7. Cấu trúc của luận văn
3.1.1. Lịch sử quá trình phát triển các chính sách quản lý tài nguyên rừng tại Sơn La
3.1.1. Lịch sử quá trình phát triển các chính sách quản lý tài nguyên rừng tại Sơn La Sơn La
Để hiểu được quá trình phát triển các chính sách quản lý tài nguyên rừng từ trước đến nay, trong nghiên cứu này tác giả sẽ điểm qua một số chính sách về quản lý và phát triển rừng tại tỉnh Sơn La để làm cơ sở so sánh và phân tích với chính sách PFES.
Chính sách về quản lý và phát triển rừng tại Sơn La đã xuất hiện từ khi đất nước được giải phóng (1975). Tất cả các nguồn tài nguyên đều được quốc hữu hóa, do Nhà nước điều tiết và quản lý. Người dân Việt Nam không có quyền sở hữu đất mà chỉ có quyền sử dụng đất. Với vai trò là chủ sở hữu, Nhà nước giao rừng cho các lâm trường quốc doanh và chính quyền địa phương quản lý thông qua các hợp tác xã. Lâm trường quốc doanh là loại hình tổ chức do Nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý để thực hiện các hoạt động sản xuất lâm nghiệp theo quy định của Nhà nước. Hoạt động sản xuất ở lâm trường được tổ chức dựa trên sự phân bổ chỉ tiêu về khối lượng gỗ hoặc lâm sản phải khai thác và nguyên vật liệu phục vụ sản xuất do Nhà nước cấp. Các nhà hoạch định chính sách nhìn rừng chủ yếu ở khía cạnh kinh tế, các lâm trường xem rừng như một tài sản sinh lợi kinh tế thuần túy. Theo phân tích của Viện Nghiên cứu Sinh thái Chính sách Xã hội, những sai lầm trong quan niệm về rừng của một số nhà khoa học và quản lý đã khiến cho tài nguyên rừng suy thoái nghiêm trọng [Phan Đình Nhã, 2012]. Do đó vào thời gian này, tài nguyên rừng không chỉ ở Sơn La mà trên cả nước bị mất đi đáng kể. Theo số liệu thống kê trong vòng 15 năm từ 1976 đến 1990, Việt Nam đã mất hơn 2,6 triệu ha rừng, chiếm khoảng 24% tổng diện tích rừng tự nhiên của cả nước [Nguyễn Quang Tân và Sikor, 2012].
Chính vì sự suy giảm này nên Nhà nước đã cố gắng phục hồi tài nguyên rừng bằng những chương trình lớn, như Chương trình 661, Chương trình 327. Đáng chú ý nhất là chính sách giao đất giao rừng cho người dân quản lý và bảo vệ. Đây cũng là một trong những chính sách tác động rất nhiều đến PFES mà trong nghiên cứu này tác giả muốn đề cập đến.
Chính sách giao đất giao rừng tại Sơn La theo Nghị định 02/CP được thông qua năm 1994 và đi vào thực hiện năm 1995. Mục đích của chính sách này nhằm giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, cộng đồng và cá nhân tại địa phương để bảo vệ và phục hồi rừng. Điều đáng nói ở Sơn La tại thời điềm này là chưa có đủ điều kiện để giao đến tận từng hộ gia đình và cá nhân, mà chủ yếu giao đất cho cấp thôn. Tuy đất lâm nghiệp đã được giao cho cộng đồng bảo vệ, nhưng tài nguyên rừng trong khu vực vẫn tiếp tục bị tàn phá, hoạt động du canh du cư diễn ra khắp mọi nơi. Nguyên nhân là do người dân địa phương nghĩ rằng, rừng cộng đồng không thuộc quyền quản lý cụ thể của ai, vì thế họ tự do khai thác nguồn tài nguyên này hoặc canh tác trên đó. Có thể thấy rằng, không có sự tác động của Nghị định 02/CP về phân quyền tới sinh kế của người dân ở những nơi tiến hành thử nghiệm này, trong khi tài nguyên rừng tiếp tục bị suy giảm. Vì thế, Chính phủ ban hành tiếp Nghị định 163/NĐ-CP nhằm sửa đổi Nghị định 02/CP năm 1999, thông qua và thực hiện năm 2000. Nó chính thức thay thế Nghị định 02/CP vào năm 2001, theo Nghị định 163/NĐ-CP, tỉnh Sơn La đã triển khai giao đất giao rừng trên toàn tỉnh và tới tận hộ gia đình. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách lâm nghiệp theo hai nghị định này cũng không mấy thành công, thậm chí còn làm cho tài nguyên rừng ngày càng suy giảm nghiêm trọng. Lý do là tại thời điểm đó ở Sơn La hiện tượng canh tác nương rẫy bừa bãi diễn ra khá phổ biến [Trần Đức Viên và nnk., 2005]. Thêm nữa, người dân coi việc bảo vệ tài nguyên rừng không có lợi cho họ, trong khi sinh kế của họ không được bù đắp cho những công sức mà họ bỏ ra để thực hiện bảo vệ và nâng cao chất lượng hệ sinh thái rừng. Do đó, tài nguyên rừng vẫn suy thoái nghiêm trọng. Chính vì thế, chính sách PFES ra đời.
Chính sách PES ra đời trong bối cảnh khi Việt Nam hạn chế việc khác thác gỗ rừng tự nhiên vào năm 1995, ngành lâm nghiệp bị coi nhẹ so với các ngành kinh tế khác do mức độ đóng góp vào tổng sản phẩm kinh tế quốc nội là rất thấp. Luật Bảo vệ và phát triển rừng sửa đổi (năm 2004) đã thay đổi thực trạng này với việc công nhận vai trò quan trọng của rừng trong việc cung cấp các dịch vụ môi trường, như hạn chế việc xói mòn đất, điều tiết nguồn nước, hấp thụ cacbon, điều hòa khí hậu, bảo tồn đa dạng sinh học và vẻ đẹp cảnh quan cho các mục đích giải trí và du lịch. Tiếp theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng này là Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2006-2020 cũng đã được phê duyệt. Chiến lược đặt ra các nhu cầu cần thiết phải đánh giá các giá trị tài chính của các dịch vụ môi trường rừng. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã kêu gọi mạnh mẽ để có được các cơ sở khoa học cần thiết nhằm thiết lập một nền móng vững chắc cho chính sách PFES. Một vài nghiên cứu về lượng giá rừng và định giá rừng, tập trung vào các dịch vụ môi trường rừng đã được Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam triển khai nhằm xây dựng cơ sở về chi trả dịch vụ cacbon cho ngành lâm nghiệp tại huyện Cao Phong, tỉnh Hòa Bình [Vũ Tấn Phương, 2008; Võ.HD và cs, 2008]. Các nghiên cứu đã cung cấp các cơ sở về tầm quan trọng của rừng và những lợi ích từ rừng mang lại thông qua các dịch vụ môi trường cho các cơ quan liên quan, nhằm tiến tới việc xây dựng chính sách phát triển PFES. Trên cơ sở đó, vào ngày 10/4/2008, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 380/QĐ-TTg cho phép thí điểm chính sách PFES tại tỉnh Sơn La và Lam Đồng, nơi có diện tích rừng phòng hội đầu nguồn lớn nhất của cả nước, theo đó các tổ chức sử dụng dịch vụ môi trường do rừng mang lại phải trả tiền cho người bảo vệ rừng. Đây là một cơ chế kinh tế đang được đánh giá là thành công trong công cuộc bảo vệ và phát triển rừng với mục đích thu tiền từ những người sử dụng các dịch vụ hệ sinh thái bù đắp và trả cho những người có công bảo vệ và duy trì hệ sinh thái rừng, theo cơ chế đôi bên cùng có lợi. Từ những cơ sở đó, Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ban hành năm 20102 cho phép việc nhân rộng chính sách chi trả
2
Nghị định số 99/2010/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ ngày 24/9/2010 về Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng.
dịch vụ môi trường rừng trong cả nước. Tính đến hết năm 2012, tổng nguồn thu từ chi trả dịch vụ môi trường rừng là khoảng 1.782 tỷ đồng, số tiền này được sử dụng để chi trả cho các chủ rừng, bao gồm các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng để bảo vệ khoảng 2,3 triệu ha. Nguồn thu hàng năm từ dịch vụ môi trường rừng tương đương với nguồn ngân sách trung ương hàng năm dành cho bảo vệ và phát triển rừng trong cả nước [Tổng cục Lâm nghiệp, 2013]3. Đây cũng là một bước đệm cho việc tiến tới nắm bắt một tiềm năng, đem lại nguồn tài chính cho Việt Nam trong tương lai, đó là hấp thụ và lưu trữ cacbon là một trong những loại hình dịch vụ do rừng cung cấp. Nhận biết được tiềm năng này, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 799/QĐ-TTg, ngày 27/6/2012 phê duyệt Chương trình Hành động quốc gia về giảm phát thải khí nhà kính thông qua nỗ lực hạn chế mất từng và suy thoái rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng và nâng cao trữ lượng cacbon rừng (REDD+) giai đoạn 2011-20204.
Trên những tiềm năng và chiến lược phát triển đó, cho đến nay, Sơn La đã thực hiện PFES và đạt được những thành công nhất định. Tỉnh đã thành lập Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng cấp tỉnh và 11 cơ quan đại diện ủy thác cấp huyện làm nhiệm vụ thực hiện việc cấp phát tiền chi trả đến tận cộng đồng và hộ gia đình.
Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách vẫn nằm dưới sự kiểm soát của Nhà nước, Chính phủ vẫn là cơ quan điều tiết chính sách, vì vậy vẫn mang tính áp đặt từ trên xuống. Sự quản lý thực hiện chưa đồng bộ, tiến trình thực hiện chưa đúng với quy trình theo Thông tư hướng dẫn số 80/2011/TT-BNNVPTNT ngày 23/11/2011 của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT5, như áp dụng hệ số K và những quy trình thực hiện, dẫn đến các bên tham gia chưa được rõ ràng và minh bạch, các bên sử dụng các dịch vụ
3
Đại diện lãnh đạo Tổng cục Lâm nghiệp phát biểu khai mạc Hội thảo Chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam – Thực tiễn và giải pháp, tổ chức tại Hà Nội ngày 20/8/2013.
4
Quyết định số 799/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27/6/2012 Phê duyệt Chương trình hành động Quốc gia về “Giảm phát thải khi nhà kính thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng cacbon rừng” gian đoạn 2011-2020.
chưa đồng thuận để trả tiền cho bên cung ứng dịch vụ. Do vậy, sau một thời gian thực hiện, chưa thu được kết quả như mong muốn. Tác giả sẽ phân tích rõ hơn về cơ cấu tổ chức thực hiện chính sách ở phần tiếp theo.
3.1.2. Cơ cấu tổ chức quản lý PFES
Từ trước tới nay, các chính sách quản lý và phát triển nói chung và chính sách quản lý và phát triển rừng nói riêng tại Việt Nam đều quản lý theo phân cấp từ trung ương đến địa phương, được phân thành 5 cấp như sau: trung ương – cấp tỉnh – cấp huyện – cấp xã và cuối cùng là cộng đồng thôn bản và hộ gia đình.
Các cấp quản lý trực tiếp theo ngành dọc là các cơ quan quản lý Nhà nước như Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp từ trung ương tới địa phương, cụ thể tại Sơn La, được quản lý phân cấp từ UBND tỉnh, UBND huyện, UBND xã và cuối cùng là thôn bản. Các cơ quan này được gọi là cơ quan chỉ đạo, chịu trách nhiệm lập kế hoạch cho các cơ quan thực hiện. Các cơ quan thực hiện có nhiệm vụ thực hiện các nhiệm vụ do các cấp chỉ đạo lập ra, cụ thể như trong UBND có các ban quản lý lập kế hoạch và chỉ đạo các ban ngành liên quan thực hiện. Các ban ngành thực hiện được phân ra các ban ngành chức năng, như ngành tài nguyên và môi trường, ngành kiểm lâm, ngành địa chính... Trong quản lý rừng ở tỉnh Sơn La, các ban ngành liên quan dưới sự chỉ đạo của UBND tỉnh như lâm trường quốc doanh, Chi cục Kiểm lâm, Sở NN&PTNT, Sở Tài nguyên và Môi trường có chức năng rà soát kiểm kê hiện trạng tài nguyên rừng và sử dụng đất đai. Chi cục Kiểm lâm có chức năng bảo vệ và xử lý các hành vi vi phạm tài nguyên rừng, trong khi đó Sở NN&PTNT có chức năng thực hiện các công tác giao đất giao rừng... [Trần Đức Viên và nnk., 2005]
Còn ở cấp huyện, có các ban ngành liên quan dưới sự chỉ đạo của UBND huyện thực hiện như hạt kiểm lâm, phòng địa chính, phòng tài nguyên và môi trường. Ở cấp xã, UBND xã chịu trách nhiệm toàn bộ các hoạt động về quản lý và bảo vệ rừng.
Ghi chú: ... Quan hệ theo ngành dọc Quan hệ không theo ngành dọc
Nguồn: [Trần Đức Viên và nnk., 2005].
Hình 3.1. Sơ đồ cơ cấu tổ chức quản lý rừng theo phân cấp ở Việt Nam
Còn cơ cấu tổ chức quản lý PFES, hơi khác so với tổ chức quản lý thực hiện chính sách giao đất giao rừng, tuy nhiên, về mặt quản lý cũng được phân thành 5 cấp như hệ thống quản lý tài nguyên rừng ở Việt Nam, nhưng khác một điều, cơ quan thực
hiện là Quỹ Bảo vệ và Phát triển Rừng, là một tổ chức riêng biệt mới được thành lập, vừa quản lý nguồn tiền do bên sử dụng dịch vụ chi trả, vừa đảm nhiệm chức năng thực hiện chi trả tiền cho bên cung cấp dịch vụ, có chức năng toàn quyền quyết định việc thu chi cho các đối tượng liên quan, nhưng vẫn nằm trong hệ thống quản lý của Nhà nước theo ngành dọc từ cấp trung ương tới địa phương.
Quỹ Bảo vệ và Phát triển Rừng tỉnh Sơn La được thành lập theo Quyết định 1535/QĐ-UBND ngày 08/6/2009 của UBND tỉnh nhằm quản lý và thực hiện chi trả tiền dịch vụ môi trường cho cộng đồng thôn bản. Tỉnh Sơn La hiện đã phát triển được 11 quỹ chi nhánh cấp huyện, riêng thành phố Sơn La do QBVPTR của tỉnh quản lý và thực hiện.
Giai đoạn 1 là giai đoạn thí điểm QBVPTR của tỉnh mới được thành lập, cơ chế vận hành còn mới mẻ, nên việc chi trả thông qua các chi nhánh huyện và nhờ đến sự can thiệp đến cấp xã, thông qua ban quản lý xã.
Ban quản lý xã bao gồm các thành viên nằm trong thành phần cán bộ chủ chốt của xã như chủ tịch UBND xã làm trưởng ban, thành viên gồm có cán bộ lâm nghiệp, kiểm lâm địa bàn, kế toán, cán bộ địa chính, chủ tịch hội nông dân, bí thư đoàn xã, và trưởng bản.
Chức năng của ban quản lý xã là tham mưu cho QBVPTR về diện tích và chất lượng rừng, làm cơ sở cho việc chi trả trong giai đoạn thí điểm.
Cơ cấu tổ chức được thể hiện qua sơ đồ ở Hình 3.2. Trong hình, các đường mũi tên nét liền biểu thị sự liên quan của bên sử dụng dịch vụ môi trường trả tiền phải chi trả cho bên cung cấp dịch vụ môi trường thông qua cơ quan ủy thác là QBVPTR, đường nét đứt biểu thị sự quản lý theo ngành dọc. Đường mũi tên hai đầu biểu thị sự liên quan giữa các ngành không phải ngành dọc.
Ghi chú: Quan hệ theo ngành dọc Quan hệ không theo ngành dọc
Nguồn: [Phóng vấn thực địa, 2014]
Hình 3.2. Sơ đồ hệ thống tổ chức quản lý về PFES tại tỉnh Sơn La trong giai đoạn thí điểm
Nhưng sau đó đến giai đoạn 2, chương trình thực hiện chi trả thí điểm kết thúc, lúc này QBVPTR chỉ thực hiện phân theo 4 cấp: trung ương, cấp tỉnh, chi nhánh cấp huyện và cộng đồng thôn bản. Giai đoạn này ban quản lý cấp xã không còn nữa, mà chỉ có chức năng tư vấn và lập hồ sơ về diện tích và chất lượng rừng của các cộng đồng và hộ gia đình trình lên chi nhánh cấp huyện, chi nhánh huyện trình lên cho QBVPTR xét duyệt chi trả trên sự kiểm tra và rà soát diện tích và chất lượng rừng của bên kiểm lâm, dựa trên chứng nhận quyền sử dụng đất được thực hiện trong các
chính sách giao đất giao rừng trước đó, cụ thể là chính sách giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP năm 2001 được rà soát lại vào năm 2005. Đến nay, cơ chế quản lý của PFES đã được rút gọn lại theo sơ đồ Hình 3.3. Chỉ có QBVPTR Sơn La chịu trách nhiệm chi trả trực tiếp tới các cộng đồng và hộ gia đình thông qua báo cáo diện tích rừng từ các trưởng bản, gửi lên UBND xã và UBND xã trình lên QBVPTR xem xét phân bổ ngân sách thông qua chi nhánh ủy thác của cấp huyện.