Đổi mới mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay

Do vai trò , vị trí quan trọng của quyền khiếu nại trong đời sống chính trị, xã hộingay từ khi ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã chú ý đặc biệt đến công tác giải quyết khiếunại của công dân

THỰC TRẠNG KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA 61.1 Khái lược lịch sử khiếu kiện hành chính và tổ chức giải quyết khiếu kiện hành

1.1.3 Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975 91.2 Khái niệm và tính chất của khiếu kiện hành chính 11

1.4 Ý nghĩa của khiếu kiện hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam 171.5 Thực trạng khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay 21

1.5.2 Thực trạng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án 25Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH , THỰC TRẠNG PHÁPLUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA

29

2.1.1 Khái niệm và tính chất cuả tài phán hành chính 29

2.1.3 Mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở một số quốc gia 372.1.4 Các quan điểm và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động tài phán hành chính

2.2 Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về tài phán hành chính ở Việt Nam

532.2.1 Thực trạng pháp luật về tài phán hành chính ở Việt Nam 532.2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về tài phán hành chính ở Việt Nam 68Chương 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HÒAN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA 753.1 Mô hình tài phán hành chính thuộc Chính phủ 753.2 Vấn đề hòan thiện mô hình tài phán hành chính ở nước ta 78

3.2.2 Mô hình tài phán hành chính được đề xuất 80

Bảng 1.1 Tổng hợp số liệu án hành chính thụ lý tại Tòa án nhân dân thành phố Hồ ChíMinh trong 5 năm 2002-2006 [Nguồn báo cáo tổng kết họat động của TAND tp.HCM,79-83]: 93Bảng 2.1 Tổng hợp số liệu đơn khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính tại thành phố Hồ Chí Minh từ năm 1999 – 2005[82] 94Bảng 2.2 Tổng hợp số lượng các vụ án hành chính mà ngành Tòa án nhân dân đã thụ

lý, giải quyết từ năm 2002 đến 2006[73-77] 94Bảng 2.3 Tổng hợp số lượng khiếu kiện hành chính mà Tòa án nhân dân thành phố HồChí Minh đã thụ lý, giải quyết từ năm 2002- 2006 [79-83] 95

- Giải quyết khiếu nại : GQKN

- Hiệp định thương mại song phương Việt Nam- Hoa Kỳ : HĐTMVM

- Hành vi hành chính : HVHC

- Khiếu nại, tố cáo : KNTC

- Khiếu kiện hành chính : KKHC

- Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 : Luật 1998

- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo ban hành ngày15/6/2004 : Luật 2004

- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo ban hành ngày29/11/2005 : Luật 2005

- Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính : Pháp lệnh TTGQCVAHC

- Pháp lệnh quy định xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo cuả công dân ngày 27/11/1981 : Pháp lệnh 1981

- Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo ngày 02/5/1991 : Pháp lệnh 1991

- Xã hội chủ nghĩa : XHCN

MỞ ĐẦU

Nhà nước XHCN Việt Nam là nhà nước của dân, do dân, vì dân, quyền làm chủ

về mọi mặt của nhân dân được Nhà nước bảo đảm Công dân , tổ chức có quyền khiếunại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi có căn cứ để cho rằng có QĐHC, HVHCcủa cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chínhnhà nước là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Do vai trò , vị trí quan trọng của quyền khiếu nại trong đời sống chính trị, xã hộingay từ khi ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã chú ý đặc biệt đến công tác giải quyết khiếunại của công dân, cơ quan, tổ chức, nên hoạt động giải quyết khiếu nại cuûa Nhà nước tangày càng được đổi mới và hoàn thiện Điều này được phản ánh trước hết thông qua tổchức và hoạt động của hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước Trong việc thực hiệncác chức năng, nhiệm vụ của mình, cùng với các cơ quan trong bộ máy nhà nước, hệthống thanh tra nhà nước đã góp phần đáng kể trong việc giải quyết các khiếu nại hànhchính Bên cạnh đó, chúng ta vẫn phải thừa nhận một thực tế là trong nhiều lĩnh vựcthuộc đời sống xã hội vẫn còn tình trạng thiếu dân chủ, kỷ cương lỏng lẻo, bộ máy nhànước của chúng ta vẫn còn kồng kềnh gây lãng phí ngân quỹ nhà nước, việc giải quyếtkhiếu nại còn chậm, chồng chéo, trùng lắp, hiệu quả chưa cao

Nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, cùng với việctiếp tục trao quyền giải quyết các khiếu nại hành chính cho các cơ quan hành chính nhànước, từ ngày 01/7/1996 hệ thống Tòa án nhân dân cũng được củng cố và trao thêmthẩm quyền giải quyết một số KKHC

1 Lý do chọn đề tài

Qua giải quyết các KKHC, Tòa án đã góp phần tích cực vào việc bảo vệ quyền,lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, tăng cường pháp chế XHCN và xây dựng nhànước pháp quyền XHCN Việt Nam

Tuy nhiên, việc thiết lập hệ thống các cơ quan nhà nước để giải quyết các KKHCcũng đặt ra nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn cần nghiên cứu như:

- Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động giải quyết KKHC Việc tổ chức hoạt độnggiải quyết KKHC cuả chúng ta có phù hợp với cơ sở lý luận này hay không?

- Các nước khác tổ chức hoạt động giải quyết KKHC ra sao, những ưu điểm vàhạn chế của các mô hình này?

- Pháp luật của nhà nước ta quy định thế nào về mô hình giải quyết KKHC; Thực

tế hoạt động giải quyết KKHC của chúng ta?

- Tại sao hoạt động giải quyết KKHC của Tòa án đã trải qua hơn 10 năm nhưng sốlượng đơn khởi kiện vẫn ít, tỷ lệ các phán quyết hành chính được thi hành còn thấp.Trong khi đó số lượng đơn khiếu nại gửi đến các cơ quan hành chính vẫn còn nhiều.Đâu là nguyên nhân của tình trạng trên? Chúng ta phải làm gì để khắc phục ?

- Việc duy trì hai hệ thống giải quyết các tranh chấp hành chính như hiện nay cócòn phù hợp hay không Nếu còn phù hợp thì cần hoàn thiện như thế nào để các cơquan này hoạt động có hiệu quả hơn? Nếu việc tổ chức mô hình giải quyết như hiện naykhông còn phù hợp thì nên đổi mới như thế nào Cơ sở lý luận và thực tiễn để đề ra môhình mới?

Là người trực tiếp tham gia giải quyết các KKHC ngay từ khi Toà hành Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh được thành lập, trên cơ sở các kiến thức tiếp

chính-thu được trong quá trình theo học khoá đào tạo cao học luật, tôi chọn đề tài “Đổi mới

mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay.” làm luận văn tốt

nghiệp của mình

2 Tình hình nghiên cứu

KKHC là một thực tế khách quan phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước củamọi quốc gia, không phân biệt đó là chính thể hoặc chế độ chính trị nào

Ngay từ khi giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến vấn

đề giải quyết KKHC [65, Tr 30] Nhiều công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động

giải quyết KKHC (bao gồm giải quyết khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hànhchính) đã được thực hiện như: Công trình “Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta”của Học viện Hành chính quốc gia do GS TSKH Nguyễn Duy Gia chủ biên, Nhà xuấtbản Giáo dục Hà Nội-1995; “Tìm hiểu về tài phán hành chính ở Việt Nam” của PTSPhạm Hịang Thái và PTS Đinh Văn Mậu, Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh -1996;

“Thể chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Nhàxuất bản Tư pháp- 2004, trong đĩ cĩ nghiên cứu về tổ chức Tồ hành chính … Ngồi

ra, một số cơ sở đào tạo đại học luật, đại học hành chính như Đại học Luật Hà Nội,Khoa luật Đại học quốc gia Hà Nội, Học viện hành chính quốc gia, cũng đã nghiên cứu

và đưa vào giáo trình luật hành chính cuả mình những vấn đề lý luận và thực tiễn vềhoạt động giải quyết KKHC Tuy nhiên, hầu hết các cơng trình nêu trên chỉ giới hạnphạm vi nghiên cứu ở những vấn đề chung nhất về lý luận và thực tiễn Về phía các cơquan hành chính nhà nước , ngày 19/11/2004 Thủ tướng Chính phủ cĩ Văn bản số6327/VPCP-CV giao Thanh tra Chính phủ chủ trì, soạn thảo Đề án thành lập cơ quanTPHC ở Việt Nam Hiện nay cơng trình này đang trong giai đọan triển khai nên nhìnchung vấn đề tổ chức và hoạt động giải quyết các KKHC ở nước ta theo mơ hình nhưthế nào là phù hợp, cĩ hiệu quả nhất vẫn đang là một vấn đề cĩ tính thời sự, cần được

sự quan tâm nghiên cứu của các cơ quan chức năng và các nhà khoa học

3 Mục đích, đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu của đề tài:

-Hệ thống hóa các lý luận về KKHC, mơ hình tổ chức giải quyết KKHC ở một sốquốc gia khác

-Làm rõ thưc trạng về tổ chức và hoạt động giải quyết các KKHC ở Việt Nam -Đánh giá các mặt tích cực và hạn chế trong việc tổ chức và hoạt động giải quyếtKKHC ở nước ta

-Trên cơ sở lý luận và thực tiễn đã nghiên cưú, đề xuất các giải pháp nhằm đổimới, hoàn thiện pháp luật về Tòa chức hoạt động giải quyết các KKHC ở nước ta Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài là việc KKHC và mô hình tổ chức giảiquyết KKHC.

4 Phương pháp nghiên cứu của đề tài

Cơ sở phương pháp luận của đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩaduy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật Trên cơ sở phương pháp luận trên, đề tàinày sử dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như:

- Phương pháp trừu tượng khoa học;

- Phương pháp so sánh;

- Phương pháp tổng hợp, thống kê;

- Phương pháp phân tích đánh giá…

5 Cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài

Để nghiên cứu về khiếu kiện hành chính và tổ chức mô hình giải quyết KKHCkhông thể không vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủnghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử cũng như các khái niệm chính trịhọc, hành chính học hiện đại Chúng cho phép ta nhận thức và thấu hiểu bản chất cũngnhư đặc điểm riêng của KKHC và việc giải quyết KKHC, hiểu được mối quan hệ giữachúng với nhau và giữa chúng với các vấn đề có liên quan khác

Về mặt cơ sở lý luận, đề tài này sử dụng những thành tựu lý luận của khoa họcLuật hành chính thế giới, trước hết là của các nước XHCN Hệ thống các khái niệm,phạm trù, quan điểm được sử dụng trong đề tài cũng bắt nguồn từ những kết luận khoahọc của lý luận luật hành chính XHCN, ñồng thời còn tiếp thu những yếu tố khoa học,hợp lý liên quan đến các lý luận về KKHC và các mô hình tổ chức giải quyết KKHCcủa các nước có chế độ chính trị khác nhau

Nguồn tư liệu quan trọng của đề tài này là các nghị quyết của Đảng CSVN, đặcbiệt là chủ trương đổi mới và tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước, thực hiện cải

cách bộ máy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật củaĐảng và Nhà Nước ta hiện nay Ngoài ra, đề tài này còn tham khảo, sử dụng các giáotrình có liên quan , các công trình nghiên cứu của các học giả trong và ngoài nước…

Cơ sở thực tiễn chủ yếu của luận văn là thực tiễn hoạt động giải quyết KKHC củacủa Tòa án nhân dân; hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hànhchính nhà nước

Nguồn thông tin được sử dụng làm cơ sở nghiên cứu thực tiễn nêu trên là các vănbản quy phạm pháp luật, các báo cáo tổng kết hoạt động, các tham luận… của các cơquan nhà nước, các nhà khoa học có liên quan và các hiểu biết của tác giả trong hơn 10năm trực tiếp tham gia vào hoạt động giải quyết KKHC tại Tòa án nhân dân thành phố

Hồ Chí Minh

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Hy vọng các giải pháp đổi mới mô hình tổ chức giải quyết KKHC ở nước ta do đềtài này đề xuất sẽ góp phần hoàn thiện hơn nữa hệ thống lý luận khoa học luật hànhchính và cung cấp được những thông tin có ý nghĩa cho các cơ quan chức năng trongviệc đổi mới và hoàn thiện mô hình tổ chức giải quyết KKHC ở nước ta

7 Về kết cấu của đề tài

Nội dung đề tài được chia làm ba chương:

- Chương 1: Cơ sở lý luận về KKHC, lịch sử và thực trạng KKHC ở nước ta

- Chương 2: Cơ sở lý luận về tài phán hành chính, thực trạng pháp luật và thựchiện pháp luật về tài phán hành chính ở nước ta

- Chương 3: Vấn đề hoàn thiện mô hình tài phán hành chính ở nước ta

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH, LỊCH SỬ

VÀ THỰC TRẠNG KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA

1.1 Khái lược lịch sử khiếu kiện hành chính và tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta

1.1.1 Thời phong kiến

Trong các chế độ chính trị, hoạt động hành chính luôn luôn thể hiện tính chất dânchủ cao hay thấp, dân chủ thực sự hay dân chủ giả hiệu Do đó khi xây dựng bộ máyhành chính nhà nước mỗi quốc gia thường lựa chọn các phương cách phù hợp với cácđiều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của nước mình

Trải qua mấy nghìn năm lịch sử, nền văn hoá Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu đậm củavăn hoá Trung Quốc, nhất là tư tưởng Nho gia Suốt 10 thế kỷ (từ năm 939 đến 1945)Nho gio đã thâm nhập, có thời kỳ còn chiếm giữ vị trí độc tôn trong hoạt động của nhànước phong kiến Việt Nam Theo quan điểm Nho gia, trong quan hệ giữa Vua- Dân thìvua là người thay trời trị dân Toàn bộ quyền lực quốc gia tập trung vào tay vua, từ lậppháp, hành pháp đến tư pháp Vua là gạch nối giữa trời với dân, vua có nghĩa vụ thaytrời lo cho dân được ấm no, hạnh phúc[24,Tr68]

Trong thời kỳ ấy mọi tầng lớp nhân dân phải có nghĩa vụ tuân thủ lệnh vua, nhưcon tuân lệnh Cha: “Vua nói chết không chết là bất trung – Cha nói chết không chết làbất hiếu” Trong cái trật tự ấy của Nho gio” vua là con trời”, ” ý vua là ý trời”, “Vua sẽthay trời trị dân”

Theo sử cũ, khi Lý Công Uẩn lên ngôi (1009 - 1028), là vị vua khai sáng triều đạiquân chủ trung ương tập quyền hoàn chỉnh đầu tiên ở Việt Nam đã ban hành chiếu chỉđích thân trực tiếp giải quyết các khiếu kiện của dân Chiếu rằng “Từ nay hễ có ai kiệntụng, được đến triều tâu bày, Vua sẽ đích thân xét quyết cho” [38,Tr142]

Trong các triều đại phong kiến Việt Nam sau đó, đã hình thành một truyền thốngdân chủ trong chế độ quân chủ ở Việt Nam là dân có thể kiện đến triều đình các hành vi

sai trái, phạm pháp của quan lại để vua xét xử Trước điện triều có đặt sẵn một cái trốnghay cái chuông để có oan ức điều gì thì dân có thể đến đánh trống, đánh chuông kêuoan lên Vua.

Vào thời Trần, ở trung ương, bên cạnh các cơ quan, chức quan đã có từ thời Lý,triều đình còn đặt thêm nhiều cơ quan chuyên trách mới trong đó có Thẩm hình viện vàTam ty viện Thẩm hình viện là cơ quan xét xử cao nhất, Tam ty viện là cơ quan cóchức năng giám sát việc thi hành pháp luật cuả các quan lại và viên chức nhà nước, là

cơ quan đề nghị Nhà Vua sưả đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cuả Nhà nước Ngoàicác chức quan như đã có dưới triều Lý, nhà Trần còn đặt thêm các chức quan như Tư

đồ, Tư mã, Tư không, gọi chung là Tam tư, trong đó Tư mã là quan phụ trách công việcchinh phạt như quốc phòng, công an, tư pháp[26,Tr91] Có chức quan là Ngự sử đài vớinhiệm vụ là chuyển những giấy tờ trình nhà vua, chuyển đơn khiếu tố cuả tất cả các nơilên nhà vua, kiểm tra, giám sát và phát hiện lầm lỡ cuả các quan lại, viên chức lên vua

Ở điạ phương, mỗi lộ có 2 viên quan trông coi về hành chính và tư pháp là An phủchánh sứ và An phủ phó sứ Quan lại hành chính ở điạ phương đồng thời phụ trách cảviệc xét xử tội phạm và các kiện tụng khác

Đến thời nhà Lê, tổ chức cơ quan xét xử vẫn chưa có sự độc lập hẳn so với cơquan hành pháp nhưng đã có sự phát triển vượt bậc so với các triều đại trước Hệ thống

cơ quan hành chính vẫn thực hiện chức năng tài phán, tuy nhiên đã xuất hiện một số cơquan được phân định chuyên trách quyền tài phán như: Thưà ty, Hiến ty, Ngự sử đài,Đại lý tự… trong đó Thưà ty có thẩm quyền xét xử những vụ kiện đặc biệt (điền thổ,

hộ hôn, công nợ, thuế khoá, phân định điạ giới hành chính giữa các làng, khiếu kiệnviệc bầu cử xã trưởng…), Hiến Ty có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ sang đoạt tàisản, ức hiếp do các quan lại cầm quyền gây ra, các vụ sách nhiễu cuả viên chức thuthuế, việc mua bán cuả các nhà chức trách, các vụ sách nhiễu trong thi hành các trát án,việc giả mạo dấu má hay tư cách sai nha…[9,Tr 141-152]

Dưới triều Nguyễn, có cơ quan phụ trách giải oan cho dân là Tam phápty[26,Tr187] Năm Minh Mạng thứ 13 (1832) theo tấu trình của đình thần, Vua đãchuẩn cho quy định: Hàng tháng, cứ đến ngày 6, 16 và 26 thì Tam pháp ty mở hội đồng

để nhận các đơn kiện của dân Tuy nhiên, đối với những việc thật cần kíp, khẩn thiếtkhông thể đợi đến nhật kỳ nhận đơn thì cho phép bất cứ lúc nào dân cũng có quyền đếntriều đình đánh trống kêu oan Trước Công chính đường có treo một cái trống gọi làtrống Đăng Văn để cho ai có việc oan thì đến đánh trống ấy và nộp đơn kêu oan Dân

có quyền kêu oan tới Vua thì cũng có nghĩa vụ bảo đảm cho việc cáo oan nghiên túc.Nếu không phải sự việc khẩn thiết mà cứ đánh trống đưa đơn kêu thì việc dẫu có thậtcũng bị đóng gông 10 ngày để ngoài sân, đến khi mãn hạn còn bị phạt đánh 100 trượng,nếu có vu cáo thì chiếu theo tội vu cáo mà bắt chịu tội [38, Tr143] Theo luật lệ triềuNguyễn lúc đó kẻ nào đón xa giá nhà vua hoặc đánh trống Đăng Văn để khiếu oan màviệc không có gì khẩn thiết thì bị xử phạt 100 trượng; nếu khiếu oan không có sự thựcthì theo mức nặng của tội vu cáo mà xử tội

Các quy định trên chứng tỏ nhà nước phong kiến Việt Nam cũng có quan tâm đếnviệc khiếu kiện của dân Không ít quan lại làm điều phi pháp nếu bị kiện đến tai vua thì

bị trừng trị thích đáng như: Cách chức; thu hồi áo, mão…Theo Đại Nam Thực LụcChính Biên vào năm 1832 bọn lại viên và người coi kho ở Sơn Nam và Hải Dương có ýgian đem cái quan hộc dùng để đong gạo thu thuế đẽo đáy cho trũng xuống và mỗi lầnđong thì nặng tay ấn gạo xuống để lạm thu cho nhiều… Khi vụ việc bị khiếu kiện, nhàVua đã ra lệnh chém bêu đầu những kẻ cầm đầu, đục lấy mỗi bên một mảnh xương sọ,phơi gió cho khô, treo ở cửa để răn đe người khác Vua còn bảo quần thần rằng: “Lấyđược mảnh xương sọ mà cứu được ức muôn người khỏi khổ luỵ, thì dù có mang tiếng

là hình phạt tàn khốc cũng không hề gì” [38, Tr144]

1.1.2 Thời Ngụy quyền Sài Gòn

Năm 1885 kinh đô thất thủ, vua nhà Nguyễn thực tế lúc đó không còn quyền hành

thực sự nên Tam pháp ty bị bị bỏ, trống Đồng Văn bị dẹp Cũng kể từ thời điểm này,đất nước ta luôn chìm trong khói lửa chiến tranh cho đến năm 1954, bằng các thoảthuận tại Hiệp định Géneve đất nước ta tạm thời bị chia cắt thành hai miền Nam - Bắc Tại miền Nam Việt Nam kế thừa Dụ số 2 ngày 05/01/1950 (được ban hành khi ViệtNam còn là thành viên trong Khối liên hiệp Pháp), chính quyền Ngô Đình Diệm tiếptục ban hành Dụ số 36 ngày 08/11/1954 tiếp tục duy trì tổ chức Tòa hành chính và Dụ

số 38 ngày 09/11/1954 về việc thành lập Tham chính viện

Theo các quy định có liên quan thì Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử sơ thẩmcác vụ án đòi bồi thường liên quan đến pháp nhân hành chính, các vụ kiện xin thủ tiêucác QĐHC có tính cách cá nhân liên quan đến tình trạng hành chính của công chức cấptrung, cấp thấp, các vụ tranh tụng liên quan đến tuyển cử hội đồng hàng tỉnh, hàngquận, hàng xã; sơ và chung thẩm các vụ kiện liên quan đến thuế trực thu và các thuếđồng hoá với thuế trực thu Tham chính viện là cơ quan cấp trên của Toà hành chính,trong đó có Ban tài phán có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án do Toà hànhchính đã xử sơ thẩm; xét xử sơ và chung thẩm những việc xin thủ tiêu các QĐHC cábiệt hay lập quy có vi phạm, các vụ tranh tụng liên quan đến tình trạng hành chính củacác công chức cao cấp…

Ngoài ra, trong tổ chức Tối cao pháp viện còn có Ban bảo hiến có thẩm quyền giảithích luật; xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, sắc lệnh, nghị định…và Ban phá án

có thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật [38,Tr148]

1.1.3 Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975

Tại miền Bắc Việt Nam, chính quyền thuộc về nhân dân Đảng và Nhà nước ViệtNam dân chủ cộng hòa đã chủ trương xây dựng một nhà nước Việt Nam của dân, dodân và vì dân: “Tất cả quyền binh trong nước là của tòan thể nhân dân”( Điều 1 Hiến

pháp 1946) “Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước phải dưạ vào dân, lắng nghe ý kiến

và chiụ sự kiểm sóat cuả nhân dân Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước đều phảitrung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lònghết sức phục vụ nhân dân”( Điều 29 Hiến pháp 1959); “Công dân nước Việt Nam dânchủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về nhữnghành vi vi phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước Những việc khiếu nại và tốcáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại vì hành vi vi phạmpháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường “(Điều 73, Hiến

pháp 1980)

Từ ngày 30/4/1975 đất nước được thống nhất Kế thưà các quy định về quyềnkhiếu nại, tố cáo cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức do nhà nước Việt Nam Dân chủCộng hòa quy định, Đảng cộng sản Việt Nam và Nhà nước cộng hoà XHCN Việt Namtiếp tục ban hành các quy định có liên quan như: Tất cả các cơ quan nhà nước từ trungương đến điạ phương phải trả lời kịp thời và đầy đủ tất cả các vấn đề cuả nhân dân đặt

ra [ 67,Tr1030] Một sự kiện đáng ghi nhớ là ngày 07/11/1979 Thủ tướng Chính phủ đã

có Chỉ thị số 363/TTg trong đó quy định: Sau khi xác minh sự phản ánh cuả quầnchúng, báo, đài có thể tự động đăng công khai các vấn đề để đấu tranh chống tiêu cực.Trong thời hạn 30 ngày các cơ quan liên quan phải trả lời việc được báo đài nêu lênhoặc chuyển thư đến

Ngày 27/11/1981 Hội đồng nhà nước đã ban hành Pháp lệnh quy định việc xét vàgiải quyết KNTC cuả công dân (Pháp lệnh 1981); quy định về quyền KNTC cuả côngdân đến các cơ quan hành chính nhà nước và thủ tục giải quyết KNTC cuả công dân tạicác cơ quan hành chính nhà nước Ngày 02/5/1991 Hội đồng nhà nước có Pháp lệnhKNTC cuả công dân (Pháp lệnh 1991) để thay thế cho Pháp lệnh 1981 Đến ngày02/12/1998 Pháp lệnh 1991 được nâng lên thành một đạo luật là Luật KNTC (Luật1998)

Đặc biệt, một bước ngoặt quan trọng trong quá trình phát triển của pháp luật về giảiquyết KKHC ở nước ta là ngày 21/5/1996 Uỷ ban thường vụ quốc hội thơng qua Pháplệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, cĩ hiệu lực từ ngày 01/7/1996 (Pháp lệnh1996) Theo đĩ trong một số trường hợp, ngồi việc khiếu nại theo thủ tục KNTC, mọi

cá nhân, cơ quan, tổ chức cịn cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính đến Tịa án để yêucầu Tịa án bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp cuả mình khi bị các QĐHC, HVHCcuả các cơ quan nhà nước, cán bộ, cơng chức, người cĩ thẩm quyền trong các cơ quannhà nước xâm phạm Vấn đề này sẽ được xem xét cụ thể trong các phần sau

1.2 Khái niệm và tính chất của khiếu kiện hành chính

1.2.1 Khái niệm khiếu kiện hành chính

Xem xét quá trình phát triển của quyền khiếu nại, KKHC trong lịch sử như trên đãcho ta những nét khái quát về KKHC Nhưng về mặt pháp lý, cho đến nay vẫn chưa cĩmột văn bản quy phạm pháp luật nào định nghĩa khái niệm KKHC là gì Tuy nhiên,thơng qua việc sử dụng thuật ngữ “khiếu kiện hành chính”, tại Pháp lệnh 1996 và việc

sử dụng của các luật gia, các nhà khoa học thì nĩ được hiểu theo hai cách:

Theo nghĩa hẹp, “khiếu kiện hành chính” được hiểu là việc cá nhân, cơ quan, tổchức khởi kiện yêu cầu Tịa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bịQĐHC, HVHC xâm phạm Với ý nghĩa này thì khái niệm KKHC đồng nhất với khái

niệm khởi kiện hành chính [ 23, Tr 944 và 986].

Theo nghĩa rộng, “khiếu kiện hành chính” là việc cá nhân, cơ quan tổ chức khiếunại đến cơ quan hành chính nhà nước cĩ thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tịa án yêu cầubảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị QĐHC, HVHC xâm phạm[45,Tr2-3],[40,Tr1] Khái niệm KKHC mà đề tài này nghiên cứu được hiểu theo nghĩa rộng KKHC là sự biểu hiện cuả tranh chấp hành chính phát sinh trong quá trình thựchiện chức năng quản lý nhà nước giữa một bên là cơ quan nhà nước, người cĩ thẩm

quyền trong cơ quan nhà nước với một bên là các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi các chủthể này tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính

Để hiểu rõ thêm về khái niệm KKHC ta cần tìm hiểu thêm về một số khái niện liên

quan như: Quyết định hành chính, hành vi hành chính, khiếu nại hành chính, khởi kiệnhành chính

+ “Quyết định hành chính” hiểu theo nghĩa rộng là các quyết định do cơ quan nhànước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành để thực hiện chứcnăng quản lý nhà nước, bao gồm quyết định quy phạm pháp luật hành chính và QĐHC

cá biệt (ngoài hai loại quyết định trên, có quan điểm còn đưa thêm một số lọai QĐHCkhác như: Quyết định chung hay còn gọi là quyết định chính sách [24.Tr137],[34,Tr99], quyết định chỉ đạo, hướng dẫn[28,tr67] nhưng theo quan điểm của chúng tôithì các lọai quyết định này cũng chỉ là các dạng cụ thể của quyết định quy phạm phápluật hoặc QĐHC cá biệt) Hiện nay, pháp luật cuả chúng ta chưa có các quy định vềkhiếu kiện và giải quyết khiếu kiện đối với các quyết định quy phạm pháp luật Kháiniệm QĐHC (đối tượng KKHC) được hiểu là các quyết định cá biệt Theo khoản 10Điều 2 Luật 1998 và khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh 1996, khái niệm “quyết định hànhchính” được định nghĩa như sau: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bảncủa cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chínhnhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn

đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước” Với định nghĩa này, QĐHC được xácđịnh bởi những dấu hiệu đặc trưng sau:

- Là một mệnh lệnh mang tính bắt buộc thi hành (khác với các văn bản hành chínhkhác như: công văn, báo cáo, tờ trình, diễn văn… không chứa đựng các mệnh lệnhhành chính)

- Phải được thể hiện bằng văn bản (khác với hành vi hành chính, có thể bằng vănbản, bằng hành động hoặc không hành động)

- Phải do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền của cơ quanhành chính nhà nước ban hành (phân biệt với các quyết định do các cơ quan, tổ chứckhác ban hành).

- Được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụthể trong hoạt động quản lý nhà nước (phân biệt với văn bản quy phạm pháp luật: mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần)

+ “Hành vi hành chính” là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có

thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện các nhiệm vụ, công vụ(khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo và khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyếtcác vụ án hành chính)

HVHC có thể bằng văn bản nhưng không chứa đựng mệnh lệnh, có thể chứa đựngmệnh lệnh nhưng không bằng văn bản, có thể là hành động (như: khám xét người, thu,giữ, làm hư hỏng tài sản…), có thể là không hành động (không thực hiện các công vụ,nhiệm vụ của mình, như: Không cấp giấy phép xây dựng, không giao đất, không thuhồi giấy chứng nhận đã cấp…)

+ “Khiếu nại hành chính” là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân

có thẩm quyền xem xét lại QÑHC, HVHC khi có căn cứ cho rằng QÑHC, HVHC làtrái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp cuả mình (khoản 1 Điều 2 Luậtkhiếu nại, tố cáo)

+ “Khởi kiện hành chính” là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức làm đơn kiện yêu cầuTòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị QÑHC,HVHC xâm phạm( tham khảo khỏan 5 Điều 4 Pháp lệnh TTGQCVAHC)

1.2.2 Tính chất của khiếu kiện hành chính

Do tính đa dạng cuả khái niệm KKHC nên việc nghiên cứu những nét đặc trưng cuả

nó cũng chỉ mang tính tương đối Đặt trong tổng thể hoạt động quản lý nhà nước và thểchế chính trị cuả quốc gia, khái niệm KKHC có những tính chất như: Tính khách quan;

Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị; Tính hệ thống, thứ bậc; Tính bảo đảmbằng pháp luật…

1.2.2.1 Tính khách quan

KKHC là sự việc mang tính khách quan phát sinh trong quá trình quản lý nhà nướccuả mỗi quốc gia, không phụ thuộc vào hình thức chính thể và chế độ chính trị cuảquốc gia đó như thế nào Bởi lẽ về mặt lý luận, theo quan điểm cuả chủ nghĩa Mác -LêNin thì mâu thuẫn chính là động lực cuả sự phát triển, mà KKHC chính là một sự thểhiện cuả các mâu thuẫn giữa các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính Vềmặt thực tiễn thì những sơ suất, sai sót cuả cơ quan nhà nước, những bất cập cuả bộmáy hành chính là những vấn đề khó tránh khỏi khi tác nghiệp Mặt khác, với sự pháttriển không ngừng cuả xã hội thì mỗi một thao tác hành chính trong thực tế cũng luônchứa đựng các yếu tố không phù hợp, dù rất nhỏ và ngay bản thân các chủ thể là đốitượng bị quản lý khi tham gia vào quan hệ hành chính cũng luôn đòi hỏi nhận được một

sự quản lý “hoàn hảo”, mà sự hoàn hảo thì luôn mang tính tương đối

Luôn tồn tại với tư cách là một thực tế khách quan, KKHC đòi hỏi các quốc giakhông được phủ nhận mà phải nhìn nhận và có các hình thức, biện pháp tổ chức giảiquyết các khiếu kiện này một cách hợp lý, hiệu quả nhằm làm lành mạnh hoá các quan

hệ pháp luật hành chính, thúc đẩy xã hội phát triển triển theo đúng định hướng cuả nhàcầm quyền

1.2.2.2 Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị

Nhà nước nói chung, hệ thống hành chính nhà nước nói riêng có hai chức năng:duy trì trật tự chung, lợi ích chung cuả xã hội và bảo vệ quyền và lợi ích cuả giai cấpcầm quyền Theo quan điểm cuả Các-Mác thì chính trị là lĩnh vực thể hiện ý chí, lợi íchcuả giai cấp thống trị Như vậy, KKHC trước hết phải phù hợp với lợi ích chính trị cuảgiai cấp cầm quyền và không làm phương hại đến lợi ích chung cuả giai cấp cầmquyền

Ở nước ta, Nhà nước cộng hồ XHCN Việt Nam là nhà nước cuả dân, do dân và vìdân, dựa trên nền tảng liên minh giai cấp cơng nhân, nơng dân và đội ngũ trí thức doĐảng Cộng sản lãnh đạo Do đĩ, KKHC cũng phải được thực hiện phù hợp với lợi íchchung cuả giai cấp cơng nhân, nơng dân và nhân dân lao động.

1.2.2.3 Tính hệ thống, thứ bậc

Quản lý nhà nước là một hệ thống theo thứ bậc chặt chẽ và thơng suốt từ trungương đến điạ phương, trong đĩ cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị, mệnh lệnh vàchiụ sự kiểm tra thường xuyên cuả cấp trên Mỗi cấp cơ quan, mỗi cán bộ, cơng chứclàm việc trong cơ quan nhà nước đều hoạt động trong phạm vi thẩm quyền được giao

Do vậy, KKHC cũng phải được thực hiện theo thứ bậc tương ứng, tức là việc khiếukiện cũng phải được thực hiện theo nguyên tắc từ dưới lên trên

1.2.2.4 Tính bảo đảm bằng pháp luật

Quan hệ pháp luật hành chính là một quan hệ khơng bình đẳng giữa một bên làcác cơ quan hành chính nhà nước, người cĩ thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhànước thực hiện chức năng quản lý nhà nước với bên kia là các cá nhân, cơ quan, tổchức là đối tượng bị quản lý phải tuân thủ các quyết định quản lý, hành vi quản lý cuảchủ thể quản lý theo nguyên tắc phục tùng Do đĩ, để bảo đảm quyền KKHC cuả ngườikhiếu kiện và bảo đảm trật tự cuả quản lý nhà nước, việc KKHC phải được quy địnhbằng pháp luật và bảo đảm thực hiện bằng pháp luật

1.3 Phân loại khiếu kiện hành chính

Phân loại KKHC là việc làm cần thiết để hiểu rõ các loại khiếu kiện, là cách thức đểtìm kiếm sự trùng lắp, chồng chéo cuả từng loại khiếu kiện, đảm bảo cho quá trìnhnghiên cứu được tiếp cận một cách bao quát, trọn vẹn, hồn chỉnh, tạo cơ sở kháchquan cho việc xác định mơ hình giải quyết khiếu kiện tương ứng, tránh sự rắc rối,chồng chéo, bỏ trống, giành giật, đổ lỗi cho nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việcgiải quyết khiếu kiện

Việc phân loại KKHC cĩ thể dưạ vào nhiều tiêu chí khác nhau Cũng giống như cácphân loại khác, phân loại khiếu kiện hành chính cũng chỉ mang tính chất tương đối + Theo chủ thể giải quyết khiếu kiện, KKHC bao gồm hai loại: khiếu nại đến các cơquan hành chính nhà nước (khiếu nại hành chính) và khởi kiện vụ án hành chính tạiTịa án cĩ thẩm quyền Đây là cách phân loại chung nhất và cĩ ý nghĩa lý luận và thựctiễn quan trọng nhất.

+ Dưạ vào các lĩnh vực quản lý nhà nước, KKHC cĩ thể phân thành:

- KKHC trong lĩnh vực quản lý kinh tế;

- KKHC trong lĩnh vực quản lý văn hố - xã hội;

- KKHC trong lĩnh vực quản lý về hành chính, chính trị

+ Dưạ vào đặc trưng cuả đối tượng bị quản lý, KKHC được chia thành:

- KKHC trong quản lý đơ thị;

- KKHC trong quản lý nơng thơn

+ Dưạ vào đối tượng khiếu kiện, KKHC được chia thành:

- Khiếu kiện QĐHC;

- Khiếu kiện HVHC

+ Dưạ vào chủ thể bị khiếu kiện, KKHC được chia thành:

- Khiếu kiện QĐHC, HVHC cuả cơ quan nhà nước;

- Khiếu kiện QĐHC, HVHC cuả cán bộ, cơng chức, người cĩ thẩm quyền trong cơquan nhà nước;

+ Dưạ vào tính bảo mật cuả các thông tin liên quan, khiếu kiện hành chính đượcchia thành:

- KKHC thuộc hoặc có liên quan đến bí mật quốc gia;

- KKHC thuộc hoặc có liên quan đến bí mật an ninh, quốc phòng;

- KKHC thuộc hoặc có liên quan đến bí mật cuả bộ, ngành;

- KKHC khác

1.4 Ý nghĩa của khiếu kiện hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam

KKHC có tính chất hai mặt Một mặt nó là hình thức thể hiện quyền cá nhân trongviệc tự do đánh giá họat động của công quyền nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp phápcủa mình,với ý nghĩa tích cực này họat động KKHC đã góp phần thúc đẩy sự phát triểnlành mạnh của quyền lực, đem lại các hiệu quả ích lợi cho xã hội Cùng với mặt tíchcực trên, nếu KKHC vượt quá mức cho phép hoặc bị lạm dụng, trong xã hội sẽ xuấthiện hiện tượng thiếu lành mạnh lôi cuốn dư luận và các nguồn lực vào hướng thiếu ổnđịnh, gây ảnh hươởg đến sự phát triển bền vững [35,Tr4]

Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay, việc xây dựng một nhà nước thực sự làcuả dân, do dân và vì dân như Điều 2 Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định là một trongnhững nhiệm vụ bức xúc, vô cùng quan trọng

Ý thức được tầm quan trọng cuả KKHC, trong thực tiễn quản lý thông qua việcnghiên cứu và thực tiễn giải quyết các khiếu kiện hành chính, Đảng và Nhà nước ta đãkịp thời có các chính sách, pháp luật phù hợp để tổ chức tốt hoạt động giải quyết khiếukiện Thông qua các KKHC chúng ta cũng có thể phát hiện ra những quy định cuả phápluật không còn phù hợp, nắm được tâm tư, nguyện vọng cuả nhân dân để từ đó cónhững sưả đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt là các quy định liênquan đến quyền và lợi ích hợp pháp cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức làm cho pháp

luật cuả Nhà nước ta thực sự là pháp luật mang tính nhân văn, nhân đạo, phục vụ conngười, vì con người.

Qua các KKHC chúng ta cũng có thể phát hiện ra những yếu tố bất hợp lý cuả bộmáy hành chính, các yếu kém, tiêu cực cuả một số cán bộ, công chức nhà nước để từ đó

có những chấn chỉnh, xử lý kịp thời nhằm bảo đảm cho pháp luật cuả Nhà nước ta đượcchấp hành nghiêm chỉnh, tất cả các cơ quan nhà nước, các nhân viên nhà nước đều phảitôn trọng pháp luật, đặt mình dưới pháp luật

Thông qua KKHC cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức, chúng ta cũng phát hiện cácquyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể bị QÑHC, HVHC xâm phạm, để từ đó có các biệnpháp, hình thức khắc phục nhằm khôi phục các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể, bảođảm các quyền tự do, lợi ích cuả công dân phải được không ngừng mở rộng và đượcpháp luật bảo hộ

Thay vì lưạ chọn các hình thức phản ứng tiêu cực trước sự xâm hại cuả các QÑHC,HVHC như la hét, chống đối…, việc khiếu kiện đến các cơ quan nhà nước có thẩmquyền trong khuôn khổ pháp luật cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng thể hiện sựtôn trọng pháp luật, sự tin tưởng vào việc giải quyết đúng đắn các khiếu kiện cuả cơquan nhà nước

Với chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghiã,

từ năm 1986 đến nay Nhà nước ta đã không ngừng có các chính sách khuyến khích, tạođiều kiện thuận lợi cho các thành phần kinh tế phát triển Tuy nhiên, do cơ chế quản lýkinh tế cũ đã tồn tại suốt một thời gian dài nên cho dù chúng ta có chuyển đổi sang cơchế quản lý mới thì các thói quen, sự ảnh hưởng cuả cơ chế cũ cũng vẫn còn và tácđộng không nhỏ đến hoạt động kinh doanh các doanh nghiệp KKHC chính là một kênhthông tin giúp chúng ta phát hiện và có các chấn chỉnh kịp thời

Thực tế đã chứng minh, qua việc giải quyết một số khiếu kiện cụ thể cuả các doanhnghiệp, chúng ta đã phát hiện được sự không phù hợp trong các quy định cuả pháp luật

về xử phạt vi phạm hành chính, thủ tục hải quan, áp thuế suất hàng nhập khẩu, thuế giá

trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân…, từ đó có nhữnghướng dẫn, giải thích hoặc quy định điều chỉnh lại cho phù hợp

Với chính sách mở cưả và hội nhập quốc tế, từ năm 1977 chúng ta đã trở thànhthành viên cuả Liên hiệp quốc, những năm 1980 chúng ta đã hội nhập kinh tế đaphương thông qua Hội đồng tương trợ kinh tế (SEV) Ngày13/7/2000 Chính phủ ViệtNam và Chính phủ Hoa Kỳ đã ký Hiệp định thương mại song phương Việt Nam- Hoa

Kỳ Đặc biệt bằng việc ký kết Nghị định thư ngày 07/11/2006, Việt Nam đã chính thứctham gia làm thành viên thứ 150 cuả Tổ chức thương mại thế giới (WTO) Qua nghiêncứu một số quy định cuả Hiệp định thương mại song phương Việt Nam- Hoa Kỳ(HĐTMVM) và các quy định cuả WTO liên quan đến KKHC, chúng ta có thể thấy rõcác đòi hỏi về một cơ chế pháp lý cho việc KKHC khi thực hiện HĐTMVM và thamgia WTO:

- Hầu hết các yêu cầu cuả HĐTMVM liên quan đến đến việc khiếu kiện, xét xử vàđiều chỉnh các quyết định hành chính đều phải thực hiện ngay từ khi hiệp định có hiệulực (10/12/2001) Đối với WTO, tất cả các cam kết trên đều phải thực hiện ngay khi gianhập[1,Tr4]

- Yêu cầu của Hoa Kỳ với Việt Nam là phải duy trì các cơ quan tài phán, thủ tụchành chính, tư pháp và các cơ chế khác, để xem xét lại và sưả đổi nhanh chóng theoyêu cầu cuả người bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính liên quan đến các vấn

đề theo HĐTMVM[13,Tr44] Các thủ tục này bao gồm cơ hội khiếu kiện mà không bịtrừng phạt cho người bị ảnh hưởng bởi quyết định hành chính có liên quan Nếu quyềnkhiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại đến cơ quan hành chính, thì phải có cơ hội đểkhiếu kiện QĐHC đó lên một cơ quan tư pháp (Điều VI.7)[1,Tr5], [13,Tr44]

- Yêu cầu mỗi bên phải duy trì hoặc thiết lập càng sớm càng tốt các cơ quan hoặcthủ tục tư pháp, hành chính hoặc trọng tài để theo yêu cầu cuả thương nhân cung cấpdịch vụ bị ảnh hưởng, xem xét lại một cách nhanh chóng và khi cần thiết chế tài đối vớicác QĐHC gây ảnh hưởng đến thương mại, dịch vụ Nếu như các thủ tục đó không độc

lập với cơ quan hành chính có quyết định bị xem xét lại thì bên đó phải đảm bảo saocho các thủ tục đó thực sự khách quan, không thiên vị (Điều 42.A chương IIIHĐTMVM, điểm a và b Điều VI.2 Hiệp định chung về thương mại dịch vụ cuả WTO -GATS)[2,Tr12].

- Yêu cầu pháp luật cuả mỗi thành viên phải quy định cho quyền khiếu kiện màkhông bị trừng phạt đối với quyết định định giá hải quan cuả nhà nhập khẩu hoặc bất

kỳ ai chịu nghĩa vụ nộp thuế Quyền khiếu kiện ban đầu mà không bị trừng phạt có thểthực hiện với một cơ quan nằm trong cơ quan hải quan hoặc một cơ quan độc lậpnhưng pháp luật của mỗi thành viên phải quy định cho quyền khiếu kiện đến cơ quan tưpháp (Điều VI.7 HĐTMVM, Điều 11 Hiệp định định giá hải quan cuả WTO- CVA)[2,Tr13]

- Yêu cầu khi có một QĐHC dẫn đến tranh chấp giữa nhà đầu tư Hoa Kỳ và Chínhphủ Việt Nam, nhà đầu tư có quyền chọn kiện quyết định đó ra Tòa án Việt Nam hoặc

cơ quan hành chính Việt Nam hoặc ra trọng tài quốc tế theo quy định cuả ICSID (Trungtâm quốc tế giải quyết các tranh chấp đầu tư tại Washington D.C), UNCITRAL (Quytắc trọng tài UNCITRAL) hoặc bất kỳ quy định nào khác do các bên thống nhất (Điều 4chương IV HĐTMVM)[2,Tr14]

Qua các yêu cầu như trên cuả HĐTMVM và WTO chúng ta có thể nhận thấy rằng,Chính phủ Hoa Kỳ cũng như WTO hiểu rất rõ ý nghĩa cuả KKHC trong mối quan hệhợp tác với Việt Nam nên đã có các thoả thuận nhằm bảo đảm cho các khiếu kiện ấyphải được giải quyết một cách minh bạch, công bằng, công khai, nhanh chóng trên cơ

sở tôn trọng các điều ước quốc tế đã được công nhận hoặc thoả thuận

1.5 Thực trạng khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay

Như đã trình bày ở trên, KKHC bao gồm hai loại: khiếu nại đến các cơ quan hànhchính nhà nước (khiếu nại hành chính) và khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án cóthẩm quyền, vì vậy, vấn đề được xem xét theo hai loại này

1.5.1 Thực trạng khiếu nại hành chính

Trong thời gian qua tình hình khiếu nại trong lĩnh vực hành chính ở nước ta diễnbiến phức tạp, số lượng vụ việc khiếu nại gia tăng, năm sau cao hơn năm trước, tínhchất gay gắt, đặc biệt là tình trạng khiếu kiện đông người diễn ra trên diện rộng ở nhiềutỉnh, thành phố trên cả nước Theo thống kê từ năm 1999 đến năm 2005, cả nước có2.161 đoàn khiếu kiện đông người, vượt cấp lên trung ương Các cơ quan hành chínhcác cấp đã tiếp 1.867.864 lượt công dân đến trình bày KNTC, kiến nghị, phản ánh.Riêng tại trụ sở tiếp công dân cuả trung ương Đảng và Nhà nước tại Hà Nội và thànhphố Hồ Chí Minh đã tiếp 113.101 lượt người và 2.902 đoàn đông người khiếu kiện lêntrung ương Số lượng người đến KNTC tại Trụ sở tiếp dân cuả Trung ương Đảng vàNhà nước từ năm 1999 đến năm 2002 liên tục tăng, đặc biệt là hai năm 2001- 2002,mỗi năm người khiếu kiện vượt cấp lên trung ương tăng hơn 20% (năm 2001 tiếp20.525 lượt người, tăng 27,6% so vơí năm trước; năm 2002 tiếp 25.734 lượt người,tăng 21,7%) Ở nhiều điạ phương đã phát sinh khiếu kiện đông người gay gắt, phứctạp, trở thành “điểm nóng” như:

Việc khiếu tố ở 20/22 xã thuộc huyện Giao Thuỷ, tỉnh Nam Định; khiếu kiện tranhchấp đất cuả hơn 2000 hộ dân ở huyện Ba Trái, Giồng Trơm, Thạnh Phú tỉnh Bến Tre;Khiếu kiện về đai cuả hơn 300 hộ nông dân với nông trường 30/4, tỉnh Sóc Trăng;Khiếu kiện về đất đai cuả nhiều hộ nông dân người Khơme ở An Giang…Các đoànkhiếu kiện đông người ở các điạ phương thườg lên trung ương trong thời gian diễn racác sự kiện chính trị quan trọng cuả đất nước như: Hội nghị cuả Ban chấp hành trungương Đảng, các kỳ họp Quốc hội Đáng lưu ý, nhiều cá nhân, các đoàn khiếu kiện đôngngười khi về trung ương đã có sự liên kết với nhau để gây sức ép tại các cơ quan trungương và nhà riêng cuả các lãnh đạo Đảng, Nhà nước Có đoàn khiếu kiện đã đưa nhữngngười già, phụ nữ, trẻ em, thương binh, thân nhân cuả liệt sỹ đi cùng, trưng khẩu hiệu,căng biểu ngữ, tạo nên sự bức xúc, gay gắt, không tin tưởng vào việc giải quyết cuảchính quyền điạ phương, yêu cầu trung ương về giải quyết, cá biệt có đoàn còn kéo tới

Lãnh sự quán Mỹ nhờ can thiệp Nhiều trường hợp khiếu kiện dài ngày ở các cơ quantrung ương tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh Điển hình là sự kiện 400 công dânvới hàng trăm khẩu hiệu, băng rôn, lều, lán được dựng lên trong nhiều tháng tại trụ sởVăn phòng Chính phủ số 7 Lê Duẩn thành phố Hồ Chí Minh để khiếu kiện Ngườikhiếu kiện đã có các hành vi vượt ra ngoài quyền khiếu nại mà pháp luật quy địnhnhư: Lăng mạ, xúc phạm, hành hung, gây thương tích hoặc bắt giữ cán bộ, đập phá tàisản, bao vây, cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh bình thường cuả doanh nghiệp,gây rối trật tự công cộng Tình hình trên đã gây phức tạp về an ninh chính trị và trật tự

xã hội, ảnh hưởng đến hoạt động bình thường cuả các cơ quan nhà nước, làm giảm uytín cuả Đảng và Nhà nước đối với nhân dân[45,Tr1] (Xem bảng 2.1)

Qua nghiên cứu các đơn khiếu nại cuả các đối tượng gửi đến các cơ quan hànhchính nhà nước trong năm năm trở lại đây, có thể thấy các khiếu nại hành chính thườngtập trung ở các loại sau[84,Tr2-3]:

- Tranh chấp đòi lại đất giữa công dân với các đơn vị quân đội, nông trường quốcdoanh về số đất đai Nhà nước đã giao cho các nông trường sử dụng hoặc giao cho cácđơn vị quân đội để phục vụ cho nhu cầu an ninh, quốc phòng trong thời kỳ diễn rachiến tranh biên giới phía Bắc, biên giới Tây Nam, nhưng sau khi chiến tranh kết thúccác cơ quan, đơn vị đã buông lỏng quản lý, để người khác lấn chiếm, phát sinh tranhchấp

- Tranh chấp đòi lại đất cũ trong giai đoạn cải tạo nông nghiệp, đất đã đưa vào hợptác xã, tập đoàn sản xuất Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất giải thể, chính quyền đãgiao phần đất này cho người đang trực tiếp sử dụng

- Các khiếu nại đòi lại đất thuộc diện cải tạo, đất vắng chủ Các khiếu nại về đấtđai, nhà cưả, trường học liên quan đến các tổ chức tôn giáo

- Các khiếu nại về bồi thường, giải toả giữa các hộ dân với các ban quản lý dự

án đầu tư và chính quyền điạ phương các cấp trong việc giải quyết các vấn đề liên quanđến lợi ích cuả người dân khi phải di dời nhà ở, tài sản trên đất để thực hiện các dự ánđầu tư phát triển.

- Khiếu nại đòi lại đất trước đây do tham gia cách mạng hoặc do chiến tranh khôngthể trực tiếp sử dụng được, đất do bị chế độ cũ trưng thu, trưng dụng…nay do Nhànước trực tiếp quản lý

- Khiếu nại đòi lại đất trước đây đã giao cho người khác sử dụng như: giao chongười thân trông coi để đi tham gia cách mạng; cho người khác mượn để sản xuất hoặc

ở nhờ; tranh chấp ranh giới đất, hẻm, lối đi chung…

- Khiếu nại về việc sử dụng nhà ở thuộc sở hưũ nhà nước

- Khiếu nại các HVHC cuả các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nướctrong việc thực thi nhiệm vụ, công vụ

Nguyên nhân cuả tình trạng trên là do đất nước ta đang ở trong thời kỳ đổi mới, tốc

độ đầu tư tăng nhanh, quá trình đô thị hoá diễn ra liên tục, nhiều công trình xây dựngđược triển khai như cầu, đường, các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu quy hoạch dân

cư, khu độ thị mới được mở ra[17,Tr29] Việc thực hiện các dự án đầu tư, việc chỉnhtrang đô thị, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế, vì lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia

đã tác động mạnh đến quyền lợi và các sinh hoạt bình thường cuả một bộ phận khôngnhỏ dân cư Trong khi đó, giá bồi thường thiệt hại cuả Nhà nước không theo kịp sự biếnđổi cuả thị trường bất động sản đã làm phát sinh các tranh chấp, khiếu nại cuả các đốitượng có đất bị thu hồi

Bên cạnh đó, những khiếu nại phát sinh do lịch sử để lại qua việc thực hiện chínhsách cải tạo XHCN tại miền Nam những năm đầu giải phóng như: cải tạo nhà đất, cảitạo công thương nghiệp tư bản tư doanh, chính sách tập đoàn… Những khiếu nại từviệc cho mượn đất, cho ở nhờ, nhờ người trông coi đất gia tộc để đi kháng chiến hoặcđến nơi khác sinh sống …

Ngòai ra tình trạng khiếu nại kéo dài, số lượng đơn khiếu nại ở nhiều cơ quan nhànước tăng lên không ngừng còn do:

- Pháp luật cho phép người khiếu nại được quyền khởi kiện vụ án hành chính nhưngthẩm quyền giải quyết cuả Tòa án còn rất hạn chế, quyền giải quyết các KKHC phầnlớn vẫn thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước

- Cùng một nội dung khiếu kiện nhưng đương sự làm thành nhiều bộ hồ sơ khiếukiện và gửi đến nhiều cơ quan nhà nước

- Việc lạm dụng quyền xem xét lại các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lựcpháp luật cuả cơ quan nhà nước có thẩm quyền vô tình đã tạo ra tâm lý và hành vikhông chấp hành quyết định đã có hiệu lực pháp luật cuả cơ quan nhà nước có thẩmquyền cuả người khiếu nại, tiếp tục khiếu nại làm cho việc khiếu nại kéo dài, không cóđiểm dừng

- Một số cơ quan, đơn vị chưa kịp thời giải quyết các thắc mắc cuả nhân dân làmcho các bức xúc phát triển thành khiếu nại Việc giải quyết khiếu nại chưa được xemxét giải quyết ngay từ cấp cơ sở, dẫn đến tình trạng những người khiếu nại đã tập trungkhiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc gửi đơn đến các

cơ quan báo chí, cơ quan cuả Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp …

- Thực sự tệ quan liêu cuả bộ máy nhà nước vẫn còn nặng, trình độ chuyên môn,tinh thần trách nhiệm trong công việc và thái độ tiếp dân cuả một bộ phận cán bộ, côngchức chưa thực sự được tốt, tham nhũng, tiêu cực vẫn còn tồn tại Các yếu tố trên luônquan hệ với nhau, xuất hiện ở nhiều nơi, nhiều khâu trong quy trình quản lý nhà nướctạo thành nguyên nhân gây bức xúc cho công dân, tạo ra khiếu nại hành chính[43, Tr7]

1.5.2 Thực trạng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án

Qua thực tiễn tiếp nhận và giải quyết các KKHC tại các cơ quan hành chính và tạicác Tòa án nhân dân trong các năm gần đây cho thấy số lượng đơn khiếu nại gửi đếncác cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến điạ phương rất lớn, nhưng ngược

lại, số lượng đơn khởi kiện gửi đến Tòa án nhân dân các cấp mặc dù hàng năm có tăngnhưng vẫn không đáng kể.

Khi mới thành lập (1996) lượng đơn kiện gửi đến Tòa rất lớn, bao gồm nhiều lĩnhvực, nhưng đa số là các vụ việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, vụviệc đã hết thời hiệu khởi kiện hoặc chưa đủ điều kiện khởi kiện (chưa khiếu nại lầnđầu hoặc chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu) Loại việc khởi kiện chủ yếu

là các việc: kiện đòi lại nhà, đất đã bị Nhà nước quản lý trong quá trình thực hiện cácchính sách của Nhà nước về cải tạo nhà cho thuê, nhà của các đối tượng sỹ quan quânđội, sỹ quan cảnh sát chế độ cũ và nhà vắng chủ; kiện các quyết định giải quyết tranhchấp đất đai …

Sau một thời gian hoạt động, do có sự kiểm tra chặt chẽ từ khâu xem xét, nhận đơnkiện, nên các đơn kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hoặc không đủđiều kiện khởi kiện đều được Tòa án trả lại cho người khởi kiện Chỉ có các vụ kiệnthuộc thẩm quyền mới được Tòa tiếp nhận, thụ lý giải quyết ( Xem bảng 1.1)

Tuy số lượng đơn được Tòa án tiếp nhận để giải quyết không nhiều nhưng tínhchất cuả các vụ kiện ngày càng phức tạp, chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực như: quản

lý nhà nước về đất đai (giải quyết tranh chấp đất đai; giao đất; thu hồi đất; đền bù, hỗtrợ giải phóng mặt bằng, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; cấp, thu hồi giấy chứngnhận quyền sử dụng đất); về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng, quản lý

sử dụng đất, thu thuế, truy thu thuế, thu tiền sử dụng đất Đặc biệt, có nhiều trường hợp

do QÑHC, HVHC tác động đến nhiều người như: quyết định thu hồi đất vì mục đích anninh, quốc phòng, phát triển kinh tế; quyết định đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, táiđịnh cư khi Nhà nước thu hồi đất, đã xảy ra tình trạng khiếu kiện đông người, ảnhhưởng đến trật tự công cộng cũng như tiến độ thực hiện các dự án đầu tư[86,Tr1-2] Điển hình cuả tình trạng khiếu kiện đông người tại Toà án có thể kể đến vụ khiếukiện cuả 132 cá nhân tại quận 9 thành phố Hồ Chí Minh đối với quyết định thu hồi đất

để xây dựng khu công nghệ cao cuả UBND thành phố Hồ Chí Minh, cụ thể: Để phát

triển kinh tế đất nước và thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển công nghiệp và kết cấu

hạ tầng thời kỳ 1996- 2010, theo quyết định cuả Thủ tướng Chính phủ, ngày 27/6/2002UBND thành phố Hồ Chí Minh có Quyết định số 2666/QĐ-UB thu hồi 804 ha đất tạiquận 9 thành phố Hồ Chí Minh để xây dựng Khu công nghệ cao thành phố Đứng trướcyêu cầu phải xây dựng thêm một số khu chức năng trong Khu công nghệ cao theo Nghịđịnh số 99/2003/NĐCP cuả Chính phủ, ngày 19/5/2004 UBND thành phố có Quyếtđịnh số 2193/QĐ-UB thu hồi thêm 102.2275 ha đất tại khu vực quận 9 bổ sung choKhu công nghệ cao thành phố Cho rằng việc thu hồi đất cuả UBND thành phố làkhông đúng thẩm quyền, thủ tục và các quy định cuả pháp luật có liên quan, 132 người

có đất thuộc phạm vi bị thu hồi đã khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu Toà án huỷ bỏQuyết định số 2666/QĐ-UB và Quyết định số 2193/QĐ-UB cuả UBND thành phố(trong đó có 123 người yêu cầu huỷ bỏ Quyết định số 2666/QĐ-UB và 9 người yêu cầuhuỷ bỏ Quyết định số 2193/QĐ-UB) So với một số vụ KKHC trước đây tại Toà ánnhân dân thành phố Hồ Chí Minh, KKHC lần này cuả 132 cá nhân có tính chất và mức

độ phức tạp hơn nhiều vì vụ kiện có đông người tham gia, giữa những người đi kiện có

sự phối hợp, tổ chức rất chu đáo như: phân công người làm tư vấn pháp luật, chuẩn bịnội dung tranh tụng; phân công người làm đại diện để phát biểu tại phiên toà, người đitheo làm hậu thuẫn, người chuẩn bị đồng phục áo bà ba, khăn rằn quấn cổ, áo dài, khănđóng cho những người đi dự phiên toà, người chuẩn bị khẩu hiệu, biểu ngữ[88,Tr1] Qua nghiên cứu tình hình nộp đơn khởi kiện hành chính tại Tòa án nhân dân thànhphố Hồ Chi Minh, có thể thấy một số nguyên nhân làm cho số lượng đơn khởi kiện gửiđến Tòa án không nhiều là do:

- KKHC có thể xảy ra trên nhiều lĩnh vực cuả hoạt động quản lý nhà nước, tuynhiên, thẩm quyền giải quyết cuả Tòa án chỉ giới hạn trong phạm vi một số loại KKHC.Theo Pháp lệnh 1996 thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết đối với 7 loại KKHC.Theo Pháp lệnh sưả đổi, bổ sung ngày 25/12/1998 Pháp lệnh 1996 thì Tòa án chỉ cóthẩm quyền giải quyết đối với 9 loại KKHC Lần sưả đổi, bổ sung gần đây nhất (ngày

05/4/2006) hiện đang có hiệu lực thi hành thì Tòa án cũng chỉ có thẩm quyền giảiquyết đối với 21 loại KKHC.

- Thói quen khiếu nại theo thủ tục hành chính đã thấm sâu vào ý thức cuả ngườidân

- Sự không hiểu biết về thời hiệu khiếu nại, thời hiệu khởi kiện, các loại việc thuộcthẩm quyền cuả Tòa án Do đó đã dẫn tới hậu quả là khi khởi kiện đến Tòa án thì vụviệc đã hết thời hiệu hoặc không thuộc thẩm quyền giải quyết cuả Tòa án

- Tâm lý ngần ngại các thủ tục tố tụng chặt chẽ cuả Tòa án

- Tâm lý ngần ngại cuả người khởi kiện khi kiện cơ quan nhà nước, người có thẩmquyền trong cơ quan nhà nước ra trước Tòa án Nhất là các doanh nghiệp có tâm lýngại kiện cơ quan nhà nước ra trước Tòa án vì sợ bị cơ quan nhà nước, người có thẩmquyền trong cơ quan nhà nước trù dập, làm khó cho hoạt động kinh doanh

- Tâm lý ngại tốn kém do phải đóng án phí; ngại vụ việc bị giải quyết kéo dài theothủ tục tố tụng

- Một số phán quyết cuả Tòa án chưa thực sự thuyết phục và tạo được sự tin tưởngcuả người khiếu kiện

- Tính không ổn định cuả bản án do quy định về quyền kháng nghị giám đốc thẩm

Qua nghiên cứu lịch sử KKHC và tổ chức giải quyết KKHC, ý nghĩa cuả KKHC

và thực tế việc KKHC tại các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như trên, ta có thể thấykhái niệm, tính chất, phân lọai KKHC là những lý luận cơ bản liên quan mật thiết đếnviệc lựa chọn mô hình tổ chức giải quyết KKHC KKHC là hành vi khách quan, là điềukiện để phát hiện lỗ hổng, sự thiếu, yếu, sự không phù hợp cuả pháp luật với thực tế,

phát hiện sự chưa phù hợp, sự yếu kém cuả bộ máy hành chính, sự yêú kém cuả cán bộ,công chức nhà nước, phát hiện tiêu cực và các vi phạm pháp luật khác, là sự thể hiệnnhu cầu, nguyện vọng, thái độ cuả công dân, cuả các nhà đầu tư cũng như cuả các cánhân, cơ quan, tổ chức trong nước và nước ngoài, cuả các quốc gia, tổ chức quốc tế khitiếp cận, quan hệ với bộ máy hành chính nhà nước, là tiêu chí để đánh giá sự phù hợpcuả pháp luật, hiệu quả hoạt động cuả bộ máy hành chính và công chức hành chính nhànước, hiệu quả cuả công cuộc cải cách hành chính nhà nước

Thực tế số lượng đơn KKHC gửi đến các cơ quan nhà nước là rất lớn, quyềnKKHC cuả các đương sự là quyền hiến định được pháp luật bảo hộ Do đó, việc lưạchọn mô hình tổ chức giải quyết KKHC làm sao hiệu quả, bảo đảm được quyền, lợi íchhợp pháp cuả người khiếu nại, khởi kiện; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp cuả Nhànước và cuả những người có quyền, nghiã vụ liên quan, góp phần tích cực vào côngcuộc cải cách tư pháp, cải cách hành chính, xây dựng nhà nước Việt Nam pháp quyền

xã hội chủ nghiã, phát triển nền kinh tế thị trường và mở rộng quan hệ hợp tác quốc tế

là một nhiệm vụ có ý nghĩa vô cùng quan trọng

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH , THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÀI

PHÁN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA

2.1 Cơ sở lý luận về tài phán hành chính

2.1.1 Khái niệm và tính chất cuả tài phán hành chính

2.1.1.1 Khái niệm tài phán hành chính

TPHC là một vấn đề luôn tồn tại và phát triển cùng với hoạt động quản lý nhà nước.Đối với Việt Nam chúng ta, thuật ngữ “tài phán hành chính” được sử dụng khá phổ

biến trong khoảng thời gian hơn một thập niên trở lại đây Tuy nhiên, cũng như kháiniệm KKHC, cho đến nay chúng ta vẫn chưa có định nghĩa pháp lý về khái niệm này

Có quan điểm cho rằng TPHC là hoạt động xét xử cuả Tòa án nhằm giải quyết cáctranh chấp hành chính phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước[15,Tr165], [39,Tr9 vàtr16]

Có quan điểm khác cho rằng TPHC là hoạt động giải quyết các tranh chấp hànhchính do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện[16;40,Tr6], [47,Tr1] Theo quan điểmnày thì hoạt động giải quyết khiếu nại cuả các cơ quan hành chính nhà nước chính làhoạt động TPHC Ngoài ra, hiểu theo quan điểm này hoạt động TPHC cũng có thể làhoạt động cuả cơ quan có chức năng xét xử các tranh chấp hành chính nhưng khôngphải là Tòa án mà là cơ quan thuộc bộ máy hành pháp Quan điểm này tách hoạt độnghành chính nhà nước thành hai mảng riêng biệt đó là hành chính chấp hành, điều hành(hành chính quản lý) và hành chính tài phán (tài phán hành chính)

Quan điểm thứ ba cho rằng TPHC là sự phán quyết cuả Nhà nước về các tranhchấp, vụ việc có yếu tố hành chính bao gồm giải quyết các tranh chấp hành chính và xử

lý các vi phạm hành chính trong quản lý nhà nước[14,Tr12-13], đó là:

- Hoạt động xét xử các vụ án hành chính cuả Tòa án

- Hoạt động xét và giải quyết khiếu nại hành chính cuả các cơ quan hành chính nhànước

- Hoạt động xử lý vi phạm hành chính cuả các cơ quan hành chính nhà nước

Theo từ điển Hán-Việt thuật ngữ “tài phán” có nguồn gốc từ tiếng la tinh là

“jurisdictio” có nghĩa là tổng thể những quyền hạn cuả Tòa án hoặc cơ quan hànhchính về việc đánh giá khiá cạnh pháp lý cuả những sự kiện cụ thể, trong đó có việcgiải quyết các tranh chấp và áp dụng những chế tài theo luật định Xuất phát từ thuậtngữ này, có quan điểm cho rằng “tài phán hành chính” là hoạt động giải quyết cáctranh chấp hành chính (KKHC) phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan,người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước) với cá nhân, cơ quan, tổ

chức trong xã hội do cơ quan tài phán cuả Nhà nước thực hiện theo trình tự tố tụng Cơquan tài phán nhà nước có thể là Tòa án hoặc cơ quan nhà nước khác do pháp luật quyđịnh Như vậy, khái niệm tài phán rộng hơn khái niệm xét xử và không chỉ Tòa án mới

có quyền tài phán mà các cơ quan hành chính cũng có thể có quyền tài phán Điều đó

có nghĩa là không nên đồng nhất khái niệm TPHC với hoạt động xét xử cuả Tòa án,không nên đồng nhất TPHC với hoạt động xét xử cuả Tòa án hành chính hoặc Tòahành chính Đồng thời cũng không nên đồng nhất TPHC với hoạt động giải quyết cáctranh chấp hành chính cuả cơ quan hành chính nhà nước[42,Tr678-679] Khái niệmTPHC trong luận văn này được hiểu theo nghĩa này - tức là theo nghĩa rộng của kháiniệm “tài phán hành chính”

Quyền lực nhà nước thể hiện ở quyền quản lý cuả Nhà nước đối với xã hội trên cơ

sở pháp luật[8,tr48] Trong việc thực thi quyền lực nhà nước về lĩnh vực TPHC, đó làthực hiện chức năng xét xử Đây là chức năng được sản sinh từ quyền tư pháp, mộttrong ba bộ phận cấu thành cuả quyền lực nhà nước Thông qua hoạt động giải quyếtKKHC, các chủ thể thực hiện hoạt động TPHC ban hành các phán quyết buộc cácđương sự phải thực hiện Phán quyết cuả TPHC là phán quyết mang tính nhà nước,chứa đựng quyền lực cuả Nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cữơngchế nhà nước

Hai là, tính nhân đạo :

Bản chất cuả Nhà nước ta là nhà nước cuả dân, do dân và vì dân Cơ quan TPHCđược thành lập ở nước ta cũng là nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp cuả nhân dân Do đĩ,

cơ quan TPHC cũng như cán bộ, cơng chức trong cơ quan TPHC phải cĩ thái độ đúngmực thể hiện bản chất tốt đẹp cuả Nhà nước ta Mặt khác, hiện nay chúng ta đang xâydựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN Hơn lúc nào hết TPHC phải bảođảm được tính nhân đạo XHCN để hạn chế đến mức thấp nhất các yếu tố tiêu cực cuảkinh tế thị trường, phải tơn trọng con người, phục vụ con người, lấy mục tiêu xây dựngmột xã hội văn minh, nhân ái, nhân đạo làm kim chỉ nam cho hoạt động cuả mình, bảođảm cho mọi người khi tham gia tố tụng đều được bình đẳng

Ba là, tính trọng tài:

Hoạt động TPHClà một hoạt động mang tính trọng tài để giải quyết các tranh chấphành chính phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước Đây là một điểm đặc trưngnhất cuả TPHC Để bảo đảm đúng tính chất cuả TPHCvới tư cách là một hoạt độngmang tính trọng tài, TPHC phải bảo đảm được các yêu cầu sau:

- Phải bảo đảm được sự độc lập: Độc lập cuả TPHC là điều kiện tiên quyết để bảođảm tính pháp quyền và cơng bằng trong hoạt động tài phán Với tính chất độc lập, cơquan tài phán sẽ thực hiện chức năng cuả mình một cách độc lập trên cơ sở đánh giá kỹlưỡng các tình tiết theo quy định cuả pháp luật mà khơng phải bị tác động bởi bất kỳảnh hưởng, cám dỗ, sức ép, mối đe doạ hoặc can thiệp nào cho dù là trực tiếp hay giántiếp Để làm rõ vấn đề này, ta cĩ thể nêu qua một số tuyên bố tương tự về độc lập tưpháp là « Tuyên bố Bắc Kinh về các nguyên tắc độc lập tư pháp » được thơng qua bởiChánh án tối cao của 20 nước ở Hội nghị các Chánh án tối cao khu vực Châu Á- TháiBình Dương được tổ chức tại Bắc Kinh ngày 19/8/1995 Theo tuyên bố này, độc lập tưpháp cĩ nghĩa là : Cơ quan tư pháp quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền dựa trên sựđánh giá khách quan của mình về các sự kiện của vụ án và trình độ hiểu biết pháp luậtcủa mình mà khơng chịu tác động sai trái, trực tiếp hay gián tiếp của bất kỳ cá nhân, cơquan, tổ chức nào Cơ quan tư pháp cĩ quyền giải quyết hoặc xem xét lại đối với tất cả

các vấn đề mang tính chất tư pháp Việc duy trì tính độc lập của cơ quan tư pháp là cầnthiết để đạt được mục tiêu và thực hiện đúng chức naăng của cơ quan tư pháp trong một

xã hội tự do và tôn trọng pháp quyền Sự độc lập này cần phải được nhà nước bảo đảm,phải đượ quy định rõ trong Hiến pháp hoặc luật [10,Tr46]

- Phải bảo đảm tính khách quan: Khách quan là một yếu tố thiết yếu để thực hiệnđúng đắn các hoạt động tài phán Điều này không chỉ được thể hiện thông qua các phánquyết mà còn phải được thể hiện trong cả quy trình để ra được phán quyết Tính kháchquan cuả TPHC đòi hỏi việc giải quyết khiếu kiện phải dưạ trên cơ sở các chứng cứ,tình tiết khách quan, được thu thập một cách khách quan phù hợp với thủ tục luật định

- Phải bảo đảm công bằng: TPHC là hoạt động trọng tàì, do đó tính công bằng cuảhoạt động phải được đặt lên hàng đầu, công bằng là hạt nhân quan trọng nhất của họatđộng tài phán vì chính do muốn có được sự công bằng mà người ta đã chấp nhận mộtngười thứ 3 đứng ra để phân xử và nhờ có công bằng mà các phán quyết tài phán mớiđược các bên tự giác thực hiện[41,Tr273] Sự công bằng đòi hỏi hoạt động tài phánphải bảo đảm đúng đắn, không thiên vị, không thành kiến hay định kiến Công bằng đểbảo đảm niềm tin cuả các đối tượng tham gia tố tụng, đặc biệt là niềm tin cuả ngườikhởi kiện Công bằng là yêu cầu đồng thời là điều kiện để bảo đảm việc giải quyết cuảtài phán được chính xác

Bốn là, tính không vụ lợi:

TPHC được đặt ra để giải quyết các tranh chấp hành chính nhằm bảo vệ các quyền,lợi ích hợp pháp cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm hoặc đe doạ xâmphạm trái pháp luật cuả quyền lực công Mục đích cuả TPHC nhằm tạo ra một nền hànhchính trong sạch, phục vụ tốt lợi ích cuả Nhà nước cũng như cuả toàn xã hội Do đó,TPHC phải bảo đảm sự công tâm, trong sạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận,không đòi hỏi người phục vụ phải trả thù lao Đây chính là một trong những đặc điểm

cơ bản để phân biệt TPHC với các tổ chức tài phán phi chính phủ hoặc các doanhnghiệp hoạt động kinh doanh Nếu như mục tiêu cuả các tổ chức và hoạt động kinh

doanh là lợi nhuận và phục vụ cho những mục tiêu riêng cuả chủ sở hưũ thì TPHCchính lại được tổ chức nhằm phục vụ xã hội TPHC tồn tại vì xã hội, vì lợi ích cuả xãhội Tính xã hội, tính nhân dân cuả TPHC làm cho nó trở thành một tổ chức không vụlợi.

Năm là, tính chuyên môn hóa, chuyên nghiệp hóa:

Hoạt động TPHC là một hoạt động đặc biệt, hoạt động cuả nó tạo ra một sản phẩmđặc biệt đó là các phán quyết Các phán quyết là kết quả cuả một quá trình xem xét vụviệc một cách khoa học mang tính cất chuyên môn nghề nghiệp cao Những người làmviệc trong cơ quan TPHC phải có trình độ chuyên môn nghề nghiệp cao trên toàn bộcác lĩnh vực liên quan, phải có đủ trình độ hiểu biết để có thể đánh giá vấn đề một cáchchính xác và đưa ra được những phán quyết hành chính đúng đắn, hợp lý, hợp pháp.Tính chuyên môn nghề nghiệp cao là một yêu cầu bắt buộc đối với TPHC Nó khôngnhững là đòi hỏi cuả Nhà nước pháp quyền, mà còn là đòi hỏi cuả cả xã hội về một tổchức tài phán phát triển, khoa học, văn minh và hiện đại[33,Tr38]

2.1.2 Vai trò của tài phán hành chính

2.1.2.1 Vai trò của tài phán hành chính trong hoạt động hành chính nhà nước

Nhìn từ khía cạnh quyền lực, TPHC là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước Vớichức năng giải quyết các KKHC mà đối tượng giải quyết cụ thể là các QÑHC, HVHCcuả cơ quan hành chính và các cá nhân trong các cơ quan này, nên hoạt động hànhchính mang tính tích cực (hành chính quản lý) và hoạt động hành chính tài phán dễ bịlẫn lộn và cơ quan có chức năng TPHC cũng thường được xếp cùng nhóm với các cơquan hành chính nhà nước Do vậy trên thực tế tuỳ tình hình, điều kiện cụ thể cuả mỗiquốc gia, người ta có thể tổ chức cơ quan TPHC thuộc hệ thống tư pháp hoặc thuộc hệthống cơ quan hành pháp

Tại Việt Nam, quyền TPHC được giao trực tiếp cho các cơ quan hành chính nhànước Đối với một số loại KKHC như: khiếu kiện quyết định XPVPHC; khiếu kiện

QÑHC, HVHC trong việc buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố; khiếukiện việc cấp, thu hồi giấy phép xây dựng… người khởi kiện có quyền lưạ chọn hoặc

cơ quan hành chính nhà nước hoặc Tòa án để giải quyết

Thực hiện đường lối đổi mới do Đảng cộng sản khởi xướng và lãnh đạo, trongnhững năm gần đây cả nước ta đã tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước,trong đó có việc cải cách nền hành chính quốc gia, mà nội dung là cải cách thể chếhành chính nhà nước; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng, đổi mới đội ngũcán bộ, công chức nhà nước; cải cách tài chính công

Tại Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương khoá VII (11/1995) đã xác định:

“Mục tiêu cuả cải cách hành chính là nhằm xây dựng một nền hành chính trong sạch,

có đủ năng lực, sử dụng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực,hiệu quả các công việc nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng,phục vụ đắc lực đời sống nhân dân, xây dựng nếp sống và làm việc theo pháp luật trong

xã hội”

Thông qua hoạt động tài phán, Nhà nước có thể kiểm soát được hoạt động quản lý,

cụ thể là bằng công cụ TPHC Nhà nước huỷ bỏ các QÑHC trái pháp luật, buộc cơ quanhành chính nhà nước, cán bộ công chức nhà nước phải chấm dứt HVHC trái pháp luật.Thông qua TPHC Nhà nước có thể phát hiện những khiếm khuyết cuả pháp luật hànhchính, cuả bộ máy hành chính nhà nước, từ đó có các giải pháp bổ sung, sưả đổi, chấnchỉnh cho phù hợp Thực hiện TPHC làm cho trách nhiệm cuả bộ máy hành chính nhànước được nâng cao, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế XHCN tronghoạt động quản lý nhà nước, góp phần nâng cao trách nhiệm, bổn phận cuả cán bộ,công chức nhà nước trong việc thực thi công vụ

Vai trò cuả cuả TPHC được quyết định bởi chức năng cuả cơ quan tài phán TPHCđược Nhà nước tổ chức, thành lập để giải quyết các các KKHC TPHC là phương thứcbảo đảm pháp chế và kỷ luật cuả nền hành chính nhà nước, là biện pháp kiểm tra, giámsát hưũ hiệu hoạt động cuả cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức nhà

nước, tránh các hành vi lạm quyền, lộng quyền, trốn tránh trách nhiệm, hạn chế cáchiện tượng tiêu cực, cưả quyền, quan liêu trong bộ máy hành chính, góp phần làm lànhmạnh hoá nền hành chính nhà nước[12,Tr9-10].

Với vị trí, vai trò như trên cuả TPHC, ở nước ta thực tế hoạt động giải quyết cáckhiếu kiện hành chính cuả các cơ quan nhà nước trong thời gian qua đã chứng tỏ TPHCđúng là một công cụ quan trọng cuả Nhà nước, góp phần tích cực làm lành mạnh hoánền hành chính quốc gia, thúc đẩy công cuộc cải cách hành chính phát triển theo đúngtinh thần cuả Đảng đã đề ra

2.1.2.2 Vai trò cuả tài phán hành chính trong việc bảo vệ quyền dân chủ cuả công dân

Cơ sở cuả dân chủ là quyền tự do Chính vì vậy chúng ta phải làm rõ được dân chủ

là gì, tự do là gì và TPHC có vai trò gì trong việc bảo vệ quyền tự do, dân chủ Thậtvậy, trong thực tế đời sống, trong lĩnh vực nào chúng ta cũng có thể bắt gặp nhữngtrường hợp khó xử lý trước một số vấn đề vì chưa rõ ranh giới giữa dân chủ và phi dânchủ, tự do và vi phạm tự do Tất nhiên ở đây không đề cập đến các trường hợp cố ý viphạm dân chủ, tước đoạt tự do cuả người khác hoặc lợi dụng quyền dân chủ, tự do đểxâm phạm lợi ích cuả Nhà nước, của cá nhân, cơ quan, tổ chức khác

Trong thời gian qua với chủ trương công khai hoá và dân chủ hoá các mặt cuả đờisống xã hội, Đảng và Nhà nước ta đã khơi dậy những tiềm năng, nhiệt tình cuả mọitầng lớp nhân dân, nhất là trong lĩnh vực kinh tế và tư tưởng Nhưng cũng không ítngười lầm tưởng rằng từ nay mọi người đều có thể làm tất cả những gì mình muốn Tự

do, dân chủ không thể là vô hạn và giới hạn cuả nó phải được xác định bởi quyền, lợiích hợp pháp cuả cá nhân khác và cuả cả xã hội Chính vì vậy, giới hạn cuả tự do, dânchủ chính là pháp luật hay nói như V.I Lênin thì “Pháp luật là kinh thánh của tự do”.Điều này còn có nghĩa rằng, không có pháp luật thì không thể có tự do, dân chủ Tuỳtheo ý chí cuả Nhà nước và các điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể cuả từng quốc gia màgiới hạn này có thể rộng hay hẹp

Cùng với sự phát triển về kinh tế, xã hội, xu hướng chung cuả xã hội ta là khôngngừng mở rộng quyền tự do, dân chủ cuả con người Tuy nhiên, cùng với việc mở rộng

tự do, dân chủ, mỗi quốc gia còn phải có các phương pháp, cách thức để bảo hộ cácquyền tự do, dân chủ mà pháp luật đã quy định, trong đó có hình thức bảo vệ bằng hoạtđộng TPHC

Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là nhà nước cuả dân, do dân và vì dân Dânchủ vưà là mục tiêu, vưà là động lực, phương tiện hữu hiệu, vừa là nội dung xuyên suốtcông cuộc đổi mới đất nước Nhân dân thiết lập nên nhà nước bằng quyền bầu cử, ứng

cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp Nhân dân sử dụng quyền lực nhànước cuả mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp Nhà nước XHCNViệt Nam là một thiết chế dân chủ, quyền làm chủ cuả nhân dân không chỉ giới hạntrong lĩnh vực chính trị mà còn được mở rộng trên tất cả các lĩnh vực khác cuả đời sống

xã hội Mọi người có quyền tự do kinh doanh theo quy định cuả pháp luật, có quyền sởhữu về tài sản, quyền học tập, quyền nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, phát minh sángchế, quyền tự do đi lại và cư trú, quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, hội họp, lập hội,

tự do tín ngưỡng

Để bảo đảm các quyền tự do, dân chủ đó cuả cá nhân, cơ quan, tổ chức, đặc biệt làbảo vệ các quyền tự do, dân chủ trước sự xâm phạm trái pháp luật cuả các QÑHC,HVHC, hoạt động KKHC luôn được Nhà nước ta quan tâm bảo đảm Quyền và lợi íchhợp pháp cuả các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính được Nhà nước bảo hộbằng hoạt động TPHC Thông qua hoạt động TPHC, các quyền và lợi ích hợp pháp cuả

cá nhân, cơ quan, tổ chức được Nhà nước bảo vệ [6,Tr6]

2.1.3 Mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở một số quốc gia

Tuỳ theo hoàn cảnh, điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hoá cụ thể, các quốcqia trên thề giới có hình thức tổ chức mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính khácnhau, nhưng dưạ vào các đặc điểm, tính chất tương đồng về nguyên tắc tổ chức, thẩm