I. CÁC CHIẾN LƯỢC THƯƠNG MẠI NHẰM PHÁT TRIỂN KINH TẾ: KHUYẾN KHÍCH XUẤT KHẨU VÀ THAY THẾ NHẬP KHẨU
1. Khuyến khích xuất khẩu: Hướng ngoại và các rào cản thương mạ
Chính sách khuyến khích xuất khẩu GĐ1 và GĐ2 tại các nước chậm phát triển được xem như là thành phần chính trong bất kỳ một chiến lược phát triển dài hạn thực tế. Những nước thuộc địa tại Châu Á và Châu Phi, với những hầm mỏ và đồn điền thuộc về những ông chủ nước ngoài, là những ví dụ điển hình về các nước theo chính sách hướng ngoại GĐ1. Một phần là do để đáp ứng cơ cấu nền kinh tế thuộc địa và một phần do kết quả của xu hướng công nghiệp hoá trong những năm 50 và 60 mà các nước mới giành độc lập cũng như các nước chậm phát triển khác tập trung vào xản xuất hàng công nghiệp phục vụ nhu cầu thiết yếu trong nước (chiến lược hướng nội GĐ2) và sau đó là để xuất khẩu (chiến lược hướng ngoại GĐ2). Do đó chúng ta hãy xem xét một cách ngắn gọn về mức độ và hạn chế của chiến lược mở rộng xuất khẩu của các nước chậm phát triển, đầu tiên là sản phẩm thô và sau đó là sản phẩm công nghiệp.
Mở rộng xuất khẩu sản phẩm thô: nhu cầu hạn chế, thị trường không ổn định
Như chúng ta đã nghiên cứu trong chương 12, tại nhiều quốc gia chậm phát triển có thu nhập thấp, phần lớn nguồn thu từ xuất khẩu là từ các sản phẩm thô. Ngoại trừ dầu mỏ và một vài khoáng sản thiết yếu, việc xuất khẩu các sản phẩm thô tăng trưởng rất chậm so với thương mại Thế giới. Hơn thế nữa, tỷ trọng xuất khẩu loại hàng này của các nước chậm phát triển đang bị giảm trong vài thập kỉ qua. Do thực phẩm và các sản phẩm nông nghiệp phi thực phẩm và các nguyên liệu thô chiếm gần 40% tổng doanh thu xuất khẩu của các nước chậm phát triển, và đối với nhiều nước nghèo đó là nguồn thu ngoại tệ chính nên chúng ta cần phải chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng tới cung và cầu các mặt hàng xuất khẩu thô.
Xét về phía cầu, có ít nhất 5 nhân tố đang cản trở sự gia tăng nhanh các sản phẩm thô, đặc biệt là các sản phẩm nông nghiệp xuất khẩu của các nước chậm phát
triển sang các nước phát triển (vốn là thị trường chính của họ). Thứ nhất, độ co dãn cầu theo thu nhập của các sản phẩm nông nghiệp và các nguyên liệu thô tương đối thấp so với nhiên liệu, khoáng sản và hàng công nghiệp. Ví du, độ co giãn của cầu theo thu nhập của đường, ca cao, chè, cà phê, chuối là nhỏ hơn 1, hầu hết ở mức 0,3 – 0,6. Điều này không chỉ làm cho nguồn thu xuất khẩu không ổn định, mà còn có nghĩa là với tốc độ tăng thu nhập bình quân hiện tại của các nước phát triển chỉ có thể làm gia tăng rất nhỏ một số sản phẩm xuất khẩu từ các nước chậm phát triển. Tốc độ tăng trưởng cao chiếm ưu thế những năm 60 nhưng không được duy trì từ đó đến nay. Thứ hai, tốc độ tăng dân số tại các nước phát triển hiện nay ở mức hoặc gần mức thay thế vì thế việc mở rộng xuất khẩu từ nguồn này là rất ít hi vọng. Thứ ba, độ co dãn của cầu theo giá đối với hầu hết các hàng hoá thiết yếu là tương đối thấp. Khi giá của các sản phẩm nông nghiệp liên quan giảm, như chúng đã giảm trong gần 3 thập kỉ qua, độ co giãn thấp đồng nghĩa với tổng doanh thu của các nước xuất khẩu it đi. Ví dụ, từ tháng 6/1980 đến tháng 6/1982, giá của đường giảm 78%, cao su 37%, và đồng 35%. Từ năm 1989 đến 1991, giá hàng hoá giảm khoảng 20%. Giá thiếc thì quá thấp đến nỗi ngành luyện kim không còn có lãi và giá thực tế của chè, cà phê thấp hơn kể từ năm 1950. Giá hàng hoá phi dầu mỏ giảm gần 40% từ năm 1957 đến 1998, trừ giai đoạn giữa những năm 70. Sự suy giảm này, đặc biệt là mức 35% vào những năm 80- 90, đã tác động rất nhiều tới các nước chậm phát triển. Giá dầu mỏ cũng trong tình trạng đó, đạt mức thấp trong vòng 13 năm tính đến năm 1999 trước khi tăng một chút vào năm 2001-2002.
Có một cách thường được sử dụng rộng rãi để thay đổi xu hướng giá giảm của các sản phẩm thô so với các hàng hóa thương mại khác là xây dựng các thỏa thuận hàng hoá quốc tế. Các thỏa thuận này đưa ra mức sản lượng chung để ổn định giá thế giới và phân chia hạn ngạch cho các nước sản xuất các mặt hàng như cà phê, chè, đồng, chì và đường. Để thực hiện một cách hiệu quả đòi hỏi phải có sự đồng thuận và hợp tác giữa các thành viên. Thoả thuận về hàng hoá cũng có thể tạo ra sự bảo hộ lớn hơn đối với từng quốc gia xuất khẩu chống lại sự cạnh tranh từ bên ngoài và sự gia tăng sản xuất trên thế giới. Sự gia tăng cung này làm giảm giá và giảm sự gia tăng thu nhập của tất cả các quốc gia. Tóm lại, các thoả thuận về hàng hoá cố gắng đảm bảo cho các nước tham gia có được tỷ lệ cố định về thu nhập từ xuất khẩu ra thế giới và giá hàng hóa của họ trên thị trường quốc tế ổn định hơn. Đó cũng là lí do mà tại hội nghị quốc tế về thương mại và phát triển (UNCTAD) lần thứ tư tổ chức vào tháng 5/1976 tại Nairobi, Kenya, đã thống nhất thành lập quỹ chung trị giá 11 tỷ USD để nhằm trợ giá cho 19 mặt hàng thiết yếu (bao gồm đường, cà phê, chè, quặng bô xít, khoáng chất, sợi bông, thiếc, và dầu thực vật) do các nước đang phát triển sản xuất. Thật không may cho các nhà xuất khẩu thuộc các nước chậm phát triển, có rất ít sự ủng hộ đối với đề xuất của UNCTAD, và hầu hết các thoả thuận hàng hoá phi dầu mỏ hoặc là không đạt được (như thiếc) hoặc là bị các nhà sản xuất không quan tâm đến (như cà phê và đường). Thậm chí ngay trong cả phương án tốt nhất, các thoả thuận
này cũng không hiệu quả cho các hàng hoá dễ hỏng. Bạn hãy thử tưởng tượng nếu cố gắng điều hành một “kho hàng đệm” cho sản phẩm chuối!
Nhân tố thứ tư và thứ năm ảnh hưởng tới sự gia tăng doanh thu xuất khẩu các sản phẩm thô trong dài hạn của các nước kém phát triển là sự phát triển của các sản phẩm thay thế nhân tạo và sự gia tăng bảo hộ nông nghiệp của các nước phát triển. Các sản phẩm thay thế nhân tạo như sợi cotton, cao su, sợi xidan, sợi gai, thuộc da và gần đây là đồng (dùng làm cáp quang cho mạng viễn thông) vừa đóng vai trò như một chiếc phanh kìm hãm giá hàng hoá tăng cao hơn vừa có vai trò như một nguồn cạnh tranh trực tiếp trên thị trường xuất khẩu thế giới. Như chúng ta đã thấy trong phần trước, tỷ trọng xuất khẩu các sản phẩm nhân tạo trên thế giới đang tăng lên trong khi tỷ trọng các sản phẩm có nguồn gốc từ thiên nhiên lại giảm xuống. Trong trường hợp bảo hộ nông nghiệp, dưới hình thức thuế, hạn ngạch, và các hàng rào phi thuế quan như các quy định về an toàn vệ sinh liên quan đến nhập khẩu thực phẩm và sinh vật, những tác động này có thể làm giảm doanh thu xuất khẩu của các nước chậm phát triển. Ví dụ như chính sách nông nghiệp chung của Liên minh Châu Âu có sự phân biệt đối xử nhiều hơn với hàng thực phẩm xuất khẩu từ các nước chậm phát triển là các chính sách thực hiện chỉ trong các nước thành viên.
Xét về cung, cũng có một số các nhân tố chống lại sự gia tăng nhanh chóng doanh thu xuất khẩu sản phẩm thô. Nhân tố quan trọng nhất là sự cứng nhắc về mặt cơ cấu trong hệ thống sản xuất nông nghiệp tại các nước đang phát triển. Trong chương 10, chúng ta đã thảo luận về những sự cứng nhắc này như các nguồn lực hạn chế; khí hậu khắc nghiệt; đất đai cằn cỗi; cơ cấu kinh tế, xã hội, nông nghiệp lạc hậu, phương thức khai thác đất không hiệu quả. Với bất kỳ tình trạng cầu của thế giới về từng loại hàng hoá (và chắc chắn là khác nhau giữa các loại hàng hoá), xuất khẩu dự đoán là tăng rất ít khi cơ cấu kinh tế xã hội tại nông thôn vẫn là yếu tố cản trở sự gia tăng cung thực tế vì những người nông dân không thích rủi ro. Hơn thế nữa, tại các nước đang phát triển có cơ cấu nông nghiệp hai hình thức rõ ràng (ví dụ như có các nông trại tập trung vốn lớn tồn tại bên cạnh hàng nghìn thửa ruộng nhỏ năng suất thấp của các hộ nông dân) thì sự gia tăng thu nhập xuất khẩu được phân bố rất không đồng đều trong dân cư tại khu vực nông thôn. Ngoài ra, các nhà tiểu nông còn bị bất lợi ở các nước mà tại đó các cơ quan tiếp thị nông sản chỉ đóng vai trò là trung gian giữa nông dân và thị trường xuất khẩu (hầu hết là ở Châu Phi). Các cơ quan tiếp thị luôn kiềm chế sự gia tăng xuất khẩu bằng cách ép nông dân bán sản phẩm của mình ở một mức giá cố định – thường là thấp hơn mức giá trên thị trường quốc tế. Do đó họ làm mất đi động lực tăng sản lượng. Cuối cùng, chúng ta nên đề cập đến các tác động xấu từ các chính sách thương mại của các nước phát triển (như hạn ngạch đường của Mỹ) và các chính sách viện trợ nước ngoài làm sụt giảm giá nông sản và kìm hãm sản xuất tại các nước kém phát triển. Ví dụ, chính sách bán thịt bò có trợ giá của liên minh Châu Âu sang các nước Tây Phi với cái vỏ viện trợ nước ngoài đã phá giá gia súc tại các nước này.
Do đó chúng ta có thể kết luận rằng việc thúc đẩy xuất khẩu sản phẩm thô không thể thành công trừ khi có sự tái cơ cấu kinh tế và xã hội trong khu vực nông thôn theo những đề xuất ở Chương 10 nhằm tăng năng suất ngành nông nghiệp và phân phối những lợi ích thu được một cách rộng hơn. Mục tiêu chủ yếu của chiến lược phát triển nông thôn của các nước kém phát triển nào trước hết cũng phải cung cấp đủ lương thực cho người dân trong nước sau đó mới tính đến việc mở rộng xuất khẩu. Nhưng để hoàn thành nhiệm vụ phát triển khó khăn này, các nước kém phát triển có thể phải thấy được những lợi ích tiềm năng về lợi thế cạnh tranh của mình trên thị trường sản phẩm thô thế giới chỉ khi họ: (1) hợp tác với các quốc gia khác, (2) được các nước phát triển giúp đỡ hình thành và thực hiện các thỏa thuận hàng hóa quốc tế khả thi, (3) ngày càng tiếp cận được thị trường các nước phát triển. Thật không may, với cơ cấu cầu thế giới về sản phẩm thô, sự đe dọa của việc thiếu lương thực trong nước và do đó, mong muốn tự cung tự cấp các sản phẩm nông nghiệp, xu hướng ngày càng phát triển của các sản phẩm thay thế nhân tạo, và bảo hộ nông nghiệp tại các nước phát triển chưa chắc sẽ giảm một cách đáng kể, thì mức độ gia tăng xuất khẩu sản phẩm thô trong từng nước kém phát triển dường như sẽ bị hạn chế.
Thúc đẩy xuất khẩu hàng hoá công nghiệp: Một vài thành công, nhiều trở ngại
Sự gia tăng xuất khẩu sản phẩm công nghiệp của các nước chậm phát triển được khích lệ nhờ các thành tích xuất khẩu ngoạn mục của các nước như Hàn Quốc, Singapore, Hồng Kông, Đài Loan, Mexico, Brazil, và Trung Quốc trong 4 thập kỷ qua. Ví dụ, tỷ lệ tăng tổng xuất khẩu của Đài Loan hàng năm là trên 20%, thậm chí của Hàn Quốc còn tăng nhanh hơn. Đối với cả hai nước, tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu này có được là nhờ đã tăng các hàng hoá công nghiệp, chiếm hơn 80% thu ngoại tệ của cả hai nước. Đối với thế giới đang phát triển nói chung, xuất khẩu hàng công nghiệp đã tăng từ 6% trong tổng xuất khẩu hàng hoá năm 1950 lên gần 64% năm 2000. Bất chấp sự tăng trưởng này, tỷ trọng của các nước chậm phát triển trong tổng thương mại hàng công nghiệp thế giới vẫn rất nhỏ, cho dù đã tăng từ 7% năm 1965 lên 22% năm 1999, và phần lớn là xuất khẩu từ các nước Đông Á.
Thành công về xuất khẩu trong mấy thập kỉ gần đây, đặc biệt là 4 nước con hổ Châu Á, đã tạo ra tiền đề cơ bản cho những lập luận của những người theo thuyết thị trường (xem chương 4) – cụ thể là các nhà kinh tế của NHTG và Quỹ Tiền tệ quốc tế IMF – rằng tăng trưởng kinh tế tại các nước chậm phát triển là do chấp nhận lực lượng thị trường, giải phóng các doanh nghiệp, và mở cửa nền kinh tế trong khi giảm thiểu sự can thiệp của chính phủ. Thật đáng tiếc, thực tế tại các nước Đông Á không ủng hộ quan điểm này và lý giải sự thành công xuất khẩu của họ đã đạt được như thế nào. Tại Hàn Quốc, Đài Loan và Singapore (cũng như Nhật Bản trước đây) sản lượng và cơ cấu xuất khẩu không phải do thị trường mà phần lớn là kết quả của sự can thiệp có kế hoạch một cách cẩn trọng của chính phủ.
Mặc dù có sự khác biệt kinh tế cơ bản với các sản phẩm thô, cản trở gia tăng hàng hóa công nghiệp cũng tương tự như vậy. Tuy độ co dãn của cầu quốc tế đối với hàng hoá công nghiệp theo giá và thu nhập nhìn chung là cao hơn hàng hoá sản phẩm thô, nhưng chúng cũng chẳng giúp các nước đang phát triển là bao trong việc mở rộng xuất khẩu. Trong nhiều năm, các quốc gia phát triển tăng cường bảo hộ trước hàng công nghiệp xuất khẩu từ các đang phát triển – cũng là một phần kết quả trực tiếp của việc thâm nhập thành công các hàng hoá sử dụng nhiều lao động giá rẻ từ các nước như Đài Loan, Hồng Kông, Hàn Quốc trong suốt thập kỉ 60 và 70. Nhà kinh tế học Canada, Gerald Helleiner đã chỉ rõ:
Quan trọng nhất đối với những vấn đề về triển vọng xuất khẩu hàng công nghiệp của các nước kém phát triển là các rào cản do các nước phát triển dựng lên nhằm hạn chế sự xâm nhập của các mặt hàng này vào thị trường nước họ. Thuế quan, hạn ngạch và các rào cản khác tại các thị trường giàu có là sự cản trở chính đối với việc xuất khẩu hàng công nghiệp ở quy mô lớn. Cơ cấu thuế tại các nước giầu thường có xu hướng đưa ra mức bảo hộ có hiệu quả cao nhất cho các nhà sản xuất trong rất nhiều ngành mà tại các nước nghèo các ngành này có lợi thế cạnh tranh nhất – ngành công nghiệp nhẹ sử dụng tương đối nhiều lao động không có kỹ năng như may mặc, da giầy, dệt thảm, hàng hoá thể thao, túi sách, chế biến thực phẩm, … Đó hoàn toàn là do các ngành này không có khả năng tự do cạch tranh, việc sử dụng nhiều lao động khôngcó kỹ năng đã khiến các doanh nghiệp tại các nước phát triển bất lợi do thu nhập của người lao động ở đây tương đối cao.
Rào cản thương mại của các nước công nghiệp ngày càng nhiều. Ví dụ, trong suốt những năm 1980, 20 trong số 24 nước công nghiệp tăng bảo hộ chống lại hàng công nghiệp hoặc hàng qua chế biến của các nước chậm phát triển. Hơn nữa, tỷ lệ bảo hộ với hàng hóa nhập khẩu của các nước LDC còn cao hơn so với tỷ lệ bảo hộ các hàng hóa nhập khầu từ các quốc gia phát triển. Làm cho tình hình tồi tệ thêm là tình trạng gia tăng bảo hộ các sản phẩm công nghiệp chế biến của các nước phát triển (như đánh thuế vào ca cao chế biến cao gấp hai lần ca cao thô, khiến việc nhập khẩu chocolate bị hạn chế, đường thô chỉ bị đánh thuế dưới 2% trong khi các sản phẩm từ đường qua chế biến phải đối mặt với mức thuế 20%). Tiếp theo là các hàng rào phi thuế quan, giờ cũng là phương tiện bảo hộ chính chống lại việc xuất khẩu hàng công nghiệp của các nước kém phát triển, ít nhất cũng ảnh hưởng tới 1/3 số mặt hàng này. Đáng kể nhất là Hiệp định đa sợi (MFA), có hiệu lực từ năm 2005, là một thoả thuận