2.L Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng trước khi ban hành Luật Xây dựng năm
2.1 2 Giai đoạn từn ăm 1975 đến năm
Sau giải phóng, nền kinh tế nước ta đứng trước những thách thức, khó khăn to lớn đó là đất nước vừa thoát khỏi chiến tranh ác liệt, cơ sở vật chất kỹ thuật còn nghèo nàn lại bị chiến tranh tàn phá. Việc tái thiết xây dựng đất nước được Đảng và Nhà nước ta quan tâm đặc biệt. Tại Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khoá IV vào tháng 9/1979，lẩn đầu tiên Đảng ta đã đưa ra quan điểm phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần. Từ quan điểm chỉ đạo nđổi mới tư duy” này đã tạo ra bước ngoặt về quan điểm cơ chế quản lý kinh tế, dẫn đến sự ra đời của Uỷ ban Xây dựng cơ bản Nhà nước.
Thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng, đổng thời do sự phát triển cả về quy mô và tốc độ của công tác xây dựng cơ bản cũng như tính chất phức tạp của nó, đòi hỏi phải có một cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng cơ bản đồng bộ và hoàn chỉnh để điều chỉnh cho phù hợp, ngày 06161Ị 98Ị Hội đống Chính phủ đã ban hành Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản kèm theo Nghị định 232/CP. Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên mang tính chất hệ thống với nội dung tương đối hoàn chỉnh về công tác quản lý đầu tư và xây dựng ở nước ta. Bản Điều lệ này đã xác lập những nguyên tắc chủ yếu trong công tác quản lý xây dựng cơ bản như:
- Thực hiện và kế hoạch hoá đồng bộ và toàn diện công việc đầu tư xây dựng cơ bản từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị xây dựng, hoàn chỉnh công trình đầu tư, đưa công trình vào sản xuất và sử dụng;
- Quản lý chặt chẽ hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư, thực hiện chế độ hạch toán kinh tế và vận dụng đòn bẩy kinh tế nhằm kết hợp đúng đắn ba lợi ích, trong đó coi trọng lợi ích chính đáng của người lao động, để sớm đưa các công trình vào sản xuất, sử dụng với chất lượng tốt, giá thành rẻ;
- Phải tuân theo trình tự xây dựng cơ bản là đặt ra các nguyên tắc từ khâu chuẩn bị đầu tư, khâu lập và phê duyệt luận chúng kinh tế-kỹ thuật công trình đến khâu thi công hoàn thiện đưa công trình vào sử dụng;
- Phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh, đề cao trách nhiệm của các tổ chức kinh doanh, sản xuất đối với việc sử dụng vốn đầu tư, phân định quản lý vốn đầu tư với quản lý xây dựng, thực hiện phân công, phân cấp trong quản lý vốn đầu tư và quản lý xây dựng, bảo đảm đạt hiệu quả kinh tế cao.
Xuất phát từ những nguyên tắc đó, Nghị định 232/NĐ-CP đã đặt ra nội dung các trình tự trong đầu tư xây dựng cơ bản: Nội dung và các bước trong công tác chuẩn bị đầu tư; Nội dung và các bước lập luận chứng kinh tế-kỹ thuật và phân cấp thẩm quyền phê duyệt luận chứng kinh tế-kỹ thuật; Nội
dung và các bước trong công tác khảo sát thiết kế, phân cấp thẩm quyền xét duyệt thiết kế, dự toán và tổng dự toán; Nội dung và các bước triển khai thi công xây dựng, quy định công tác quản lý kỹ thuật và quản lý chất lượng công trình; Kết thúc đưa công trình vào sử dụng, các quy định về quản lý, cấp phát và thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản với các nguồn vốn khác nhau; Các tổ chức thực hiện bao gồm cơ quan quản lý nhà nước gắn liẻn với hệ thống hành chính nhà nước. Chủ thể pháp lý của công trình là chủ đầu tư mà cơ quan tác nghiệp quản lý là ban quản lý công trình; Các chủ thể nhận thầu (qua hợp đồng kinh tế ) bao gồm: khảo sát thiết kế (tư vấn), thi công xây lắp, cung ứng vật tư thiết bị; Quan hệ giao thầu và nhận thầu vẫn là quan hệ kinh tế chủ yếu trong xây dựng; Cấp tham mưu tổng hợp của Chính phủ đối với việc quyết định đầu tư là: Uỷ ban kế hoạch và Ưỷ ban xây dựng cơ bản Nhà nước.
Tuy nhiên Nghị định 232/CP ban hành Điéu lệ quản lý Xây dựng cơ bản gồm 7 chương và 50 điều. Lần đầu tiên ở nước ta đã đặt ra tính hệ thống, trình tự trong cồng tác xây dựng cơ bản, đồng thời phân rõ thẩm quyền phê duyệt các bước trong xây dựng cơ bản. Với Nghị định này đã tạo ra một trật tự nhất định trong công tác xây dựng cơ bản của đất nước góp phần cho việc sử dụng vốn đầu tư có hiệu quả. Hệ thống các văn bản quản lý lĩnh vực đầu tư xây dựng được đổng bộ và không chia cắt (đầu tư riêng, xây dựng riêng) và
được gọi là quản lý xây dựng cơ bản,
Cùng với Điều lệ này có hàng loạt các văn bản hướng dẫn của các ngành liên quan được ban hành, tập hợp thành hệ thống các văn bản pháp quy đẻ quản lý vận hành đầu tư và xây dựng trong toàn bộ nén kinh tế quốc dân
như: Thông tư liên bộ SỐ01/TTLB ngày 2/1111983 của Ưỷ ban khoa học Nhà nước và uỷ ban xảy dựng cơ bản nhà nước hướng dẩn lập, thẩm tra，xét duyệt luận chứng kinh tê kỹ thuật các công trình xây dựng cơ bản; Điều lệ lập, thẩm tỉ a, xét duyệt thiết kế công trình xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 237/HĐBT ngày 191911985 của H ộ i đồng Bộ trưởng. Bản điều lệ quản lý xây
dựng cơ bản và các vãn bản hướng dẫn này dẫn này đã góp phần đưa công tác quản lý xây dựng cơ bản vào nề nếp, thúc đẩy sản xuất xây dựng phát triển, nâng cao hiệu quả, chất lượng xây dựng.
Nghị định 232/CP ngày 6/6/1981 quy định thủ tục thẩm định dự án đầu tư:
Bước I : Tất cả các cơ quan, đơn vị có công trình đầu tư (không phân
biệt nguồn vốn, hình thức đầu tư cũng như cấp quản lý) phải lập luận chứng kinh tế kỹ thuật, Chủ đầu tư là người lập;
Bước 2: Chủ đầu tư trình luận chứng kinh tế kỹ thuật để chủ quản đầu
tư xét duyệt, hoặc để chủ quản đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ;
Bước 3: Chủ đầu tư hoặc chủ quản đầu tư có nhiệm vụ và có quyền yêu
cầu các cơ quan quản lý hữu quan của nhà nước phát biểu ý kiến về các vấn đề có liên quan đến công trình;
Bước 4: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt luận chứng kinh
tế-kỹ thuật, có Hôi đồng thẩm tra luận chứng kinh tế-kỹ thuật giúp cho người cơ quan có thẩm quyền xét duyệt, thời hạn xét duyệt Luận chứng kinh tế-kỹ thuật là 60 ngày. Còn trong công tác xây dựng, chủ đầu tư không phải iàm thủ tục cấp phép xây dựng.
Như vậy, theo Nghị định 232/CP ngày 6/6/1981 thì không có sự phân biệt giữa vốn ngân sách và vốn tự có hoặc vốn vay trong quá trình thẩm định. Việc xét duyệt dự án đều đo Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.
Do nghiên cứu và soạn thảo trong thòi kỳ còn cơ chế tập trung quan liêu bao cấp nên Bản điều lệ quản lý xây dựng cơ bản và các văn bản kèm theo này còn có một số nhược điểm chủ yếu là:
Một là, mọi hoạt động trong xây dựng cơ bản đều dồn vào nhà nước. Nhà nước phải lo và quản lý tất cả mọi khâu. Mặc dù nghị định có đưa ra nguyên tắc là phân rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý sản
xuất kinh doanh. Nhưng trên thực tế thì trong các lĩnh vực điều chỉnh của Nghị định 232/Chính phủ lại không giải quyết được điều này mà gánh nặng trong công tác quản lý điều hành vẫn dồn về cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp từ trung ương đến địa phương;
Hai là, nghị định 232/CP chỉ điều tiết riêng đối với các cơ sở quốc doanh làm công tác xây dựng cơ bản, chưa bao quát hết các nguồn vốn đầu tư và các thành phần kinh tế; chưa thể hiện đầy đủ nguyên tắc hạch toán kinh tế，
tự trang trải, tự đầu tư để phát triển;
Ba là, còn áp dụng nhiều biện pháp quản lý hành chính, can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở;
Bốn là，bộ máy quản lý xây dựng cơ bản còn cồng kềnh, nhiều đầu mối, nhiều cấp trung gian nên hoạt động kém hiệu lực;
Năm là，chưa đề cập đến vấn đề hợp tác đầu tư nước ngoài” •.
Những nhược điểm này càng bộc lộ rõ trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường，nhất là đã cản trở các đơn vị kinh tế cơ sở phát huy quyền tự chủ, tính năng động sáng tạo trong sản xuất kinh doanh, hạn chế việc khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư của xã hội.
Quán triệt tinh thần đổi mới của Đại hội Đảng lần thứ 6 (tháng 12/1986) và các Nghị quyết Trung ương 2，3，4 (khoá V I) và để cụ thể hoá quyết định số 217-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về việc trao quyền tự chủ sản xuất kinh doanh cho các đơn vị kinh tế cơ sở，ngày 9/ 5/1988 Hội dồng Bộ trưởng đã ra quyết định số 80-HĐBT về các chính sách đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bán. Trong văn bản này đã xác định rõ phương hướng, nội dung chủ yếu của việc đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bản trong một số lĩnh vực kế hoạch hoá, giao nhận thầu, hạch toán kinh tế, đòn bẩy kinh tế, sắp xếp tổ chức lại sản xuất và chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về xây dựng cơ bản. Văn bản này đã tạo nên những chuyển biến quan trọng trong ngành xây dựng cơ bản như:
+ Tình trạng bao cấp tràn lan trong đầu tư xây dựng cơ bản dần dần giảm bớt, vốn ngân sách đầu tư của Nhà nước bước đầu đã tập trung cho những mục tiêu chủ yếu;
+ Vốn của các thành phần kinh tế và của nhân dân đã được huy động dưới nhiều hình thức phong phú, linh hoạt;
+ Vai trò tự chủ, tính năng động trong sản xuất kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở được phát huy, trình độ hạch toán kinh tế được nâng cao, tổ chức sản xuất trong xây dựng được sắp xếp lại trong phạm vi từng chuyên ngành xây dựng và trong từng đơn vị xây dựng. Nhiều đơn vị làm ăn có hiệu quả và khẳng định vị trí của mình trong thị trường;
+ Các đơn vị xây dựng ngoài quốc doanh cũng được hình thành và phát triển ở nhiều địa phương;
+ Phương thức lựa chọn tổ chức nhận thầu qua đấu thầu đã bước đầu hình thành.
Tuy nhiên, việc đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bản mới chỉ là bước đầu, chưa ổn định và thiếu đồng bộ，đo vậy kết quả còn hạn chế, nhiều vấn đề còn phải tiếp tục nghiên cứu, giải quyết như: Tình trạng bao cấp trong đầu tư vẫn còn nhiều; Trình tự xây dựng cơ bản không được chấp hành nghiêm chỉnh, mặt khác chưa được đổi mới cho phù hợp; Quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư trong hoạt động đầu tư, xây dựng chưa được quy định rõ ràng; Việc lập và quản lý giá cũng còn nhiều tồn tại, A-B tự thoả thuận một cách tuỳ tiện; Chế độ，chính sách đối với việc đầu tư, xây dựng bằng vốn nước ngoài còn thiếu nhiều. Tại Quyết định này, đã đưa ra khái niêm về chủ đầu tư là Giám đốc các tổ chức được giao trách nhiệm khai thác, sử dụng hoặc quản lý công trình sau khi xây dựng xong, như vậy, chủ đầu tư không phải là người sở hữu vốn hoặc được giao quản lý và sử dụng vốn để đẩu tư xây dựng công trình. Do đó, việc đề cao trách nhiệm của chủ đầu tư đối với công trình xây dựng không được cao.
Thực trạng trên đây đã gây nhiều tổn thất, lãng phí trong xây dựng cơ bản. Tại Hội nghị Trung ương lần thứ 6 (khoá V I) đã tổng kết tình hình 2 năm thực hiện nghị quyết đại hội V I，một mặt khẳng định lại các quan điểm kinh tế cơ bản của Nghị quyết Đại hội V I là đúng đắn, mặt khác cũng đưa ra một quan điểm mới trong quản lý kinh tế là thừa nhận cả nước chỉ có một thị trường thống nhất với sự tham gia của các thành phần kinh tế. Để đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý trước mắt, trong khi chưa có đủ các điều kiện xây dựng cơ chế quản lý xây dựng cơ bản đổng bộ và hoàn chỉnh phù hợp với cơ chế thị trường, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 385/HĐBT ngày 71 U I 1990 sửa đổi bổ sung và thay thế Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản ban hành kèm theo Nghị định 232/CP (gọi tắt là Nghị định 385/HĐBT). Nội dung
sửa đổi, bổ sung được tập trung vào những vấn đề chủ yếu: Tăng cường cồng tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng, đã có sự chuyển biến rõ rêt về quy định chức năng quản lý Nhà nước của các Bộ, ngành, ƯBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; Khuyến khích các thành phần kinh tế trong xã hội bỏ vốn đầu tư và xây đựng các công trình sản xuất kinh doanh để phát huy tói đa tiềm nẳng kinh tế trong nhân dân, khơi dậy nền kinh tế đất nước. IẮI điểm của Nghị định này so với Quyết định 80/CP đó là，chủ đầu tư Chủ đầu tư được xác định là người chủ sở
hữu vốn (tư nhân, tập thể, cổ đông, Nhà nước ) mà không phải là người quản lý cổng trình, vì vậy, trách nhiệm của cổng trình đối với chủ đầu tư được nâng cao.