2.2.1.1. Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính
Như trên đã nĩi, trong luận văn này khái niệm “tài phán hành chính” được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm GQKN hành chính và giải quyết vụ án hành chính.
Theo quy định cuả Luật 1998, đã được sưả đổi, bổ sung theo Luật sưả đổi, bổ sung một số điều cuả Luật KN, TC ngày 29/11/2005 (Luật 2005) thì việc GQKN được thực
hiện theo 2 cấp: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cĩ thẩm quyền GQKN lần đầu đối với QĐHC, HVHC cuả chính mình hoặc cuả cán bộ, cơng chức thuộc quyền quản lý cuả mình; Thủ trưởng cơ quan cấp trên cuả cơ quan cĩ QĐHC, HVHC bị khiếu nại cĩ thẩm quyền GQKN tiếp theo đối với các khiếu nại mà hết thời hiệu GQKN lần đầu nhưng khơng được giải quyết hoặc thủ trưởng cơ quan cấp dưới đã GQKN lần đầu nhưng người khiếu nại vẫn khơng đồng ý. Riêng khiếu nại đối với QĐHC, HVHC cuả bộ trưởng hoặc khiếu nại đối với QĐHC, HVHC cuả UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà nội dung QĐHC, HVHC đĩ khơng thuộc lĩnh vực quản lý cuả bộ, ngành kinh tế, kỹ thuật thì việc GQKN chỉ cĩ một cấp. Nếu khơng đồng ý với quyết định GQKN lần đầu cuả bộ trưởng hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương thì người khiếu nại chỉ cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án và khơng cĩ quyền khiếu nại tiếp theo nếu pháp luật khơng quy định khác (Điều 39 Luật 2005 ).
+ Về thủ tục khiếu nại:
Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại đến người cĩ QĐHC, HVHC bị khiếu nại nếu đĩ là người cĩ thẩm quyền mà Luật 1998 quy định; trong trường hợp người đã cĩ QĐHC, HVHC bị khiếu nại khơng phải là người cĩ thẩm quyền mà Luật 1998 quy định thì cần khiếu nại đến thủ trưởng cơ quan cĩ trách nhiệm quản lý người đĩ.
Người khiếu nại chỉ được quyền khiếu nại khi: thời hiệu khiếu nại vẫn cịn; QĐHC, HVHC phải liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp cuả người khiếu nại. Hiện nay về vấn đề thời hiệu khiếu nại, pháp luật vẫn cĩ những quy định khác nhau, ví dụ theo quy định của Luật KNTC thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được HVHC (Điều 31 Luật KNTC) khiếu nại quyết định xử lý kỷ luật buộc thơi việc là 15 ngày (Điều 49 Luật KNTC). Nhưng theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày (điểm c khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003)... Tùy theo tính chất của quan hệ pháp luật hành chính mà nhà nước quy định về thời hiệu khiếu nại khác nhau nhưng việc quy định nhiều thời hiệu khác nhau này làm
cho vấn đề thời hiệu trở nên phức tạp, khĩ nhớ. Ngịai ra, Luật KNTC chỉ quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày (khơng quy định « trừ trường hợp pháp luật cĩ quy định khác ») nhưng Luật đất đai năm 2003 lại quy định về thời hiệu khiếu nại khác Luật KNTC là một biểu hiện của sự khơng nhất quán trong việc ban hành quy phạm pháp luật. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người cĩ thẩm quyền GQKN phải thụ lý để giải quyết vụ việc. Tuỳ theo ở điều kiện vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khĩ khăn hay vùng bình thường, vụ việc phúc tạp hay đơn giản mà từ 30 ngày đến 60 ngày kể từ ngày thụ lý, người cĩ thẩm quyền GQKN phải giải quyết xong vụ việc. Khi GQKN, người cĩ thẩm quyền GQKN lần đầu cĩ quyền giữ nguyên, sưả đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay tồn bộ QĐHC, chấm dứt HVHC bị khiếu nại, giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại.
Trường hợp khơng đồng ý với quyết định GQKN cuả người cĩ thẩm quyền GQKN lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đĩ khơng được giải quyết người khiếu nại cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc khiếu nại đến người cĩ thẩm quyền GQKN lần hai.( Điều 39 Luật 2005). Theo luật năm 2004 thì « Trường hợp khơng đồng ý với quyết định GQKN cuả người cĩ thẩm quyền, người khiếu nại cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật» Luật 2005 đã bỏ cụm từ « theo quy định của pháp luật”. Điều đĩ cĩ nghĩa là người khởi kiện cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với mọi QĐHC nếu khơng đồng ý với quyết định GQKN cuả người cĩ thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đĩ khơng được giải quyết.
Theo quy định tại Luật năm 2004 nếu khơng đồng ý với quyết định GQKN của người cĩ thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đĩ khơng được giải quyết thì người khiếu nại cĩ quyền khiếu nại đến người cĩ thẩm quyền GQKN tiếp theo. Luật năm 2005 (Điều 46) đã sửa đổi và quy định lại việc GQKN tối đa chỉ cịn 2 cấp. Trường hợp khơng đồng ý với quyết định GQKN của người cĩ thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đĩ khơng được giải quyết thì người
khiếu nại cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính. Đây cũng là một quy định mới nhằm mở rộng quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khiếu nại.
Theo quy định cuả Luật 2004 (khỏan 2 Điều 45 ): Khi GQKN tiếp theo người cĩ thẩm quyền GQKN tiếp theo cĩ quyền sưả đổi QĐHC cuả cấp dưới - tức là cĩ quyền thay thế cấp dưới để ban hành một QĐHC khác để giải quyết vụ việc bị khiếu nại. Quy định này cĩ ưu điểm là bằng việc sưả đổi QĐHC cuả cấp dưới, người cĩ thẩm quyền GQKN tiếp theo cĩ thể khắc phục ngay được các sai lầm của cấp dưới. Tuy nhiên, việc ban hành QĐHC thay thế này của người cĩ thẩm quyền GQKN tiếp theo như trên xét dưới gĩc độ về phân định thẩm quyền quản lý nĩ đã xâm phạm đến quyền ban hành quyết định của cấp dưới.
Trong lần sửa đổi bổ sung năm 2005, tại khỏan 2 Điều 45 Luật 2005 đã sưả lại thẩm quyền cuả người cĩ thẩm quyền GQKN lần 2: Khi GQKN, người cĩ thẩm quyền GQKN lần hai cĩ quyền kết luận nội dung khiếu nại là đúng hay sai. Trường hợp khiếu nại là sai một phần hoặc tồn bộ thì yêu cầu người cĩ QĐHC, HVHC bị khiếu nại phải sưả đổi, huỷ bỏ một phần hoặc tồn bộ QĐHC, chấm dứt HVHC bị khiếu nại. Đây là một tiến bộ cuả pháp luật khiếu nại hiện hành so với các quy định trước đĩ vì nĩ bảo đảm được nguyên tắc tơn trọng thẩm quyền đã được pháp luật quy định cuả từng cơ quan nhà nước, ngăn chặn được tình trạng cấp trên làm thay cấp dưới.
Ngồi ra, pháp luật hiện hành về khiếu nại cịn quy định: Trong quá trình GQKN, người cĩ thẩm quyền GQKN cĩ quyền tạm đình chỉ thi hành QĐHC bị khiếu nại.
Qua các quy định nêu trên chúng ta cĩ thể thấy pháp luật về khiếu nại khơng ngừng mở rộng các quyền cuả người khiếu nại, kể cả quyền được khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, sự mở rộng quyền khởi kiện này lại bị chính các quy định cuả pháp luật về tố tụng vụ án hành chính thu hẹp lại (vấn đề này sẽ được nĩi rõ hơn ở mục tiếp theo).
Tại Điều 15 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07/8/1999 cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Điều 22 Nghị định số
53/2005/NĐ-CP cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Luật 2004 (thay thế Nghị định số 67/1999/NĐ-CP), cịn quy định người đã ra quyết định GQKN nại cuối cùng khi phát hiện quyết định đĩ cĩ vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích cuả Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp cuả cơng dân, cơ quan, tổ chức thì phải tự xem xét lại để việc giải quyết lại đúng quy định cuả pháp luật, việc xem xét lại này khơng bị hạn chế về thời gian. Xét theo ý nghĩa tích cực đây là một quy định nhằm bảo đảm tính đúng đắn cuả quyết định GQKN cuối cùng. Tuy nhiên, xét theo ý nghĩa tiêu cực thì quy định trên đây lại làm cho việc GQKN khơng cĩ điểm dừng, trong một chừng mực nhất định quy định này rất dễ bị lợi dụng để người đã ban hành quyết định GQKN cuối cùng cĩ thể ban hành quyết định thay thế vì mục đích tư lợi, cá nhân. Bằng chứng trong thực tế theo Báo cáo tổng kết 7 năm thi hành Luật 1998 (1999-2005) cuả Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh[84,Tr10] cĩ những vụ việc đã cĩ GQKN cuối cùng từ hàng chục năm trước vẫn được mang ra giải quyết lại và cĩ quyết định thay thế. Theo tìm hiểu cuả chúng tơi cĩ những vụ án người cĩ thẩm quyền cịn ban hành rất nhiều GQKN thay thế lẫn nhau và cĩ nội dung trái ngược nhau. Tại lần sửa đổi bổ sung gần đây nhất (ngày 29/11/2005) Luật 2005 đã bỏ khái niệm “quyết định giải quyết cuối cùng” nhưng Luật đất đai hiện hành (khỏan 2 Điều 136 và điểm a khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003) vẫn cịn quy định về quyết định giải quyết cuối cùng . Đồng thời pháp luật hiện hành cĩ liên quan cũng khơng cĩ quy định nào cấm người đã ban hành quyết định giải quyết cuối cùng khơng được ban hành quyết định giải quyết cuối cùng khác để thay thế ,nên trong thực tế việc lợi dụng quyền xem xét lại các quyết định giải quyết cuối cùng rất cĩ thể vẫn cịn xảy ra. Trong thực tế nước ta hiện nay, đa số các KKHC đều tập trung ở lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai [ 84,85] thì việc xem xét lại các quyết định giải quyết cuối cùng là một vấn đề cĩ ảnh hưởng rất lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người cĩ quyền lợi được xác định tại quyết định giải quyết cuối .
Ngày 28/10/1995 Quốc hội nước cộng hồ XHCN Việt Nam khố IX, kỳ họp thứ 8 đã thơng qua Luật sưả đổi bổ sung một số điều cuả Luật tổ chức Tịa án (Luật này được thơng qua ngày 06/10/1992 và sưả đổi bổ sung lần đầu ngày 28/12/1993), trong đĩ thiết lập Tồ hành chính tại Tịa án nhân dân tối cao và Tịa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tịa hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và trao cho Tịa án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Song song đó, ngày 21/5/2006 Ủy ban thường vụ Quốc hội nước ta cũng thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về thẩm quyền và trình tự, thủ tục tố tụng để giải quyết các KKHC tại Tòa án.
Bằng việc trao cho Tịa án nhân dân xét xử các KKHC, pháp luật Việt Nam đã mở ra một phương thức mới trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Lần đầu tiên trong lịch sử phát triển cuả Nhà nước XHCN Việt Nam pháp luật đã thưà nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính ra trước Tịa án đối với các QĐHC, HVHC cuả các cơ quan cơng quyền.
Thơng qua nghiên cứu pháp luật về giải quyết các vụ án hành chính, chúng tơi cĩ một số nhận xét như sau :
1) Tính chất hoạt động xét xử cuả Tồ án nước ta:
- Tịa án xét xử là nhân danh Nhà nước. Do đĩ, việc xét xử cuả Tịa án cĩ tính dứt khĩat, cĩ nghĩa là Tịa án là cơ quan được pháp luật trao quyền phán quyết cuối cùng. Chỉ cĩ Tịa án cấp trên mới cĩ quyền xem xét lại bản án cuả Tịa án cấp dưới theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Những phán quyết cuả Tịa án là sự phán quyết mang tính quyền lực nhà nước. Khi các phán quyết này cĩ hiệu lực pháp luật thì bắt buộc các đương sự phải chấp hành nghiêm chỉnh, trường hợp đương sự khơng tự giác chấp hành sẽ cĩ các biện pháp cưỡng chế buộc họ phải chấp hành.
- Hoạt động xét xử cuả Tịa án là một hoạt động sáng tạo. Khi xây dựng pháp luật, nhà làm luật khơng thể dự kiến hết được mọi sự việc, tình tiết các hành vi sẽ diễn ra trong đời sống xã hội. Do đĩ, khi xét xử Hội đồng xét xử phải nghiên cứu kỹ, đánh giá
tồn diện, khách quan các tình tiết, hịan cảnh, điều kiện liên quan đến vụ án để tìm ra phương án giải quyết phù hợp với quy định cuả pháp luật.
2) Đặc trưng của hoạt động xét xử cuả Tồ án nước ta:
- Chỉ cĩ Tịa án mới cĩ chức năng xét xử. Ngồi Tịa án khơng cĩ cơ quan nhà nước nào được thực hiện việc xét xử. Tịa án căn cứ vào pháp luật đưa ra phán xét, quyết định cuối cùng nhằm kết thúc vụ án.
- Hoạt động xét xử được thực hiện bởi những phương thức được quy định cụ thể trong pháp luật.
- Là hoạt động mang tính dưới luật. Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập chỉ tuân theo pháp luật.
- Là hoạt động được thực hiện theo thủ tục chặt chẽ, nghiêm ngặt được quy định trong các văn bản pháp luật.
- Là hành động thể hiện thái độ cuả Nhà nước trong việc đánh giá một vụ việc cụ thể, căn cứ vào pháp luật Tịa án xác định trách nhiệm pháp lý áp dụng chế tài phù hợp. Đây cũng là hành động thể hiện thái độ dứt khốt cuả Nhà nước đối với các hành vi vi phạm pháp luật. Là sự biểu hiện cuả cơng lý và quyền lực nhà nước trong quan hệ qua lại hưũ cơ với nhau.
3) Tổ chức xét xử các khiếu kiện hành chính và thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính cuả Tịa án:
Để giải quyết các KKHC tại Tịa án nhân dân, pháp luật hiện hành cuả chúng ta quy định(Điều 12 và Điều 70 Pháp lệnh 2006):
- Hội đồng thẩm phán Tịa án nhân dân tối cao cĩ thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm những bản án, quyết định đã cĩ hiệu lực pháp luật cuả các Tịa phúc thẩm, Tịa hành chính thuộc Tịa án nhân dân tối cao bị kháng nghị.
- Tịa hành chính Tịa án nhân dân tối cao cĩ thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm những bản án, quyết định đã cĩ hiệu lực pháp luật cuả Tịa án cấp tỉnh bị kháng nghị.
- Uỷ ban thẩm phán Tịa án nhân dân cấp tỉnh cĩ thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm những bản án, quyết định đã cĩ hiệu lực pháp luật cuả Tịa án cấp huyện bị kháng nghị.
- Tịa phúc thẩm Tịa án nhân dân tối cao cĩ thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định cuả Tịa án nhân dân cấp tỉnh bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm.
- Tịa hành chính Tịa án nhân dân cấp tỉnh cĩ thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định cuả Tịa án nhân dân cấp huyện bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm hoặc xét xử sơ thẩm các KKHC đối với các QĐHC, HVHC cuả các cơ quan trung ương hoặc cán bộ, cơng chức thuộc các cơ quan cấp trung ương nơi người khởi kiện cư trú, làm việc hoặc cĩ trụ sở, hoặc xét xử sơ thẩm các KKHC đối với các QĐHC, HVHC thuộc thẩm quyền cuả Tịa án nhân dân cấp huyện thuộc tỉnh đĩ mà Tịa án nhân dân cấp tỉnh lấy lên để giải quyết.
- Tịa án nhân dân cấp huyện cĩ thẩm quyền xét xử sơ thẩm các KKHC đối với các QĐHC, HVHC cuả cơ quan nhà nước, cán bộ cơng chức nhà nước thuộc cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống cĩ cùng lãnh thổ với Tịa án nhân dân cấp huyện.
Mặc dù trong thực tiễn quản lý nhà nước cĩ thể cĩ rất nhiều loại KKHC khác nhau, nhưng khi mới bắt đầu được trao quyền giải quyết các KKHC Tịa án chỉ cĩ quyền giải quyền đối với 7 lọai KKHC cụ thể là (Điều 11 Pháp lệnh 1996):
1. Khiếu kiện quyết định XPVPHC, quyết định áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ cơng trình xây dựng trái phép đối với nhà ở, cơng trình, vật kiến trúc kiên cố;
2. Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính với hình thức giáo