I. CÁC CHIẾN LƯỢC THƯƠNG MẠI NHẰM PHÁT TRIỂN KINH TẾ: KHUYẾN KHÍCH XUẤT KHẨU VÀ THAY THẾ NHẬP KHẨU
2. Thay thế nhập khẩu: Hướng nội nhưng vẫn chú trọng ra bên ngoà
Trong suốt những năm 50 và 60, các nước đang phát triển chứng kiến sự suy giảm thị trường thế giới về sản phẩm thô của họ và sự gia tăng thâm hụt tài khoản vãng lai. Do đặt nhiều hi vọng vào phép màu của quá trình công nghiệp hoá cũng như luận cứ về hệ số trao đổi thương mại trong lý thuyết của Prebisch - Singer, các nước này đã chuyển sang chiến lược phát triển công nghiệp đô thị thay thế nhập khẩu.
Một số nước vẫn theo chiến lược này vì cả lí do kinh tế và chính trị, cho dù áp lực từ IMF và NHTG áp đặt chi phí cơ hội cao lên những nỗ lực như vậy. Như chúng ta đã lưu ý trước đây, thay thế nhập khẩu đòi hỏi nỗ lực thay thế hàng hoá đang được nhập khẩu, thường là hàng tiêu dùng công nghiệp, bằng các nguồn cung cấp và sản xuất trong nước. Đầu tiên chiến lược này sẽ áp đặt hàng rào thuế quan hoặc hạn ngạch vào những mặt hàng nhập khẩu nào đó, sau đó cố gắng xây dựng ngành công nghiệp trong nước để sản xuất những mặt hàng này – như đài, xe đạp hay các hàng điện tử dân dụng. Đáng chú ý, chiến lược này bao gồm cả liên doanh với công ty nước ngoài, một hình thức được khuyến khích để tạo ra những nhà máy núp sau hàng rào bảo hộ thuế quan và có tất cả những ưu đãi về thuế và đầu tư. Mặc dù chi phí sản xuất ban đầu có thể cao hơn so với giá nhập khẩu trước kia nhưng nguyên nhân kinh tế sâu sa trong việc thúc đẩy thành lập các nhà máy sản xuất thay thế hàng nhập khẩu hoặc là
do các ngành này xét cho đến cùng có thể thu được lợi nhuận nhờ sản xuất quy mô lớn và chi phí thấp (gọi là bảo hộ thuế quan cho những ngành non trẻ) hoặc là để cải thiện cán cân thanh toán nhờ giảm bớt nhập khẩu hàng hoá tiêu dùng. Thông thường là kết hợp cả hai lí do trên. Cuối cùng, người ta hi vọng các ngành non trẻ này sẽ phát triển và sẽ có khả năng cạnh tranh trên thị trường thế giới. Tiếp theo, nó có thể mang lại doanh thu ngoại tệ thuần nhờ có giảm chi phí sản xuất trung bình. Chúng ta hãy xem thuyết bảo hộ chứng minh quá trình này như thế nào.
Thuế nhập khẩu, những ngành non trẻ và lý thuyết bảo hộ
Cách thức chính của chiến lược thay thế hàng nhập khẩu là tạo ra sự bảo hộ bằng thuế (đánh vào hàng nhập) hoặc hạn ngạch (hạn chế số lượng hàng nhập khẩu) giúp cho các ngành công nghiệp thay thế nhập khẩu hoạt động. Lý do kinh tế chính cho việc bảo hộ này là những lập luận về các ngành công nghiệp non trẻ đã đề cập ở trên. Như đã trình bày, bảo hộ thuế quan chống lại hàng nhập khẩu là cần thiết để cho phép các nhà sản xuất trong nước có giá cao hơn, có đủ thời gian học cách kinh doanh và đạt được lợi ích kinh tế theo quy mô trong sản xuất và xuất khẩu bằng việc học thông qua làm, giúp giảm chi phí và giá cả. Với thời gian và mức độ bảo hộ vừa đủ, các ngành non trẻ này rồi cũng phát triển, cạnh tranh trực tiếp với các nhà sản xuất tại các nước phát triển và đến lúc sẽ không cần bảo hộ nữa. Tóm lại, như trường hợp của nhiều ngành thay thế nhập khẩu được bảo hộ trước đó tại Hàn Quốc, Đài Loan, các nhà sản xuất trong các nước kém phát triển có khả năng sản xuất không chỉ đáp ứng nhu cầu thị trường trong nước mà không cần bảo hộ của thuế quan hay các trợ cấp của nhà nước mà còn xuất khẩu hàng hoá có chi phí thấp ra các nước khác. Do đó, về lí thuyết đối với nhiều ngành tại các nước kém phát triển chiến lược thay thế hàng nhập khẩu trở thành điều kiện tiên quyết cho chiến lược mở rộng xuất khẩu. Vì lí do này, cùng với các lí do khác (mong muốn giảm phụ thuộc, giành quyền tự chủ nhiều hơn, nhu cầu xây dựng nền tảng công nghiệp trong nước, và tăng doanh thu từ thuế), chiến lược thay thế hàng nhập khẩu được nhiều quốc gia kém phát triển theo đuổi.
Lý thuyết bảo hộ cơ bản là một vấn đề cũ và gây tranh cãi trong lĩnh vực thương mại quốc tế. Việc chứng minh nó khá đơn giản. Hãy xem Hình 13.1
Hình 13.1 Thay thế nhập khẩu và lý thuyết bảo hộ
Đồ thị phía trên cho thấy đường cung và cầu trong nước đối với sản phẩm xem xét (chẳng hạn như da giầy) trong trường hợp không có thương mại quốc tế - tức là trong nền kinh tế đóng. Giá và sản lượng cân bằng tại P1 và Q1. Nếu sau đó các nước này mở cửa trao đổi thương mại quốc tế, thị phần nhỏ trong thị trường quốc tế đồng nghĩa đường cầu co giãn hoàn toàn . Nói một cách khác, có thể bán hay mua mọi thứ mình muốn với mức giá thế giới thấp hơn, giá P2. Người tiêu dùng trong nước sẽ có lợi từ hàng hoá nhập khẩu có giá thấp hơn và kết quả là lượng tiêu thụ nhiều hơn trong khi các nhà sản xuất trong nước và các công nhân của họ rõ ràng là gặp khó khăn vì bị mất thị phần cho các nhà cung cấp nước ngoài có chi phí thấp hơn. Vì thế, ở mức giá thế giới rẻ hơn, P2, lượng cầu tăng từ Q1 lên Q3, khi đó lượng cung trong nước giảm từ Q1 đến Q2. Sự chênh lệch giữa số lượng nhà sản xuất trong nước sẵn sàng bán ở mức giá P2 (tức Q2) và số lượng người tiêu dùng muốn mua Q3 là phần được nhập khẩu - đường ab trên hình 13.1
Đối mặt với khả năng giảm sản xuất và công ăn việc làm trong nước do thương mại tự do và mong muốn có được sự bảo hộ ngành non trẻ, các nhà sản xuất tại các nước kém phát triển muốn nhờ vào trợ giúp thuế của nhà nước. Ảnh hưởng của thuế quan (bằng mức t0) được chỉ ra ở Đồ thị 13.1 bên dưới. Thuế khiến giá của giầy dép trong nước tăng từ P2 lên Pt với Pt = P2 (1+t0). Người tiêu dùng trong nước phải trả mức giá cao hơn và lượng cầu giảm từ Q3 xuống Q5 các nhà sản xuất trong nước mở rộng sản xuất (và lao động) từ Q2 lên Q4. Diện tích hình chữ nhật cdfe là tổng doanh thu từ thuế nhà nước thu được qua thuế nhập khẩu giầy dép.
Rõ ràng là thuế càng cao, giá trong nước càng cao (bằng giá quốc tế cộng thêm thuế nhập khẩu). Trong trường hợp áp dụng chiến lược công nghiệp hóa bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ cổ điển thuế có thể cao đến mức làm cho giá của hàng nhập khẩu cao hơn P1, tới mức P3, tức là việc nhập khẩu hàng hoá bị cấm hoàn toàn và các nhà sản xuất trong nước được phép hoạt động đằng sau bức tường thuế bảo hộ, các nhà sản xuất bán lượng hàng hóa tại Q1 và mức giá P1. Trong ngắn hạn, rõ ràng thuế bảo hộ cấm nhập khẩu có ảnh hưởng trừng phạt người tiêu dùng, đó là những người trên
thực tế đang trợ cấp cho các nhà sản xuất trong nước và công nhân của họ thông qua việc trả giá hàng hóa cao và mua số lượng ít hơn. Hoặc chúng ta có thể nói rằng thuế đã phân phối lại thu nhập từ người tiêu dùng sang người sản xuất. Tuy nhiên, trong dài hạn, những người ủng hộ chiến lược bảo hộ thay thế nhập khẩu cho các ngành mới của các nước kém phát triển lập luận rằng tất cả mọi người đều có lợi khi các nhà sản xuất giày trong nước có được lợi ích do lợi thế kinh tế theo quy mô và kinh nghiệm sản xuất do đó cuối cùng thì giá trong nước cũng sẽ giảm xuống dưới giá P2 (giá thế giới). Sản xuất khi đó là cho cả thị trường trong và ngoài nước, người tiêu dùng trong nước cũng như các nhà sản xuất trong nước và người lao động đều có lợi, thuế quan bảo hộ có thể bị loại bỏ và nhà nước có thể thu thuế thu nhập cao hơn rất nhiều từ các nhà sản xuất trong nước bù vào phần thuế bị mất. Đây là lập luận logic và đầy tính thuyết phục của lí thuyết này. Nhưng trong thực tế nó hoạt động như thế nào?
Chiến lược công nghiệp hóa thay thế hàng nhập khẩu và những kết quả
Hầu hết các nhà quan sát đồng ý rằng chiến lược công nghiệp hóa thay thế hàng nhập khẩu phần lớn là không thành công. Cụ thể là có năm kết quả không mong muốn. Một là được núp sau bức tường bảo hộ thuế quan và tránh khỏi áp lực cạnh tranh, nhiều ngành thay thế nhập khẩu (cả sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân) vẫn hoạt động không hiệu quả và tốn kém. Hai là, người hưởng lợi chính từ quá trình thay thế nhập khẩu lại là các công ty nước ngoài có khả năng tồn tại sau bức tường thuế và tận dụng lợi ích của thuế và đầu tư. Sau khi giảm lãi suất, lợi nhuận, chi phí thuê đất và chi phí quản lí, hầu hết các khoản thu này được chuyển ra nước ngoài, chỉ một phần nhỏ thuộc về các nhà công nghiệp trong nước đang liên doanh với các công ty nước ngoài và những người hỗ trợ về kinh tế và chính trị.
Ba là, hầu hết việc thay thế nhập khẩu thực hiện được do việc nhập khẩu tư liệu sản xuất và hàng hoá trung gian có sự hỗ trợ của nhà nước của các công ty trong và ngoài nước. Đối với các công ty nước ngoài, phần lớn là nhập từ công ty mẹ hay công ty “chị em” ở nước ngoài. Có hai kết quả trực tiếp từ việc này. Một mặt, các ngành cần nhiều vốn được thành lập, thường phục vụ thói quen tiêu dùng cho người giầu trong khi có rất ít ảnh hưởng tới việc làm. Mặt khác, chẳng những không cải thiện được thực trạng cán cân thanh toán của các nước kém phát triển, không làm giảm nợ xấu, thay thế nhập khẩu một cách bừa bãi làm tình trạnh này tồi tệ hơn do làm tăng nhu cầu nhập khẩu tư liệu sản xuất và sản phẩm trung gian trong khi như chúng ta đã thấy, phần lớn lợi ích từ đó bị chuyển ra nước ngoài theo hình thức thanh toán chuyển khoản tư nhân.
Hậu quả xấu thứ tư của chiến lược thay thế nhập khẩu là tác động của chúng lên việc xuất khẩu các sản phẩm thô truyền thống. Để khuyến khích sản xuất trong nước thông qua nhập khẩu tư liệu sản xuất và hàng trung gian có giá rẻ, tỷ giá hối đoái (tỷ giá mà ngân hàng trung ương một quốc gia sẵn sàng trả để mua ngoại tệ) được định giá cao. Điều này lại làm tăng giá hàng xuất khẩu và giảm giá hàng nhập khẩu
tính theo đồng nội tệ. Ví dụ như tỷ giá trao đổi trên thị trường tự do giữa đồng Việt Nam Đồng và đồng Đô la Mỹ là 20/1 nhưng tỷ giá trao đổi chính thức là 10/1, tức là một mặt hàng có giá 10USD tại Mỹ được nhập khẩu vào Việt Nam có giá 100VNĐ (không bao gồm chi phí vận chuyển và dịch vụ khác). Nếu tỷ giá trên thị trường tự do (tỷ giá được xác định bởi cung cầu VNĐ và USD) được áp dụng thì giá của hàng hóa này là 200VNĐ. Do đó, bằng cách định giá tỷ giá hối đoái cao, các nước kém phát triển đã hạ giá hàng hóa nhập khẩu tính theo đồng nội tệ một cách hiệu quả. Cùng lúc đó, giá hàng hoá xuất khẩu lại tăng, ví dụ, với tỷ giá hối đoái là 10/1, các nhà nhập khẩu Mỹ phải trả 10cent cho sản phẩm 1VNĐ thay vì họ phải trả 5cent nếu tỷ lệ 20/1 theo thị trường tự do được áp dụng. Bảng 13.1 trình bày những tính toán mức độ định tỷ giá hối đoái cao tại 9 nước đang phát triển trong thập niên 80; mức này nhìn chung đều giảm vào những năm 90.
Bảng 13.1: Mức độ định giá cao tiền tệ tại một số nước đang phát triển, 1980-1989
Nước Tỷ lệ định giá
cao
Tỷ lệ định giá cao nhất trong suốt thời kì Nhóm nước có tỷ lệ thấp Indonesia 2.4 15.5 Mexico 17.7 66.0 Venezuela 75.2 213.0 Nhóm nước có tỷ lệ TB Kenya 15.2 44.9 Brazil 43.1 173.0 Bolivia 17.6 293.1 Nhóm nước có tỷ lệ cao Peru 27.0 278.9 Tanzania 214.3 809.1 Ghana 142.0 4263.7
Ảnh hưởng của việc định giá cao tỷ giá hối đoái trong nội dung chính sách thay thế nhập khẩu là để khuyến khích các phương thức sản xuất đòi hỏi nhiều vốn được sử dụng nhiều hơn nữa (vì nó làm giá tư liệu sản xuất nhập khẩu rẻ hơn) và để cản trở xuất khẩu hàng thô truyền thống bằng cách tăng giá hàng xuất khẩu tính theo ngoại tệ. Do đó, việc định giá cao này khiến các nông dân trong nước giảm lợi thế cạnh tranh trên thị trường thế giới. Xét đến tác động của nó trong việc phân bố lại thu nhập, hậu quả của chính sách này là gây bất lợi cho các nông dân nhỏ và những người tự kinh
doanh trong khi đó lại làm tăng lợi nhuận cho người sở hữu vốn trong và ngoài nước. Vì vậy, bào hộ công nghiệp gây ảnh hưởng xấu tới hàng hóa nông nghiệp trong nước cũng như không khuyến khích xuất khẩu hàng nông nghiệp. Trên thực tế, chính sách thay thế nhập khẩu thường làm tồi tệ hơn vấn đề phân phối thu nhập trong nước bằng việc làm lợi cho khu vực thành thị và nhóm người có thu nhập cao và phân biệt đối xử với khu vực nông thôn và nhóm người có thu nhập thấp.
Cuối cùng, chiến lược thay thế nhập khẩu, vốn được hình thành cùng với ý tưởng khuyến khích các ngành non trẻ phát triển và tiến hành công nghiệp hóa một cách độc lập bằng cách tạo ra các mối liên hệ “ngược” và “xuôi” với các lĩnh vực khác của nền kinh tế, đã luôn cản trở quá trình công nghiệp hóa. Nhiều ngành non trẻ chẳng bao giờ phát triển được, chấp nhận núp sau thuế bảo hộ và nhà nước miễn cưỡng yêu cầu họ phải trở nên cạnh tranh hơn bằng cách giảm thuế. Trên thực tế, chính phủ các nước kém phát triển thường bảo hộ các ngành công nghiệp là doanh nghiệp nhà nước. Hơn nữa, bằng việc tăng chi phí đầu vào đối với các ngành có mối quan hệ ngược (tức là các ngành sử dụng sản phẩm của các công ty được bảo hộ làm sản phẩm đầu vào hay trung gian trong quá trình sản xuất của mình, ví dụ như ngành in sử dụng giấy từ nhà máy sản xuất giấy được bảo hộ trong nước) và mua sản phẩm đầu vào từ các nguồn cung ngoài nước hơn là qua các mối quan hệ xuôi từ các nhà cung cấp trong nước, các công ty thay thế nhập khẩu không hiệu quả có thể hạn chế quá trình công nghiệp hóa hội nhập tự chủ đầy hi vọng này.
Cơ cấu thuế và bảo hộ hiệu quả
Do các chính sách thay thế nhập khẩu dựa trên sự bảo hộ các ngành trong nước trước sự cạnh tranh của hàng hoá nhập khẩu thông qua việc sử dụng thuế và hạn ngạch, chúng ta cần phân tích vai trò và hạn chế của những công cụ chính sách thương mại này tại các quốc gia đang phát triển. Như chúng ta đã phân tích, chính phủ áp thuế và hạn ngạch vào hàng nhập khẩu vì rất nhiều lí do. Chẳng hạn như tăng thuế nhập khẩu để tăng thu ngân sách. Trên thực tế, với những khó khăn về quản lí và chính trị trong việc thu thuế thu nhập trong nước, thuế suất nhập khẩu cố định đánh vào hàng nhập khẩu thu tại một vài cảng biển hoặc các cửa khẩu là một trong những biện pháp rẻ nhất và hiệu quả nhất để tăng thu nhập cho nhà nước. Tại nhiều nước đang phát triển thuế ngoại thương là phần quan trọng của hệ thống tài chính chung. Hạn ngạch nhập khẩu đối với hàng nhập khẩu như ô tô và các mặt hàng xa xỉ khác, mặc dù khó quản lý và thường bị trì hoãn, không hiệu quả, tham nhũng (cấp giấy phép nhập khẩu), vẫn là một biện pháp hữu hiệu để hạn chế nhập khẩu những mặt hàng không khuyến khích tiêu dùng. Thuế cũng vậy, có thể sử dụng để hạn chế nhập khẩu những mặt hàng không cần thiết (thường là hàng tiêu dùng xa xỉ). Nhờ hạn chế nhập khẩu, cả thuế và hạn ngạch đều có thể cải thiện cán cân thanh toán. Cũng giống như định giá cao tỷ giá hối đoái chính thức, thuế thường được sử dụng để cải thiện tình trạng thương mại của một nước. Tuy nhiên, đối với một quốc gia nhỏ không có khả năng tác động đến giá