Đề cương sơ bộ B Ộ TƢ PHÁP Chính phủ Việ t Nam Chƣơng trình Phát triể n Liê n hợp quốc “Tăng cường tiếp cận công lý và bảo vệ quyền tại Việt Nam ” Hà Nội, 6/ 2013 Đơn vị đầu mối thực hiện Ủy ban pháp[.]
Chính phủ Việt Nam - Chƣơng trình Phát triển Liên hợp quốc “Tăng cường tiếp cận công lý bảo vệ quyền Việt Nam” B Ộ TƢ PHÁP BÁO CÁO NGHIÊN CỨU VỀ VIỆC SỬA ĐỔI, BỔ SUNG CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP NĂM 1992 Hà Nội, 6/ 2013 Đơn vị đầu mối thực hiện: Ủy ban pháp luật Quốc hội LỜI CẢM ƠN Nhóm chuyên gia xin trân trọng cảm ơn Dự án Tăng cường tiếp cận công lý bảo vệ quyền (UNDP Bộ Tư pháp) tạo điều kiện chia sẻ chân thành, cởi mở, có trách nhiệm thông tin, số liệu đánh giá khách quan ưu điểm, hạn chế tổ chức hoạt động Quốc hội Trong Báo cáo nghiên cứu này, chúng tơi có sử dụng tư liệu kết nghiên cứu đồng nghiệp có viết liên quan đến việc hồn thiện quy định Hiến pháp tổ chức, hoạt động Quốc hội Xin chân thành cảm ơn! Ngƣời thực TS Nguyễn Văn Thuận ThS Nguyễn Thị Bắc Với tham gia đóng góp nội dung ý tưởng ông/bà: GS.TS Phan Trung Lý, PGS.TS Lê Minh Thông, Ths Ngô Trung Thành, Ths Nguyễn Phương Thủy, Ths Lê Phương Lan, Ths Trương Thị Diệu Thúy, Ths Đồn Bích Ngọc LỜI GIỚI THIỆU Trong tổ chức, máy nhà nước ta, Quốc hội có vị trí, vai trị quan trọng Chính vậy, việc kiện toàn tổ chức, đổi phương thức nâng cao hiệu hoạt động Quốc hội chủ trương lớn Đảng xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân Trong năm qua, sở quy định Hiến pháp năm 1992, tổ chức hoạt động Quốc hội nước ta có đổi mới, góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động máy nhà nước, đáp ứng ngày tốt yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, qua 20 năm thực quy định Quốc hội Hiến pháp cho thấy cịn có hạn chế, bất cập định việc quy định thiếu rõ ràng vị trí, chức Quốc hội việc thực quyền lập pháp, mối quan hệ Quốc hội với quan máy nhà nước nhằm bảo đảm nguyên tắc phân công, phối hợp quan thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; quy định phạm vi, đối tượng giám sát lớn, dàn trải nên hoạt động giám sát Quốc hội cịn có biểu hình thức chưa đạt hiệu cao; quy định nhằm bảo đảm hiệu quả, hiệu lực việc Quốc hội định vấn đề quan trọng đất nước; quy định liên quan tới tổ chức hệ thống ủy ban Quốc hội Để góp phần nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động Quốc hội, hoàn thiện quy định Hiến pháp tổ chức hoạt động Quốc hội, sở hỗ trợ Dự án “Tăng cường tiếp cận công lý bảo vệ quyền Việt Nam”, nhóm nghiên cứu bao gồm chuyên gia nước Ủy ban pháp luật chủ trì tiến hành đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động Quốc hội quy định Quốc hội Hiến pháp, pháp luật hành, nghiên cứu thực tiễn pháp luật số nước, sở đề xuất kiến nghị liên quan, cụ thể việc tiến hành hoạt động nghiên cứu: “Sửa đổi, bổ sung quy định Quốc hội Hiến pháp” Mục đích nghiên cứu nhằm đưa đánh giá toàn diện, xác thực, khách quan hệ thống quy định Hiến pháp pháp luật hành tổ chức, hoạt động Quốc hội, tập trung phân tích tồn tại, hạn chế, nguyên nhân chủ yếu kiến nghị giải pháp sửa đổi quy định có liên quan Hiến pháp nhằm góp phần nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động Quốc hội Nghiên cứu gồm có 04 phần sau: - Phần I - Tổng quan pháp luật tổ chức hoạt động Quốc hội - Phần II - Đánh giá tình hình thi hành Hiến pháp năm 1992 Quốc hội - Phần III - Tổ chức, hoạt động Quốc hội Hiến pháp pháp luật số quốc gia giới - Phần IV - Kiến nghị sửa đổi số quy định Hiến pháp tổ chức hoạt động Quốc hội MỤC LỤC I TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI 1 Quy định Hiến pháp 1992 văn pháp luật có liên quan chức Quốc hội 1.1 Về chức lập hiến, lập pháp Quốc hội 1.2 Về chức giám sát Quốc hội 1.3 Về chức định vấn đề quan trọng đất nước Quy định Hiến pháp 1992 văn pháp luật có liên quan hình thức tổ chức phương thức hoạt động Quốc hội, quan Quốc hội; đại biểu Quốc hội 2.1 Về hình thức tổ chức phương thức hoạt động Quốc hội 2.2 Về tổ chức hoạt động quan Quốc hội 2.3 Về phương thức hoạt động đại biểu Quốc hội; mối quan hệ đại biểu Quốc hội với cử tri địa phương nơi ứng cử Quy định Hiến pháp 1992 văn pháp luật có liên quan chế phân cơng, phối hợp kiểm sốt quyền lực nhà nước thể mối quan hệ Quốc hội với quan khác máy nhà nước 10 3.1 Về mối quan hệ Quốc hội với Chủ tịch nước 11 3.2 Về mối quan hệ Quốc hội với Chính phủ 12 3.3 Về mối quan hệ Quốc hội với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao 13 3.4 Về mối quan hệ Quốc hội với Kiểm toán nhà nước 15 3.5 Về mối quan hệ Quốc hội với quyền địa phương 17 II ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THI HÀNH HIẾN PHÁP NĂM 1992 CỦA QUỐC HỘI 18 Về vị trí, vai trị, cấu tổ chức, phương thức hoạt động, chế độ làm việc Quốc hội 18 Về việc thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội, quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội 23 Những hạn chế, bất cập 31 Nguyên nhân hạn chế, bất cập 35 III TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 36 Mơ hình tổ chức hoạt động Quốc hội, quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội theo Hiến pháp pháp luật số nước 37 1.1 Mơ hình tổ chức Quốc hội 37 1.2 Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Hạ viện, Chủ tịch Thượng viện 38 1.3 Các ủy ban Quốc hội 39 1.4 Đại biểu Quốc hội 43 1.5 Bộ máy giúp việc chức danh Tổng thư ký Nghị viện 45 Mối quan hệ Quốc hội với thiết chế máy nhà nước theo Hiến pháp pháp luật số nước 51 2.1 Quốc hội quan hành pháp 51 1.2 Quốc hội quan tư pháp (Tòa án) 57 IV KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI MỘT SỐ QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI 59 Những yêu cầu đặt tổ chức, hoạt động Quốc hội Việt Nam điều kiện 59 Kiến nghị sửa đổi, bổ sung số quy định Hiến pháp tổ chức, hoạt động Quốc hội Hiến pháp 61 2.1 Về Quốc hội 61 2.2 Về Ủy ban thường vụ Quốc hội 68 2.3 Về hệ thống Ủy ban Quốc hội 70 2.4 Về đại biểu Quốc hội 72 2.5 Về việc làm rõ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực Quốc hội với quan thực quyền hành pháp, tư pháp theo yêu cầu Cương lĩnh năm 1991 (bổ sung, phát triển năm 2011) 75 TÀI LIỆU THAM KHẢO 83 I TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI Trong lịch sử nước Việt Nam độc lập, kể từ Cách mạng tháng Tám năm 1945 có bốn Hiến pháp ban hành vào năm 1946, 1959, 1980 1992, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung vào năm 2001 Mỗi Hiến pháp có ý nghĩa đánh dấu giai đoạn phát triển trưởng thành đất nước, dân tộc Các Hiến pháp ban hành sau kế thừa có chọn lọc giá trị tinh túy Hiến pháp trước đó, đồng thời thể chất Hiến pháp - đạo luật nhà nước việc ngày bổ sung làm sâu sắc nội dung phù hợp với đặc trưng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân Trong hệ thống trị nước ta, Quốc hội giữ vai trị đặc biệt quan trọng quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Từ chế định Nghị viện nhân dân Hiến pháp năm 1946, tiếp đến chế định Quốc hội Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 phù hợp với cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước, bảo đảm pháp lý để Quốc hội có vị trí, chức vận hành theo chất nhà nước xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu nhân dân Quốc hội dân, dân, dân Quy định Hiến pháp 1992 văn pháp luật có liên quan chức Quốc hội Một nội dung bản, quan trọng Hiến pháp vị trí pháp lý Quốc hội Việt Nam Theo “Quốc hội quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội quan có quyền lập hiến lập pháp Quốc hội định sách đối nội đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước, nguyên tắc chủ yếu tổ chức hoạt động máy nhà nước, quan hệ xã hội hoạt động công dân Quốc hội thực quyền giám sát tối cao toàn hoạt động Nhà nước.” Vị trí vai trò Quốc hội chế thực quyền lực nhà nước tiến hành ba phương diện: lập pháp, giám sát định vấn đề quan trọng đất nước Ba chức Quốc hội có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với không ngừng đổi mới, hồn thiện Việc thực thành cơng chức sở tiền đề bảo đảm hiệu hiệu lực hoạt động chung Quốc hội, góp phần khẳng định vị trí vai trị Quốc hội máy nhà nước ta 1.1 Về chức lập hiến, lập pháp Quốc hội Xem Điều 83 Hiến pháp năm 1992, Điều Luật tổ chức Quốc hội Lập pháp chức Quốc hội nước ta Với tư cách quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội quan có quyền lập hiến lập pháp Điều có nghĩa rằng, nước ta, Quốc hội quan có quyền thể chế hóa chủ trương đường lối Đảng, biến ý chí nhân dân thành ý chí nhà nước, thành luật, thành quy tắc xử mang tính bắt buộc chung toàn xã hội Quốc hội thực chức lập hiến, lập pháp thơng qua hoạt động “làm Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp; làm luật sửa đổi luật; định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”2 Hiến pháp luật văn định quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh quan hệ xã hội làm tảng cho tổ chức hoạt động quan nhà nước khác công dân Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp sở, đạo luật Nhà nước, quy định vấn đề quan trọng quyền lực Nhà nước cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước, chế độ trị, chế độ văn hoá xã hội, cấu tổ chức máy Nhà nước, quan hệ Nhà nước cá nhân, quyền nghĩa vụ công dân … Chỉ Quốc hội có quyền sửa đổi Hiến pháp, việc sửa đổi Hiến pháp phải hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu tán thành Luật văn có hiệu lực pháp lý sau Hiến pháp Luật quy định vấn đề thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tơn giáo, văn hố, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức hoạt động máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền nghĩa vụ công dân3; luật, nghị Quốc hội thông qua nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu tán thành Hiến pháp luật thể đường lối chủ trương lớn Đảng Nhà nước thể chế hố có hiệu lực thi hành toàn lãnh thổ nước ta Các quy phạm pháp luật Quốc hội ban hành đảm bảo thực sức mạnh máy Nhà nước, toàn xã hội Các quy phạm pháp luật quan nhà nước khác ban hành phải dựa vào Hiến pháp, phải cụ thể hoá Hiến pháp, luật nghị Quốc hội không trái với tinh thần, nội dung Hiến pháp, luật nghị Quốc hội 1.2 Về chức giám sát Quốc hội Giám sát chức Quốc hội hoạt động quan trọng thể rõ nét quyền lực quan dân cử Đó việc Quốc hội sử dụng phương tiện cơng cụ để tìm hiểu xem sách, pháp luật Quốc hội ban hành thực thi thực tiễn Xem khoản Điều 84 Hiến pháp năm 1992, khoản Điều Luật tổ chức Quốc hội Xem khoản Điều 11 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nước thực chức luật định để sở bảo vệ lợi ích cử tri Hoạt động giám sát đánh giá tốt bảo đảm tính hiệu lực hiệu Chất lượng hoạt động giám sát có tác động tích cực đến chất lượng hoạt động lập pháp định vấn đề quan trọng đất nước Hoạt động giám sát Quốc hội khơng nhằm mục đích đưa pháp luật vào sống, bảo đảm cho pháp luật thi hành nghiêm chỉnh thống nước mà đề cao trách nhiệm quan nhà nước, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhân dân, nhân dân nhân dân Chính tầm quan trọng hoạt động giám sát nên từ Hiến pháp (năm 1946) nước ta quy định quyền Quốc hội việc “kiểm sốt phê bình Chính phủ”4, đến Hiến pháp năm 1959 chức giám sát Quốc hội đề cập cách tương đối cụ thể với quy định “Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp”; “Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát cơng tác Hội đồng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao Viện kiểm sát nhân dân tối cao” Nhưng phải đến Hiến pháp năm 1980 Hiến pháp năm 1992 việc “Quốc hội thực quyền giám sát tối cao toàn hoạt động Nhà nước” thức khẳng định Các điều 84, 91, 95, 96, 98 văn pháp luật khác tiếp tục cụ thể hoá chức thành quy định hoạt động giám sát cho chủ thể Quy định trao cho Quốc hội quyền lớn rộng hoạt động giám sát Theo quy định Hiến pháp năm 1992, Quốc hội: + “Thực quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật nghị Quốc hội; xét báo cáo hoạt động Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”7; + “Bãi bỏ văn Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật nghị Quốc hội;” Đối tượng giám sát Quốc hội việc tuân theo Hiến pháp, luật nghị Quốc hội; hoạt động quan Nhà nước cấp cao Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao Viện kiểm sát nhân dân tối cao Hình thức giám sát chủ yếu Quốc hội xét báo cáo công tác (hoạt động) quan chịu giám sát, chất vấn vấn đề có liên quan Các văn trái với Hiến pháp, luật nghị Xem Xem Xem Xem Xem Điều thứ 36 Hiến pháp năm 1946 Điều 50 Điều 53 Hiến pháp năm 1959 Điều 82 Hiến pháp năm 1980 Điều 83 Hiến pháp năm 1992 khoản Điều 84 Hiến pháp năm 1992, khoản Điều Luật tổ chức Quốc hội khoản Điều 84 Hiến pháp năm 1992, khoản Điều Luật tổ chức Quốc hội Quốc hội quan bị Quốc bãi bỏ Những người có trách nhiệm phạm sai lầm bị xem xét miễn nhiệm, bãi nhiệm Theo quy định Luật hoạt động giám sát Quốc hội, Quốc hội thực quyền giám sát tối cao toàn hoạt động Nhà nước vàThực quyền giám sát tối cao kỳ họp Quốc hội sở hoạt động giám sát Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đại biểu Quốc hội9 Giám sát hoạt động thực quyền lực nhà nước nên hiệu lực giám sát vừa mang đặc tính chung hiệu lực hoạt động quản lý nhà nước vừa có đặc thù riêng thể vai trò giám sát quan quyền lực nhà nước cao Hiệu lực hoạt động giám sát bị chi phối yếu tố hợp pháp hợp lý Những quy định pháp luật vị trí, vai trò thẩm quyền Quốc hội, quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội tạo nên giá trị, sức mạnh pháp lý định cho hoạt động giám sát bắt buộc đối tượng chịu giám sát phải thực Khi chủ thể giám sát thực thẩm quyền, hoạt động giám sát tuân thủ quy định pháp luật hiệu lực pháp lý cao, khiến cho đối tượng chịu giám sát phải tn thủ Chính vậy, hiệu lực giám sát đánh giá thông qua mức độ thực thi nghị quyết, kiến nghị giám sát Quốc hội Bên cạnh đó, mục tiêu giám sát nhằm bảo đảm pháp luật thực thi nên phạm vi tác động lên hầu hết lĩnh vực đời sống xã hội, làm minh bạch sách xã hội, giải tỏa nhiều vấn đề xúc người dân nên nội dung giám sát phù hợp với yêu cầu sống thuận lợi thực hiện, có sức tác động lên quan hệ xã hội mạnh mẽ ủng hộ xã hội nên hiệu lực thực tế hoạt động giám sát khả quan 1.3 Về chức định vấn đề quan trọng đất nước Cùng với chức lập hiến, lập pháp giám sát, định vấn đề quan trọng đất nước chức Quốc hội Đó định sách đối nội đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước, quy định nguyên tắc chủ yếu tổ chức hoạt động máy Nhà nước, quan hệ xã hội hoạt động công dân Căn vào quy định Hiến pháp năm 1992, vấn đề đất nước Quốc hội định gồm: - Về tổ chức hoạt động quan nhà nước trung ương, Quốc hội: + Quy định tổ chức hoạt động Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính Xem Điều Luật hoạt động giám sát Quốc hội ... tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao 3.3.1 Về mối quan hệ Quốc hội với Toà án nhân dân tối cao Đây mối quan hệ quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao với quan xét xử cao Quan... Quốc hội với Viện kiểm sát nhân dân tối cao Đây mối quan hệ Quốc hội, quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quan thực hành quyền công tố kiểm... biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước CHXHCN Việt Nam Quốc hội ngày khẳng định rõ Hiến pháp năm 1992 xác định Quốc hội quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước