Trước khi Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010 cú hiệu lực, theo Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004, ngoài quy định Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa hộ gia đỡnh, cỏ nhõn, cộng đồng dõn cư với nhau. Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa tổ chức, cơ sở tụn giỏo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cỏ nhõn nước ngoài với nhau hoặc giữa tổ chức, cơ sở tụn giỏo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cỏ nhõn nước ngoài với hộ gia đỡnh, cỏ nhõn, cộng đồng dõn cư [9]; trường hợp khụng đồng ý với quyết định giải quyết thỡ cỏc bờn tranh chấp cú quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến cơ quan cấp trờn trực tiếp; quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan cấp trờn trực tiếp là quyết định giải quyết cuối cựng, thỡ phỏp luật đất đai hiện hành chưa cú quy định cụ thể về trỡnh tự, cỏc bước tiến hành trong một cuộc giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chớnh nhà nước giống như trong giải quyết khiếu nại, tố cỏo. Việc giải quyết tranh chấp đất đai của cỏc cơ quan hành chớnh trờn địa bàn tỉnh Nam Định được dựa trờn cỏc căn cứ mà Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định, đú là: chứng cứ về nguồn gốc và quỏ trỡnh sử dụng đất do cỏc bờn tranh chấp đưa ra; ý kiến của Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai của xó, phường, thị trấn do UBND xó, phường, thị trấn thành lập; thực tế diện tớch đất mà cỏc bờn tranh chấp đang sử dụng ngoài diện tớch đất đang cú tranh chấp và bỡnh quõn diện tớch đất cho một nhõn khẩu tại địa phương; sự phự hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang cú tranh chấp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xột duyệt; chớnh sỏch ưu đói người cú cụng của Nhà nước; quy định của phỏp luật về giao đất, cho thuờ đất (Điều 161).
Tuy vậy, thực tế giải quyết cỏc vụ tranh chấp đất đai của UBND cấp huyện và cấp tỉnh ở Nam Định vẫn gặp những trở ngại nhất định trong quỏ trỡnh thu thập hồ sơ, chứng cứ của cỏc bờn cú liờn quan, xem xột hồ sơ, thực tế sử dụng đất… như: do là tranh chấp đất đai giữa cỏc bờn nờn khi xuất trỡnh cỏc chứng cứ chứng minh thỡ cỏc bờn tranh chấp sẽ chỉ đưa ra những chứng cứ cú lợi cho mỡnh, nhiều trường hợp cỏc bờn đương sự khụng chịu hợp tỏc, khụng cung cấp đầy đủ chứng cứ chứng minh; hồ sơ địa chớnh lưu giữ khụng đầy đủ; diện tớch đất sử dụng sai lệch với thực tế; ý kiến của cỏc thành phần trong Hội đồng tư vấn khụng thống nhất, đụi khi cũng khụng biết rừ về nguồn gốc và quỏ trỡnh sử dụng đối với thửa đất tranh chấp. Mặt khỏc, trong quỏ trỡnh giải quyết, UBND khụng cú quyền bắt buộc cỏc bờn đương sự phải phối hợp theo yờu cầu như ở TAND, nờn một số đối tượng cố tỡnh khụng chấp hành yờu cầu của cơ quan hành chớnh: khụng đến làm việc, khụng cung cấp hồ sơ, khụng trung thực... Mặt khỏc, theo quy định của Điều 65 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chớnh phủ việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh trong lĩnh vực đất đai khụng thuộc trường hợp khiếu nại được thực hiện theo quy định của phỏp luật về khiếu nại, tố cỏo. Vậy, việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện theo "thời hạn" hay theo "trỡnh tự, thủ tục" mà phỏp luật về khiếu nại, tố cỏo quy định? Điều này cho thấy rằng, quy định hướng dẫn tại Điều 65 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 là chưa thỏa đỏng. Trờn địa bàn tỉnh Nam Định đó vận dụng quy định này theo cỏch hiểu: việc giải quyết cỏc tranh chấp đất đai mà cỏc bờn đương sự khụng đồng ý thỡ sẽ được ỏp dụng theo thời hạn được quy định trong phỏp luật khiếu nại, tố cỏo để đề nghị cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ở cấp trờn giải quyết; chứ khụng phải ỏp dụng theo quy định về trỡnh tự, thủ tục của khiếu nại cho giải quyết tranh chấp bởi việc giải quyết tranh chấp đất đai chỉ giải quyết ở hai cấp tại cơ quan hành chớnh nhà nước cũn khiếu nại sau khi đó giải quyết tại cơ quan hành chớnh nhà nước mà khụng đồng ý cú quyền khởi kiện ra TAND theo trỡnh tự tố tụng hành chớnh.
Như vậy, cú thể thấy theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thỡ quỏ trỡnh giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chớnh nhà nước cũn những vướng mắc nhưng việc giải quyết cũn cú điểm dừng, thể hiện bằng quy định quyết định giải quyết tranh chấp lần hai ở cấp trờn trực tiếp (UBND tỉnh và Bộ Tài nguyờn và Mụi trường) là quyết định cuối cựng.
Khỏc với quy định tại Khoản 2 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, trong Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010 (Khoản 1 Điều 264) quy định
Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhõn dõn huyện, quận, thị xó, thành phố thuộc tỉnh giải quyết mà một bờn hoặc cỏc bờn đương sự khụng đồng ý với quyết định giải quyết thỡ cú quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chớnh; Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết mà một bờn hoặc cỏc bờn đương sự khụng đồng ý với quyết định giải quyết thỡ cú quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyờn và Mụi trường hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chớnh [41].
Theo quy định của điều luật này khi được Chủ tịch UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu nếu khụng đồng ý thỡ cỏc bờn tranh chấp cú quyền lựa chọn nơi giải quyết đú là cơ quan hành chớnh nhà nước hoặc khởi kiện tại tũa ỏn. Đõy là một trong những điểm mới quy định về giải quyết tranh chấp đất đai. Việc quy định như trờn mở rộng và tạo điều kiện thuận lợi cho cỏc bờn đương sự chọn lựa cơ quan cú thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo.
Tuy vậy, nếu quy định như Điều 264 Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010 thỡ vụ việc sẽ kộo dài và ngày càng trở nờn phức tạp, bởi đối với vụ việc tranh chấp đất đai thỡ cả hai bờn đương sự đều muốn cỏc quyết định giải quyết phải cú lợi cho mỡnh, cho nờn đa số cỏc quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chớnh nhà nước sẽ bị khởi kiện ra TAND theo Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010, như vậy dẫn đến tỡnh trạng tranh chấp đất đai sau
khi đó được giải quyết ở cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước lại được đưa ra xột xử ở nhiều cấp tũa ỏn. Mặt khỏc, nếu cỏc bờn tranh chấp khụng tiến hành khởi kiện ra TAND mà tiếp tục đề nghị cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn giải quyết; thỡ quyết định giải quyết tranh chấp đất đai lần hai của cơ quan nhà nước cấp trờn cú hiệu lực như thế nào? Một trong hai bờn tranh chấp khụng đồng ý với quyết định giải quyết lần hai đú cú quyền khởi kiện ra TAND khụng?
Chỳng ta cựng xem xột một số vụ tranh chấp mà UBND tỉnh Nam Định đó ra quyết định giải quyết lần hai nhưng cỏc bờn đương sự khụng đồng ý tiếp tục khởi kiện ra tũa theo quy định của Luật Tố tụng hành chớnh.
Vụ thứ nhất, vụ tranh chấp đũi lại đất ao do Bản đồ đo đạc sai.
ễng Phạm Văn Giai ở xúm 3, xó Xuõn Phong, huyện Xuõn Trường đang sử dụng 805 m2 đất, trong đú cú 300 m2 đất ở, đất vườn và 505 m2 đất ao do ụng Giai nhận khoỏn thầu của UBND xó Xuõn Phong. Do Bản đồ xó Xuõn Phong, huyện Xuõn Trường lập năm 1997 đó đo đạc sai (đó đo đạc 505 m2 ao đất cụng của UBND xó vào thửa đất của ụng Giai). Nờn đầu năm 2007 ụng Giai cú đơn gửi UBND xó cho rằng diện tớch đất ao 505 m2 thuộc quyền sử dụng của gia đỡnh ụng, đề nghị UBND xó cấp GCNQSDĐ.
Ngày 16/01/2007 UBND xó Xuõn Phong đó tiến hành hũa giải với hộ ụng Giai nhưng hũa giải khụng thành. Ngày 27/4/2007, UBND huyện Xuõn Trường đó cú Quyết định số 562/QĐ-UBND, khụng chấp nhận việc ụng Giai đũi quyền sử dụng diện tớch 505 m2 đất ao thuộc thửa 142, tờ bản đồ số 8 (bản đồ hiện trạng sử dụng đất xó Xuõn Phong lập năm 1997). ễng khụng nhất trớ tiếp khiếu nại đến UBND tỉnh. Ngày 16/10/2008, UBND tỉnh ra Quyết định số 2103/QĐ-UB giải quyết đơn khiếu nại của ụng Phạm Văn Giai với nội dung như sau: Bói bỏ kết quả đo vẽ bản đồ và hồ sơ địa chớnh tại thửa 142, tờ bản đồ số 8 bản đồ xó Xuõn Phong lập năm 1997 vỡ đó đo vẽ và quy chủ sử dụng đất khụng đỳng quy định của phỏp luật. Khụng chấp nhận yờu cầu của ụng Phạm Văn Giai ở xúm 3, xó Xuõn Phong, huyện Xuõn Trường đũi quyền sử dụng 505 m2 đất ao thuộc thửa số 142, tờ bản đồ số 8 (bản đồ xó Xuõn
Phong lập năm 1997). Giao cấp cú thẩm quyền lập thủ tục chỉnh lý Bản đồ và hồ sơ địa chớnh đối với thửa số 142, tờ bản đồ số 8 (bản đồ xó Xuõn Phong lập năm 1997) theo đỳng chủ sử dụng; theo đú 505 m2 đất ao thuộc đất cụng do UBND xó quản lý và lờn phương ỏn xử lý và cấp GCNQSDĐ ở, đất vườn hộ ụng Giai hiện đang sử dụng trỡnh UBND huyện xột quyết định.
Sau khi cú quyết định của UBND tỉnh, ụng Giai khụng nhất trớ và căn cứ vào quy định của Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010, ụng Giai tiếp tục khởi kiện tại TAND tỉnh. Đến nay vụ việc vẫn chưa được giải quyết xong.
Vụ thứ 2: tranh chấp ranh giới sử dụng đất
Năm 2005, bà Quý tranh chấp ranh giới sử dụng đất với ụng Trần Khắc Tỏm, UBND xó Thọ Nghiệp đó hũa giải và xỏc định ranh giới sử dụng đất giữa 2 hộ, cả 2 hộ bà Quý và ụng Tỏm đều ký xỏc nhận ranh giới đất của nhau. Đến năm 2006 bà Quý mới cú đơn đũi quyền sử dụng thửa đất số 113 do hộ ụng Tỏm đang sử dụng.
Ngày 13/02/2007, UBND huyện Xuõn Trường đó ra Quyết định số 172/QĐ-UBND giải quyết đơn đề nghị giải quyết tranh chấp của bà Phạm Thị Quý nhưng bà Quý khụng đồng ý, tiếp đề nghị UBND tỉnh giải quyết.
Ngày 28/4/2008, UBND tỉnh Nam Định ra Quyết định số 866/QĐ-UB giải quyết đơn của bà Quý trong đú cú nội dung: Khụng chấp nhận yờu cầu của bà Phạm Thị Quý ở xúm 2, xó Thọ Nghiệp, huyện Xuõn Trường đũi quyền được sử dụng thửa đất số 113, tờ bản đồ số 4 (bản đồ xó Thọ Nghiệp lập năm 2000) cũng như yờu cầu đũi cấp trả đất khỏc cho số tiền 750.000 đồng bà đó nộp cho HTX nụng nghiệp Xuõn Nghiệp năm 1992 về khoản "tiền cụng sản ao" vỡ yờu cầu này khụng cú cơ sở để giải quyết.
Tớnh hợp phỏp, hợp lý của Quyết định 866/QĐ-UB thể hiện:
1. Bà Quý căn cứ vào 04 Phiếu thu năm 1992, với tổng số tiền là 750 nghỡn đồng, nội dung thu ‘nộp tiền cụng sản ao’ để cho rằng được quyền sử dụng thửa ao số 113 do hiện hộ ụng Tỏm đang sử dụng. Thửa đất ao này năm
1993 hộ ụng Tỏm đó nộp tiền cho UBND xó với tổng số tiền là 800 nghỡn đồng và đó sử dụng từ năm 1993; đến năm 1997 hộ ụng tỏm xõy nhà để làm nhà ở, năm 2006 hộ bà Quý mới cú đơn đề nghị giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất giữa hộ bà Quý và hộ ụng Tỏm (thửa 112 và thửa 113).
Trong Phiếu thu chỉ ghi "nộp tiền cụng sản ao", khụng ghi vị trớ, kớch thước, diện tớch nờn khụng cú cơ sở xỏc định đõy là số tiền nộp quyền sử dụng đất thửa số 113. Năm 1992 UBND xó cú chủ trương hợp phỏp húa quyền sử dụng một số diện tớch đất ao đó giao cho cỏc hộ gia đỡnh thành đất ở; bởi vậy việc ụng Trần Khắc Yến (bố chồng bà Quý) được giao sử dụng thửa số 112, sau đú vợ chồng bà Quý sử dụng thửa ao này (thửa số 112) nờn hộ bà Quý phải nộp 750 nghỡn đồng để được hợp thức húa quyền sử dụng thửa 112 là cú cơ sở.
2. Về số thúc thuế: bà Quý cho rằng hộ gia đỡnh bà đó nộp nghĩa vụ thuế của thửa 113 gồm 31,54 kg thúc. Đoàn Thanh tra đó làm việc với ụng Phạm Ngọc Sơn - nguyờn là đội trưởng đội sản xuất số 2 để xỏc minh thỡ đõy là số thúc thuế của thửa 112, khụng phải là thúc thuế của thửa 113.
3. Bà Quý cung cấp Biờn bản năm 1988 do HTXNN Lạc Hồng giao đất cho ụng Yến (bố chồng bà Quý) để làm kinh tế gia đỡnh; song theo Biểu thống kờ tỡnh hỡnh sử dụng đất của cỏc hộ xúm 2 do UBND xó Thọ Nghiệp cung cấp thỡ hộ ụng Yến mới được cõn đối diện tớch đất vườn ao trong thổ để giao ruộng %; cũn hộ bà Quý khụng cú diện tớch đất trong thổ và đó được giao 112 m2 đất ruộng % tại xứ đồng ngừ Trụ; như vậy tại thời điểm năm 1992 thỡ HTX và UBND xó chưa giao thửa 112 cho hộ bà Quý để làm nhà ở; sau khi hộ bà Quý nộp tiền năm 1992 với số tiền 750 nghỡn đồng thỡ HTX mới giao diện tớch đất ao (thửa 112) cho hộ bà quý để làm nhà ở.
Việc bà Quý đũi quyền sử dụng thửa 113 là khụng cú cơ sở; mặt khỏc thửa 113 do hộ ụng Trần Khắc Tỏm sử dụng.
Trờn cơ sở Quyết định, UBND tỉnh Nam Định chỉ đạo UBND huyện Xuõn Trường; cỏc phũng ban cú liờn quan và UBND xó Thọ Nghiệp nhanh chúng hướng dẫn hộ bà Quý và ụng Tỏm hoàn thiện thủ tục xin cấp
GCNQSDĐ theo hiện trạng thực tế sử dụng đất của từng hộ. Nhưng bà Quý vẫn khụng đồng ý tiếp tục gửi đơn lờn trụ sở tiếp cụng dõn của Trung ương Đảng và Nhà nước. Khi Luật Tố tụng hành chớnh cú hiệu lực, bà Quý đó khởi kiện ra TAND.
Với cỏc trường hợp giải quyết tranh chấp đất đai như trờn, cỏc bờn đương sự khụng đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền mà vẫn tiếp tục khởi kiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010 thỡ khụng biết đến bao giờ vụ việc mới được giải quyết xong.
Hơn nữa, chỳng ta cần xem xột quyết định giải quyết tranh chấp của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cú phải là quyết định hành chớnh về quản lý đất đai hay khụng? Điều này hết sức quan trọng để phõn biệt việc giải quyết tranh chấp đất đai với việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chớnh về đất đai. Theo quy định tại Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 quyết định hành chớnh trong quản lý đất đai bị khiếu nại khụng bao gồm cú quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, cú nghĩa là, theo phỏp luật đất đai giải quyết tranh chấp đất đai và giải quyết khiếu nại đối với cỏc quyết định hành chớnh về quản lý đất đai là hai lĩnh vực hoàn toàn khỏc nhau. Cũn theo Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010 thỡ khụng quy định vấn đề này. Do vậy, phỏp luật cần quy định rừ ràng cụ thể để cú sự thống nhất trong cỏch hiểu, cỏch phõn biệt về giải quyết tranh chấp đất đai và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chớnh trong quản lý đất đai.