

động của nhà nớc đợc thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức: giám sát củacơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nớc; kiểm tra,thanh tra của Chính phủ và bộ máy hành chính; kiểm tra giám sát của VKSND

và TAND; giám sát của tổ chức chính trị - xã hội, giám sát của nhân dân Trong đó, giám sát của HĐND có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự pháttriển của địa phơng Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính phong phútrong hoạt động giám sát, giám sát của HĐND có các đặc điểm sau:

1.2.2.1 Đặc điểm về chủ thể giám sát

Theo Điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát củaHĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thờng trựcHĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của Đại biểu HĐND

Nh vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm:

- HĐND: một tập thể các đại biểu HĐND tại phiên họp hội đồng

1.2.2.2 Đặc điểm về đối tợng giám sát

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tợng giám sát củaHĐND bao gồm:

+ Thờng trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp [Khoản 1,

Điều 58]

+ Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND,Thủ trởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trởng Viện Kiểm sát nhândân, Chánh án TAND cùng cấp [Khoản 2, Điều 58]

+ Các cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trangnhân dân và công dân ở địa phơng (Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55]

Nh vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tợng giám sát của HĐND cấptỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà n ớc, đơn vịkinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa ph -

ơng

Tuy nhiên cần lu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữaHĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩmquyền giám sát nh nhau đối với mọi hoạt động của đối tợng chịu giám sát Đốitợng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sựphân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối t ợng chịu sự giámsát Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơquan này với HĐND mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rất lớn, baotrùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định,hành vi và cả nhân sự của UBND Nhng với TAND, VKSND thì hoạt độnggiám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của các bản án

đã đợc giải quyết và sự phối hợp của Toà án, Viện kiểm sát với địa phơngtrong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phơng Kết quả giám sátcủa HĐND đối với Toà án chỉ có thể là đề nghị Nếu có hậu quả pháp lý nào

đó đối với Toà án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền củaHĐND

1.2.2.3 Đặc điểm về hình thức giám sát

Hình thức ở đây đợc hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng đểgiám sát các đối tợng theo quy định của pháp luật

Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt

động của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát sau:

- Xem xét báo cáo công tác của Thờng trực HĐND, UBND, TAND,VKSND cùng cấp.

- Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND,các thành viên khác của UBND, Thủ trởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND,Viện trởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp

- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùng cấp,nghị quyết của HĐND cấp dới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiếnpháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thờng

vụ Quốc hội, văn bản QPPL của cơ quan nhà nớc cấp trên và nghị quyết củaHĐND cùng cấp

- Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết

- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngời giữ chức vụ do HĐND bầu

Thứ nhất, xem xét báo cáo công tác của Thờng trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp.

Đây là một hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND.HĐND xem xét thảo luận báo cáo công tác của Thờng trực HĐND, UBND,TAND và VKSND cùng cấp tại kỳ họp cuối năm Tại kỳ họp giữa năm, các cơquan này gửi báo cáo công tác đến các đại biểu HĐND, khi cần thiết HĐND

có thể xem xét thảo luận Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc

6 tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm đợc tiến hành theo một trình tựchặt chẽ do luật định Trong đó có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranhluận của đại biểu HĐND đối với các đối tợng thuộc quyền giám sát củaHĐND tỉnh Theo quyết định của Chủ tịch HĐND hoặc của ngời điều khiểnphiên họp, báo cáo của các đối tợng giám sát đợc chuyển cho các ban củaHĐND thẩm tra, nghiên cứu trớc Trên cơ sở ý kiến tham gia, thảo luận báocáo của các thành viên, các ban phải chuẩn bị báo cáo thuyết trình thẩm tra tr-

ớc HĐND

Việc HĐND xem xét, thảo luận các báo cáo đợc diễn ra theo một trình

tự nhất định: ngời đứng đầu các cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo; Trởngban HĐND trình bày báo cáo thẩm tra; HĐND thảo luận; ngời đứng đầu cơquan bị giám sát trình bày báo cáo và có thể trình bày thêm những vấn đề cóliên quan mà HĐND quan tâm; HĐND ra nghị quyết về công tác của cơ quan

đã báo cáo khi xét thấy cần thiết [49, tr.79]

Việc xem xét báo cáo buộc chủ thể bị giám sát phải báo cáo về công táccủa mình là một hình thức giám sát quan trọng Trên cơ sở đó, HĐND có thểkiểm soát tình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quannhà nớc cấp trên cũng nh nghị quyết của hội đồng trong thực tiễn đời sống xãhội; tăng cờng trách nhiệm cá nhân của những ngời đứng đầu UBND và cácban ngành về công tác của họ trớc HĐND.

Thứ hai, chất vấn, nghe trả lời chất vấn.

Tại Điều 122 Hiến pháp năm 1992: "Đại biểu HĐND có quyền chất vấnChủ tịch HĐND, chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh ánTAND, VKSND và Thủ trởng các cơ quan thuộc UBND Ngời bị chất vấnphải trả lời trớc HĐND trong thời hạn do luật định"

Để cụ thể hoá Hiến pháp, Điều 61 và khoản 2 Điều 58 Luật Tổ chứcHĐND và UBND năm 2003, Điều 53 quy chế hoạt động của HĐND năm

2005 đã quy định một cách chi tiết về trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp vàgiữa hai kỳ họp của đại biểu HĐND Cụ thể:

Đối với việc ra câu hỏi chất vấn:

+ Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, ngời bị chất vấn vào phiếughi chất vấn và gửi đến Thờng trực Hội đồng nhân dân (TTHĐND); TTHĐNDchuyển nội dung chất vấn đến ngời bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của

đại biểu HĐND để báo cáo HĐND

+ Thờng trực HĐND dự kiến danh sách những ngời có trách nhiệm trả lờichất vấn và báo cáo HĐND quyết định; ngoài câu hỏi chính, có thể nêu câu hỏi

bổ sung liên quan đến nội dung đã chất vấn để ngời bị chất vấn trả lời

Đối với việc trả lời chất vấn: ngời bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy

đủ về các nội dung và đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệmcũng nh biện pháp khắc phục

Để đảm bảo hiệu quả của hoạt động chất vấn cũng nh ràng buộc tráchnhiệm của đối tợng bị chất vấn, luật còn quy định khi đại biểu Hội đồngkhông hài lòng với câu trả lời của ngời nào đó thì có quyền yêu cầu HĐNDthảo luận và xem xét trách nhiệm đối với ngời đó HĐND có thể ra nghị quyết

về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của ngời bị chất vấn khi xét thấy cầnthiết

Thực chất hoạt động chất vấn là việc đại biểu HĐND đa ra các câu hỏichất vấn cho các đối tợng bị chất vấn, nội dung của câu hỏi này thờng xoay

quanh các vấn đề nóng bỏng mà nhân dân địa phơng quan tâm thuộc lĩnh vựcquản lý trực tiếp hoặc có liên quan đến đối tợng bị chất vấn.

Thứ ba, xem xét VBQPPL của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp và những văn bản pháp luật của cơ quan nhà nớc cấp trên.

Đây là hình thức HĐND giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của cácVBQPPL do các đối tợng chịu sự giám sát của HĐND tỉnh ban hành Để thựchiện tốt nhiệm vụ trên, tại các kỳ họp HĐND cũng nh giữa hai kỳ họp, Thờngtrực HĐND, các ban HĐND và từng đại biểu HĐND phải thờng xuyên thựchiện việc giám sát các văn bản thuộc thẩm quyền của mình nhằm có nhữngkiến nghị, đề xuất kịp thời

Các bớc để HĐND xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản đợcquy định nh sau:

Đại diện của Thờng trực HĐND trình VBQPPL có dấu hiệu trái vớiHiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nớc cấp trên; HĐND thảo luận.Trong quá trình thảo luận, ngời đứng đầu cơ quan đã ban hành VBQPPL cóthể trình bày bổ sung những vấn đề liên quan Hệ quả của hoạt động này cóthể dẫn đến hai khả năng: HĐND ra nghị quyết khi VBQPPL trên không tráivới Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nớc cấp trên, hoặc quyết

định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó

Nhìn chung, pháp luật hiện hành cha quy định một cách cụ thể quytrình HĐND xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL Từ Hiến pháp đếncác đạo luật nh Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bản củaHĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND mới dừng lại ở những quy

định khái quát, chung chung nên rất khó thực thi Vì vậy, trên thực tế HĐNDtỉnh Nghệ An cha một lần thực hiện quyền huỷ bỏ VBQPPL bất hợp hiến

Thứ t, thành lập đoàn giám sát.

Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, khi xét thấycần thiết phải xác minh, làm rõ, hoặc muốn biết một số thông tin cụ thể trongquá trình hoạt động của các đối tợng chịu giám sát thì HĐND thành lập Đoàngiám sát Hàng năm, căn cứ vào chơng trình giám sát đề ra hoặc theo đề nghịcủa Thờng trực HĐND, các Ban HĐND hoặc của đại biểu HĐND, HĐNDquyết định thành lập Đoàn giám sát Khác với hoạt động thanh tra, kiểm tra,những nội dung hoạt động của Đoàn giám sát bao giờ cũng đợc thông báo trớc

cho đối tợng bị giám sát trong thời gian chậm nhất là 7 ngày trớc khi Đoàngiám sát bắt đầu các hoạt động giám sát Trong quá trình làm việc với đối t-ợng bị giám sát, Đoàn giám sát có quyền xem xét, xác minh tất cả những vấn

đề mà Đoàn xét thấy cần thiết; có quyền yêu cầu các cơ quan tổ chức, cá nhânchịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin tài liệu có liênquan đến nội dung giám sát; đồng thời giải trình tất cả những vấn đề mà đoàngiám sát quan tâm Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại

đến lợi ích nhà nớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì đoàngiám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xéttrách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm theo quy địnhcủa pháp luật

Thứ năm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những ngời giữ chức vụ do HĐND bầu.

Việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với những ngời giữ chức vụ doHĐND bầu là một công cụ giám sát mới của HĐND Đây là hình thức HĐNDgiám sát hoạt động của các cá nhân thuộc đối tợng bị giám sát Có ý kiến chorằng, bỏ phiếu tín nhiệm là hệ quả của giám sát, song thực chất đó là cơ sở đểquy kết hệ quả, tức là tiền đề để đi đến việc áp dụng các biện pháp chế tàigiám sát

Những chủ thể có quyền nêu ra vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm là: Thờngtrực HĐND, các ban HĐND, đại biểu HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấptỉnh Mặc dù theo quy định của pháp luật có nhiều chủ thể có quyền đặt ra vấn

đề bất tín nhiệm nhng việc trình HĐND xem xét bỏ phiếu tín nhiệm chỉ thuộcthẩm quyền của Thờng trực HĐND

Ngời đợc đa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến của mìnhtrớc HĐND, HĐND thảo luận và bỏ phiếu tín nhiệm Trong trờng hợp không

đợc quá nửa tổng số đại biểu HĐND tín nhiệm thì cơ quan hoặc ngời đã giớithiệu để bầu ra ngời có trách nhiệm trình HĐND xem xét, quyết định việcmiễn nhiệm, bãi nhiệm ngời không đợc HĐND tín nhiệm

Nh vậy, quy định bỏ phiếu tín nhiệm theo pháp luật Việt Nam chỉ ápdụng đối với cá nhân chứ không áp dụng đối với tập thể Đây là một đặc thùcủa giám sát quyền lực ở Việt Nam

1.2.3 Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát,trớc hết phải xác định rõ nội dung giám sát của cơ quan này Theo các quy

định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Khi quyết định nhữngvấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sátviệc thực hiện Nghị quyết đó; và căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyềnhạn của HĐND, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm các lĩnh vựcsau:

- Giám sát về lĩnh vực kinh tế (Điều 11)

- Giám sát các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá,thông tin, thể dục, thể thao (Điều 12)

- Giám sát các hoạt động quản lý nhà nớc trong lĩnh vực khoa học, côngnghệ, tài nguyên và môi trờng (Điều 13)

- Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phòng, an ninh, trật tự an toànxã hội (Điều 14)

- Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo(Điều 15)

- Giám sát việc thi hành pháp luật (Điều 16)

- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phơng và quản lý địa giớihành chính (Điều 17)

Nh vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, baoquát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nớc trên tất cả các lĩnh vực của đời sốngkinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng, củng cố chính quyền, thựchiện pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ nhân dân ở địa phơng

1.3 Cơ sở Lý luận về hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.3.1 Khái niệm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Trong điều kiện hiện nay, xác định hiệu quả giám sát của một chủ thể

cụ thể là việc làm không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn Đề cập đếnvấn đề này PGS,TS Võ Khánh Vinh nhận định:

Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầykhó khăn, các cơ quan thực tiễn thờng xuyên thực hiện nghĩa vụ đó

và đa ra nhiều tài liệu phong phú cho t duy lý luận về vấn đề hiệuquả giám sát Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũng

nh các tiêu chuẩn, các chỉ số và phơng pháp xác định nó hầu nh cha

đợc nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nớc ta, tuy rằng

đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng [46, tr.95]

Thuật ngữ "hiệu quả" là một khái niệm rất phức tạp đợc sử dụng chonhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế và hành chính cả ởtầm vĩ mô và vi mô Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm "hiệu quả" đợchiểu là: Kết quả nh yêu cầu của việc làm mang lại

Theo Từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa, "Hiệu quả là kết quả đạt đợctrong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định" [42, tr.57] Trong khi đó, cácnhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoahọc hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu

ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tơng quan giữa sử dụngnguồn lực và tỷ lệ đầu ra - đầu vào Hiệu quả phản ánh giá trị của các kết quảcao hơn giá trị của các nguồn lực đã chi này

Nh vậy, xác định hiệu quả của một hoạt động kinh tế thờng cho chúng

ta những con số chính xác và cụ thể, nhng đối với bất kỳ hoạt động xã hội nàonói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính đợc đầy đủ hiệu quả đạt đ-

ợc là rất khó khăn và phức tạp, bởi vì kết quả của hoạt động này nhiều khi đợc

đánh giá chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lợng Mặc dùvậy các kết quả định tính đến lợt nó cũng phải gián tiếp thông qua các chỉ số

định lợng để xác định một cách tơng đối Do đó, để tính hiệu quả của mộthoạt động xã hội cũng không thể không vận dụng phơng pháp tính hiệu quảkinh tế (tất nhiên chỉ tơng đối) Theo cách tiếp cận này "hiệu quả chính là chỉ

số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí công sức bỏ ra" [31, tr.56], trong đókết quả thu về bao gồm cả kết quả định tính và kết quả định lợng

Trong một số trờng hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lợng hoá mộtcách cụ thể (định lợng) Ví dụ: khi đánh giá hiệu quả đầu t trong sản xuất kinhdoanh, hiệu quả cao hay thấp đợc đánh giá định lợng cụ thể, chính xác bằngcách so sánh chi phí đầu t và kết quả thu về trên một đơn vị tiền tệ xác định.Nhng trong một số trờng hợp khác, chỉ số này khó có thể lợng hoá bằngnhững con số cụ thể mà chỉ có thể đánh giá có tính chất định tính Chẳng hạn

đánh giá hiệu quả của công tác giáo dục chính trị, t tởng Trong trờng hợp nàykết quả thu về khó có thể định lợng bằng những con số cụ thể, tuy nhiên chiphí bỏ ra lại có thể lợng hoá một cách tơng đối Nh chi phí cho biên soạn tàiliệu, nội dung và công tác tổ chức giáo dục chính trị t tởng v.v

Khi nghiên cứu về hiệu quả giám sát HĐND tỉnh, cách đánh giá cũng

t-ơng tự nh trờng hợp đánh giá hiệu quả giáo dục chính trị - t tởng Trong nhữngtrờng hợp này, chỉ số đánh giá mang tính chất lỡng tính: Vừa định lợng vừa

định tính Tính lỡng tính không chỉ thể hiện trong yếu tố đầu t, chi phí bỏ ra

mà ngay cả kết quả thu về Yếu tố có thể định lợng trong đầu t, chi phí bỏ rachính là chi phí trực tiếp cho hoạt động giám sát, bao gồm chi phí việc xâydựng chơng trình, nội dung giám sát, tổ chức giám sát, thời gian giám sát, sốlợng thành viên tham gia Tuy nhiên, cũng có những yếu tố thuộc phạm trù

đầu t cho hoạt động giám sát nhng không thể lợng hoá Chẳng hạn nh nănglực, uy tín, trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm và sự am hiểu về các lĩnh vựcgiám sát của chủ thể tiến hành giám sát Những yếu tố này có vai trò, tác dụngcho công việc giám sát rất lớn nhng không thể lợng hoá nh các đầu t chi phíkhác

Trong đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh thì yếu

tố kết quả thu về sau khi tiến hành các hoạt động giám sát cũng có tính lỡngtính Có thể vừa xác định đợc kết quả một cách định lợng vừa xác định đợc kếtquả một cách định tính (nhng chủ yếu bằng định tính)

Có những hoạt động giám sát có thể lợng hoá đợc kết quả thu về Chẳnghạn, giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan t pháp tại địa ph-

ơng đã đa lại kết quả: chất lợng điều tra, xét xử, thi hành án đảm bảo đúngpháp luật hơn, nh số vụ án bị đình chỉ điều tra do hành vi không cấu thành tộiphạm và số vụ án bị huỷ và cải sửa giảm xuống đáng kể; án dân sự đợc thihành tăng lên, giảm tối đa số án tồn đọng; qua giám sát các cơ quan t pháp đ-

ợc tăng cờng về cơ sở vật chất, kinh phí, các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt

động v.v

Tuy vậy, trong nhiều trờng hợp kết quả thu về không chỉ đơn giản tínhbằng những yếu tố định lợng mà còn dựa vào cả yếu tố định tính Hiệu quảgiám sát của HĐND cấp tỉnh không những thể hiện ở chỗ các chủ thể bị giámsát đã chấn chỉnh uốn nắn hoạt động của mình theo đúng quy định của Hiếnpháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND mà thông qua giám sát nâng caotinh thần trách nhiệm của các cá nhân có chức trách, củng cố niềm tin của cửtri đối với cơ quan dân cử Làm tốt công tác giám sát sẽ có những ảnh hởngtích cực đến các vấn đề kinh tế - xã hội, góp phần đảm bảo tình hình an ninhchính trị, trật tự an toàn trên địa bàn tỉnh

Thực ra, lâu nay việc đánh giá hiệu quả giám sát mới chủ yếu dừng lạiqua các con số: Số lợng các đoàn giám sát, các vấn đề đợc chất vấn qua các kỳhọp còn từ kết quả của các hoạt động đó mang lại hiệu quả nh thế nào trongthực tế quả thật rất khó xác định.

Nh vậy, nói một cách khái quát, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh phảibao hàm cả những yếu tố định tính "chính là những ảnh hởng (hiệu ứng tíchcực) mà hoạt động giám sát mang lại, góp phần nâng cao chất lợng hoạt độngcủa bộ máy Nhà nớc và toàn xã hội" [5, tr.98-99] Đồng thời thông qua hoạt

động giám sát sẽ tăng cờng mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan nhànớc khác, góp phần xây dựng chính quyền địa phơng ngày càng vững mạnh

Từ sự phân tích trên, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh đợc hiểu

nh sau: Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh là kết quả thu đợc sau quá trình

tiến hành các hoạt động giám sát so với những chi phí về thời gian, vật chất, nguồn lực lao động cho các hoạt động giám sát của HĐND tỉnh.

1.3.2 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

- Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Đây là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát củaHĐND tỉnh Các quy định pháp luật về giám sát có vai trò tạo cơ sở pháp

lý cho HĐND thực hiện quyền năng giám sát của mình Nếu luật khôngquy định một cách cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND thì việc ghinhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là hìnhthức Điều này đã đợc minh chứng trong thực tiễn phát triển của Luật Tổchức HĐND và UBND Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 và năm

1994 có quy định về chức năng giám sát của Hội đồng nh ng rất khái quát,chung chung Điều này đã gây nên những khó khăn cho hoạt động củaHĐND và là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả hoạt độnggiám sát của HĐND tỉnh thời gian qua rất thấp Nhng từ năm 2003, Luật

Tổ chức HĐND và UBND đã cụ thể, chi tiết hoá chức năng giám sát của

Hội đồng, nhờ đó hiệu quả giám sát của Hội đồng trong thực tiễn đ ợcnâng lên rất nhiều.

Nh vậy, vấn đề đặt ra là để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐNDtỉnh đòi hỏi Nhà nớc phải ban hành đầy đủ các văn bản pháp luật tronglĩnh vực giám sát cho HĐND nói riêng và toàn bộ hoạt động của HĐNDnói chung

- Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thờng trực và các Ban HĐND cấp tỉnh.

Yếu tố này đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy hoạt động đủ khả năngthực hiện một cách tốt nhất chức năng giám sát trong phạm vi quyền hạn củamình Bất kỳ cơ quan nào, nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nênguồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả

HĐND ở nớc ta là cơ quan hoạt động không thờng xuyên, cùng với đặc

điểm đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hởng rất lớn,trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và giám sát nói riêng.Hơn nữa, HĐND là một cơ quan mang tính chất đại diện ở địa phơng, nên vềmặt tổ chức lâu nay vẫn cha đợc chú ý cả về lý luận và thực tiễn Để thực hiệntốt chức năng giám sát của mình, HĐND ngày càng chú ý hoàn thiện về mặt

tổ chức Từ khi HĐND mới chỉ có một ban th ký đại biểu, không có thờngtrực, đến nay HĐND đã thành lập các cơ quan của mình: Thờng trực HĐND, cácban HĐND, trong đó đã có những đại biểu hoạt động chuyên trách, phần nào đápứng đợc nhu cầu công việc trớc mắt Tuy nhiên, với tình hình nhiệm vụ nh hiệnnay, cần phải tập trung nghiên cứu đổi mới về mặt tổ chức bộ máy của Hội đồng,trong đó phải chú ý đến bộ phận giúp việc cho thờng trực Có nh vậy mới đảm đ-

ơng đợc công việc giám sát của Hội đồng

- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của

đại biểu HĐND.

Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lợng

và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng Bởi thực tếchứng minh rằng: một cơ quan tổ chức có cơ cấu hợp lý đầy đủ các phòngban, nhng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, yếu tố con ngờitrong tổ chức đó đóng vai trò vô cùng quan trọng Do vậy, bên cạnh đảm bảo

về mặt số lợng, năng lực của các đại biểu HĐND trong khi thực hiện chứcnăng giám sát có vai trò rất lớn đến kết quả giám sát cũng nh việc thực thi kếtquả đó Đúng nh ý kiến của ông Trần Hữu Đức - Trởng phòng tổng hợp - Vănphòng HĐND tỉnh Nghệ An nhận xét:

Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm, đủ tầm và đủ tài, bởi ngờilàm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng, còn phải chỉ rõ và

đề ra những kiến nghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho đợccái tiêu cực, trái pháp luật Để phát hiện sai trái của ngời khác củacác ngành chức năng, ngời đại biểu nhân dân phải có quan điểm,trình độ, bản lĩnh vững vàng, có cách nhìn sáng suốt và phơng pháplàm việc khoa học, hợp lý, phải có bản lĩnh giám nói thẳng nói thật,không nể nang né tránh, phải vì lợi ích của dân của Nhà nớc [10,tr.19]

Điều này có nghĩa, giám sát là một công việc khó khăn và phức tạp, bêncạnh nắm vững các quy định pháp luật về vấn đề giám sát, ngời đại biểu cònphải có kỹ năng, trình độ, bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hành các hoạt độnggiám sát Muốn vậy, các đại biểu dân cử phải luôn ý thức đợc đây là một trongnhững điều kiện chủ quan mà bất cứ một ngời đại biểu nào cũng phải tự traudồi nâng cao nghiệp vụ

- Chơng trình, kế hoạch, phơng thức giám sát của HĐND.

Xây dựng chơng trình, kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát phù hợp

là điều kiện đảm bảo thế chủ động cho HĐND khi thực hiện chức năng, nhiệm

vụ và cũng là một trong những yếu tố góp phần nâng cao hiệu quả giám sát.HĐND tỉnh cần ra nghị quyết tổ chức giám sát, các cuộc giám sát đều phải lập

kế hoạch, xây dựng chơng trình cụ thể, thông báo sớm về nội dung, thời gian

và thống nhất cách thức thực hiện, các thành viên của đoàn giám sát phải nắmvững mục đích yêu cầu, phơng pháp giám sát

Nói chung, HĐND phải xây dựng chơng trình giám sát hàng năm, kếhoạch giám sát hàng quý, hàng tháng của thờng trực, các ban, các đại biểu và

kế hoạch giám sát cụ thể bằng nội dung cũng nh những cuộc giám sát đột xuấttheo yêu cầu của cử tri, d luận xã hội Trong giai đoạn hiện nay chúng ta đangthực hiện chơng trình hoá hoạt động giám sát, tổ chức giám sát một cách toàndiện, các lĩnh vực giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, cho nên khi xây dựng ch-

ơng trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm; nội dung giám sát phảitập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang đợc đông đảo cử tri ở

địa phơng quan tâm

Cũng cần phải thấy rằng mọi cố gắng trong việc xây dựng chơng trình,lập kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát có thể sẽ không đa lại một kết

quả nào nếu HĐND thiếu kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát.Việc kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát buộc đối tợng bị giám sátphải kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh hoạt động của mình theo đúng quy định củapháp luật và Nghị quyết của HĐND, và đó cũng là một trong những điều kiệnnâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát hiện nay.

- Chất lợng và hiệu lực giám sát.

Chất lợng, hiệu lực và hiệu quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ vớinhau Hiệu quả giám sát cao hay thấp phụ thuộc vào chất lợng hoạt động giámsát cũng nh những kết luận, kiến nghị từ hoạt động giám sát có đợc thực hiệnnghiêm chỉnh hay không Giám sát có chất lợng nghĩa là đa ra đợc những kếtluận, đề xuất đúng đắn và chỉ khi giám sát có chất lợng mới tạo tiền đề để bảo

đảm hiệu lực của giám sát Trong mối quan hệ giữa chất lợng và hiệu lực giámsát thì chất lợng giám sát là tiền đề bảo đảm hiệu lực, nhng để bảo đảm hiệulực giám sát còn cần sự tự giác chấp hành nghiêm chỉnh của các chủ thể bịgiám sát đối với các kết luận, đề xuất đúng đắn rút ra từ hoạt động giám sát;

đồng thời cần có các biện pháp xử lý đối với những chủ thể không chấp hànhnghiêm các kết luận, đề xuất đó Một khi chất lợng và hiệu lực giám sát đợc

đảm bảo thì đơng nhiên hiệu quả của hoạt động giám sát sẽ tốt hơn Vì thếtrong các giải pháp bảo đảm hiệu quả giám sát phải tính đến các giải pháp liênquan đến chất lợng và hiệu lực giám sát

- Điều kiện vật chất, chi phí cho hoạt động giám sát của Hội đồng.

Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh cần phải

đầu t chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát Trong đánh giáhiệu quả giám sát của HĐND cần hiểu tính chất hai mặt của đầu t chi phí chohoạt động này

Thứ nhất, phải tăng cờng đầu t chi phí cho hoạt động giám sát của

HĐND theo yêu cầu của từng nội dung hoạt động Nếu có đầu t thoả đáng sẽgóp phần tích cực nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng Chẳng hạn cónhững địa phơng thuộc vùng sâu, vùng xa, vùng cao rất khó khăn, công việcgiám sát chủ yếu lại diễn ra ở cơ sở cho nên cần có chế độ kinh phí bồi d ỡngcho cán bộ trực tiếp xuống giám sát, tạo điều kiện thuận lợi cho đoàn giám sáttrong thời gian làm việc tại cơ sở Đối với các chức danh kiêm nhiệm củaHĐND nên có quy định đợc hởng phụ cấp kiêm nhiệm để họ nâng cao tinhthần trách nhiệm của mình Cần phải đầu t nhiều hơn nữa các trang thiết bị

cần thiết, khắc phục tình trạng khó khăn lâu nay trong công việc giám sát làthiếu nguồn thông tin cập nhật.

Thứ hai, đầu t chi phí cho hoạt động giám sát phải tối u nghĩa là chỉ đủ

mức cần thiết và triệt để tiết kiệm, chống lãng phí Không bao giờ và ở đâu hễ

cứ tăng đầu t chi phí thì khi đó và ở đó, công tác giám sát có hiệu quả Ngợclại, nhiều khi chỉ với mức kinh phí hạn hẹp, nhng nếu tổ chức thực hiện tốt,tìm ra những hình thức phơng pháp thích hợp, cũng có thể đa lại hiệu qủa cao

Tuy nhiên, do tính đặc thù của công tác giám sát, hơn nữa nhiều khi dluận xã hội cũng đóng vai trò rất lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chínhtrị, cho nên trong một số trờng hợp không nên căn ke tính toán mức chi phí bỏ

ra là bao nhiêu, vấn đề chúng ta có thực hiện chơng trình giám sát đến cùnghay không Nếu cuộc giám sát đa lại kết quả tốt không những góp phần tíchcực vào sự phát triển kinh tế của địa phơng mà còn có tác dụng to lớn trongviệc chấn chỉnh các vấn đề chính trị - xã hội Nh vậy, khi nói tới hiệu quả củabất kỳ hoạt động nào nói chung và giám sát nói riêng đòi hỏi phải tính đếnmức đầu t, chi phí hợp lý, tối u

1.3.3 Tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để đánh giá đợc hiệu quả giám sát của HĐND cần có những tiêu chínhất định Mỗi tiêu chí đợc xem là một căn cứ để xác định hiệu quả giám sát ởmột phơng diện khác nhau Vì vậy, để đánh giá đúng hiệu quả giám sát cầnphải xác định đúng các tiêu chí cần thiết

Do nội dung giám sát của HĐND rất đa dạng nên có những nhận định,

đánh giá kết luận mang tính chất định tính, đồng thời cũng có những đánh giá,kết luận mang tính chất định lợng Vì vậy, xác định tiêu chí để đánh giá hiệuquả giám sát là một việc làm rất khó khăn Hơn nữa đến nay "khái niệm chung

về hiệu quả giám sát, các chỉ số và phơng pháp xác định nó hầu nh cha đợcnghiên cứu trong sách báo pháp luật và chính trị ở nớc ta" [46, tr 98] Xuất phát

từ quan niệm về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh, bớc đầu xin nêu một sốtiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh nh sau:

- Chuyển biến của tình hình kinh tế - xã hội sau khi có hoạt động giám sát.

Để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nớc nói chung vàhoạt động giám sát của HĐND tỉnh nói riêng trớc hết phải căn cứ vào tìnhhình kinh tế xã hội của địa phơng Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét,

bởi tất cả các hoạt động của các cơ quan, đơn vị suy cho cùng không ngoàimục đích nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phơng ngày càng phát triển.

HĐND tỉnh hàng năm phải căn cứ vào những dự báo của tình hình kinh

tế xã hội địa phơng để xây dựng chơng trình giám sát của mình Đồng thờithông qua giám sát HĐND không những có quyền kiến nghị với UBND, vớicác ngành có liên quan mà còn có thể kiến nghị với Trung ơng về việc đa ranhững chủ trơng, chính sách cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địaphơng Do vậy, muốn biết hoạt động giám sát của HĐND có mang lại hiệuquả hay không chúng ta phải có những biện pháp so sánh tình hình kinh tế xãhội của địa phơng sau khi có hoạt động giám sát so với trớc khi có hoạt độnggiám sát Nếu sau chơng trình giám sát hàng năm của Hội đồng tình hình kinh

tế xã hội trên địa bàn có những chuyển biến tích cực, đời sống nhân dân ngàycàng đợc nâng cao, chứng tỏ hoạt động giám sát của HĐND đã mang lại hiệuquả và ngợc lại

Để làm tốt nhiệm vụ trên, HĐND ngoài việc cập nhật các thông tin vềkinh tế xã hội của địa phơng sau khi có hoạt động giám sát còn phải nắm bắtchính xác tình hình kinh tế xã hội trớc khi có hoạt động giám sát Bởi chỉ trêncơ sở đó, các cơ quan chức năng mới có căn cứ để so sánh, đánh giá đúng kếtquả thực tế do sự tác động của HĐND mang lại

Tuy nhiên, sự phát triển của kinh tế - xã hội địa phơng trong thực tếhoàn toàn không chỉ do tác động của HĐND mà còn là sự tác động tổng hợpcủa nhiều yếu tố quan trọng khác Do vậy, khi đánh giá hiệu quả giám sát củaHĐND theo tiêu chí này cũng chỉ ở mức độ tơng đối

- Mức độ đạt đợc của mục đích, yêu cầu giám sát.

Bất cứ một hành động nào của con ngời đều xuất phát từ tính có mục

đích của nó Về điều này ăngghen đã khẳng định trong lịch sử xã hội, nhân tốhoạt động hoàn toàn chỉ là những con ngời có ý thức, hoạt động có suy nghĩ,hay có nhiệt tình và theo đuổi những mục đích nhất định, thì không có gì xảy

ra mà lại không có ý định tự giác, không có mục đích mong muốn Mục đích

là kết quả mong đợi, là cái ta mong muốn đạt đợc [9, tr.36]

Cũng giống nh các hoạt động khác, khi tiến hành giám sát, HĐND tỉnhphải xác định đúng mục đích, yêu cầu của từng chơng trình giám sát Mục

đích của hoạt động giám sát đợc thể hiện ở nhiều cấp độ và phạm vi khácnhau ở cấp độ chung mục đích của giám sát là việc bảo đảm hoạt động đúng

đắn, minh bạch, liên tục của từng cơ quan nhà nớc, của từng cá nhân có chứcnăng, nhiệm vụ, quyền hạn trong BMNN nói chung trên cơ sở tuân thủ thờngxuyên nghiêm chỉnh pháp luật quy định về nhiệm vụ, chức năng, quyền hạncủa họ ở cấp độ thứ hai, tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn củatừng đối tợng bị giám sát, HĐND đề ra những mục đích giám sát cụ thể khácnhau [46, tr 96].

Thông thờng mục đích của giám sát đợc thực hiện thông qua giám sáttoàn diện việc thực hiện Luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh nghị quyếtcủa Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội, nghị quyết của HĐND tỉnh về tất cả cáclĩnh vực của địa phơng hoặc ở các ngành nhất định để phát hiện vấn đề và kiếnnghị biện pháp Mục đích của giám sát cũng có thể đợc thực hiện thông quagiám sát từng vấn đề Ví dụ: đánh giá hiệu quả việc sử dụng ngân sách khoahọc và công nghệ, đánh giá tình trạng môi trờng, đánh giá việc thực hiện ch-

ơng trình trồng rừng theo kế hoạch đã định trớc hoặc đột xuất theo kiến nghịcủa đại biểu HĐND, của cử tri, của cấp trên [47, tr 28]

Nh vậy, căn cứ vào tình hình kinh tế xã hội của địa phơng, HĐND tỉnhxây dựng chơng trình giám sát hàng năm và thực hiện chơng trình đó theonhững mục đích đã đề ra Để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND, chúng taphải xem xét mức độ đạt đợc của mục đích, yêu cầu giám sát Bởi mục đíchcủa giám sát là điều mà mọi thành viên khi tiến hành giám sát đều hớng tới vàmong muốn đạt đợc Nên "mục đích đã trở thành tiêu chuẩn, thớc đo cho việc

đánh giá hiệu quả giám sát, là phạm vi cho việc đánh giá kết quả thực tế đạt ợc" [46, tr 96] Tuy nhiên với cách xác định này, mục đích đề ra cho từngcuộc giám sát bao giờ cũng phải đúng, nghĩa là phải phù hợp với chức năngnhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định cho đối tợng bị giám sát và phảiphù hợp với nghị quyết của HĐND tỉnh cũng nh yêu cầu thực tiễn đặt ra

đ Các kết quả cụ thể đạt đợc do tác động trực tiếp của hoạt động giám sát.

Một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả giám sát củaHĐND là phải căn cứ vào những kết quả thực tế do tác động giám sát manglại Muốn vậy, kết thúc mỗi cuộc giám sát HĐND phải xác định đợc các kếtquả đạt đợc trong cuộc giám sát đó Chẳng hạn: nếu giám sát lĩnh vực xâydựng cơ bản thì phải ngăn chặn đợc vấn đề thất thoát vốn nhà nớc; nếu giámsát vấn đề thu thuế thì phải đánh giá đợc số phần trăm thất thu, thất nộp vàdoanh số mức thu cho ngân sách nhà nớc phải đợc tăng lên

Rõ ràng đây là tiêu chí phức tạp nhất, vì HĐND tỉnh có phạm vi giámsát rộng, những biến đổi do sự tác động giám sát của HĐND nhiều khi khôngchỉ phát sinh trực tiếp từ đối tợng bị giám sát mà còn ảnh hởng tích cực đếncác đối tợng liên quan Hơn nữa các kết quả thực tế do giám sát của HĐNDmang lại nhiều khi không những thể hiện bằng yếu tố định lợng mà còn cảyếu tố định tính Chẳng hạn: khi HĐND tỉnh tiến hành giám sát vấn đề thu,chi tuỳ tiện tiền của học sinh tại một số trờng trên địa bàn tỉnh Nghệ An vào

đầu năm học 2005, kết quả các đơn vị trờng học có vi phạm đã kịp thời chấnchỉnh hoạt động của mình, trả lại tiền cho học sinh và nộp vào ngân sách nhànớc một số lợng không nhỏ; đồng thời qua đợt giám sát HĐND đã đa lại sựyên tâm cho các phụ huynh học sinh cũng nh niềm tin của cử tri đối với cơquan dân cử Do vậy, để xác định đúng những kết quả thực tế do sự tác độngcủa giám sát đòi hỏi phải có quan điểm toàn diện, cụ thể đồng thời phải cónhững phơng pháp phù hợp để thu thập nhiều nguồn thông tin và t liệu khácnhau

Mặt khác, những chuyển biến tích cực của đối tợng bị giám sát trongthực tế không hoàn toàn chỉ do tác động của cơ quan dân cử ở địa phơng màcòn là sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố khác nh cơ quan thanh tra, sựkiểm tra chỉ đạo hớng dẫn của cấp trên, sự giám sát của nhân dân Vì vậy,phải xác định rõ những kết quả nào do giám sát của HĐND mang lại, nhữngkết quả nào do công cụ khác tác động Nếu những kết quả thực tế đạt đợchoàn toàn không có sự tác động của HĐND mà do sự tác động của yếu tốkhác thì không thể coi đó là cơ sở để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND.Giám sát của HĐND đợc xem có hiệu quả khi những kết qủa tích cực đạt đợc

do giám sát mang lại phải phản ánh đúng mục đích, yêu cầu, định hớng khilên kế hoạch giám sát Đồng thời mục đích, yêu cầu, định hớng khi chuẩn bịgiám sát và những kết quả thực tế do giám sát mang lại phải xác định trongcùng một tiêu chuẩn, trong cùng một phạm vi, có nh vậy đánh giá mới chínhxác [37, tr 97-98]

Khi xem xét những kết quả thực tế do giám sát của HĐND cần tính tớicả những biến đổi tích cực và biến đổi không tích cực nếu có Chẳng hạn, việcHĐND tỉnh tổ chức các đoàn xuống giám sát tại cơ quan, các ngành chức năng

ở cơ sở có thể đa đến những kết quả tốt, nhng bên cạnh đó cũng có thể gây ra

tâm lý lo lắng, cản trở sự hoạt động bình thờng của cơ quan tổ chức, ảnh hởng

đến chơng trình hoạt động của đối tợng bị giám sát

Tóm lại, trên cơ sở xác định chính xác những kết quả cụ thể đạt đợc dohoạt động giám sát của HĐND mang lại, kết hợp với các tiêu chí khác có thể

đánh giá mức độ hiệu quả giám sát của HĐND

- Kết quả thu về so với chi phí bỏ ra.

Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh thể hiện ở việc đạt đợc những mục

đích đề ra, mặt khác phải tính đến những chi phí để đạt đợc mục đích đó Chiphí đó bao gồm: chi phí về vật chất, tinh thần, cũng nh số lợng ngời tham gia,thời gian tiến hành tất cả những phí tổn cho việc giám sát đều cần ở mứcthấp nhng phải đủ đảm bảo cho các chủ thể giám sát phát huy tốt vai trò,nhiệm vụ và năng lực của mình để đạt đợc những kết quả ở mức cao nhất

Điều này có nghĩa phải biết tiết kiệm, không chi phí bừa bãi và phải biết lựachọn những phơng pháp giám sát ít tốn kém nhất để đạt đợc mục đích đề ra

Mặc dù vậy, giám sát là một hoạt động chủ yếu mang tính xã hội nên

để tính kết quả thu về so với chi phí bỏ ra là điều rất khó khăn phức tạp Bởiyếu tố vừa định lợng, vừa định tính không chỉ thể hiện trong kết quả thu về màngay cả yếu tố đầu t chi phí bỏ ra Cho nên khi căn cứ vào tiêu chí này để đánhgiá hiệu quả giám sát cũng chỉ tính toán ở mức độ tơng đối Vấn đề quan trọngphải biết đợc đặc thù của công tác giám sát để vận dụng cho phù hợp

Trong hoạt động giám sát, tính kinh tế liên quan chặt chẽ với tính xãhội Có những cuộc giám sát nếu tính dới góc độ kinh tế không mang lại lợiích thiết thực nhng xét dới góc độ xã hội lại mang lại hiệu quả rất lớn Chẳnghạn một số lĩnh vực nếu đợc giám sát đến cùng và triệt để không những gópphần tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội mà còn có tác dụng to lớntrong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị Vì vậy, khi căn cứ vào tiêu chí kinhphí để xem xét hiệu quả giám sát của HĐND phải xem xét cả hiệu quả kinh tế

và hiệu quả xã hội

2.1.1 Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội Nghệ An

- Điều kiện tự nhiên: tỉnh Nghệ An nằm ở phía Bắc miền Trung Việt

Nam, phía Bắc giáp Thanh Hoá, phía Nam giáp Hà Tĩnh, phía Tây giáp nớcbạn Lào với đờng biên giới dài 419km, phía Đông giáp biển Đông với bờ biểndài 82km ở vị trí địa lý này Nghệ An vừa có cửa khẩu thông thơng với nớcCộng hoà Dân chủ nhân dân Lào, vừa có sân bay, bến cảng, là điều kiện thuậnlợi trong việc giao lu trao đổi kinh tế, văn hoá với bên ngoài

- Địa hình: đa dạng và phong phú, đồng thời cũng rất phức tạp bị chia

cắt bởi các hệ thống núi đồi, sông suối, thấp dần từ Tây sang Đông, hình thànhnên ba vùng: vùng đồng bằng ven biển, vùng núi thấp và vùng núi cao

- Đất đai, tài nguyên: diện tích đất tự nhiên của Nghệ An là 16.449km2,trong đó 3/4 là miền núi, vùng cao Diện tích đất có giá trị nông nghiệp là 18,7vạn ha, trong đó có 3 vạn ha đất đỏ bazan có khả năng trồng các loại cây côngnghiệp, 115 vạn ha có khả năng lâm nghiệp, trong đó có 60 vạn ha rừng vớitrữ lợng gỗ 40 triệu m3 và nhiều loài động vật quý hiếm, khoáng sản phongphú, nhất là đá vôi với trữ lợng lớn

- Khí hậu: Nghệ An nằm trong vùng nhiệt đới gió mùa với 2 mùa rõ rệt.

Mùa nắng - nóng kèm theo gió Lào nhiệt độ nhiều ngày lên cao tới 38-400C,gây khô hạn kéo dài, thờng có ma lớn kèm theo lụt bão Mùa lạnh thờng kèmtheo hanh, khô và rét đậm

Với đặc điểm về địa lý - tự nhiên nh trên, Nghệ An có điều kiện để pháttriển một nền kinh tế toàn diện Song, nó cũng gây những khó khăn nhất địnhtrong việc phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh trên địabàn Do vậy, đòi hỏi mọi cán bộ, đảng viên và mọi ngời dân Nghệ An nóichung và tổ chức HĐND nói riêng phải luôn đề cao cảnh giác, tinh thần tráchnhiệm, vừa tháo vát mu trí, vừa phải có sức khoẻ, đồng thời phải có kiến thức,trình độ nhất định về các mặt để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội,

đảm bảo quốc phòng an ninh tỉnh nhà trong giai đoạn mới

* Tình hình kinh tế - xã hội.

Đặc điểm địa lý tự nhiên phân bổ thành 3 vùng với điều kiện khác nhaunên dẫn đến tình hình kinh tế - xã hội của từng vùng cũng khác nhau.

đông Một số xã, phờng có quy mô lớn nh: số xã có số dân 10.000 ngời trở lên

là 49 xã (chiếm 10,48%), đặc biệt các xã Diễn Yên (Diễn Châu) 14.278 ngời,xã Nghĩa Lộc (Nghĩa Đàn) 14.183 ngời, Hng Bình (thành phố Vinh) 20.905ngời Số xã có diện tích tự nhiên từ 10.000 ha trở lên là 43 xã (chiếm 9,17%),

đặc biệt là các xã Châu Khê (Con Cuông) 43.888,13 ha; Thông Thụ (QuếPhong) 42.130,97 ha Điều này dẫn tới khối lợng, độ phức tạp trong quản lý

điều hành của từng đơn vị - xã không giống nhau Do vậy yêu cầu số l ợng cán

bộ và tổ chức bộ máy của từng loại xã cũng cần có những quy định khác nhau[12, tr.12]

- Dân số, lao động.

Dân số ở Nghệ An có gần 3 triệu ngời, nhìn chung dân số trẻ, 40% có

độ tuổi dới 14; với 7 dân tộc anh em cùng sinh sống Phân bổ không đồng đềugiữa các vùng: có 85% dân số (chủ yếu là ngời Kinh) sống tập trung ở đồng bằng

và đô thị, 15% dân số chủ yếu là các dân tộc còn lại (Thái, H'mông, Khơmú,Thổ, Ơ du, Đan Lai) sống rải rác ở khu vực miền núi, vùng cao

Nguồn lao động khá dồi dào (trên 1,6 triệu ngời) hàng năm đợc bổ sungthêm 3 vạn lao động trẻ, trong đó 15% đợc đào tạo nghề Số ngời đợc đào tạochủ yếu thuộc vùng đồng bằng đô thị, còn ở miền núi, vùng cao không đáng

kể (theo điều tra số lao động có trình độ chuyên môn từ cao đẳng trở lênchiếm 1,3%) [12, tr.18]

Qua đó cho thấy: Nghệ An có tiềm năng lớn về lao động Tuy nhiên, tỷ

lệ lao động đợc đào tạo nghề còn rất thấp Sự phân bổ dân c và trình độ dân tríkhông đồng đều giữa các vùng, miền, đồng thời trình độ cán bộ cơ sở cũng có

sự chênh lệch khá lớn; đặc biệt đội ngũ cán bộ cơ sở ở vùng cao trình độ cònrất thấp

- Về phát triển kinh tế.

Với đặc điểm tự nhiên, đất đai, dân số và truyền thống văn hoá, cáchmạng của mình, Nghệ An có rất nhiều thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hộimột cách toàn diện và vững chắc Trong thời gian gần đây, kinh tế - xã hộiNghệ An đã có bớc phát triển khá toàn diện, cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúnghớng, văn hoá xã hội có nhiều tiến bộ, cơ sở hạ tầng kỹ thuật đợc tăng cờng,

đời sống nhân dân đợc cải thiện đáng kể

Mặc dù vậy, Nghệ An đang gặp rất nhiều khó khăn, thách thức, đó là:

- Trên 2/3 diện tích bao gồm 242 xã, 1,4 triệu dân với 7 dân tộc ít ngờicùng sinh sống thuộc khu vực miền núi, vùng cao; địa hình hiểm trở, bị chiacắt bởi nhiều núi đèo và sông suối; cơ sở vật chất kỹ thuật (điện, giao thông,trạm xá, trờng học ) còn rất nghèo nàn, đồng bào du canh, du c còn nhiều,

đầu t thấp, đời sống của đồng bào các dân tộc thiểu số còn nhiều khó khăn

- Tài nguyên thiên nhiên phong phú về chủng loại, nhng trữ lợng nhỏ

bé, lại nằm ở vùng sâu khó khai thác công nghiệp

- Thờng xuyên bị thiên tai đe doạ, tàn phá: nắng hạn, ma lụt liên miên

Do vậy, cho đến nay, so với tình hình chung cả nớc thì Nghệ An vẫn làmột tỉnh nghèo, cơ cấu kinh tế vẫn còn thiên về nông nghiệp là chủ yếu(chiếm tỷ trọng 44,27% năm 2000), thu nhập bình quân đầu ngời mới chỉ tăng65-70% mức bình quân chung cả nớc, nội lực trong dân còn rất mỏng, thungân sách mới chỉ đáp ứng 50% yêu cầu chi Hiện nay, Nghệ An còn 176/496xã, phờng, thị trấn thuộc diện nghèo (chiếm 37,5%), với tỷ lệ hộ nghèo trên25%; trong đó có 115 xã (chiếm 24,7%) đặc biệt khó khăn với tỷ lệ hộ nghèotrên 42% đợc hởng chế độ u đãi theo chơng trình 135 của Chính phủ [12,tr.23]

- Nhận xét chung.

Do đặc điểm điều kiện địa lý tự nhiên hình thành nên ba vùng có đặc

điểm kinh tế - xã hội khác nhau Điều kiện địa lý, tài nguyên thiên nhiên,bản sắc văn hoá, phong tục tập quán có nhiều điểm khác nhau và chính điềunày đã dẫn tới tốc độ phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội của từng vùng cũngkhác nhau

Thông qua việc xem xét và phân tích kỹ những điều kiện, môi trờngsống và làm việc của ngời dân Nghệ An, để thấy đợc những thuận lợi khókhăn trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp tỉnh (đặc biệt làhoạt động giám sát) Từ những đề xuất, kiến nghị giải pháp phù hợp nhằm

phát huy vai trò của HĐND trong hoạt động giám sát các vấn đề ở địa phơngcơ sở để xứng đáng là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làmchủ của nhân dân ở địa phơng - đảm bảo đợc bản chất dân chủ của Nhà nớctheo t tởng Hồ Chí Minh.

2.1.2 Về cơ cấu, chất lợng đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ

An trong hai nhiệm kỳ và tổ chức bộ máy hiện nay

* Nhiệm kỳ 1999 - 2004: Có 85 đại biểu, trong đó:

+ Đại biểu là công chức Nhà nớc : 39 ngời.+ Đại biểu không phải công chức Nhà nớc : 9 ngời.+ Đại biểu hoạt động chuyên trách : 4 ngời.+ Đại biểu hoạt động kiêm nhiệm : 81 ngời

có 94 đại biểu, trong đó:

+ Đại biểu là công chức nhà nớc : 29 ngời

+ Đại biểu không phải công chức nhà nớc : 9 ngời

+ Đại biểu hoạt động chuyên trách : 4 ngời

+ Đại biểu hoạt động kiêm nhiệm : 90 ngời

Về chất lợng đại biểu:

+ Trung cấp, Cao đẳng : 11, chiếm 7%.

+ Trên đại học : 13, chiếm 13,83% [17, tr.5]

Nhận xét chung: Qua kết quả bầu cử ở 2 nhiệm kỳ (1999-2004 và

2004-2009) cho thấy số lợng, chất lợng của đại biểu HĐND tỉnh ngày càng đợc tăng

điều đó sẽ tạo nhiều thuận lợi cho các đại biểu HĐND tỉnh hoàn thành tốt nhiệm

vụ của mình, góp phần nâng cao vị thế của HĐND ở chính quyền địa phơng

* Về tổ chức bộ máy bao gồm:

- Thờng trực HĐND tỉnh: 3 thành viên (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 uỷ viên)

Chuyên trách : 2 (phó chủ tịch, uỷ viên)

Kiêm nhiệm : 1

- Ban Kinh tế - ngân sách: Thành viên: 10

Chuyên trách : 1 (phó trởng ban)Kiêm nhiệm : 9

- Ban Văn hoá - xã hội : Thành viên: 10

Chuyên trách : 1 (phó trởng ban)Kiêm nhiệm : 9

- Ban Dân tộc: Thành viên: 10

Chuyên trách : 1 (trởng ban)Kiêm nhiệm : 9

- Bộ phận văn phòng giúp việc:

Thành viên: 38 (kể cả những đại biểu hoạt động chuyên trách ở các ban)

2.1.3 Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An

2.1.3.1 Hoạt động giám sát của tập thể Hội đồng nhân dân tại kỳ họp

Kỳ họp là một hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND các cấp Đặc

điểm lớn nhất trong hoạt động giám sát tại kỳ họp là có sự tham gia của tất cảcác đại biểu HĐND, đồng thời là môi trờng để phát huy tính dân chủ và trí tuệtập thể Do xác định đúng tầm quan trọng của kỳ họp, trong những năm quahoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An tại ác kỳ họp đã có bớc chuyểnbiến tích cực: "HĐND tỉnh đã chuẩn bị chu đáo về chơng trình, nội dung của

kỳ họp, các đại biểu tham gia đầy đủ (đạt 99%); phong cách làm việc của tậpthể hội đồng đã thể hiện đợc tính dân chủ, trí tuệ, đổi mới, đoàn kết nói

chung chất lợng và hiệu quả của các kỳ họp ngày càng đợc nâng cao so vớinhiều kỳ trớc" [16, tr.2] Cụ thể:

- Xem xét báo cáo của các cơ quan nhà nớc.

Tại kỳ họp, HĐND xem xét báo cáo công tác của Thờng trực HĐNDtỉnh, UBND, TAND và VKSND cùng cấp Để có căn cứ xem xét các loại báocáo ngoài thông tin trong báo cáo, các đại biểu còn kết hợp với các nguồn thôngtin khác nh thông tin qua nghiên cứu báo cáo thẩm tra của các ban, thông tin quaviệc giám sát ở cơ sở, tiếp xúc cử tri cũng nh qua th khiếu nại của công dân vàphản ánh của d luận xã hội Nếu nh trớc đây, sau khi nghe ngời đứng đầu cơquan trình bày báo cáo, phần lớn đại biểu thống nhất theo báo cáo, ít có ý kiếnphản biện, nên các báo cáo của các cơ quan thờng đợc thông qua kỳ họp mộtcách chóng vánh, thì từ kỳ họp thứ 4 (nhiệm kỳ 2004-2009) đến nay cách xemxét báo cáo đã có nhiều đổi mới Sau khi ngời đứng đầu cơ quan trình bày báocáo, các đại biểu HĐND đã thảo luận, góp ý kiến khá sôi nổi, số đại biểu thamgia đóng góp ý kiến, thảo luận, tranh luận ngày càng nhiều và thiết thực hơn, bớc

đầu khắc phục đợc tính qua loa, đại khái, hình thức

- Việc chất vấn.

Qua nghiên cứu báo cáo tổng kết nhiệm kỳ hoạt động của HĐND tỉnhNghệ An trong những khoá gần đây và qua trực tiếp theo dõi các kỳ họp củaHĐND khoá XV cho thấy: việc chất vấn và trả lời chất vấn của các đại biểu đãtrở thành hình thức giám sát quan trọng và thờng xuyên trong các kỳ họp củaHĐND Trung bình mỗi kỳ họp có khoảng 15-20 ý kiến chất vấn tại hội trờng[16, tr.3]

Nội dung các câu hỏi chất vấn phần nào phản ánh đợc chất lợng hoạt

động của các đại biểu ngày càng đợc nâng lên

Các đại biểu HĐND tỉnh đã có nhiều ý kiến chất vấn UBND

và các ngành chức năng về các vấn đề nổi cộm, bức xúc mà cử triquan tâm, nội dung chất vấn có địa chỉ rõ ràng không còn chung chung

nh trớc nữa Số lợng và chất lợng chất vấn của đại biểu HĐND tỉnh tạicác kỳ họp ngày càng nhiều và có chiều sâu hơn [18, tr.5]

Các cá nhân đứng đầu cơ quan ban ngành khi bị chất vấn đã nêu caotinh thần trách nhiệm trớc nhân dân, nghiên cứu kỹ lỡng và trả lời nghiêm túccác câu hỏi đáp ứng yêu cầu đại biểu và cử tri Điều đó phần nào thể hiện đợcnăng lực và bản lĩnh chính trị của ngời đại biểu trong việc thực hiện chức năng

đại diện của mình

Đặc biệt, từ đầu nhiệm kỳ khoá XV đến nay, HĐND tỉnh đã có nhiều

đổi mới về nội dung và hình thức hoạt động chất vấn; trong đó có đổi mới vềcông tác chuẩn bị nội dung chất vấn, tạo các điều kiện thuận lợi cho đại biểuthực hiện quyền năng chất vấn tại kỳ họp Điểm đáng chú ý nhất là các kỳ họpgần đây trong phiên khai mạc, bế mạc, chất vấn và trả lời chất vấn, HĐNDtỉnh Nghệ An đã tổ chức truyền hình và phát thanh trực tiếp để nhân dân theodõi Không những thế, tại kỳ họp thứ 4 HĐND tỉnh khoá XV vừa qua, Thờngtrực HĐND đã thành lập 3 đờng dây điện thoại để tiếp nhận thông tin liênquan đến kỳ họp do cử tri phản ánh Nói chung hoạt động này đã cung cấp đợcnhiều thông tin quan trọng cho đại biểu, hội đồng và cử tri; có tác dụng tíchcực cho kỳ họp của hội đồng Chính vì vậy, hoạt động chất vấn đã làm sáng rõ

đợc nhiều vấn đề d luận xã hội quan tâm, cử tri thắc mắc do các cơ quan chứcnăng giải quyết kéo dài, gây bất bình trong nhân dân Nh vấn đề tranh chấp

đất đai giải phóng mặt bằng, đầu t dàn trải gây thất thoát lãng phí, khiếu nại tốcáo, án tồn đọng kéo dài và các vấn đề tiêu cực khác

Tóm lại, chất vấn là một nội dung quan trọng trong các kỳ họp của

HĐND các cấp Thông qua chất vấn ngời đại biểu dân cử thể hiện rõ năng lực

và bản lĩnh chính trị của mình Qua thực tế cho thấy kỳ họp nào có nhiều ýkiến chất vấn của đại biểu và trả lời chất vấn tốt thì không khí của kỳ họp dânchủ và thẳng thắn Khi mối quan hệ chất vấn và trả lời chất vấn đợc đặt đúnglúc, đúng chỗ để xem xét giải quyết trên cơ sở khách quan, xuất phát từ lợi ích củadân thì có tác dụng trong việc giải quyết những mâu thuẫn, tồn tại, vớng mắc gópphần quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phơng

Những năm gần đây, ở nớc ta chất vấn của đại biểu HĐND tại kỳ họp

đợc coi là một biện pháp hữu hiệu để thực hiện quyền giám sát của Hội đồng.Nhân dân địa phơng đã dành nhiều sự quan tâm tới hoạt động chất vấn và trảlời chất vấn của các đại biểu HĐND Hiện nay mặc dù tại các kỳ họp HĐND

đã chú ý dành một khoảng thời gian cho hoạt động này, nhng nhìn chung chấtvấn của HĐND các cấp vẫn còn mờ nhạt, cha hết hình thức

- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngời giữ chức vụ do HĐND bầu.

Việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngời giữ chức vụ do HĐND bầu

là một công cụ giám sát mới của HĐND các cấp Thực tế HĐND tỉnh Nghệ

An cho đến nay cha sử dụng hình thức giám sát này, nhng HĐND của một sốhuyện trên địa bàn tỉnh Nghệ An đã tổ chức lấy phiếu tín nhiệm các chức danh

do HĐND bầu Chẳng hạn nh huyện Anh Sơn, Ban Thờng trực Uỷ ban Mặttrận Tổ quốc huyện đã phối hợp với Thờng trực HĐND huyện triển khai thựchiện Thông t 06 (TT-MTTW ngày 25/1/2005 của Ban Thờng trực Uỷ ban Mặttrận Tổ quốc Việt Nam về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức vụ chủchốt do HĐND bầu và các trởng thôn, xóm, bản) Kết quả của hoạt động nàycho thấy: tổng số khối xóm, bản đợc lấy phiếu tín nhiệm là 179/239 trong đó,

đến việc áp dụng các biện pháp chế tài giám sát" [5, tr.51] Tuy nhiên trong giai

đoạn hiện nay, việc thăm dò tín nhiệm đối với cán bộ chủ trì của tỉnh là việc làm

có tính nhạy cảm cao, bớc đầu rất khó thực hiện, đòi hỏi HĐND phải có cáchlàm việc khoa học và hợp lý, phù hợp với tình hình thực tiễn

Bên cạnh những u điểm nêu trên, hoạt động giám sát tại kỳ họp củaHĐND tỉnh Nghệ An vẫn còn một số tồn tại: HĐND họp mỗi năm hai kỳ, thờigian dành cho các kỳ họp ngắn (thờng 3-4 ngày) trong khi đó việc "chuẩn bịnội dung để thảo luận và quyết định tại kỳ còn nhiều hạn chế Tài liệu gửi đếncòn chậm, không đủ thời gian để đại biểu nghiên cứu trớc, khối lợng báo cáothuyết trình còn quá nhiều so với thời gian tiến hành kỳ họp, nhất là thời gianthảo luận còn quá ít" [35, tr.469] Việc xem xét báo cáo của hai ngành Toà án

và VKSND còn lúng túng, qua loa do các đại biểu cha có điều kiện tìm hiểu

kỹ hoạt động của hai ngành đó Số lợng đại biểu tham gia chất vấn còn ít, ngờichất vấn nêu cầu hỏi thờng dài, nội dung còn đơn điệu, nghèo thông tin, chatập trung vào những vấn đề nổi cộm, nóng bỏng của thực tiễn cuộc sống Ngời

bị chất vấn khi trả lời còn chung chung, cha đi thẳng vấn đề, cha thấy rõ tráchnhiệm của mình, còn nặng về giải thích nhìn chung hiệu quả chất vấn cònthấp, cha đáp ứng đợc yêu cầu của cử tri

Điều này có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhng chủyếu do các đại biểu "thiếu thông tin cần thiết, cha nắm chắc tình hình các mặtcủa địa phơng và các quy định của cấp trên; đồng thời do t tởng nể nang, né

tránh sợ căng thẳng dẫn đến những thành kiến hiểu lầm không đáng có hoặcmuốn cuộc họp kết thúc sớm do đó, đã không sử dụng đắc lực công cụ sắcbén là chất vấn" [1, tr.132].

Tóm lại, để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh tại kỳ họp cần

phải nghiên cứu đề ra những phơng hớng, giải pháp phù hợp Trong đó, côngtác chất vấn và trả lời chất vấn phải trở thành một hình thức sinh hoạt thật sựdân chủ và thiết thực

2.1.3.2 Hoạt động giám sát của Thờng trực Hội đồng nhân dân tỉnh

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt độngcủa HĐND năm 2005, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thờng trựcHĐND các cấp đã đợc quy định một cách cụ thể với hớng mở rộng Hiệnnay,Thờng trực HĐND tỉnh không những có nhiệm vụ đôn đốc, kiểm tra, điềuhoà, phối hợp hoạt động của các ban mà còn là một chủ thể giám sát của Hội

đồng Trên cơ sở các quy định đó, Thờng trực HĐND tỉnh Nghệ An đã gópphần tích cực vào hoạt động giám sát, thể hiện trớc hết ở việc chuẩn bị nộidung phục vụ kỳ họp; triệu tập điều hành các kỳ họp khá chu đáo và nghiêmtúc Chính hoạt động này đã góp phần quan trọng đảm bảo việc giám sát tại kỳhọp đi vào trọng tâm, dành thời gian cần thiết để giải quyết những vấn đề nổicộm của tình hình kinh tế xã hội cũng nh ý kiến thắc mắc, khiếu nại của cử tri

đặt ra Từ đó nâng cao chất lợng hiệu quả giám sát, tránh đợc tràn lan thiếuhiệu lực, hiệu quả

- Để thực hiện vai trò chỉ đạo điều hoà phối hợp hoạt động của các ban,Thờng trực HĐND tỉnh Nghệ An đã chú trọng và luôn quan tâm theo sát hoạt

động giám sát của các Ban nh tham dự đầy đủ các cuộc họp để bàn bạc chơngtrình, chuẩn bị kế hoạch giám sát, đóng góp ý kiến về những lĩnh vực cầnquan tâm theo dõi; thống nhất kế hoạch làm việc của từng ban và công tácphối hợp giữa các ban Thờng xuyên theo dõi và chỉ đạo quá trình thực hiệncông tác giám sát Định kỳ hàng tháng Thờng trực HĐND tỉnh tổ chức giaoban với các ban HĐND để nắm bắt thông tin, kết quả giám sát; xem xét bànbiện pháp xử lý các vấn đề phát hiện qua giám sát, hoặc kiến nghị yêu cầucác cơ quan có thẩm quyền giải quyết những vấn đề đ ợc phát hiện mộtcách kịp thời

Không những chỉ làm công tác điều hành phối hợp mà Thờng trựcHĐND còn chủ động tổ chức các cuộc giám sát Trong năm 2005 tổ chức đợc

25 đợt, 6 tháng đầu năm 2006 tổ chức đợc 17 đợt [23, tr.2] Qua giám sát