4 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
4.4.2 Các yếu tố ảnh hưởng ựến hiệu quả giải quyết tranh chấp ựất ựai
* Có sự biến ựộng lớn về chủ sử dụng ựất
Mặc dù pháp luật về ựất ựai (Luật đất ựai năm 1993 và Luật đất ựai năm 2003) không thừa nhận việc ựòi lại ựất ựã giao theo quy ựịnh của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chắnh sách ựất ựai
118
nhưng nhiều người vẫn tranh chấp hoặc khiếu nại ựể ựòi ựất cũ của mình.
* Sự bất cập của hệ thống chắnh sách pháp luật về ựất ựai
- Hệ thống pháp luật ựất ựai trong thời gian dài ựã tránh né việc giải quyết một số quan hệ về ựất ựai, dẫn tới tồn ựọng số vụ việc cần giải quyết và gây ra sự vận dụng khác nhau giữa các ựịa phương khi giải quyết những vấn ựề giống nhau.
- Từ chỗ pháp luật công nhận nhiều hình thức sở hữu ựất ựai chuyển sang quy ựịnh ựất ựai thuộc sở hữu toàn dân, ựến sau này quy ựịnh cho người sử dụng ựất có ựầy ựủ các quyền, do vậy, việc nắm bắt kịp thời các quy ựịnh pháp luật của cán bộ và người dân hạn chế, việc hiểu các quy ựịnh pháp luật cũng không ựầy ựủ và quan niệm về chế ựộ sở hữu tư nhân về ựất ựai trong nhân dân vẫn còn tồn tại. Việc ban hành văn bản pháp luật về ựất ựai theo từng giai ựoạn lịch sử, phát triển của ựất nước nên thiếu ựồng bộ và còn chồng chéo, thiếu công bằng, người hưởng chắnh sách sau ựược lợi hơn người hưởng chắnh sách trước (có một số trường hợp những người chây ì, không chấp hành pháp luật ựược lợi hơn người chấp hành nghiêm pháp luật), từ ựó dẫn ựến so bì, khiếu kiện.
- Những năm 1980, hợp tác xã và tập ựoàn sản xuất nông nghiệp ở miền Nam ựược hình thành, sau ựó giải thể nhưng Nhà nước chưa có chắnh sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng ựất và biện pháp giải quyết của các ựịa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại ựất ựai khi các hợp tác xã, tập ựoàn sản xuất giải thể, ựã dẫn ựến nhiều khiếu kiện.
* Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng có nhiều bất cập
- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là ựại diện sở hữu toàn dân về ựất ựai và quyền của người sử dụng ựất ựã ựược pháp luật công nhận, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi ựất của Nhà nước, nhấn mạnh việc tạo vốn từ quỹ ựất mà chưa quan tâm ựầy ựủ lợi ắch chắnh ựáng của người sử dụng ựất, ựặc biệt là trong việc ựịnh giá ựất bồi
119
thường, xử lý mối tương quan giữa giá ựất thu hồi với giá ựất tái ựịnh cư (thu hồi theo giá Nhà nước quy ựịnh quá thấp, giao ựất tái ựịnh cư lại theo giá gần sát giá thị trường).
- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ắch của xã hội với lợi ắch của những người có ựất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh ựến tắnh cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng ựể có ựược dự án, chưa chú ý những vấn ựề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi ựất, dẫn tới không bảo ựảm ựiều kiện tái ựịnh cư, không có phương án tắch cực về giải quyết việc làm cho người có ựất bị thu hồi, nhất là ựối với nông dân không còn hoặc còn ắt ựất sản xuất hoặc những người không còn việc làm như nơi ở cũ.
- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ về lợi ắch giữa nhà ựầu tư cần sử dụng ựất với người có ựất bị thu hồi, thường nhấn mạnh ựến môi trường ựầu tư, nóng vội giải phóng mặt bằng ựể giao ựất, cho thuê ựất. Việc quy ựịnh giá ựất quá thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng ựất thực tế trên thị trường tuy có tác ựộng tắch cực tới việc khuyến khắch nhà ựầu tư nhưng lại gây ra những phản ứng gay gắt của những người có ựất bị thu hồi.
- Việc chưa ựiều chỉnh kịp thời giá ựất ựể tắnh bồi thường khi Nhà nước thực hiện dự án có liên quan ựến nhiều tỉnh hoặc việc cho người có nhu cầu sử dụng ựất phát triển các dự án tự thoả thuận bồi thường với người dân ựang sử dụng ựất, người ựược giao ựất muốn giải phóng mặt bằng nhanh ựã chấp nhận giá bồi thường cao hơn quy ựịnh của Nhà nước làm cho mức ựền bù chênh lệch trên cùng một khu vực, từ ựó phát sinh khiếu nại.
- Quy hoạch thu hồi ựất nông nghiệp ựể giao cho các nông trường, lâm trường, các dự án ựầu tư phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng hạ tầng trong nhiều trường hợp chưa ựược nghiên cứu kỹ lưỡng, tắnh khả thi thấp dẫn tới tình trạng thu hồi ựất nhưng không sử dụng, sử dụng không có hiệu quả trong khi nông dân thiếu ựất hoặc không còn ựất sản xuất, ựời sống khó khăn.
120
thu hồi ựất, bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư như ra thông báo giải phóng mặt bằng mà không có quyết ựịnh thu hồi ựất, không thông báo trước về kế hoạch, phương án thu hồi ựất cho người có ựất bị thu hồi, cưỡng chế giải phóng mặt bằng trong khi chưa bố trắ nơi tái ựịnh cư, quyết ựịnh thu hồi ựất không ựúng thẩm quyền, thu hồi ựất ựể sử dụng vào mục ựắch trái quy hoạch ựã ựược xét duyệt.
- đối với một số dự án còn có tình trạng áp dụng pháp luật thiếu công bằng giữa những trường hợp có ựiều kiện tương tự.
- Việc thu hồi ựất nông nghiệp ựể phục vụ việc quy hoạch phát triển ựô thị và các khu công nghiệp nhiều nơi chưa cân nhắc, tắnh toán ựồng bộ toàn diện dẫn ựến trường hợp người dân bị thu hồi gần hết hoặc hết ựất sản xuất, ựược ựền bù bằng tiền (không có ựất khác ựể giao), giá trị thấp, việc chuyển ựổi nghề nghiệp là rất khó khăn do trình ựộ hạn chế dẫn ựến thất nghiệp, ựời sống gặp nhiều khó khăn, phát sinh các tệ nạn xã hội và phát sinh ra khiếu kiện. điển hình như trường hợp khiếu kiện ựông người ở thôn My điền, xã Hoàng Ninh, xóm Nguộn, thôn Hùng Lãm, xã Hồng Thái Ầ
Nguyên nhân sâu xa của những biểu hiện nêu trên là chưa quán triệt và chấp hành nghiêm chỉnh quan ựiểm, chủ trương, chắnh sách của đảng về ựất ựai. Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương đảng khoá IX về tiếp tục ựổi mới chắnh sách, pháp luật về ựất ựai trong thời kỳ ựẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện ựại hoá ựất nước ựã nêu rõ phải giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ắch giữa Nhà nước, nhà ựầu tư và người sử dụng ựất, nơi tái ựịnh cư phải có ựiều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, nhưng trong thực tế triển khai ựã chưa thể hiện ựúng và ựầy ựủ quan ựiểm ựó.
* Sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật về ựất ựai
- Việc áp dụng pháp luật về ựất ựai của các ựịa phương còn nhiều bất cập, nhất là trong việc thu hồi ựất như ựã nêu trên. Sau khi có Luật đất ựai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhiều ựịa phương chưa kịp thời ban hành ựủ các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hoá thuộc thẩm quyền
121
của cấp tỉnh ựể triển khai; nhiều ựịa phương vẫn chưa nắm chắc những ựổi mới, những quy ựịnh mới của pháp luật về ựất ựai nên vẫn còn áp dụng những quy ựịnh cũ ựã bị huỷ bỏ hoặc thay thế, nhiều trường hợp áp dụng sai quy ựịnh. Những bất cập này ựã tạo nên những vụ việc khiếu kiện mới về ựất ựai.
- Việc thực hiện các chủ trương, chắnh sách của Nhà nước trước ựây ở một số nơi không nghiêm, chưa triệt ựể và chưa hợp lý, ựã dẫn ựến tình trạng xáo canh, cào bằng. Những năm 1980, hợp tác xã (HTX) và tập ựoàn sản xuất (TđSX) nông nghiệp ựược hình thành nhưng việc quản lý các HTX, TđSX ựã có những yếu kém dẫn ựến tan rã, nhưng Nhà nước chưa có chắnh sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng ựất và biện pháp giải quyết của các ựịa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại ựất ựai khi các HTX, TđSX tan rã, ựã dẫn ựến nhiều khiếu kiện.
- Công tác quản lý ựất ựai cũng còn nhiều bất cập, hồ sơ ựịa chắnh chưa ựược quan tâm ựúng mức, chưa ựầy ựủ, không ựủ cơ sở cho việc quản lý ựất ựai. Công tác quy hoạch sử dụng ựất chậm, việc chỉnh lý biến ựộng ựất ựai không ựược theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn ựến việc tham mưu không ựầy ựủ, thiếu chắnh xác trong việc quy hoạch, thu hồi ựất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về ựất ựai.
- Nhiều ựịa phương chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất chi tiết, dẫn tới tuỳ tiện trong giao ựất, cho thuê ựất, thu hồi ựất, chuyển mục ựắch sử dụng ựất.
- đa số các ựịa phương chưa ựầu tư kinh phắ thoả ựáng ựể xây dựng hệ thống hồ sơ ựịa chắnh, bảo ựảm quản lý chặt chẽ ựối với từng thửa ựất. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ựất chậm và trong một số trường hợp không chắnh xác.
- Công tác kiểm tra, thanh tra chưa ựược quan tâm ựúng mức, trong ựó công tác hậu kiểm ựối với các dự án, công trình sau khi ựược giao ựất, cho thuê ựất ắt ựược các ựịa phương chú ý. Tình trạng sử dụng ựất không ựúng
122
mục ựắch, không ựúng tiến ựộ, không ựầu tư theo dự án mà chỉ chờ chuyển nhượng kiếm chênh lệch giá ựã ắt ựược phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế ựộ công vụ và xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức trong công tác quản lý và sử dụng ựất ựai chưa ựược ựặt ra một cách cụ thể, tắch cực.
- Nguyên nhân từ việc quản lý thiếu chặt chẽ, còn sai sót của cơ quan nhà nước: ựo ựạc không chắnh xác diện tắch, nhầm lẫn ựịa danh, thu hồi ựất không có quyết ựịnh, không làm ựầy ựủ các thủ tục pháp lý, giao ựất, cho thuê ựất, ựấu thầu ựất, bồi thường giải toả và sử dụng những khoản tiền thu ựược không công khai gây ngờ vực cho nhân dân.
- Việc giao ựất trái thẩm quyền, không ựúng ựối tượng, giao sai diện tắch, vị trắ, sử dụng tiền thu từ ựất sai quy ựịnh của pháp luật hoặc người sử dụng ựất ựã làm ựủ các nghĩa vụ theo quy ựịnh nhưng không ựược hợp thức quyền sử dụng ựất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ựất là những nguyên nhân tạo thành khiếu kiện ựông người, thành các ựoàn khiếu kiện ựến các cơ quan Trung ương
Sự yếu kém, bất cập trong công tác quản lý ựất ựai cùng với một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng ựất ựai, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những khiếu nại, tranh chấp về ựất ựai.
* Sự bất cập trong công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp ựất ựai
- Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại về ựất ựai nhiều ựịa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận ựơn, chưa hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp ựơn ựể tình trạng người ựi khiếu kiện ựi hết nơi này ựến nơi khác, một nội dung ựơn mà gửi ựi rất nhiều cơ quan. Khi phát sinh khiếu kiện, ựã không tập trung chỉ ựạo giải quyết kịp thời, thậm chắ né tránh, ựùn ựẩy. Nhiều vụ việc ựã có quyết ựịnh giải quyết cuối cùng nhưng việc tổ chức thi hành quyết ựịnh không nghiêm, cơ quan ra quyết ựịnh thiếu
123
kiểm tra, ựôn ựốc kịp thời ựể giải quyết dứt ựiểm; một số vụ việc ựã có kết luận hoặc quyết ựịnh giải quyết nhưng không có tắnh khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những khiếu kiện mới phức tạp hơn.
- Các vụ việc ựã ựược giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu kiểm tra, ựôn ựốc kịp thời ựể khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số ựịa phương sau khi ban hành quyết ựịnh giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng ựã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp quyết ựịnh giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không ựược sửa ựổi, bổ sung do ựó gây tâm lý ngờ vực về chắnh quyền ựịa phương giải quyết không ựúng chắnh sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại.
- đất ựai là vấn ựề phức tạp, ựã và ựang phát sinh nhiều khiếu kiện, nhưng tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu kiện thiếu ổn ựịnh và nhìn chung bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại ựòi hỏi phải có các bước ựiều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận (tương tự như một vụ án hành chắnh hoặc vụ án dân sự), do ựó cần một ựội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng công tác giải quyết khiếu nại hiện nay chủ yếu là kiêm nhiệm. Khiếu nại về ựất ựai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện nhưng bộ máy thụ lý ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chắnh về quyết ựịnh giải quyết khiếu nại nhưng lại phải lo mọi việc của ựịa phương nên khó có ựiều kiện chuyên tâm về việc này. đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn ựến tình trạng giải quyết khiếu nại chậm chạp, thiếu dứt ựiểm, chất lượng thấp, tái khiếu nhiều.
- Trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp, khiếu nại, nhiều nơi chưa nghiên cứu kỹ các quy ựịnh của pháp luật, nên có những trường hợp áp dụng chưa phù hợp. Nhiều vụ việc tồn ựọng mà nếu giải quyết thì sẽ kéo theo nhiều trường hợp tương tự khác cũng phải giải quyết, nhưng không giải quyết thì người khiếu nại không chấp nhận. Nhiều trường hợp ựã giải quyết theo
124
ựúng quy ựịnh của pháp luật nhưng người dân vẫn tiếp khiếu.
- Việc giải quyết khiếu nại, tranh chấp về ựất ựai liên quan ựến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau; ở cấp huyện có thời ựiểm thì giao cho Thanh tra huyện, thời ựiểm thì giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường, thậm chắ giai ựoạn vừa giao cho Thanh tra vừa giao cho cơ quan Tài nguyên và Môi trường. Tình trạng này ựã gây khó khăn cho công dân và lúng túng trong việc xác ựịnh thẩm quyền tham mưu giải quyết.
- Những tồn tại có tắnh lịch sử, như việc cho thuê, cho mượn, cầm cố ựất trong nội bộ nhân dân, việc ựưa ựất, lao ựộng vào hợp tác xã, không có hoặc không lưu giữ ựược các tài liệu, sổ sách khi trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi ựất không có quyết ựịnh, chưa bồi thường hoặc ựã bồi thường nhưng không lưu giữ hồ sơ, ựã gây khó khăn rất lớn cho quá trình giải quyết các vụ việc. Việc ựầu tư cho công tác quản lý ựất ựai chưa ựược chú trọng nên hồ sơ ựịa chắnh không ựồng bộ, sổ sách, bản ựồ, tư liệu thiếu. Công tác lưu trữ tư liệu ựịa chắnh chưa tốt dẫn ựến việc xác ựịnh nguồn gốc, quá trình sử dụng ựất gặp nhiều khó khăn.
- Hệ thống pháp luật quy ựịnh về giải quyết khiếu nại, tranh chấp ựất ựai thiếu ựồng bộ. Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật đất ựai có các quy ựịnh không thống nhất trong việc giải quyết khiếu nại, tranh chấp ựất ựai của công dân. Cho ựến nay, vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mối quan hệ trong giải quyết khiếu nại, tranh chấp giữa cơ quan hành chắnh và toà án nhân dân, giữa Bộ quản lý chuyên ngành và Thanh tra Chắnh phủ. Thẩm quyền giải quyết giữa cơ quan hành chắnh và cơ quan toà án chưa cụ thể, rõ ràng nên nhiều trường hợp người dân phải ựi lại nhiều lần giữa Toà án nhân dân và Ủy ban