3.1.2.1. Phát triển hệ thống tổ chức trợ giúp pháp lý
- Hệ thống trợ giúp pháp lý nhà nước: Hiện nay, cả nước có 63 Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước tại 63 tỉnh thành (Các Trung tâm này do Sở Tư pháp quản lý) và 199 chi nhánh đặt tại các huyện và liên huyện. Tuy nhiên, theo thống kê của Cục trợ giúp pháp lý, có tới 86 chi nhánh (chiếm 43,2%) thành lập chưa đúng yêu cầu về bộ máy hoặc chưa có Trưởng Chi nhánh hoặc không có Trợ giúp viên pháp lý.
Tính đến tháng 6/2013, có 1.244 người làm việc tại Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước. Đây cũng là lực lượng nòng cốt, chuyên nhiệm về trợ giúp pháp lý. Trong tổng số trên có 483 Trợ giúp viên pháp lý, 537 chuyên viên pháp lý, còn lại là kế toán và cán bộ khác. Mặc dù chiếm gần một nửa, song, so với nhiệm vụ và nhu cầu thực tế thì đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý còn thiếu tương đối nhiều, chưa kể tỷ
65
lệ % trên cho thấy hoạt động trợ giúp pháp lý chưa phát triển trọng tâm là cung cấp các dịch vụ pháp lý mà còn nặng về tính quản lý hành chính. Theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, luật sư công sẽ đóng vai trò chủ đạo, chẳng hạn Tổ chức trợ giúp pháp lý ở New York có 300 người thì luật sư chiếm tới 66,7% còn lại là nhân viên hỗ trợ, hoặc Nam Phi có 3.000 người trong đó luật sư là 2.000.
- Hệ thống trợ giúp pháp lý phi nhà nước:
Thứ nhất, cùng với sự ra đời của Luật luật sư, hiện nay, đội ngũ luật sư cả
nước là gần 8.243 người (số liệu thống kê từ ngày 01/10/2012 đến ngày 30/9/2013) với hàng trăm tổ chức hành nghề luật sư ở 63 Đoàn luật sư trên toàn quốc đã tích cực tham gia vào hoạt động trợ giúp pháp lý. Theo số liệu của Cục trợ giúp pháp lý, Bộ tư pháp, “có 277 tổ chức hành nghề luật sư và 1.055 luật sư đăng ký tham gia
trợ giúp pháp lý” [1].
Thứ hai, trong những năm gần đây, các tổ chức tư vấn pháp luật đã phát triển
tương đối mạnh mẽ, ở tất cả các tổ chức chính trị - xã hội đều hình thành các trung tâm tư vấn pháp lý như Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân, Công đoàn… ở cả trung ương các tỉnh thành và thậm chí là cấp huyện. “Tính đến tháng 6/2013 có 40 trung tâm tư
vấn pháp luật của các tổ chức đăng ký trợ giúp pháp lý” [1]. Ngoài ra, còn phải kế
đến các tổ chức hỗ trợ pháp lý ở các trường học, viện nghiên cứu như Trung tâm Nghiên cứu và Hỗ trợ pháp lý Đại học Quốc Gia Hà Nội; Trung tâm trợ giúp pháp luật của Đại học Luật Hà Nội, mạng lưới văn phòng thực hành luật cho sinh viên…
3.1.2.2. Thực trạng tiếp cận quyền được trợ giúp pháp lý của nhóm người yếu thế
a. Đối tượng thụ hưởng trợ giúp pháp lý
Theo định hướng, quan điểm của Nhà nước Việt Nam trong các chương trình giảm nghèo và quy định của Luật trợ giúp pháp lý, nhóm người yếu thế là đối tượng hưởng lợi chủ yếu của hoạt động này. Nhóm người yếu thế đã tiếp cận với quyền được trợ giúp pháp lý ở nước ta bao gồm người nghèo, người già, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số và trẻ em.
66
Bảng 3.1: Số đối tƣợng đƣợc trợ giúp pháp lý từ năm 1997 - 2013
Năm Đối tƣợng Nghèo CS N. già N. K. Tật DT TE Khác 1997 22842 19779 1136 0 0 871 676 380 1998 28950 21890 2094 0 0 1648 932 2386 1999 42221 16705 6112 0 0 1861 1512 16031 2000 74953 48641 12588 0 0 3654 3826 6244 2001 101329 56406 13761 0 0 8674 6122 16366 2002 116399 56988 13943 0 0 18935 6229 20304 2003 147219 62342 23708 0 0 20888 6969 33312 2004 166037 66570 24117 0 0 29457 9473 36420 2005 144048 56820 21180 0 0 23320 5371 37357 2006 178473 73336 30517 0 0 39321 7445 27854 2007 110211 32846 19120 0 0 20001 5486 32758 2008 127998 33238 19280 1750 958 29421 6686 36665 2009 108298 30349 14869 2093 669 29953 5144 25221 2010 94576 26336 12755 1616 875 25351 2766 24877 2011 83336 23203 11907 1565 312 14350 2870 29129 2012 103378 24109 9745 1001 474 24845 3065 40139 2013 83777 21649 10424 1170 440 22754 3113 24227 Tồn g 1734045 67120 7 24725 6 9195 3728 31530 4 7768 5 40967 0 Nguồn: Từ số liệu thống kê của Cục trợ giúp pháp lý Chú giải:
- CS: Chính sách - N.K. Tật: Người khuyết tật - T.E: trẻ em - N.già: Người già - DT: Dân tộc
Có thể nhận thấy rằng, số lượng đối tượng người được trợ giúp pháp lý thường có xu hướng tăng theo từng năm. Đỉnh điểm nhất là năm 2006 với 178473 người được trợ giúp pháp lý và 175297 vụ việc. Đây cũng là một trong những tác
67
động tích cực từ sự ra đời của Luật trợ giúp pháp lý.
Hơn 15 năm qua, số lượng người nghèo được trợ giúp pháp lý trung chiếm tới hơn 40%, đặc biệt là những năm đầu 1997 (86,8%), 1998 (75,6%) và 2000 (64,6%). Lý do tương đối dễ hiểu, bởi ngay từ khi ra đời, hoạt động trợ giúp pháp lý đã gắn liền với các mục tiêu quốc gia về giảm nghèo, được xác định là một trong những biện pháp hữu hiệu nhằm ngăn chặn và đẩy lùi đói nghèo. Phần lớn các văn bản pháp luật, quyết định thành lập, văn bản hướng dẫn hoạt động… người nghèo và đối tượng chính sách được nhắc tới là chủ thể hưởng lợi chính của hoạt động này. Bên cạnh đó, ở giai đoạn đầu tiên, hoạt động trợ giúp pháp lý chưa thể tiếp cận sâu rộng với nhiều tầng lớp nhân dân, người thực hiện trợ giúp pháp lý phải tự mình mò mẫm và định hướng từng bước đi, vì vậy, trước hết, họ phải tiếp cận với các đối tượng phổ biến.
Sự tham gia của các đối tượng khác cũng ngày được cải thiện, đặc biệt là người dân tộc thiểu số. Năm 1997, số lượng người dân tộc thiểu số được trợ giúp pháp lý mới chỉ dừng lại ở con số khiêm tốn chiếm 3,8% thì đến năm 2010 đã tăng gấp 29 lần. Đó là do chính sách mở rộng hệ thống trợ giúp pháp lý tới từng thôn bản, thực hiện linh hoạt trợ giúp pháp lý lưu động kết hợp phổ biến, giáo dục pháp luật. Thêm nữa, việc cải thiện dân trí, giáo dục, giảm tỷ lệ mù chữ và sự phát triển của truyền thông cũng góp phần giúp người dân tộc thiểu số biết và hiểu rõ hơn về quyền được trợ giúp pháp lý của mình. Những năm gần đây, chủ thể được trợ giúp pháp lý ngày càng phong phú, đa dạng. Trước năm 2008, người già và người khuyết tật chưa tiếp cận được với hoạt động này. Từ năm 2008 đến nay, mặc dù, số lượng tương đối hạn chế, song, quyền được trợ giúp pháp lý của họ cũng bắt đầu được chú ý và đảm bảo. Tuy nhiên, cũng cần thừa nhận rằng, trên thực tế, sự chênh lệch lớn tỷ lệ giữa các nhóm được trợ giúp pháp lý (chẳng hạn suốt 10 năm đầu không có bất cứ người già và người khuyết tật nào được hưởng trợ giúp pháp lý, đến năm 2009 tỷ lệ này cũng chỉ lần lượt là 1,9% và 0,6%) đã đặt ra những thách thức để không có bất cứ sự phân biệt, loại trừ chủ thể nào trong hoạt động này bởi mọi người đều có
68
quyền bình đẳng trong việc thụ hưởng quyền được trợ giúp pháp lý.
Theo Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật trợ giúp pháp lý nêu rõ bị can, bị cáo trong thời gian mang thai, đang nuôi con nhỏ cũng là một trong những đối tượng được trợ giúp pháp lý. Trên thực tế, việc trợ giúp pháp lý cho người bị tước tự do đã diễn ra từ lâu, gắn liền với hoạt động từ thiện của các luật sư và luật gia. Một số cơ quan, tổ chức đã tiến hành tư vấn pháp luật cho phạm nhân thông qua các buổi trao đổi, phổ biến, giáo dục pháp luật. Chẳng hạn:
Trong năm 2013, phối hợp với Tổng cục VIII – Bộ Công an, Hội Liên hiệp thanh niên Việt Nam Thành phố Hồ Chí Minh và các tổ chức khác, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh đã thực hiện 337 vụ tư vấn pháp luật trực tiếp cho 290 phạm nhân tại 08 trại giam và cơ sở giáo dục. Cũng trong năm này, Văn phòng thực hành luật CLE Khoa Luật, Đại học Huế đã tư vấn pháp luật cho 200 phạm nhân tại trại giam Bình Điền – Thừa Thiên Huế [4, tr.39-40].
Qua báo cáo công tác trợ giúp pháp lý của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sau gần 17 năm hình thành và phát triển hệ thống trợ giúp pháp lý ở Việt Nam, nhiều đối tượng (trong đó có nhóm người yếu thế) được hưởng quyền được trợ giúp pháp lý vẫn chưa biết đến quyền này và cách thức để tiếp cận với trợ giúp pháp lý miễn phí.
b. Phương thức trợ giúp
Trong số các phương thức tư vấn, đại diện tố tụng, đại diện ngoài tố tụng và các hình thức khác thì đại diện tố tụng là phương thức gắn liền nhất với lịch sử hình thành và phát triển của hoạt động trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, trên thực tế, việc đại diện tố tụng gặp rất nhiều khó khăn bởi những đòi hỏi cao về chuyên môn, nghiệp vụ của người thực hiện trợ giúp pháp lý cũng như các rào cản, thiếu sót của văn bản pháp luật về tố tụng và thời gian kéo dài của các giai đoạn tố tụng. Thông thường, luật sư là người đảm nhận trọng trách quan trọng này.
69
Bảng 3.2: Số lƣợng vụ việc trợ giúp pháp lý theo phƣơng thức trợ giúp pháp lý từ năm 1997 – 2013 Năm Vụ việc TV ĐDTT ĐDNTT KN HG HTK ĐD BC 1997 22802 22683 36 33 0 50 0 0 1998 27573 26694 140 566 0 171 2 0 1999 40793 39738 150 645 0 256 4 0 2000 73244 71211 451 759 0 384 439 0 2001 100573 97249 801 1020 0 500 1003 0 2002 110543 102502 1834 2660 0 1462 2085 0 2003 142743 125690 2485 9557 0 2226 2785 0 2004 153366 126085 8697 9623 0 2586 6375 0 2005 135233 122698 2421 3134 0 2553 4427 0 2006 175297 155736 5699 7710 0 3949 2203 0 2007 112099 104137 1487 5429 0 396 650 0 2008 121554 112016 693 6539 231 0 0 2075 2009 101913 91926 2493 4657 1975 0 0 862 2010 87272 80779 998 3526 155 0 0 1814 2011 85816 79608 1104 3190 120 0 0 1794 2012 100945 89766 2790 4684 114 0 62 3591 2013 81813 75158 1605 3979 99 0 265 707 Tổng 1673579 1523676 33884 67711 2694 14533 20300 10843
Nguồn: Từ số liệu thống kê của Cục trợ giúp pháp lý
Chú giải:
- TV: Tư vấn - ĐD: Đại diện - HG: Hòa giải - ĐDTT: Đại diện tố tụng - BC: Bào chữa - KN: Khiếu nại - HTK: Hình thức khác - ĐDNTT: đại diện ngoài tố tụng
70
Từ khi thành lập đến nay, tư vấn pháp luật vẫn là phương thức chủ đạo, chiếm tới hơn một nửa các vụ việc được trợ giúp pháp lý, đặc biệt năm 1997, gần như hoạt động của trợ giúp pháp lý chỉ tập trung vào tư vấn pháp luật với 99,5%. Mặc dù, có xu hướng giảm nhưng bắt đầu từ năm 2007 lại tiếp tục tăng và hầu hết dao động ở trên ngưỡng 90%. Số lượng vụ việc đại diện tố tụng (bao gồm bào chữa và đại diện) dừng lại ở mức khiêm tốn, trung bình sau hơn 15 năm chỉ chiếm khoảng 6%. Trong khi đó, 10 năm đầu đi vào hoạt động không có bất cứ một vụ trợ giúp pháp lý nào được thực hiện dưới phương thức đại diện ngoài tố tụng, từ năm 2008 dù có song chỉ rất ít. Trong 02 năm (từ tháng 6/2011 đến tháng 6/2013) thực hiện Chiến lược trợ giúp pháp lý, trên toàn quốc đã thực hiện được 231830 vụ việc trong đó có 213335 vụ tư vấn pháp luật (chiếm 92%), 13395 vụ việc đại diện tố tụng (bao gồm cả bào chữa và đại diện), 417 vụ việc đại diện ngoài tố tụng, còn lại là các hình thức khác. Phần lớn vụ việc tham gia tố tụng là án bắt buộc có người bào chữa do các cơ quan tiến hành tố tụng giới thiệu.
Đây là một hiện tượng xảy ra phổ biến ở các nước mà hệ thống trợ giúp pháp lý mới bắt đầu phát triển hoặc không có nhiều nguồn lực tài chính tập trung cho hoạt động này. Có ba nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên:
Một là, sự tham gia của luật sư, văn phòng luật sư với tư cách cá nhân và cộng
tác viên còn hạn chế trong khi các vụ việc về đại diện, khiếu nại, hòa giải đòi hỏi người thực hiện trợ giúp pháp lý phải có kinh nghiệm dày dặn, kỹ năng làm việc tốt. Phương thức tư vấn có thể do Trợ giúp viên pháp lý hoặc cộng tác viên thực hiện.
Hai là, tư vấn pháp luật thường không mất nhiều thời gian như các phương
thức khác và người dân có thể lựa chọn hoặc trực tiếp tới trụ sở, địa điểm xác định để yêu cầu hoặc gửi câu hỏi, thông tin, yêu cầu qua thư, email, điện thoại. Khi công nghệ thông tin ngày càng phát triển thì khoảng cách giữa đối tượng hưởng lợi và người thực hiện trợ giúp pháp lý ngày càng gần.
Ba là, thông thường các vụ việc liên quan đến tố tụng, hòa giải, khiếu nại rất
phức tạp, tốn kém thời gian và chi phí đi lại, xác minh thông tin… Chưa kể, các phương thức này đòi hỏi có sự tương tác với cơ quan công quyền, có thể dẫn đến xung đột lợi ích. Do đó, nếu người thực hiện trợ giúp pháp lý không được trao cho
71
vị trí pháp lý độc lập và chỉ chịu trách nhiệm trước pháp luật rất khó để chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý được đảm bảo.
Tuy nhiên, xu hướng chung vẫn là tập trung phát triển trợ giúp pháp lý theo hướng cung cấp các dịch vụ pháp lý liên quan đến đại diện tố tụng và đại diện ngoài tố tụng, ưu tiên các vụ việc tố tụng hình sự. Điều này đã được lãnh đạo Cục trợ giúp pháp lý xác định và trình bày trong Đề án “Đổi mới công tác trợ giúp pháp lý giai đoạn 2015 – 2025, định hướng đến năm 2030”.
c. Lĩnh vực trợ giúp
Theo quy định của pháp luật “vụ việc trợ giúp pháp lý phải liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người được trợ giúp pháp lý và không thuộc lĩnh vực
kinh doanh, thương mại” [1, Điều 5]. Cụ thể gồm:
- Pháp luật hình sự, tố tụng hình sự và thi hành án hình sự (dưới đây gọi chung là lĩnh vực hình sự);
- Pháp luật dân sự, tố tụng dân sự và thi hành án dân sự (dưới đây gọi chung là lĩnh vực dân sự);
- Pháp luật hôn nhân gia đình; - Pháp luật về trẻ em;
- Pháp luật hành chính và tố tụng hành chính (dưới đây gọi chung là lĩnh vực hành chính);
- Pháp luật về khiếu nại, tố cáo;
- Pháp luật lao động, việc làm và bảo hiểm; - Pháp luật ưu đãi người có công với cách mạng; - Pháp luật về chính sách ưu đã xã hội khác;
- Các lĩnh vực pháp luật khác liên quan đến chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói, giảm nghèo hoặc liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
72
Bảng 3.3: Số lƣợng vụ việc trợ giúp pháp lý theo lĩnh vực trợ giúp pháp lý từ năm 1997 – 2013
Năm Vụ việc DS HN HS HC, KN L - V ĐĐ UĐ Khác
1997 22802 3405 447 283 842 129 17533 0 163 1998 27573 4107 837 439 3273 186 17911 0 820 1999 40793 4981 1018 700 6238 544 21458 0 5854 2000 73244 14018 6509 2199 12817 975 29809 0 6917 2001 100573 23045 11701 7657 13986 2194 34736 0 7254 2002 110543 24272 13322 11846 14422 4041 35042 0 7598 2003 142743 34315 16824 12071 19048 4269 44215 0 12001 2004 153366 35565 26619 9816 15784 5039 47206 0 13337 2005 135233 37445 15445 7039 14511 4366 46691 0 9736 2006 175297 26624 26240 13125 20597 8485 57371 0 22855 2007 112099 31944 10135 8389 17716 1751 27643 0 14521 2008 121554 26472 12626 11802 8782 2453 26467 15986 16966 2009 101913 19527 10521 8948 10742 2669 22594 13177 13753