Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, nhưng có thể khái quát các nguyên nhân sau:
2.5.3.1. Công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước còn nhiều thiếu sót về trình tự, lịch trình soạn thảo, nội dung chưa toàn diện và căn cứ thiếu vững chắc
Thời gian dành cho công tác lập dự toán NSNN hàng năm quá ngắn (chưa được 01 tháng) và thời gian dành cho công tác phân bổ dự toán cũng quá ngắn (chưa được 01 tháng) nên đã dẫn đến việc lập dự toán và phân bổ NSNN không sát với kế hoạch hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN. Nhiều chính sách, chủ trương ảnh hưởng lớn đến chi thường xuyên NSNN không được xem xét, quyết định trước năm kế hoạch dẫn đến quá trình điều hành gặp nhiều khó khăn, bị động. Nhiều chính sách, chế độ mới được ban hành có ảnh hưởng đến NSNN nhưng không xác định rõ ràng, chi tiết nguồn kinh phí đảm bảo cũng gây khó khăn cho việc điều hành, cân đối ngân sách.
Lịch trình soạn thảo ngân sách chưa gắn kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, với kế hoạch hoạt động của từng đơn vị sử dụng NSNN, vi phạm nhiều nguyên tắc quản lý ngân sách như nguyên tắc toàn diện, nguyên tắc rõ ràng, minh bạch... Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách độc lập, riêng rẽ, không có sự gắn kết về nội dung, làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công; việc bố trí vốn để thu bổ, sửa chữa trụ sở làm việc của các cơ quan nhà nước không thực hiện được do ngân sách chi đầu tư không bố trí vốn cho công trình sửa chữa có mức vốn đầu tư dưới 1 tỷ đồng nhưng ngân sách chi thường xuyên cũng không thể bố trí vốn để thực hiện các công trình sửa chữa có mức vốn đầu tư trên 500 triệu đồng.
Các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện việc lập dự toán chi nhà nước của đơn vị mình một cách sơ sài, thiếu căn cứ, cơ sở pháp lý, không có đầy đủ các thuyết minh, giải trình để cơ quan Tài chính nắm. Các nguồn thông tin cần thiết phục vụ cho việc xây dựng dự toán NSNN chưa đồng bộ và chưa đầy đủ, từ đó, chưa phát huy tốt quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền và các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc xây dựng dự toán NSNN. Sự gắn kết giữa dự toán chi NSNN với khả năng huy động các nguồn lực tài chính sẵn có ngoài NSNN
vào thực hiện các mục tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn hạn chế.
2.5.3.2. Việc phê chuẩn ngân sách nhà nước mang tính hình thức, thiếu những căn cứ thực tế và cụ thể
HĐND các cấp tiến hành thảo luận, thẩm tra những đề nghị nhà nước của UBND cùng cấp và phê chuẩn để có căn cứ pháp lý cho việc thi hành ngân sách của chính quyền địa phương. Với quyền cho phép và chấp thuận chi, HĐND các cấp có thể chấp nhận hay sửa đổi những khoản kinh phí dành cho từng chương trình, mục tiêu, từng lĩnh vực hoạt động mà UBND cùng cấp đề nghị. Việc chấp nhận hay sửa đổi của HĐND các cấp không chỉ ảnh hưởng đến đời sống kinh tế - chính trị của địa phương mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực thi nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị trong bộ máy quản lý nhà nước của các cấp chính quyền. Vì vậy, HĐND các cấp cần phải có những thông tin đầy đủ về từng chương trình, dự án, từng lĩnh vực hoạt động mà các cấp chính quyền dự định thực hiện trong năm kế hoạch. Tất nhiên, để tiến hành thẩm tra, xem xét cụ thể thì cần phải có thời gian ít nhất là 01 tháng; song, do đặc điểm của hệ thống NSNN, dự toán ngân sách của từng cấp chính quyền địa phương phải qua hai lần quyết định (đối với cấp tỉnh: quyết định của Chính phủ và quyết định của HĐND tỉnh; đối với cấp huyện: quyết định của UBND tỉnh và quyết định của HĐND cấp huyện; đối với cấp xã: quyết định của UBND cấp huyện và quyết định của HĐND cấp xã); trong khi đó, quyết định của Chính phủ về việc giao nhiệm vụ thu - chi ngân sách cho cấp tỉnh được thực hiện trước ngày 20/11 năm trước; quyết định của UBND tỉnh về việc giao nhiệm vụ thu - chi ngân sách cho cấp huyện được thực hiện trước ngày 10/12 năm trước và dự toán ngân sách xã phải được quyết định trước ngày 31/12 năm trước (quy định tại Điều 40 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ). Với quỹ thời gian như trên thì việc xem xét, thẩm tra rõ ràng là mang tính hình thức, không xem xét những căn cứ thực tế, cụ thể là một tất yếu.
2.5.3.3. Tính chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước chưa nghiêm
chức năng của hệ thống chính quyền hiện còn chồng chéo, chưa rõ ràng, chưa có tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động cụ thể; nhiệm vụ hàng năm xây dựng thiếu cụ thể nên khi thực hiện thường lý giải sự tăng thêm những nhiệm vụ mới, hay do khối lượng công việc phát sinh để từ đó đề nghị cấp có thẩm quyền bổ sung ngân sách. Việc thực hiện các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN chưa nghiêm. Trong quá trình lập dự toán chi thường xuyên NSNN, kiểm soát các yếu tố đầu vào được coi trọng hơn là sự cải thiện kết quả đầu ra thông qua việc thực thi các nhiệm vụ cụ thể của từng ngành, từng cơ quan, đơn vị; do dó, dự toán NSNN dễ bị rơi vào tình trạng buộc phải điều chỉnh và dự toán NSNN đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt bị phá vỡ.
Kết luận Chƣơng 2
Quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng từ năm 2007 đến năm 2011 đã có nhiều kết quả tích cực, phát huy vai trò, quyền hạn, trách nhiệm và khuyến khích tính năng động, sáng tạo trong việc quản lý NSNN, đảm bảo cân đối thu - chi cho mỗi cấp ngân sách. Tuy nhiên, trong quản lý chi thường xuyên NSNN hiện nay chưa đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể; hiệu quả phân bổ ngân sách thấp; hiệu quả sử dụng ngân sách chưa cao... Tình hình trên do nhiều nguyên nhân; có những nguyên nhân khách quan và có những nguyên nhân chủ quan, cần phải được nghiên cứu, phân tích, đánh giá một cách thận trọng và chu đáo để từ đó đưa ra các giải pháp khắc phục có hiệu quả và hiệu lực. Song, điều cơ bản là nâng cao chất lượng dự toán NSNN, kiểm soát chi thường xuyên NSNN và từng bước đổi mới việc đánh giá, lập và phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra.
Chƣơng 3
GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG
3.1. Mục đích nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc
Mục đích của việc nâng cao hiệu lực quản lý chi NSNN không đơn thuần có ý nghĩa pháp lý, tính chấp hành pháp luật (ngân sách sau khi được chuẩn y sẽ trở thành một đạo luật) mà còn mang lại nhiều ý nghĩa kinh tế - chính trị, có tác động đến mọi mặt của đời sống quốc gia hay địa phương.
3.1.1. Bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu là có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả: gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai; gia tăng gánh nặng về thuế; phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm - đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài khóa tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Kỷ luật tài khóa tổng thể trước hết, yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu ngân sách phải được thiết lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể vĩ mô như quy mô GDP; tỷ suất thu/GDP; sự gia tăng chi NS hàng năm trong tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP... Giới hạn tổng chi tiêu ngân sách phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được duy trì, giữ vững ổn định trong dài hạn. Kế đến, nó yêu cầu chi ngân sách phải được thiết lập một cách độc lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần (từng khoản mục chi tiêu ngân sách).
Những sắp xếp thể chế đối với kỷ luật tài khóa tổng thể có thể đi từ những quy định ràng buộc của pháp luật về tổng mức chi tiêu cho đến những cam kết của các cấp chính quyền trước công chúng. Những cam kết đó được hỗ trợ đắc lực bởi những quy định pháp lý nhằm đảm bảo cho tất cả thu nhập của các cấp chính quyền được đưa vào một quỹ tiền tệ duy nhất là NSNN và chỉ được chi tiêu khi đã có sự
phê duyệt của Quốc hội và HĐND các cấp. Tính toàn diện và minh bạch là những điều kiện cần thiết bảo đảm cho kỷ luật tài khóa tổng thể hữu hiệu.
Tính tổng thể đòi hỏi các cấp chính quyền địa phương phải nắm bắt toàn diện những vấn đề đang tồn tại của quản lý chi NSNN, hiểu biết tất cả những mối liên kết và đánh giá những trở lực thuộc về định chế, sau đó tìm ra những điểm tiếp cận thích hợp để đẩy mạnh quá trình cải cách chi NSNN theo từng giai đoạn phát triển. Trong chi NSNN, các quyết định chi tiêu được đưa ra phải dựa vào cơ sở kỷ luật tài chính và có sự cạnh tranh, đánh đổi giữa các nhu cầu với nhau. Để kiểm soát tài chính có kết quả, yêu cầu trong phân bổ NSNN cần đánh giá nguồn lực tổng thể và chọn lựa những công cụ thích hợp nhất để phân bổ nguồn lực nhằm đạt được mục tiêu đã lựa chọn. Điều này cũng có nghĩa là để quản lý chi NSNN tốt, các quyết định chi đầu tư và chi thường xuyên cần phải được gắn kết. Tính kỷ luật tài khóa tổng thể đi đôi với nó là tính tiết kiệm và hàm ý rằng NSNN chỉ nên tập trung những nguồn lực vừa đủ ở mức cần thiết để thực hiện tốt các ưu tiên chiến lược của các cấp chính quyền địa phương.
3.1.2. Cải thiện về hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước
3.1.2.1. Chuyển phương thức phân bổ ngân sách theo đầu vào sang phương thức phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra
Trước sức ép về phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh hội nhập và cạnh tranh hiện nay, cũng như sự đòi hỏi cao về nhu cầu hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp từ phía Nhà nước phải có trách nhiệm hơn, việc đưa vào khuôn khổ quản lý và phân bổ ngân sách dựa vào kết quả đầu ra trong quản lý chi NSNN sẽ:
- Làm cho chi thường xuyên NSNN hiệu quả, hiệu lực hơn và thích thích hợp hơn với việc thực hiện mục tiêu chiến lược giảm nghèo nhanh, tăng trưởng bền vững.
- Giúp cho các nhà tài trợ tin tưởng vào hệ thống quản lý của các cấp chính quyền địa phương; qua đó, khuyến khích họ ngày càng sử dụng kênh NSNN để hỗ trợ các chương trình phát triển kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền địa phương.
chính quyền địa phương tập trung nguồn lực công vào nơi mang lợi ích cao nhất cho xã hội; giúp cho cải thiện chính sách công (thông qua đánh giá dựa vào kết quả thực tiễn); góp phần tăng cường hiệu quả quản lý (thông qua minh bạch những ưu tiên và mục tiêu).
3.1.2.2. Chuyển phương thức phân bổ ngân sách hàng năm sang phương thức phân bổ ngân sách trung hạn bằng việc xây dựng khuôn khổ chi ngân sách trung hạn
Nội dung chiến lược này nhằm ràng buộc các ngành, các địa phương sử dụng các nguồn lực tài chính phải gắn với các mục tiêu ưu tiên tổng thể. Một khi đã thay đổi phương thức phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra, thì phương thức lập kế hoạch quản lý ngân sách cũng phải có những thay đổi nhất định cho tương hợp.
Với việc thiết lập khuôn khổ chi ngân sách trung hạn sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN, thể hiện:
- Tăng cường năng lực của các cấp chính quyền địa phương trong soạn lập ngân sách, đặc biệt là khả năng dự báo khi phân bổ ngân sách.
- Tăng cường kỷ luật ngân sách và tính minh bạch, cũng như trách nhiệm giải trình trong sử dụng nguồn lực công.
- Tăng cường chất lượng những thông tin ngân sách, tính rõ ràng của các mục tiêu chính sách.
- Cho phép các cấp chính quyền địa phương tập trung nhiều hơn vào những ưu tiên mang tính chiến lược mà vẫn làm cho quy trình ngân sách toàn diện hơn.
- Tập trung nguồn lực phân bổ theo chiến lược phát triển ngành thống nhất từ trung ương đến địa phương, khắc phục tình trạng phân khúc giữa trung ương và địa phương.
3.1.3. Tăng cường hiệu quả hoạt động
Cung cách quản lý tập trung là đặc tính của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục đầu vào mà hệ quả của nó là nguồn lực tài chính công sử dụng kém hiệu quả và hiệu lực, các cơ quan nhà nước không chịu trách nhiệm về hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội. Những người quản lý sử dụng ngân sách trong một môi trường bị kiểm soát hết sức là cứng nhắc. Những công cụ truyền thống để thực hiện
kiểm soát là định mức và khoản mục hóa các khoản chi tiêu, mua sắm đầu vào. Chính việc kiểm soát đầu vào gây ra tính kém hiệu quả trong hoạt động, bởi vì nó không khuyến khích tiết kiệm, không tạo ra mối gắn kết giữa khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu vào. Thêm vào đó, những hoạt động của người quản lý chủ yếu được đánh giá dựa vào tính tuân thủ, chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính, chứ không đánh giá dựa vào kết quả mà họ tạo ra.
Từ những hạn chế đó, để nâng cao tính hiệu quả trong hoạt động, quản lý chi NSNN cần phải chuyển sang phương thức quản lý dựa vào kết quả đầu ra. Với phương thức này:
- Người quản lý được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động và nâng cao tính tự chịu trách nhiệm về cung cấp các đầu ra và kết quả. Những kết quả được chi tiết hóa trong ngân sách và trong những kế hoạch tài chính có liên quan, qua đó tạo điều kiện cho những người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giúp cho các cấp chính quyền so sánh được kết quả mục tiêu và kết quả thực tế.
- Người quản lý có quyền chủ động đề ra những giải pháp để giảm bớt chi phí hoạt động và nâng cao khối lượng hoặc chất lượng đầu ra.
- Tạo ra những đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện và nâng cao chất lượng hoạt động.
3.1.4. Công khai, minh bạch trong chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Thông tin tốt sẽ làm tăng thêm tính trung thực và giúp cho các cấp chính quyền địa phương đưa ra các quyết định tốt hơn. Thông tin chính xác và kịp thời về chi phí, đầu ra và kết quả là rất cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN.
Tính minh bạch trước hết yêu cầu người ra quyết định phải được cung cấp đầy đủ những dữ liệu và thông tin (có thể biết tiền đang được sử dụng ở đâu và kết quả chi tiêu như thế nào). Tiếp theo, yêu cầu các chính sách, quyết định của các cấp chính quyền địa phương cũng như kết quả và chi phí thực hiện của các chương trình