Sự chấp hành nghiêm túc dự toán chi NSNN hay việc chi tiêu NSNN đúng dự toán được duyệt thì nguồn thu tăng thêm (nếu có) sẽ là nguồn lực sẵn sàng cho những chương trình, mục tiêu năm sau hoặc tăng thêm nguồn dự trữ tài chính quốc gia hoặc giảm mức bội chi NSNN theo dự trù hoặc là nguồn tài chính sẵn sàng cho những khoản nợ Chính phủ sắp đến hạn phải trả... Tất cả những điều đó đều có thể làm giảm gánh nặng tài chính của người dân, những người nộp thuế nhưng rất ít có quyền quyết định chi tiêu NSNN.
Kết luận Chƣơng 1
Để duy trì hoạt động quốc gia, bất kỳ Chính phủ nào cũng dựa vào chi NSNN. Chi NSNN sử dụng một số tiền rất lớn mà số tiền này chủ yếu do nhân dân đóng góp dưới hình thức thuế, phí, lệ phí... Ngày nay, chi NSNN chiếm khoảng 25% so với GDP đối với các nước đang phát triển; 30% đối với các nước phát triển và trong một số trường hợp đặc biệt vượt quá 30%. Vì vậy, Chính phủ phải chi tiêu hợp lý và đem lại lợi ích tối đa, không được lãng phí.
Một trong những cách thức cơ bản để Chính phủ có thể đạt được lợi ích tối đa của chi NSNN là việc phân cấp nhiệm vụ chi NSNN và phân cấp quản lý chi NSNN trong hệ thống các cấp chính quyền theo những nguyên tắc cơ bản, đó là:
- Phân công trách nhiệm rõ ràng. - Gắn nguồn lực với trách nhiệm. - Gắn trách nhiệm với quyền hạn.
- Phân cấp NSNN phải dựa trên cơ sở tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân địa phương .
- Phân cấp NSNN phải gắn với việc tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương với Chính phủ trung ương.
Khi việc chi NSNN đã được phân cấp cho các cấp chính quyền thì việc quản lý chi NSNN cũng cần phải tăng cường nhằm đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả; nếu không thì việc chi tiêu NSNN sẽ không mang lợi ích tối đa cho dân chúng.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG 2.1. Quản lý chi ngân sách nhà nƣớc và khuôn khổ pháp lý tại Việt Nam
Công cuộc đổi mới đất nước đòi hỏi phải nhanh chóng đổi mới cơ chế quản lý tài chính công. Qua nhiều năm nghiên cứu, soạn thảo và chỉnh lý, Luật NSNN đã được ban hành ngày 20/3/1996 và được sửa đổi, bổ sung vào ngày 20/5/1998. Qua thực tiễn thi hành, đến ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật NSNN số 01/2002/QH11, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, thay thế Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998.
Sự ra đời của Luật NSNN năm 2002 đánh dấu một bước đổi mới trong quá trình hoàn thiện luật pháp về quản lý tài chính công nói chung và NSNN nói riêng, làm cơ sở quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài chính của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
2.1.1. Hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam
Trong một quốc gia, NSNN được tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều cấp ngân sách. Có thể quan niệm hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách.
Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN đều được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước. Các quốc gia có hệ thống chính quyền Nhà nước được tổ chức theo thể chế liên bang như Mỹ, Đức, Malaysia..., hệ thống NSNN bao gồm: ngân sách liên bang, ngân sách tiểu bang và
NSĐP . Ở các quốc gia như Trung Quốc, Pháp, Việt Nam..., hệ thống NSNN bao gồm: NSTW và NSĐP. Hệ thống NSNN được tổ chức tương ứng với hệ thống chính quyền nhà nước, do vậy, không thể có một cấp ngân sách không gắn liền với một cấp chính quyền nhà nước cụ thể. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là cứ tương ứng với một cấp chính quyền là có một cấp ngân sách. Một cấp chính quyền nhà nước là một cấp ngân sách khi đáp ứng được các điều kiện:
- Nhiệm vụ giao cho cấp chính quyền đó tương đối toàn diện, không chỉ bao gồm nhiệm vụ chính trị, phát triển hành chính xã hội mà còn cả nhiệm vụ phát triển kinh tế trên phạm vi của địa phương;
- Nguồn thu ngân sách được phân định cho cấp chính quyền về cơ bản đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính quyền trên địa bàn.
Những cấp chính quyền nào không đáp ứng đầy đủ hai điều kiện đó được gọi là đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp trên.
Ở Việt Nam, xuất phát trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, bộ máy quản lý hành chính nhà nước được tổ chức theo cấp chính quyền trung ương và cấp chính quyền địa phương. Cấp chính quyền địa phương bao gồm chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); chính quyền quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là chính quyền cấp huyện) và chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là chính quyền cấp xã). Mỗi cấp chính quyền địa phương đều có HĐND và UBND. Căn cứ theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp thì các bộ có chức năng quản lý nhà nước về ngành, chính quyền nhà nước các cấp có nhiệm vụ quản lý các mặt kinh tế - xã hội trên địa bàn. Vì vậy, các cấp chính quyền nhà nước đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo luật định và phù hợp với khả năng quản lý của các cấp chính quyền.
Dựa trên cơ sở này mà Luật NSNN năm 2002 khẳng định hệ thống NSNN Việt Nam hiện nay bao gồm NSTW và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính có cấp HĐND và UBND. Cụ thể, cơ cấu hệ thống NSNN hiện hành của Việt Nam được mô tả theo sơ đồ sau:
HỆ THỐNG
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
NGÂN SÁCH TRUNG ƢƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
NGÂN SÁCH CẤP TỈNH
NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN
NGÂN SÁCH CẤP XÃ Hình 2.1- Hệ thống NSNN ở Việt Nam
Giữa các cấp ngân sách có sự tương tác lẫn nhau trong quá trình thu, chi NSNN. Sự tương tác này được hình thành trên cơ sở có sự thống nhất về thể chế chính trị, thống nhất về cơ sở kinh tế và sự ràng buộc bởi các nguyên tắc tổ chức hệ thống chính quyền. Hệ thống NSNN được điều hành tốt vừa là kết quả, vừa là nguyên nhân của một nền kinh tế - xã hội ổn định. Một cấp ngân sách được điều hành tốt không chỉ liên quan đến việc ổn định, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi của cấp chính quyền tương ứng quản lý mà còn góp phần vào việc điều hành ngân sách cấp khác, địa phương khác thuận lợi hơn và ngược lại.
Ở Việt Nam, quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc:
- NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
- Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do cấp ngân sách đó cân đối. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Không được
dùng ngân sách của cấp này để chi cho các nhiệm vụ của cấp khác.
- Thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên được coi là khoản thu của ngân sách cấp dưới.
Trong thời kỳ ổn định, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Sau mỗi thời kỳ ổn định, các địa phương phải nâng cao khả năng tự cân đối, giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên.
2.1.2. Đặc điểm của hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam
Với quy định của Luật NSNN và theo quy định hiện hành về tổ chức hành chính nhà nước, thì hệ thống NSNN ở Việt Nam gồm bốn cấp: NSTW, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã; trong đó, ngân sách cấp xã, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp tỉnh lồng ghép hợp thành NSĐP (trong mối quan hệ với NSTW) và NSĐP gộp với NSTW gọi là NSNN. Tính lồng ghép của hệ thống NSNN ở Việt Nam là một đặc thù so với các nước khác trên thế giới.
2.1.2.1. Đặc điểm của ngân sách trung ương
Về cơ cấu tổ chức, NSTW bao gồm ngân sách của cơ quan lập pháp (Quốc hội), ngân sách của cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện Kiểm sát) và ngân sách của cơ quan hành pháp (Văn phòng Chính phủ, các bộ ngành chủ quản, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức xã hội trực thuộc Chính phủ).
NSTW là công cụ kinh tế để Chính phủ thực hiện chức năng quản lý toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Đặc điểm này xuất phát từ khía cạnh "kinh tế quy mô" của ngân sách trung ương. Chính sách thuế và chi tiêu của NSTW có phạm vi ảnh hưởng đến các hoạt động kinh tế - xã hội trên bình diện rộng như phạm vi ngành và vùng kinh tế. Trong hệ thống NSNN, NSTW đóng vai trò chủ đạo:
- NSTW tập trung đại bộ phận những nguồn thu lớn, qua đó đảm nhận những khoản chi gắn liền với việc thực hiện các dự án có tầm chiến lược phát triển của quốc gia. Thông qua đó, NSTW không những định hướng phát triển kinh tế - xã hội
nói chung mà còn có thể định hướng điều hành các cấp NSĐP .
- NSTW đảm trách vai trò điều phối nguồn lực tài chính giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN và cân đối NSNN.
2.1.2.2. Đặc điểm của ngân sách địa phương
NSĐP bao gồm ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Trong hệ thống NSNN của Việt Nam, NSĐP gồm ngân sách của các cơ quan nhà nước, cơ quan đảng, các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
NSĐP phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo địa phận hành chính, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền địa phương. Với vai trò thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển, NSĐP cũng gây ảnh hưởng nhất định đến hoạt động kinh tế - xã hội trong phạm vi vùng. Đồng thời, NSĐP còn là cấp quản lý, sử dụng một phần nguồn vốn của ngân sách trung ương.
2.1.3. Phân cấp ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam Nam
Nội dung phân cấp NSNN hiện hành dựa trên quan điểm coi NSNN là duy nhất, thống nhất. Nhà nước chỉ có một ngân sách và ngân sách này do Chính phủ trung ương quản lý và quyết định sử dụng. Tuy nhiên, Chính phủ trung ương phân giao một số nhiệm vụ nhất định trong hoạt động NSNN cho các cấp chính quyền địa phương.
Nội dung cơ bản về phân cấp quản lý NSNN hiện hành gồm: Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ % phân chia một số khoản thu giữa các cấp ngân sách; số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ổn định từ 3 năm đến 5 năm (gọi chung là thời kỳ ổn định ngân sách); giao quyền chủ động trong tính toán phân cấp cho ngân sách cấp dưới phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội thực tế tại địa phương.
2.1.3.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách
Toàn bộ các khoản thu NSNN được phân ra làm hai loại và mỗi loại có một cách phân chia theo tỷ lệ % giữa các cấp ngân sách.
Tùy theo quy mô, vai trò quản lý nhà nước của các cấp chính quyền liên quan đến khoản thu mà phân chia 100% cho một cấp ngân sách. Cụ thể:
+ Các khoản thu phân chia 100% cho NSTW là những khoản thu có quy mô lớn, liên quan đến hoạt động kinh tế của cả nước hoặc một khu vực, hoặc liên quan trực tiếp đến vai trò quản lý nhà nước của Chính phủ trung ương như: thuế giá trị gia tăng hàng xuất khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hóa nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản thuế và thu khác từ dầu khí theo quy định của Chính phủ...
+ Các khoản thu phân chia 100% cho NSĐP là các khoản thu có quy mô vừa và nhỏ, liên quan trực tiếp đến hoạt động kinh tế tại địa phương và vai trò quản lý nhà nước của chính quyền địa phương như: thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khi); thuế môn bài; thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế sử dụng đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất; tiền cho thuế đất; tiền cho thuê nhà và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động xổ số kiến thiết...
- Loại thứ hai: Các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP gồm những khoản thu thứ yếu được phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP như: thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu); thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành); thuế thu nhập cá nhân; thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài (không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu, khí); phí xăng dầu.
Việc phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách thuộc NSĐP do chính quyền cấp tỉnh quyết định trong phạm vi tỷ lệ % phân chia cho NSĐP đã được chính quyền trung ương quy định và theo các nguyên tắc phân chia tương tự như trên.
2.1.3.2. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
Phân cấp chi NSNN thường gắn liền với phân cấp nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước giữa các cấp chính quyền. Nghĩa là NSTW đảm nhận cấp phát kinh
phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương như an ninh - quốc phòng, ngoại giao, các dự án phát triển kinh tế quan trọng, cấp phát kinh phí cho các cơ quan hành chính trung ương..., hoặc NSTW đảm bảo chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia (Việc làm và dạy nghề, Xây dựng nông thôn mới, Giảm nghèo bền vững, Giáo dục và đào tạo, Y tế, Dân số - Kế hoạch hóa gia đình, Phòng chống HIV/AIDS, Văn hóa, An toàn vệ sinh thực phẩm, Nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, Phòng chống tội phạm, Phòng chống ma túy, Đưa thông tin về cơ sở...)
Khác với NSTW, ngân sách các cấp chính quyền địa phương đảm nhận cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc nhiệm vụ quản lý của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện chi và