1.3.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ chính quyền trung ương và các cơ quan của nó cho các chính quyền địa phương.
Nội dung cơ bản của phân cấp bao gồm: phân cấp về chính trị, phân cấp về hành chính và phân cấp về quản lý NSNN.
- Phân cấp về chính trị là việc chuyển giao các quyền lực về chính sách và luật pháp cho các chủ thể đại diện của người dân đã được bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền địa phương. Phân cấp về chính trị tạo điều kiện cho người dân và những chủ thể đại diện của người dân có nhiều quyền hơn trong việc xây dựng các quyết định của khu vực công.
- Phân cấp về hành chính là sự chuyển giao quyền lực, trách nhiệm và phân bổ nguồn lực tài chính từ Chính phủ cho các cấp chính quyền địa phương.
Phân cấp về hành chính có ba nội dung cơ bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền; trong đó, phân quyền là một hình thức phân cấp đặc thù, nó xảy ra khi quyền hành được chuyển từ Chính phủ trung ương đến các đơn vị chính quyền địa phương theo luật định. Phân quyền thường diễn ra song song với việc phân cấp tài chính; do vậy, phân quyền đòi hỏi phải có luật pháp quốc gia và phải quy định rõ:
+ Trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương được quyền theo một quy chế nhất định.
+ Thiết lập thẩm quyền rõ ràng và các ranh giới chức năng cho các đơn vị được phân quyền.
+ Chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định và quản lý các nhiệm vụ Nhà nước cho các đơn vị được phân quyền.
+ Cho phép các đơn vị được phân quyền quyết định những nguồn thu nhất định và thiết lập hệ thống ngân sách riêng.
- Phân cấp về quản lý NSNN thể hiện chính quyền địa phương được giao những nhiệm vụ cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng hành chính trong phạm vi của địa phương mình. Phân cấp ngân sách không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng các chính sách chi tiêu mà còn phải hướng tới việc nâng cao tinh thần trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch. Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong thu, chi NSNN được xác định cụ thể; đồng thời, phân cấp NSNN còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa địa phương với quốc gia. Phân cấp NSNN gắn liền với phân cấp chính trị và phân cấp hành chính.
1.3.1.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Việc xây dựng hệ thống phân cấp về quản lý NSNN được dựa trên bốn vấn đề cơ bản là phân cấp nhiệm vụ chi NSNN; phân cấp nhiệm vụ thu NSNN; các khoản chuyển giao giữa các cấp chính quyền và vay nợ của chính quyền địa phương.
- Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN. Việc phân định nhiệm vụ là bước đi đầu tiên trong việc thiết kế một hệ thống tài khóa giữa các cấp chính quyền. Việc thiết kế hệ thống nguồn thu và các khoản tài trợ trong một hệ thống tài khóa giữa các cấp chính quyền nếu không đi kèm với các nhiệm vụ cụ thể sẽ làm suy yếu quá trình phân cấp NSNN. Sự thiếu rõ ràng trong xác định nhiệm vụ của các cấp chính quyền sẽ có một ảnh hưởng tiêu cực trên ba phương diện:
+ Rất khó xác định đúng nguồn thu.
+ Cán bộ của chính quyền địa phương không làm tròn những trọng trách được giao.
+ Nhầm lẫn về các mục tiêu ưu tiên trong chi tiêu.
Yếu tố cơ bản nhất để có được sự thành công của một hệ thống phân cấp là đảm bảo nhiệm vụ chi được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các hàng hóa, dịch vụ được giao. Các tiêu thức sử dụng để phân cấp nhiệm vụ chi là:
+ Hiệu quả kinh tế. Các chức năng, nhiệm vụ giao cho các cấp chính quyền cần:
(1) Đủ lớn để đạt hiệu quả kinh tế theo quy mô và đủ nhỏ để không làm mất hiệu quả kinh tế.
(2) Sẵn sàng cung cấp các hàng hóa thay thế với giá cả và chất lượng chấp nhận được.
(3) Điều chỉnh chính sách giá đối với hàng hóa công khi cần thiết.
+ Công bằng về tài khóa. Các cấp chính quyền cần có đủ tiền lực tài chính để:
(1) Có thể đảm nhiệm được chi phí cũng như lợi ích trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ hoặc sẵn sàng bù đắp cho các khu vực.
(2) Trang trải cho nhiệm vụ cung cấp dịch vụ và sẵn sàng thực hiện các biện pháp để đạt được sự công bằng về tài khóa giữa các cấp chính quyền trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ.
+ Trách nhiệm về chính trị. Các cấp chính quyền phải có trách nhiệm đối với người dân trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao; tạo cơ hội và điều kiện để
người dân có thể tham gia một cách năng động và hiệu quả vào công việc của chính quyền.
+ Hiệu lực hành chính quản lý. Tính hiệu lực trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ được giao cho các cấp chính quyền thể hiện qua các tiêu thức:
(1) Có thể đảm nhiệm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có thể dung hòa được các xung đột về lợi ích.
(2) Khẳng định rõ ràng mục tiêu và phương thức thực thi nhiệm vụ trong việc cung cấp các dịch vụ và định kỳ đánh giá các mục tiêu đã đặt ra dựa trên các tiêu chuẩn thực hiện.
(3) Thúc đẩy sự hợp tác để giảm bớt sự xung đột về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các địa phương.
(4) Có đủ năng lực để thực hiện chức năng và nhiệm vụ trong khuôn khổ quyền hạn đã định.
Quy trình phân cấp nhiệm vụ chi NSNN được miêu tả theo sơ đồ sau ở trang sau.
+ Đối với nguồn thu NSTW:
(1) Các nguồn thu lớn gắn liền với các hoạt động kinh tế - xã hội của nhiều địa phương, gắn liền với các biện pháp quản lý mang tính quốc gia do chính quyền trung ương thực hiện sẽ là khoản thu của NSTW (hoặc ngân sách liên bang).
(2) Các sắc thuế nhằm mục đích phân phối lại trên phạm vi toàn xã hội được giao cho chính quyền trung ương quản lý; tức là khoản thu chịu sự chi phối bởi chính sách ở tầm quốc gia và là kết quả của các hoạt động kinh tế của cả nước chứ không phải là kết quả của các hoạt động kinh tế - xã hội của một địa phương cụ thể sẽ là nguồn thu của chính quyền trung ương.
(3) Các sắc thuế mà số thu phụ thuộc vào quy mô trong việc hành thu cần được tập trung quản lý.
(4) Các sắc thuế có cơ sở tính thuế không được phân phối đồng đều giữa các khu vực cần được quản lý tập trung (như thuế tài nguyên).
Hiệu quả kinh tế Hiệu quả theo quy mô Cạnh tranh trong khu vực công
Dịch vụ có chi phí thấp nhất Sử dụng tốt nhất dịch vụ công
Công bằng tài khóa Tác động ngoại ứng kinh tế
Sự đồng nhất về tài khóa
Giảm thiểu sự mất công bằng giữa các vùng
Trách nhiệm chính trị Tiếp cận và kiểm soát Tham gia của người dân
Khuyếch tán quyền lực chính trị Sự ủng hộ rộng rãi của Chính phủ
Hiệu quả hành chính Phù hợp về luật pháp Mục tiêu chung của Chính phủ
Trách nhiệm của mỗi khu vực Hợp theo chiều dọc và ngang trong
các cơ quan Chính phủ Quản lý hành chính công có
hiệu quả
Chuyên môn hóa hơn
Hình 1.1- Quy trình phân cấp nhiệm vụ chi NSNN
+ Đối với nguồn thu NSĐP:
1) Các nguồn thu gắn liền với các hoạt động kinh tế - xã hội của địa phương do chính quyền địa phương quản lý sẽ là khoản thu của NSĐP.
(2) Các khoản thu phân cấp cho chính quyền địa phương là các khoản thu mang tính cố định, qua đó cho phép địa phương có thể thay đổi mức thu mà không bị thu hẹp cơ sở tính thu.
(3) Các dịch vụ cung cấp bởi chính quyền địa phương phải phù hợp với khả năng thu phí và lệ phí từ người sử dụng và từ các loại thuế, phí khác gắn với việc thụ hưởng dịch vụ.
Dù cho khoản thu thuộc về cấp ngân sách nào thì khoản thu đó cũng phát sinh tại một địa phương cụ thể. Do vậy, trách nhiệm tổ chức thu và nuôi dưỡng nguồn thu cần phải được phân định minh bạch bằng luật pháp để tránh tình trạng
các cấp chính quyền địa phương vì chăm lo cho nguồn thu của ngân sách cấp mình mà gây thiệt hại đến nguồn thu của ngân sách cấp trên.
- Các khoản chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
Việc giao nhiệm vụ thu, chi NSNN có thể gây ra mất cân đối cả về chiều dọc và chiều ngang trong cán cân tài chính của các địa phương. Do đó, cần có hệ thống chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Thực chất, mỗi hệ thống chuyển giao giữa trung ương và địa phương đều chứa đựng hai nội dung:
+ Cân đối theo chiều dọc: Liên quan đến việc phân bổ nguồn thu NSNN giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
+ Cân đối theo chiều ngang: Liên quan đến việc phân bổ nguồn lực tài chính giữa các đơn vị dự toán.
Mất cân đối theo chiều dọc xảy ra khi nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương không cân đối với nguồn thu NSNN của địa phương đó. Mất cân đối theo chiều ngang xảy ra khi khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng phải thực hiện những chức năng, nhiệm vụ như nhau. Theo kinh nghiệm các nước, có thể thực hiện các biện pháp sau để thiết lập mối quan hệ cân đối chiều ngang và cân đối chiều dọc:
+ Điều chỉnh từng cân đối bằng các giải pháp chính sách khác nhau như: (1) Mất cân đối chiều dọc được xử lý bằng việc để lại nguồn thu hay trợ cấp. (2) Mất cân đối chiều ngang được xử lý bằng cách điều hòa nguồn thu từ vùng có nguồn thu lớn đến vùng nghèo hơn.
+ Thực hiện một hệ thống trợ cấp đồng nhất: Mất cân đối chiều dọc và chiều ngang được xử lý đồng thời qua hệ thống trợ cấp, bao gồm các khoản chi trả để có được sự đồng nhất về năng lực tài chính của các cấp chính quyền và trợ cấp có mục đích đặc biệt.
- Vay nợ của chính quyền địa phương. Trong nền kinh tế thị trường, vay nợ của chính quyền địa phương được xem là công cụ tài chính hữu hiệu đối với với nền
tài chính công của địa phương, bởi lẽ nó góp phần:
+ Kích thích phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương cần phải có một hệ thống cơ sở hạ tầng tương xứng, đặc biệt là địa phương đô thị. Một sự trì hoãn đầu tư vào cơ sở hạ tầng có thể gây ảnh hưởng xấu đến tình hình kinh tế - xã hội cũng như tốc độ đô thị hóa của địa phương. Hơn nữa, điều này sẽ gây tác động trực tiếp đến đời sống của người dân do ít có cơ hội kiếm việc làm và thu nhập giảm sút. Vì thế, việc vay nợ được xem là công cụ hữu hiệu để chính quyền địa phương đầu tư vào các dự án hạ tầng, kích thích kinh tế địa phương phát triển.
+ Tạo ra sự công bằng giữa các thế hệ. Lợi ích mang lại của các dự án cơ sở hạ tầng được đầu tư của chính quyền địa phương thường phát huy trong thời gian dài, không chỉ những người dân đang sống hiện tại ở địa phương được hưởng dịch vụ từ các dự án đó mà các thế hệ sau này cũng vẫn hưởng được những lợi ích đó. Vì thế, việc vay nợ của chính quyền địa phương trở thành công cụ hữu hiệu để thực hiện phân bổ chi phí đầu tư gắn kết đồng thời với việc khai thác và hưởng thụ lợi ích từ dự án.
+ Cân đối hài hòa giữa thu và chi của NSĐP. Yêu cầu phát triển nền kinh tế - xã hội theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã đặt ra nhu cầu vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của các địa phương rất lớn. Điều này cũng làm cho NSĐP thường xuyên rơi vào tình trạng mất cân đối; cho nên, tiếp cận công cụ vay nợ sẽ giúp cho các chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc cân đối nguồn lực tài chính, khắc phục sự thiếu hụt vốn để đầu tư cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội không bị gián đoạn.
Thực tế, có ít nhất ba kênh khác nhau mà chính quyền địa phương có thể vay nợ là: vay từ NSTW; vay từ các trung gian tài chính; vay trực tiếp trên thị trường vốn thông qua phát hành trái phiếu.
Theo kinh nghiệm quốc tế, hoạt động tín dụng của chính quyền địa phương được thực hiện thông qua một pháp nhân của Nhà nước như cho vay của NSTW, của các ngân hàng quốc doanh và như vậy, thường có sự thiên vị về yếu tố chính trị,
cho nên sự phân bổ vốn tín dụng không đạt hiệu quả cao. Trong khi đó, vay nợ trên thị trường vốn thông qua phát hành trái phiếu, đòi hỏi chính quyền địa phương phải tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong việc phân bổ, sử dụng vốn và phải chịu sự giám sát chặt chẽ từ công chúng. Vả lại, thông qua hoạt động của thị trường trái phiếu địa phương, công chúng địa phương có thể nắm được thông tin nhiều hơn về tình trạng tài chính của địa phương. Với những ưu thế đó, ngày nay ở hầu hết các nền kinh tế thị trường, vay nợ của chính quyền địa phương chủ yếu được thực hiện thông qua kênh phát hành trái phiếu địa phương.